趙斌 齊雁

【摘 要】 村民委員會(huì)民主和自治是基層治理的重要方針，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)?；贑HIP中村委會(huì)數(shù)據(jù)，探討了農(nóng)村基層自治下民主決策、民主選舉對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響。研究表明：以村民代表大會(huì)召開次數(shù)刻畫的民主決策對(duì)提高村集體公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比具有顯著的促進(jìn)作用，以候選人產(chǎn)生方式和選舉方式刻畫的民主選舉中前者作用比后者顯著;雖然民主選舉所發(fā)揮的作用不如民主決策直接而顯著，但民主選舉實(shí)施時(shí)間越長(zhǎng)，越有助于村集體財(cái)務(wù)支出由行政管理事務(wù)轉(zhuǎn)向公共服務(wù);民主決策和民主選舉在影響村集體財(cái)務(wù)支出行為時(shí)相互促進(jìn)、相輔相成。因此，以完善村民（代表）會(huì)議制度為抓手，發(fā)展基層民主決策和民主選舉是一項(xiàng)需持續(xù)推進(jìn)、協(xié)同推進(jìn)的長(zhǎng)期工作，同時(shí)也要注重候選人的民主產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)選舉的真正民主。

【關(guān)鍵詞】 村委會(huì); 基層自治; 民主決策; 民主選舉; 財(cái)務(wù)支出

【中圖分類號(hào)】 F812.8? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）14-0063-07

一、引言及文獻(xiàn)綜述

基層治理是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》指出，要“健全充滿活力的基層群眾自治制度”“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”?！稇椃ā芬?guī)定，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，村委會(huì)主任、副主任和委員由居民選舉。村民委員會(huì)是與廣大農(nóng)民聯(lián)系最為緊密的基層組織，推進(jìn)農(nóng)村基層自治和基層民主一直都是基層工作的重心。作為群眾性自治組織，民主選舉和民主決策的發(fā)展是體現(xiàn)自治水平和自治能力的重要指標(biāo)。前者影響的是村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子能否代表或在多大程度上代表村民（選民）的意愿，后者影響的是村集體行為能在多大程度上反映和體現(xiàn)村民的利益訴求，二者相輔相成。村集體的錢是花在公共服務(wù)還是行政性事務(wù)上，是中飽私囊還是大公無(wú)私，是村民最為關(guān)切的問(wèn)題，也是基層自治和民主所要解決的核心問(wèn)題，其中集體決策和村干部管理作用重大。我國(guó)農(nóng)村村委會(huì)干部任免方式以1987年《村民委員會(huì)組織法（試行）》的頒布為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在此之前，村委會(huì)主任和成員大都由上級(jí)任命產(chǎn)生，之后越來(lái)越多村集體通過(guò)民主選舉的方式產(chǎn)生村委會(huì)干部，至今已普及民主選舉。1998年以前，村主任候選人通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定，1998年《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，由村民直接提名產(chǎn)生候選人的村逐漸增多[ 1 ]。伴隨民主選舉的發(fā)展，以村民（代表）會(huì)議為主要形式的民主決策機(jī)制逐步形成、發(fā)展和完善。

