鄧 理 王中原

（1.復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433；2.復(fù)旦大學(xué) 社會科學(xué)高等研究院，上海 200433）

一、問題的提出

在新一輪科技革命浪潮下，新興信息技術(shù)的嵌入已經(jīng)成為公共行政組織的變革方向，構(gòu)成了國家治理戰(zhàn)略的重要組成部分。2018年，國務(wù)院辦公廳要求推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革的實施方案，讓企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。[1]2019年，習(xí)近平總書記指出，要更加重視運用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力現(xiàn)代化水平。[2]在政策刺激下，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革已經(jīng)在諸多省市廣泛實踐并取得了豐富成果，產(chǎn)生了“一站式服務(wù)”“全市通辦”等創(chuàng)新工程。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的核心目標(biāo)是打造令人民滿意的服務(wù)型政府。而這場自上而下的改革究竟如何提升政府治理績效，則成為學(xué)界關(guān)切的重要議題。既有研究從技術(shù)嵌入、制度環(huán)境、部門間協(xié)同等維度進(jìn)行了諸多解釋，但鮮有研究注意到基層行政人員在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中的功能。

基層行政人員①又稱基層工作者、基層公職人員，是身處一線與公民直接互動的行政主體。[3]在信息革命背景下，人工智能的應(yīng)用尚處于發(fā)展期，短期內(nèi)無法取代人類，信息技術(shù)與行政人員的關(guān)系并非相互替代，而是共同搭建起新型的公共行政情境，人工服務(wù)與智能系統(tǒng)、線下與線上共同構(gòu)成當(dāng)下政府運作的形態(tài)與機(jī)制。因此，基層行政人員作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的末梢，依然承擔(dān)著重要的服務(wù)供給功能，而其主體特征及行為策略在相當(dāng)程度上影響著政務(wù)改革的治理績效。對此，現(xiàn)有政策注意到了公共行政人員的重要性，例如國務(wù)院強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)在政務(wù)改革中，建設(shè)一支既具備互聯(lián)網(wǎng)思維與技能，又精通政務(wù)服務(wù)的專業(yè)化隊伍。[4]

在數(shù)字治理情境中，基層行政人員如何影響“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的治理績效？有鑒于兩者間的關(guān)聯(lián)尚未得到既有理論的充分關(guān)注，本文試圖探索性地對此進(jìn)行考察。與既有研究多遵循“技術(shù)賦能”的視角不同，本文立足公共行政主體的角色變遷與轉(zhuǎn)型來解釋“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革何以能夠真正落地。具體而言，本文嘗試回答下述問題：在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)中，基層行政人員發(fā)生了何種角色變遷？這種轉(zhuǎn)變是如何發(fā)生的？它對于政府的數(shù)字治理產(chǎn)生了哪些影響？在研究方法上，本文采用個案研究，以S市社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心（以下簡稱“受理中心”）的行政人員作為分析對象。

二、文獻(xiàn)綜述及分析框架：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的治理績效及其影響因素

伴隨著中央“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國”戰(zhàn)略的提出以及國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的出臺，中國的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入諸多地方政府的發(fā)展議程?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”何以成功？對此，相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了大量探究。總體而言，既有影響因素可以區(qū)分為兩種視角：技術(shù)嵌入視角和制度結(jié)構(gòu)視角。

（一）技術(shù)嵌入視角

技術(shù)嵌入視角受到技術(shù)賦能論的影響，強(qiáng)調(diào)新興技術(shù)對于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的必要性和重要價值，認(rèn)為技術(shù)及其功能是推動數(shù)字政府建設(shè)、提升治理績效的源動力。依據(jù)技術(shù)內(nèi)部要素和類型的差異，技術(shù)的重要性可以從下述三個方面進(jìn)行揭示：首先，技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的完善性。作為互聯(lián)互通的手段，“互聯(lián)網(wǎng)+”需要強(qiáng)大的硬件設(shè)備作為支撐，十分依賴當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)信基礎(chǔ)設(shè)施。但由于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不平衡，中國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體現(xiàn)出鮮明的地區(qū)差異性和城鄉(xiāng)差異性。技術(shù)鴻溝仍然存在，制約了中西部地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展。[5]縮小數(shù)字鴻溝，成為發(fā)展政務(wù)服務(wù)的重要舉措。其次，數(shù)據(jù)分析工具的先進(jìn)性。整合各部門數(shù)據(jù)的信息服務(wù)系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，能夠確保線上服務(wù)的有序化和效率性，維持政務(wù)服務(wù)的良性供給，形成“算法政府”。[6]陳潭等強(qiáng)調(diào)了大數(shù)據(jù)對政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新的驅(qū)動作用，認(rèn)為大數(shù)據(jù)的乘數(shù)效應(yīng)能夠和“互聯(lián)網(wǎng)+”相互結(jié)合，更加優(yōu)化線上服務(wù)的資源配置。[7]區(qū)塊鏈政務(wù)服務(wù)也正在成為新興研究熱點，有助于明晰部門間數(shù)據(jù)權(quán)力邊界，實現(xiàn)行政權(quán)力的“去中心化”。[8]最后，技術(shù)效能的實現(xiàn)取決于技術(shù)產(chǎn)品對于受眾的價值。如果政府提供給公民的網(wǎng)站、政務(wù)APP等政務(wù)產(chǎn)品缺乏用戶視角，質(zhì)量不高，功能有限，那么將面臨軟件使用率有限的問題，難以得到受眾認(rèn)同和持續(xù)使用。[9]技術(shù)接受模型認(rèn)為，技術(shù)產(chǎn)品的可靠性、安全性、感知可用性、感知易用性、隱私性等因素，都會影響用戶的使用態(tài)度及行為。[10]總之，技術(shù)嵌入視角認(rèn)為技術(shù)應(yīng)用是理解“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”何以成功的關(guān)鍵。

（二）制度結(jié)構(gòu)視角

制度結(jié)構(gòu)視角則認(rèn)為除技術(shù)因素外，政府支持性政策、部門間關(guān)系及協(xié)同程度等組織因素也構(gòu)成了影響“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”績效的重要變量。從整體格局上看，中央政府對政府信息化建設(shè)的重視以及頂層規(guī)劃，構(gòu)成了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)的根本動力，諸多支持性政策法規(guī)的出臺，有力刺激了地方政府的政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新。[11]同時，府際協(xié)同也相當(dāng)重要，高協(xié)同性能夠打造?？怂顾f的整體性政府。[12]譚海波發(fā)現(xiàn)，注意力分配和同級之間的競爭是推動地方政府網(wǎng)站建設(shè)的重要因素。[13]與之相對，政府內(nèi)部的部門利益沖突、政策法規(guī)的缺失以及落后的治理觀念，會阻礙政府信息化改革的發(fā)展，“權(quán)力-利益”沖突將對信息技術(shù)的應(yīng)用產(chǎn)生消極影響，甚至使其淪為官員展示績效的形式主義項目。[14]馮陽雪則提出，組織結(jié)構(gòu)與組織任務(wù)的變革方向，對于新興技術(shù)的擴(kuò)散與使用存在著約束性效果。[15]除此之外，在電子蓋章、電子證照、數(shù)據(jù)共享等層面，依然缺乏系統(tǒng)完備的支持性政策法規(guī)，法制不健全使得“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”未能打造有效的治理機(jī)制。[16]概言之，相比于技術(shù)效能論，制度結(jié)構(gòu)論更為注重政府自身的組織因素對于數(shù)字治理的影響。

（三）分析框架：基于關(guān)鍵行動者的視角

綜合上述，技術(shù)效能和制度結(jié)構(gòu)構(gòu)成了解釋“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的兩種典型視角，為學(xué)界做出了重要的知識貢獻(xiàn)。然而，既有研究仍然存在可擴(kuò)展的空間。第一，無論是技術(shù)抑或制度分析，都強(qiáng)調(diào)對于政府整體職能的影響，相較而言，對于組織中關(guān)鍵行動者特別是行政人員的微觀分析仍然不足。盡管有研究注意到信息技術(shù)將削弱行政人員的自由裁量權(quán)，[17]但鮮有研究全面剖析他們在政務(wù)服務(wù)中的作用。然而，無論是技術(shù)應(yīng)用還是制度變革，都需要行政人員具體執(zhí)行。例如，如果工作人員缺乏合格的技術(shù)素養(yǎng)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的效果無疑會大打折扣。但在既有研究中，基層行政人員的角色及功能并未得到清晰界定。第二，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革系統(tǒng)性，導(dǎo)致了科層制的部分轉(zhuǎn)型，在很大程度上重構(gòu)了公共行政情境。工作人員的職能內(nèi)容發(fā)生了哪些變化？這些變化又如何影響政務(wù)服務(wù)績效？既有研究未進(jìn)行詳細(xì)考察。第三，市民認(rèn)同及獲得感是判斷“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，而在既有公共服務(wù)模式下，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)點的窗口人員依然是市民互動的核心主體。由此，兩者間的互動質(zhì)量，亦在相當(dāng)程度上決定了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的治理效果。綜合上述，基層行政人員的復(fù)雜角色和職能，能夠成為理解“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”的重要切入點，為認(rèn)識改革后政府內(nèi)部的運行機(jī)制開啟一扇微觀的窗口。

有鑒于此，本文構(gòu)建了一個探討“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”治理績效的三角分析框架（見圖1）。簡而言之，該框架的價值在于體現(xiàn)了對“結(jié)構(gòu)-行動者”的雙重重視。一方面，信息技術(shù)自身的安全性、穩(wěn)定性、有效性等內(nèi)在屬性，以及政策法規(guī)、部門間協(xié)同等制度因素，是影響政務(wù)服務(wù)能否成功的關(guān)鍵變量；另一方面，關(guān)鍵行動者特別是基層行政人員，作為公共服務(wù)供給者，其策略也對治理績效具有重要影響。[18]而在新的公共行政情境中，公共行政主體的認(rèn)知觀念及行為亦會受到宏觀技術(shù)與制度因素的雙重塑造，進(jìn)而影響“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的治理效能。

圖1 基于行政人員的視角：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”治理績效的整體性分析框架

本文試圖透過關(guān)鍵行動者——基層行政人員的視角，借助案例研究，為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”治理提供一種新的解釋路徑，本文的核心論點是：行政人員主體的角色變遷特別是其行政能力的復(fù)合化，是政務(wù)服務(wù)改革得以成功的重要原因。本文案例材料來自2019年9月—2020年1月對S市社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心（以下簡稱“受理中心”）進(jìn)行的田野調(diào)查。S市位于長江三角洲地區(qū)，其受理中心是在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革背景下，為市民提供政務(wù)服務(wù)的基層機(jī)構(gòu)。在田野調(diào)查中，我們與市民政局、多個受理中心的工作人員及其領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了深入交流，同時搜集了S市的相關(guān)政策文本和調(diào)研單位的內(nèi)部工作資料，并通過市民政局對受理中心的工作人員發(fā)放了調(diào)查問卷，從而形成了完整的證據(jù)鏈，達(dá)到交叉印證的效果。由此，本文能夠從政府內(nèi)部洞察基層行政人員與政務(wù)服務(wù)改革之間的緊密關(guān)聯(lián)。

三、變革背景：S市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的建設(shè)歷程

要理解基層公職人員的治理功能，需要首先考察S市改革的整體背景。中國式改革通常帶有“政治指導(dǎo)”和“頂層規(guī)劃”的濃厚特征。[19]與之類似，S市自2013年以來就大力推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，通過市政府辦公廳動員、市民政局牽頭，開啟了大刀闊斧的改革。核心的改革措施主要包括下述兩個層面。

第一，在制度層次，完成事權(quán)從條線部門向受理中心的轉(zhuǎn)移。以往政務(wù)辦理要求市民跑多個部門，事權(quán)分散極大地增加了辦事成本，不利于便民利民的價值目標(biāo)的實現(xiàn)。為了糾正上述弊端，S市改革的核心宗旨就是將事權(quán)從公安、工會、稅務(wù)等職能部門下放到基層受理中心，實現(xiàn)“一口受理”的業(yè)務(wù)模式。截至2019年8月，已有187項政務(wù)服務(wù)下沉到受理中心。同時，在受理中心內(nèi)部，也進(jìn)行了窗口制度的改革，將以往的專線窗口調(diào)整為受理所有業(yè)務(wù)的綜合窗口。在組織結(jié)構(gòu)層面，受理中心隸屬于街道，為正科級事業(yè)單位，成為綜合性的政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

第二，在技術(shù)層次，開發(fā)全新的信息受理系統(tǒng)。以往受理系統(tǒng)由各職能部門自行研發(fā)，例如醫(yī)保系統(tǒng)、公安系統(tǒng)等，使用不同軟件辦公。而在改革過程中，為了配合事權(quán)下移和綜合窗口的推廣，民政局委托W公司開發(fā)了囊括各個條線部門、所有相關(guān)事項的綜合受理系統(tǒng)（簡稱“新系統(tǒng)”）。新系統(tǒng)要求核驗居民身份證號碼，具有一次錄入、自動留痕、兼容性廣、操作界面統(tǒng)一等優(yōu)點，成為支撐一口受理模式的重要網(wǎng)絡(luò)平臺。

在改革實踐中，為了推動基層積極使用新系統(tǒng)和承接事權(quán)，S市將改革措施進(jìn)行指標(biāo)量化，納入各區(qū)政府的績效評估體系，各區(qū)政府再對鎮(zhèn)/街道進(jìn)行更為具體的考評，形成層層激勵。在當(dāng)時，窗口覆蓋率（使用新系統(tǒng)窗口數(shù)/受理中心窗口數(shù)）、條線覆蓋率（使用新系統(tǒng)條線數(shù)/市級業(yè)務(wù)條線數(shù)）、事項覆蓋率（使用新系統(tǒng)辦理事項數(shù)/應(yīng)下沉事項數(shù)）以及業(yè)務(wù)量覆蓋率（新系統(tǒng)業(yè)務(wù)受理量/中心業(yè)務(wù)受理總量）構(gòu)成了評價受理中心改革成效的“四大指標(biāo)”。在這種背景下，通過數(shù)年持之以恒地推動，到2018年，S市的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式基本成熟，并開始突破地域限制，朝著“全市通辦”和“長三角通辦”的目標(biāo)發(fā)展。