民主選舉和決策實(shí)施以來(lái)，根據(jù)筆者的梳理，已有研究集中于考察民主選舉對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出的影響，所得結(jié)論基本上均認(rèn)為民主選舉促使村集體財(cái)務(wù)支出和村委會(huì)決策朝著服務(wù)于村民利益的方向發(fā)展。Zhang et al.[ 2 ]基于實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)民主選舉和權(quán)力分擔(dān)的共同作用提高了村集體支出透明度，減少了支出的隨意性，使得支出安排更加注重其所帶來(lái)的公共品供給效率。羅仁福等[ 3 ]通過(guò)對(duì)全國(guó)樣本村調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，指出村主任直接選舉可有效促進(jìn)農(nóng)村公共投資增加，直接選舉出來(lái)的村主任能更多地為人民辦實(shí)事，辦好事。Luo et al.[ 4 ]不僅得到了相似的結(jié)論，還發(fā)現(xiàn)實(shí)行民主選舉的村莊行政性支出相對(duì)更少。王淑娜和姚洋[ 1 ]通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)民主選舉提高了村莊預(yù)算中公共支出占比，降低了行政性支出和上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的份額。劉榮[ 5 ]也發(fā)現(xiàn)選舉能夠有效提高村莊公共支出，減少管理費(fèi)用。孫秀林[ 6 ]的實(shí)證分析結(jié)果顯示，村莊民主的實(shí)行可以促使村干部更加關(guān)注村集體事務(wù)和村民的利益。楊丹和章元[ 7 ]通過(guò)實(shí)證分析后認(rèn)為選舉產(chǎn)生的村領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)會(huì)對(duì)選民的公共品需求作出積極反應(yīng)。王海員和陳東平[ 8 ]基于實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)隨著村集體經(jīng)濟(jì)水平的提高，選舉的規(guī)范程度對(duì)公共品供給數(shù)量的正向影響會(huì)得到強(qiáng)化;有所不同的是，該文發(fā)現(xiàn)選舉的競(jìng)爭(zhēng)程度對(duì)公共品供給數(shù)量的影響呈倒U型，即不是選舉的競(jìng)爭(zhēng)程度越高，公共品供給數(shù)量越多。Foster和Rosenzweig[ 9 ]發(fā)現(xiàn)，印度的村莊選舉使得資金更多地投向道路建設(shè)而非水利灌溉設(shè)施建設(shè)，前者對(duì)無(wú)地農(nóng)民更有利。不過(guò)，劉愿[ 10 ]的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，選民參與使村莊損耗性的行政管理費(fèi)比例下降，但并未顯著提高村莊公共服務(wù)和生產(chǎn)投資的比例。

關(guān)于村集體民主決策對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出行為的影響，尤其是針對(duì)中國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行研究，已有文獻(xiàn)很少涉及?？赡軆H有Meng和Zhang[ 11 ]對(duì)此進(jìn)行了實(shí)證分析，結(jié)果顯示，決策重大事項(xiàng)的村民代表大會(huì)召開次數(shù)對(duì)提高村集體公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比作用顯著，但其效果被農(nóng)村稅費(fèi)改革減弱了。

綜合上述分析，本文有三大創(chuàng)新：一是首次利用較大樣本微觀數(shù)據(jù)，把基層民主劃分為民主選舉和民主決策，考察二者對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)或行為的影響;二是在得到民主選舉對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的直接影響不是很顯著的情況下，創(chuàng)造性地構(gòu)造民主選舉制度實(shí)施以來(lái)所歷經(jīng)的年數(shù)這一變量，間接考察基層自治和民主理念的傳播與普及對(duì)財(cái)務(wù)支出潛移默化的影響;三是通過(guò)分組回歸和引入交互項(xiàng)，探究民主選舉和民主決策在影響村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)上相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系。

本文剩余內(nèi)容安排如下：第二部分是研究背景、命題及意義介紹;第三部分實(shí)證分析農(nóng)村基層民主選舉、民主決策對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響;最后是結(jié)論及啟示。

二、研究背景、命題及意義

發(fā)展基層自治和基層民主一直是我國(guó)推進(jìn)和完善基層治理工作，提升廣大居民和村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力的重心?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的村委會(huì)選舉和村民（代表）會(huì)議制度、農(nóng)村稅費(fèi)改革和一事一議籌資籌勞制度是農(nóng)村基層自治和民主發(fā)展的重要背景和關(guān)鍵內(nèi)容。

（一）《村民委員會(huì)組織法》和村委會(huì)選舉及村民（代表）會(huì)議制度

1987年，我國(guó)通過(guò)了第一部《村民委員會(huì)組織法》，并在1998年、2010年和2018年三次修訂①。四版第一條均明確指出，制定本法的首要目的是，為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情。《村民委員會(huì)組織法（試行）》（1987年）規(guī)定，村委會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村委會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。涉及全村村民利益的問(wèn)題，村委會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。村民會(huì)議的決定，半數(shù)以上同意即算通過(guò)。村民會(huì)議由村委會(huì)召集和主持，有五分之一以上的村民提議，應(yīng)召集村民會(huì)議。村委會(huì)收支賬目應(yīng)按期公布，接受村民的監(jiān)督。