四、行政能力復(fù)合化：基層行政人員的角色變遷

S市的“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”改革是在市委統(tǒng)籌、牽頭部門指導(dǎo)的背景下進(jìn)行的，其核心宗旨在于解決公共服務(wù)供給體系效率不高的問題，實現(xiàn)治理能力的跨越式發(fā)展。正如S市副市長所說，這是政府“刀刃向內(nèi)的自我革命”?！白晕腋锩钡暮诵奶卣髦痪褪侵卫碇匦南乱?，賦予受理中心更多事權(quán)。其結(jié)果是，伴隨著組織結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則的重構(gòu)，基層工作人員的職能也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，角色功能在規(guī)范性維度重新得到界定，被賦予更多行政期望，從而出現(xiàn)了行政能力復(fù)合化的演變趨勢。在此，行政能力復(fù)合化作為一個描述性概念，存在廣度和深度兩方面的意蘊。一方面，在廣度層面，公共行政的根本目標(biāo)在于創(chuàng)造公共價值。而立足信息革命和責(zé)任制政府的背景，行政人員不僅需要具有基本的政策知識，同時對新興技術(shù)的適應(yīng)能力以及回應(yīng)公民的溝通能力也日益重要，只有同時具備多種能力屬性，方能有效創(chuàng)造公共價值；另一方面，在深度層面，能力復(fù)合化也意味著在任何能力維度，對工作人員的能力要求也不存在清晰的終點，而具有動態(tài)建構(gòu)的特征，需要持續(xù)地提升與培育。從比較視野上看，傳統(tǒng)辦公室文員具有“單位人”特征，對業(yè)務(wù)的認(rèn)知局限于單一領(lǐng)域，能力素質(zhì)要求不高，同時其公共性和回應(yīng)性有限。與之相對，行政能力復(fù)合化超越了狹隘的能力圖景，行政人員需要掌握的知識和技能迅速增加。具體而言，在本案例中，基層行政人員能力的復(fù)合化體現(xiàn)為下述三個規(guī)范性維度。

（一）全方位的業(yè)務(wù)受理能力

傳統(tǒng)的政務(wù)受理由各職能部門自行負(fù)責(zé)，工作人員只需要了解本單位政策，即可辦理業(yè)務(wù)，體現(xiàn)出高度分工的特征。而業(yè)務(wù)下沉后，原先基于部門分化的行政模式逐漸“由分到合”，由受理中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)。由此，公共行政人員需要熟練掌握所有職能部門的下沉事項的政策與流程，業(yè)務(wù)范圍發(fā)生了井噴式增長，成為全能型的行政主體。

具體而言，對行政主體業(yè)務(wù)能力的高標(biāo)準(zhǔn)要求可以從三個方面體現(xiàn)。首先，在宏觀層面上，自2014年改革至今，事權(quán)的“由分到合”導(dǎo)致來自公安、工會、民政、醫(yī)保、人社等十多個條線的政務(wù)事項持續(xù)下移。事權(quán)下移意味著責(zé)任增加，使得基層行政人員的業(yè)務(wù)邊界大為擴(kuò)展，工作量是過去的十幾倍。基層行政人員需要掌握近200項業(yè)務(wù)的政策知識，方能成為合格的行政主體。同時，事權(quán)下移依然是未來改革的總體方向，更多業(yè)務(wù)將要添加到基層工作日程中，這就要求基層不斷根據(jù)上級指示進(jìn)行動態(tài)學(xué)習(xí)與適應(yīng)。其次，從微觀層面上看，工作人員需要全面了解所有事項的辦理細(xì)節(jié)，才能順利行使事權(quán)。內(nèi)部文件顯示，單項完整的辦事指南通常包括了事項名稱、主管部門、法律依據(jù)、申辦條件、申請材料、辦理程序以及收費標(biāo)準(zhǔn)等七個部分，而對政策的充分認(rèn)知，特別是審核公民辦事材料的完備性，是防止業(yè)務(wù)差錯的重要前提。最后，已下沉事項的規(guī)則流程也存在時間上的變遷，例如社保條線發(fā)布通知，要求城鄉(xiāng)居民保險撤銷不能再由工作人員本人撤銷，而需要由其同事完成。這些政策變更都需要基層行政人員及時掌握。概言之，窗口公職人員必須逐漸擺脫“專才”身份，成為熟悉所有政務(wù)業(yè)務(wù)的“全才”。業(yè)務(wù)能力的全方位化成為工作人員提供公共服務(wù)的必備素質(zhì)。

（二）高度熟練的技術(shù)操作能力

盡管信息化革命已成為時代趨勢，但諸多工作人員仍然習(xí)慣于紙質(zhì)材料處理業(yè)務(wù)，并不熱衷學(xué)習(xí)新技術(shù)。[20]而在S市的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中，新興技術(shù)系統(tǒng)和政策是相互支持的，政策是技術(shù)人員進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā)要遵循的設(shè)計原則，而技術(shù)則是落實政策的手段。故而，基層行政人員的另一必要素質(zhì)是卓越的技術(shù)能力，使上百件事項能夠通過計算機(jī)設(shè)備有條不紊地執(zhí)行。正如某受理中心負(fù)責(zé)人提出，前臺工作人員“既要懂業(yè)務(wù)，也要懂技術(shù)，兩者是分不開的”。（訪談記錄：JD20191113）②和以往條條部門的公務(wù)員只需操作本單位系統(tǒng)不同，伴隨著事權(quán)下沉，基層行政人員需要學(xué)習(xí)的操作系統(tǒng)和線上流程相應(yīng)增加。技術(shù)操作能力已然成為行政能力的有機(jī)部分。

首先，基層行政人員需要熟練使用民政局開發(fā)的新系統(tǒng)。在新系統(tǒng)中，全體工作人員都有專屬賬號，線上業(yè)務(wù)的受理情況則是考察其績效的重要依據(jù)。通常而言，線上辦理流程可以劃分為“刷卡進(jìn)入事項頁面—進(jìn)入辦理流程—保存受理信息—打印操作”四個階段。不過，各部門事項的辦理標(biāo)準(zhǔn)和流程具有差異性，基層行政人員需要嚴(yán)格依據(jù)各部門下發(fā)的“事項操作手冊”進(jìn)行線上辦理，故而仍然需要分別學(xué)習(xí)，例如城鄉(xiāng)居民保險業(yè)務(wù)最后要求上傳辦理時的影像材料。同時，新系統(tǒng)會因為補丁、升級甚至bug等原因，持續(xù)更新事項操作界面和步驟。例如，居住登記住址變更在系統(tǒng)上就增加了“是否代辦”的按鈕，以便利老年人和殘疾人委托他人辦理。時至目前，新系統(tǒng)已經(jīng)更新為3.0版本，系統(tǒng)的頻繁更新使得操作人員很難形成對特定流程的“路徑依賴”，需要持續(xù)學(xué)習(xí)與適應(yīng)。

其次，工作人員依然要掌握各部門的舊有條線系統(tǒng)。盡管新系統(tǒng)囊括了所有下沉業(yè)務(wù)，自上而下地推廣使用，但問題在于高度復(fù)雜的技術(shù)架構(gòu)導(dǎo)致新系統(tǒng)的實際穩(wěn)定性和可靠性反而下降，經(jīng)常出現(xiàn)延遲、卡頓、宕機(jī)等情況，給基層治理帶來風(fēng)險。例如，市運管中心的內(nèi)部文件記錄顯示，2019年1—11月，新系統(tǒng)重大故障共計65次，平均每個月就高達(dá)6起。為了防止新系統(tǒng)故障所導(dǎo)致的政務(wù)辦理問題，諸多受理中心仍然保留了舊有條線的備用系統(tǒng)，在新系統(tǒng)無法進(jìn)行業(yè)務(wù)受理的情況下，要求窗口工作人員通過登錄條線系統(tǒng)辦公。同時，由于受多種因素影響，新系統(tǒng)部分業(yè)務(wù)比條線系統(tǒng)提供的功能往往要少，如工會的條線系統(tǒng)可以查詢工會醫(yī)保庫、參保單位人等信息，但新系統(tǒng)在相當(dāng)長的時間里卻缺乏該類功能，導(dǎo)致工作人員需要切換系統(tǒng)辦公?？傊?，在技術(shù)系統(tǒng)尚不完備的條件制約下，基層行政人員需要靈活地在不同操作系統(tǒng)中進(jìn)行操作，客觀上對于行政主體的信息技術(shù)素質(zhì)提出了更高挑戰(zhàn)。

最后，除軟件系統(tǒng)外，職能部門還同時把硬件設(shè)備下沉到受理中心，這要求基層行政人員對外部設(shè)備具有操作能力。內(nèi)部文件顯示，下沉的設(shè)備包括打印機(jī)、制卡器、高拍儀、讀卡器、POS機(jī)等，同時不同條線外部設(shè)備的使用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也不盡相同，例如打印機(jī)就分為普通打印機(jī)和針式打印機(jī)，不同業(yè)務(wù)所需要打印的紙張規(guī)格也有所不同。在這種背景下，政務(wù)改革使得基層行政人員成為名副其實的“技術(shù)專家”，需要精通各類相關(guān)軟件與硬件的使用。

（三）優(yōu)良的公共服務(wù)能力

中國行政體制依賴選拔而非選舉的制度模式，使得長期以來，基層行政人員“對下負(fù)責(zé)”的意識不夠強(qiáng)烈，亦不注重與公眾的互動質(zhì)量，甚至出現(xiàn)“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的行政倫理困境。但在政務(wù)服務(wù)改革之后，隨著受理中心的內(nèi)部管理不再由各職能部門自行負(fù)責(zé)，成為街道的基層機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的服務(wù)型特征日趨明顯，在個體層面，行政主體的風(fēng)格和觀念發(fā)生了重大變化。新公共服務(wù)理論認(rèn)為現(xiàn)代政府服務(wù)應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)效率和民主的雙贏，特別注重對公民的價值回應(yīng)。[21]在這一點，基層行政人員也應(yīng)向公共服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)型，以打造良好的外部聲譽，改善公眾對政府部門的印象。受理中心的窗口工作人員應(yīng)當(dāng)具備“換位思考”和“服務(wù)至上”的意識，擁有熱情、責(zé)任感和判斷力等能力素質(zhì)，真正為人民負(fù)責(zé)。例如，受理中心規(guī)定工作人員應(yīng)當(dāng)使用親和力強(qiáng)和規(guī)范性的文明用語，禁止使用“沒時間”“太忙”“我不管，找別人”等損害組織形象的話語，更不能與市民發(fā)生爭執(zhí)和沖突，對市民要實現(xiàn)“有問必答”“有急必幫”，切實解決其問題。同時，對于不同辦事群體，基層行政人員的服務(wù)風(fēng)格也應(yīng)有所不同。例如對于職場人士，行政人員辦事要穩(wěn)重干練，為其節(jié)約時間；而對于老年人則要細(xì)致周全，幫助其出謀劃策，避免多次往返。韋伯曾經(jīng)用“理性鐵籠”來隱喻科層制，認(rèn)為行政官員已經(jīng)失去了真正的自由和奉獻(xiàn)精神，單純依據(jù)權(quán)力關(guān)系和程序法規(guī)而行動。[22]然而，改革后基層行政人員的鮮明特征是其公共性的空前強(qiáng)化，愈加注重與公民的互動過程及良性關(guān)系。

綜合上述，我們看到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革不僅意味著政府結(jié)構(gòu)、制度規(guī)則等上層建筑的轉(zhuǎn)變，也導(dǎo)致了行政主體角色的悄然變遷，對主體的公共行政能力提出了更規(guī)范的要求。在此，“刀刃向內(nèi)的自我革命”不僅是結(jié)構(gòu)性的，亦改變了組織成員的內(nèi)在認(rèn)知和觀念，重新定義了行政人員的身份，改革前后基層窗口工作人員的角色差異可簡要總結(jié)為表1。不難看出，改革的核心要素之一就是促進(jìn)了行政能力向復(fù)合化方向發(fā)展，正是通過讓工作人員“多擔(dān)責(zé)”“多干事”，來實現(xiàn)讓市民辦事“更方便，少跑路”的根本價值訴求。

五、行政能力復(fù)合化的組織建構(gòu)機(jī)制及其治理價值

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的成功不僅依賴技術(shù)賦能以及制度變革，同樣至關(guān)重要的維度是它導(dǎo)致的“底層革命”，即工作人員行政能力的復(fù)合化擴(kuò)展，正是由于窗口人員業(yè)務(wù)能力、技術(shù)能力、公共服務(wù)能力的全面提高，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”方能在基層成功落地。然而，復(fù)合化行政能力的實現(xiàn)并非一蹴而就，它同樣需要計劃性和系統(tǒng)性的培養(yǎng)機(jī)制。這就構(gòu)成了改革之后，各市區(qū)受理中心的核心任務(wù)。對此，相關(guān)單位也建立了多種機(jī)制，呈現(xiàn)“培訓(xùn)機(jī)制—審核和考試機(jī)制—績效考核機(jī)制”的建構(gòu)鏈條，使得行政人員能力能夠與公共服務(wù)供給的總體需求相匹配。

表1 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革前后行政人員角色的差異比較

（一）學(xué)習(xí)型組織：培訓(xùn)機(jī)制

改革之后，基層行政人員不再由各條線委派，而由鎮(zhèn)/街道統(tǒng)一對外招募，基層行政人員面臨著專業(yè)知識不足的問題。同時，政策頻繁變遷以及技術(shù)系統(tǒng)的不斷更新，也使得窗口人員難以依靠既有知識完成行政事務(wù)。上述因素的疊加，要求受理中心與相關(guān)部門深度合作，通過有效的培訓(xùn)來提升復(fù)合性能力，導(dǎo)致受理中心“學(xué)習(xí)型組織”的特征愈加明顯，工作人員的行政知識不斷累積增加。具體而言，基層行政人員的學(xué)習(xí)機(jī)制主要體現(xiàn)為下述兩種類型。

第一，外部條線培訓(xùn)。為了順利實現(xiàn)事權(quán)承接，各受理中心派出代表參加職能部門為受理中心統(tǒng)一安排的講座。例如為了全市通辦的展開，市殘聯(lián)就組織了下沉業(yè)務(wù)相關(guān)的培訓(xùn)，現(xiàn)場提供紙質(zhì)材料，并由業(yè)務(wù)主管人員現(xiàn)場答疑。

第二，內(nèi)部帶訓(xùn)制度。在諸多受理中心，管理層針對個體的能力差異，建立了內(nèi)部員工的帶訓(xùn)制度，以提高整體的學(xué)習(xí)效率。一方面，受理中心組織學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)技術(shù)較好的人，建立一對一的幫助關(guān)系，幫扶能力不足者；另一方面則實行“老帶新”制度，老員工幫助新員工盡快熟悉業(yè)務(wù)和技術(shù)操作。由此，受理中心成為彼得·圣吉所說的團(tuán)隊學(xué)習(xí)和系統(tǒng)思考的場域，[23]組織的學(xué)習(xí)屬性得到強(qiáng)化，以應(yīng)對不斷變化的行政環(huán)境。

（二）資質(zhì)保障：考試及審核機(jī)制

考試是科層制實現(xiàn)專業(yè)化的重要機(jī)制，是判斷個體職位資質(zhì)的門檻。在本案例中，隨著業(yè)務(wù)多元化，基層行政人員面對的資格審查及考試頻率大大增加，必須具備數(shù)量眾多的證書才具有受理事項的正式資質(zhì)。在此，考試主管單位不僅包括街道，還包括了事權(quán)下沉的各個條線，條線部門之所以組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，其主要目標(biāo)在于幫助基層行政人員通過考試取得辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的資質(zhì)。一方面，基層行政人員應(yīng)持有“社區(qū)事務(wù)員”或區(qū)級培訓(xùn)證書，經(jīng)過中心崗位培訓(xùn)，具有“一口受理”的基本資質(zhì)；另一方面，根據(jù)事項不同，基層行政人員需要取得相關(guān)證書才能辦理特定業(yè)務(wù)，例如社會保險服務(wù)上崗證、社保卡上崗證、居住證受理上崗證、醫(yī)療保險事務(wù)上崗證等等。資格證書的獲取，要求基層行政人員在規(guī)定時間內(nèi)參加集中學(xué)習(xí)、考試。缺乏資格證書則不能辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，受理中心和各職能部門會對工作人員的能力資質(zhì)詳加審核，以防止因為業(yè)務(wù)不精而辦理出錯。換言之，相關(guān)的考試和資格審查成為保障行政能力的制度措施。

（三）激勵約束：績效考核機(jī)制

在傳統(tǒng)體制中，對基層行政人員的考核多采取自上而下的方式，由負(fù)責(zé)人事權(quán)的職能部門考核。但在技術(shù)賦能的背景下，受理中心的績效考核出現(xiàn)了新變化，第一是外部公民的參與，第二是積極利用信息技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新。這些變化使得績效考核體制對行政主體的激勵/約束效應(yīng)更為明顯。具體而言，績效考核機(jī)制可分為下述兩個層面。

一方面，創(chuàng)新和完善內(nèi)部考核機(jī)制。受理中心內(nèi)部文件顯示，對基層行政人員的內(nèi)部考核具有鮮明的能力復(fù)合化導(dǎo)向，在德、能、勤、績、廉等多方面進(jìn)行綜合考評。受理中心不僅依據(jù)業(yè)務(wù)和技術(shù)能力差異設(shè)置基礎(chǔ)考核獎和業(yè)務(wù)能手獎，同時也在與公眾的互動層面，設(shè)置了熱情獎、質(zhì)量獎、勇為獎、奉獻(xiàn)獎、委屈獎等，為提升公共服務(wù)能力提供物質(zhì)和精神激勵。此外，部分受理中心也進(jìn)行了獨特創(chuàng)新，例如W受理中心使用“職業(yè)道德銀行”的模式為每位工作人員提供激勵，中心以模擬銀行存款的方式為窗口工作人員設(shè)立賬戶，內(nèi)存“道德積分”，工作人員可將道德積分兌換為物質(zhì)獎勵，還可作為年度考核和先進(jìn)評選的依據(jù)。M受理中心借助信息技術(shù)，自創(chuàng)內(nèi)部管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以精確統(tǒng)計窗口工作人員的事項辦理時間及差錯率，在此基礎(chǔ)上開展“比學(xué)趕超”活動，鼓勵單位職工提升行政能力。另外，上級部門也通過行政督察的方式，對于基層行政能力進(jìn)行評估。例如，市聯(lián)席辦就多次發(fā)布關(guān)于開展社區(qū)事務(wù)受理信息系統(tǒng)新老切換演練的通知，目的在于評估工作人員切換新老系統(tǒng)的熟練度。

另一方面，受理中心也將外部監(jiān)督與績效考核掛鉤。既有研究指出，基層公職人員與目標(biāo)受眾也存在矛盾沖突、互動效果不佳的現(xiàn)象。由于公民權(quán)能有限，外在社會壓力難以直接影響行政主體，具有軟約束性。然而，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的重要意義在于它利用信息技術(shù)建立了一套完整的外部問責(zé)機(jī)制。在重視公眾參與的價值導(dǎo)向下，S市受理中心的外部監(jiān)督體系已經(jīng)相當(dāng)成熟，市民可以通過多種方式，借助市長熱線、一網(wǎng)通辦官網(wǎng)、受理中心的好差評系統(tǒng)打分等渠道，舉報和投訴工作人員。上級相關(guān)部門一旦通過軟件系統(tǒng)監(jiān)測到相關(guān)舉報或差評，會對相應(yīng)受理中心進(jìn)行問責(zé)并要求調(diào)查情況。同時，公眾滿意度對于受理中心的年度考核也極為關(guān)鍵，是評價優(yōu)秀單位和優(yōu)秀員工的重要指標(biāo)，對受理中心5A、4A的星級評選具有重要影響。由此，外部監(jiān)督成為影響基層績效的重要變量。

威爾遜曾按照工作人員“行為過程是否可觀察”和“結(jié)果是否可觀察”，將組織區(qū)分為四種類型：生產(chǎn)型組織、程序型組織、工藝型組織和應(yīng)付型組織，其中，生產(chǎn)型組織的成員行為過程和行為結(jié)果都具有可觀察性。[24]在此，由于考核機(jī)制的創(chuàng)新，基層行政人員受到的監(jiān)控程度空前加強(qiáng)，體現(xiàn)出行政行為和行政結(jié)果的高度清晰化特征，受理中心向“生產(chǎn)型組織”逐漸演進(jìn)?？冃гu估機(jī)制雖然意味著窗口人員自由裁量權(quán)的萎縮，但也為其復(fù)合化能力的發(fā)展提供了強(qiáng)大的心理激勵。

（四）行政能力復(fù)合化的治理價值

綜合上述，三種組織機(jī)制確保了基層行政人員的角色變遷得以實現(xiàn)，其最終目的在于提升政府治理能力，推動公共服務(wù)體系供給的優(yōu)化。行政能力的復(fù)合化對于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”治理績效的提升具有重要意義，具體而言，體現(xiàn)在組織效率性和組織合法性兩個維度。

第一，行政能力復(fù)合化提高了基層部門的整體運作效率。當(dāng)基層行政人員的業(yè)務(wù)能力局限于狹隘性的部門內(nèi)部時，受理中心只能通過專線窗口的方式運行。然而，專線窗口的弊端在于由于業(yè)務(wù)分立，業(yè)務(wù)受理量不均衡，經(jīng)常出現(xiàn)“兩極分化”狀態(tài)，諸多窗口實質(zhì)上處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。例如在某個事項的辦理高峰期，專線窗口A的受理量急劇增加，排隊人數(shù)眾多，但其他窗口卻幾乎沒有受理量，造成組織資源并未得到充分利用。而以行政能力復(fù)合化為前提，涵蓋所有業(yè)務(wù)的綜合窗口得以確立主導(dǎo)地位，極大減少了市民等待時間，起到了重要的分流作用。同時，能力復(fù)合化的另一后果是使得職工績效具有可比性，解決了之前因為業(yè)務(wù)分工不同而不能比較的問題，工作效率的可比性使得行政人員之間能夠形成競爭關(guān)系，進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量。

第二，行政能力復(fù)合化減少了公民行政負(fù)擔(dān)，落實責(zé)任型政府的理念，成為建構(gòu)良好政民關(guān)系的前提基礎(chǔ)。行政負(fù)擔(dān)理論指出，公民在與政府辦事過程中存在著學(xué)習(xí)成本、服從成本、心理成本等多種成本，而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”則有望減少公民行政負(fù)擔(dān)。[25]在本案例中，行政人員能力的復(fù)合化是減少公民行政負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵因素。首先，降低了學(xué)習(xí)成本?；鶎有姓藛T不僅具有政策執(zhí)行者的功能，他們也扮演著政策咨詢者的角色，成為市民了解政策信息、準(zhǔn)備事項辦理的重要信息來源。盡管市民可以通過互聯(lián)網(wǎng)查詢等多種渠道了解業(yè)務(wù)信息，但實際上，咨詢工作人員依然是相當(dāng)重要的渠道，特別是對于中老年人而言，他們更偏好與政府工作人員直接互動。而基層行政人員的全方位業(yè)務(wù)能力，使其能夠?qū)ν獠吭V求進(jìn)行理想回應(yīng)。其次，降低了服從成本。服從成本的降低不僅在于電子辦公成為政務(wù)受理的主要模式，它也與公職人員的技術(shù)熟練度緊密相關(guān)，能力優(yōu)化有利于縮短業(yè)務(wù)的辦理時間，快速實現(xiàn)業(yè)務(wù)受理。第三，降低了心理成本。顧客導(dǎo)向和服務(wù)本位的公共行政精神，使得公民辦事享受到了更多的微笑服務(wù)與暖心服務(wù)，避免出現(xiàn)行政主體為難、推諉甚至歧視羞辱行政客體的情況，基本實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化以及高質(zhì)量的政民互動。

與此同時，行政負(fù)擔(dān)的減少反過來又有利于增加公民的政府信任和滿意度，強(qiáng)化組織的外部合法性。在當(dāng)代中國，公民政治信任、獲得感等心理因素已經(jīng)成為政府汲取合法性的重要來源，而對基層治理水平的感知則對公民的政治心理產(chǎn)生影響。[26]在此，政務(wù)改革顯著改善了公民對政府的印象，提升了組織的外部聲譽。我們通過市民政局對全市受理中心的問卷調(diào)查，有效證明了這點?；貧w模型顯示（見表2），在固定控制變量（性別、黨員身份、受教育程度、戶籍地）的基礎(chǔ)上，市民在政務(wù)辦理過程中的學(xué)習(xí)成本、心理成本以及服從成本，對于其政治信任、政治效能感以及獲得感具有顯著影響，公民行政負(fù)擔(dān)的減少產(chǎn)生了積極的政治后果。③由此，基層行政人員的能力拓展，使得“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建構(gòu)了更為良性的政民關(guān)系，體現(xiàn)出維持社會穩(wěn)定的安全閥功能。

表2 回歸模型：政務(wù)服務(wù)改革的政治效應(yīng)

六、行政能力復(fù)合化的治理困境

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革下的壓力型體制

從上可見，行政能力復(fù)合化是政務(wù)服務(wù)改革得以推進(jìn)的重要保障。然而，自上而下的改革具有一定的不確定性，難以排除“非意圖后果”的出現(xiàn)。行政能力復(fù)合化雖然極具價值，但其治理后果具有雙重性，其對基層行政人員的嚴(yán)苛要求也導(dǎo)致了壓力型體制在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域的再生產(chǎn)，進(jìn)而對“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”產(chǎn)生了一定消極影響。

壓力型體制最早由榮敬本等人提出。在概念內(nèi)涵上，壓力型體制源自改革開放后中國政府內(nèi)部的控制權(quán)分配，是指基層政府為了完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。[27]在該理論模型中，壓力型體制包含三個結(jié)構(gòu)要素：一是數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制；二是共同參與的問題解決機(jī)制；三是物質(zhì)化的多層次評價體系。[28]盡管壓力型體制最初用于解釋地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但它對組織間關(guān)系提出了生動形象而富有張力的解釋，因而其運用范圍極為廣泛，包括政策執(zhí)行、社會組織發(fā)展、社會治理等諸多領(lǐng)域。

壓力型體制的動員過程可以分為指標(biāo)和任務(wù)確定、派發(fā)、完成、評估等四個階段。[29]在本案例中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”通過調(diào)整政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的“委托-代理”關(guān)系，[30]實質(zhì)上重構(gòu)出一種壓力型體制。具體而言，上級條線部門作為委托方，通過改革將大量事權(quán)下沉受理中心，確立為硬性任務(wù)，這構(gòu)成了壓力的來源。而為了完成數(shù)以百計的行政事項，基層行政人員必須不斷提升自身能力以應(yīng)付工作需求。因此，對于基層行政人員而言，能力提升具有外在強(qiáng)制性的色彩，在時間維度形成了“加碼加壓”的工作情境，能力建構(gòu)成為中心任務(wù)；在評估維度，行政能力則會受到所在單位和公民的雙重監(jiān)督，對其個人績效產(chǎn)生影響。

（二）行政能力復(fù)合化對政府治理的消極影響

在壓力型體制中，突出而重要的現(xiàn)象是代理者的政策執(zhí)行并不必然按照委托方的期望進(jìn)行。諸多研究表明，壓力型體制能夠?qū)е抡哌x擇執(zhí)行、政績過度激勵、政治化運作、監(jiān)督機(jī)制失靈等諸多“非意圖后果”，造成政績異化。[31]而在本案例中，“事權(quán)下沉—行政能力復(fù)合化”作為壓力源頭，也產(chǎn)生了類似現(xiàn)象。具體而言，它導(dǎo)致了下列三種治理困境。

第一，“壓力-能力”的執(zhí)行悖論：壓力過載超越個人能力，致使業(yè)務(wù)差錯率提升。壓力大小以及壓力是否超越了現(xiàn)實的可能性邊界，是影響基層能否順利執(zhí)行任務(wù)的關(guān)鍵。行政能力復(fù)合化要求前臺公職人員必須對近200項業(yè)務(wù)和技術(shù)問題了如指掌，為公眾提供良好服務(wù)。盡管存在相關(guān)培訓(xùn)，但這仍然對主體的學(xué)習(xí)能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，實際上超越了個人能力的邊界，導(dǎo)致“全能行政”的理想定位并未得到全面落實，能力的全方位化反而導(dǎo)致了“全而不精”的意外后果。亞當(dāng)·斯密創(chuàng)立的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)很早就意識到“分工-效率”間的緊密關(guān)系，分工能夠?qū)е聜€體知識和技能的重復(fù)性積累，減少學(xué)習(xí)時間，提升勞動生產(chǎn)率，[32]基于職能的專業(yè)化分工也成為公共行政遵循的原則之一。然而，事務(wù)的由分到合實際上背離了該原則，在個體能力有限性以及時間緊迫性的約束條件下，“全而不精”逐漸構(gòu)成了改革后基層行政的突出問題，專業(yè)性受損的后果提高了業(yè)務(wù)差錯率，對于治理績效產(chǎn)生了不利影響，而這又使得基層行政人員受到問責(zé)，從而形成壓力循環(huán)的鏈條。因此，在基層行政人員看來，無止境的業(yè)務(wù)下沉實質(zhì)上導(dǎo)致了執(zhí)行乏力的困境，正如某受訪工作人員所說，“術(shù)業(yè)有專攻并不是說說而已，業(yè)務(wù)下沉對老百姓來說是好事，但是對工作人員來說則增加了太多的業(yè)務(wù)范圍”。（訪談記錄：CM20191109）問卷調(diào)查也顯示，56.2%的基層行政人員都更為支持“專線窗口”的業(yè)務(wù)受理模式，支持“綜合窗口”的比例只有20.3%（n=893）。由此，全能行政的理想與現(xiàn)實之間面臨著一定鴻溝，具有一定“行政烏托邦主義”的色彩。

第二，選擇性執(zhí)行：次要治理任務(wù)的消極應(yīng)付。對于基層行政人員而言，行政能力復(fù)合化具有硬性任務(wù)的屬性，能力缺乏使其難以完成常規(guī)工作和回應(yīng)公眾，影響其績效，這就迫使基層行政人員將能力提升視為自身的核心任務(wù)，為之投入大量時間和精力。然而，事權(quán)邊界的不斷拓展，又使得能力提升成為持續(xù)性過程。其結(jié)果是，對于次要性、難以被上級監(jiān)控的一些軟性治理任務(wù)，基層行政人員會通過“選擇性執(zhí)行”減少自身壓力，采取消極應(yīng)付的策略。例如，對政務(wù)官方APP的外部宣傳是上級部門委托受理中心完成的任務(wù)，但在被調(diào)研的受理中心，幾乎沒有工作人員對辦事民眾進(jìn)行系統(tǒng)性推廣，只是象征性地在大廳張貼了下發(fā)的海報。究其原因，在于受理中心已呈現(xiàn)高度飽和的運轉(zhuǎn)狀態(tài)，缺乏人力資源，無暇顧及其他治理任務(wù)。換言之，選擇性執(zhí)行不僅是主體的理性選擇，也是資源約束條件下組織的自我調(diào)適。

第三，激勵乏力：基層行政人員工作認(rèn)同感的下降。雖然在行政能力復(fù)合化的建構(gòu)過程中，受理中心內(nèi)部會對工作人員進(jìn)行績效評估并給予一定獎勵，但相對于不斷下沉的事項，組織激勵具有邊際衰減的傾向，難以給工作人員充分動力。相反，持續(xù)增壓與職位待遇的不匹配，讓基層行政人員產(chǎn)生了不公平感，例如某受訪者表示，“工作量每天都在增加，上面業(yè)務(wù)都下沉到街道，工資卻沒有明顯上漲”。（訪談記錄：CM20191109）問卷調(diào)查也顯示，49.8%的工作人員對工資和福利待遇表示不滿意（n=893）。另一方面，由于受理中心不再歸屬條線管轄，成為街道的下級機(jī)構(gòu)，使其編制名額有限，絕大多數(shù)基層行政人員無法獲得編制，在身份上是“社工”和“協(xié)管員”，缺乏職業(yè)發(fā)展前景。高額的工作壓力和職位待遇的不盡如人意形成鮮明對照，其消極后果影響到基層隊伍建設(shè)。某受理中心領(lǐng)導(dǎo)表示，受理中心難以吸引高學(xué)歷、高能力的青年群體加入，以中年女性為主體；高壓力的工作環(huán)境使得剛?cè)肼毜哪贻p員工很難適應(yīng)，甚至導(dǎo)致離職。在部分受理中心，人員流動率有所提升，而重新招人又需要重新培訓(xùn)，增加行政成本。概言之，激勵乏力使得受理中心人員的不穩(wěn)定性增加，難以吸引高素質(zhì)人才承擔(dān)高度復(fù)雜化的行政工作，影響到行政效率，這成為諸多受理中心面臨的現(xiàn)實問題。

綜合上述，行政能力復(fù)合化不僅意味著政府治理能力的提升，作為組織任務(wù)，它也具有外在壓力的屬性，高強(qiáng)度壓力使得行政人員產(chǎn)生了心理倦怠和行為抵制現(xiàn)象，對公共服務(wù)績效具有一定消極影響。如何回應(yīng)和解決上述問題，則成為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中值得關(guān)注的議題。

七、結(jié)論

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”究竟如何在基層落地，其治理績效又受到哪些因素的影響？既有解釋多立足技術(shù)賦能或制度結(jié)構(gòu)視角，鮮有研究注意到基層行政人員的能動性。但對于公共行政的主體而言，信息技術(shù)應(yīng)用及其改革不僅關(guān)系到其自由裁量權(quán)，更導(dǎo)致了自身角色及職能的變遷，產(chǎn)生了“行政能力復(fù)合化”的演變趨勢。對此，本文基于東部一線城市的調(diào)研，考察了行政能力復(fù)合化的具體內(nèi)容、建構(gòu)機(jī)制及其治理后果，各要素之間的因果機(jī)制（見圖2）。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”之所以得以實施并取得成功，不僅得益于技術(shù)嵌入和制度改革，它也是關(guān)鍵行動者塑造的結(jié)果，正是基層行政人員的能力提升及其奉獻(xiàn)精神，為公共服務(wù)模式的重構(gòu)創(chuàng)造了基本條件，使得“百姓少跑路”“最多跑一次”等改革目標(biāo)得以實現(xiàn)。在這個意義上，基層行政主體對于政務(wù)服務(wù)的貢獻(xiàn)并不亞于技術(shù)本身。

圖2 行政能力復(fù)合化：建構(gòu)機(jī)制及治理后果的邏輯鏈條

本文的核心結(jié)論概括如下：

第一，組織變革導(dǎo)致基層行政人員發(fā)生了“行政能力復(fù)合化”的轉(zhuǎn)型，而工作人員的角色變遷是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”得以成功的必要條件。隨著事權(quán)改革和技術(shù)嵌入，政府部門原有的權(quán)力和責(zé)任發(fā)生了內(nèi)部轉(zhuǎn)移，逐漸下沉到基層。在此背景下，基層原有的行政能力不足以適應(yīng)公共行政的需要，構(gòu)成了行政人員角色變遷的驅(qū)動力，基層工作者需要同時具備全方位的業(yè)務(wù)受理能力、高度熟練的技術(shù)操作能力以及優(yōu)良的公共服務(wù)能力，方能成為合格行政主體。從“反事實”的思維角度而言，假設(shè)基層行政人員的公共行政能力難以達(dá)到期望，勢必造成業(yè)務(wù)不精、技術(shù)不熟的嚴(yán)重后果，難以為公眾提供高質(zhì)量服務(wù)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”就只能停留于美好愿景，淪為形式主義工程。事實上，諸多媒體包括人民網(wǎng)，也曾經(jīng)注意到我國政務(wù)服務(wù)中由于基層行政人員缺乏專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，導(dǎo)致了缺乏回應(yīng)、庸政懶政、敷衍民意等嚴(yán)重后果。[33]由此，行政能力復(fù)合化構(gòu)成了改革后政務(wù)服務(wù)運作的基礎(chǔ)。

第二，在政府組織內(nèi)部，存在著培育行政能力復(fù)合化的系統(tǒng)性機(jī)制?；鶎有姓藛T的能力擴(kuò)展并非自然增長，而是由組織主動建構(gòu)。為此，組織通過制度創(chuàng)新，立足培訓(xùn)機(jī)制、考試審核機(jī)制以及績效考核機(jī)制等多維層面，確保行政能力復(fù)合化的轉(zhuǎn)型過程能夠順利實現(xiàn)。在上述機(jī)制的嵌入下，受理中心愈加體現(xiàn)出學(xué)習(xí)型組織和生產(chǎn)型組織的特征，加速了行政人員的角色轉(zhuǎn)型過程，這也是S市的政務(wù)服務(wù)何以能夠在數(shù)年之內(nèi)高速發(fā)展、取得顯著成效的因素之一。

第三，在治理功能上，行政能力復(fù)合化顯著提高了治理績效，也產(chǎn)生了“非意圖后果”和治理風(fēng)險。一方面，行政能力復(fù)合化極大地實現(xiàn)了改革預(yù)期目標(biāo)，確保了綜合窗口的全面推進(jìn)，具有提高行政效率、減少公民行政負(fù)擔(dān)、改善政民關(guān)系的重要價值。但另一方面，行政能力復(fù)合化是由組織自上而下推動的，隨著基層工作量的不斷積累，它也形構(gòu)出新型的壓力型體制，過于繁重的行政壓力給基層治理造成了不利影響，產(chǎn)生了“壓力-能力”悖論、選擇性執(zhí)行、激勵乏力等消極后果。對此，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分對上述問題予以關(guān)注并積極解決，一方面多傾聽基層意見，尊重客觀規(guī)律，嘗試?yán)眯畔⒒?、智能化手段輔助基層辦公，例如創(chuàng)立內(nèi)部問題的反饋系統(tǒng)，使得基層行政人員更好獲得相關(guān)部門的協(xié)同；另一方面，也應(yīng)當(dāng)考慮提高基層待遇，強(qiáng)化基層行政人員對職業(yè)的認(rèn)同感和獲得感，穩(wěn)定基層隊伍。

總之，對于技術(shù)理性的推崇不應(yīng)當(dāng)無視行政主體的作用。雖然我們可以合理設(shè)想，新興技術(shù)和人工智能將徹底顛覆現(xiàn)有的公共行政模式，甚至在未來進(jìn)入高度自動化、智能化的“無人化”時代，但就生產(chǎn)力的現(xiàn)狀而言，一線行政人員依然是公共服務(wù)的關(guān)鍵供給者，正是他們的自我調(diào)適，推動和保障著公共利益的實現(xiàn)。因此，“結(jié)構(gòu)-行動者”之間的互動互構(gòu)依然是解釋政府信息化改革的重要理論路徑。本文將行動者的觀念及其行為策略納入分析視野，同時擺脫科層制的靜態(tài)幻影，嘗試在公共行政的變遷場域中重新詮釋行政主體，這有助于超越“技術(shù)賦能”的簡單觀念，展示“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”何以成功的復(fù)雜因果機(jī)制。同時本文認(rèn)為，在實際政策制定和決策中，也應(yīng)當(dāng)給予基層人員更多話語權(quán)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)不僅要堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，也應(yīng)當(dāng)吸收來自基層的“地方性知識”，重視基層行政人員的減負(fù)問題以及他們對于政策議題的看法，將兩者結(jié)合以形成更為科學(xué)合理的改革方案，這對于政府?dāng)?shù)字治理的完善與發(fā)展具有重要價值。

注釋：

①基層行政人員并不一定具有公務(wù)員編制。利普斯基的街頭官僚理論認(rèn)為，基層行政主體包括了教師、警察、社會工作者等各類公共雇員。本文采取這一定義，將從事政務(wù)服務(wù)的工作人員都稱作基層行政人員。

②編碼規(guī)則：單位縮寫簡稱（英文字母）+材料獲取日期（數(shù)字）。

③本問卷由課題組設(shè)計，通過市民政局下發(fā)到S市各區(qū)的部分受理中心，受理中心前臺通過微信二維碼讓辦事群眾填寫。在問卷中，各因變量的測量操作化如下：政治信任操作化為“和幾年前相比，我對基層政府部門的滿意度和信任度增加了”。政治效能感操作化為“和幾年前相比，現(xiàn)在政府工作人員更加重視我的聲音和意見”。獲得感操作化為“和幾年前相比，現(xiàn)在絕大多數(shù)群眾能享受到更好的政務(wù)服務(wù)”。在統(tǒng)計分析結(jié)果中，***表示p值小于0.001，**表示p值小于0.01，*表示p值小于0.05。限于篇幅，控制變量的結(jié)果系數(shù)在此略去。