《村民委員會(huì)組織法》（1998年修訂）基本保留了試行版中的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)然也做了一些修改和完善。例如，1998年修訂版指出，任何組織或個(gè)人不得指定、委派或者撤換村委會(huì)成員;選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人;召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加;有十分之一以上的村民提議，應(yīng)召集村民會(huì)議。1998年修訂版還詳細(xì)規(guī)定了必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定方可辦理的涉及村民利益的八大類事項(xiàng);村委會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度，涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)應(yīng)至少每六個(gè)月公布一次，并接受村民監(jiān)督。《村民委員會(huì)組織法》（2010年和2018年修訂版）也做了一些補(bǔ)充和完善。例如，有三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)召集村民會(huì)議;村民代表會(huì)議由村委會(huì)召集，每季度召開一次;有五分之一以上的村民代表提議，應(yīng)召集村民代表會(huì)議;村委會(huì)成員應(yīng)接受村民（代表）會(huì)議對(duì)其履行職責(zé)情況的民主評(píng)議;村集體財(cái)務(wù)收支至少每季度公布一次，往來(lái)較多的，應(yīng)每月公布一次，涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)隨時(shí)公布，并接受村民的監(jiān)督。

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革和一事一議籌資籌勞制度

農(nóng)村稅費(fèi)改革，從試點(diǎn)到全面取消農(nóng)業(yè)稅歷時(shí)7年，終結(jié)了2 600年“皇糧”歷史[ 12 ]，并催生了一事一議籌資籌勞制度，推動(dòng)了基層自治和民主進(jìn)程。2000年3月中共中央國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》），以“三取消、兩調(diào)整、一改革”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入具體實(shí)施階段。2002年改革步伐加快，試點(diǎn)省份擴(kuò)大到20個(gè)，減稅降費(fèi)力度加大。2003年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，農(nóng)村稅費(fèi)改革全面推開。2004年以后農(nóng)業(yè)稅逐步減免，2006年全面取消。農(nóng)村稅費(fèi)改革下，村集體不再有屬于自己的稅費(fèi)收入來(lái)源。為緩解基層財(cái)力困難，開始推行一事一議籌資籌勞，即為興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)，按照規(guī)定，經(jīng)民主程序確定的村民出資出勞的行為，是農(nóng)村稅費(fèi)改革初期適應(yīng)改革村提留征收使用辦法、取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”而做出的制度安排。

《通知》規(guī)定：“村內(nèi)興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金，不再固定向農(nóng)民收取村提留，實(shí)行一事一議，由村民大會(huì)民主討論決定，實(shí)行村務(wù)公開、村民監(jiān)督和上級(jí)審計(jì)。”“村內(nèi)進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級(jí)道路、植樹造林等集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需勞務(wù)，實(shí)行一事一議，由村民大會(huì)民主討論決定?！蓖ㄟ^(guò)一事一議興辦村內(nèi)公益事業(yè)，必須事先征求村民意見，并經(jīng)村民會(huì)議討論通過(guò)[ 13 ]。2007年1月國(guó)務(wù)院批復(fù)《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，規(guī)定一事一議籌資籌勞適用范圍包括村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)的土地治理項(xiàng)目和村民認(rèn)為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項(xiàng)目。程序上須依次經(jīng)歷村委會(huì)或村民（代表）提議、村民（代表）會(huì)議討論通過(guò)、報(bào)上級(jí)政府審批。一事一議籌資籌勞制度遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則，推動(dòng)了農(nóng)村基層自治和基層民主的建設(shè)進(jìn)程。

（三）研究命題及意義

《村民委員會(huì)組織法》及村集體民主選舉和決策制度實(shí)施已超過(guò)30年，農(nóng)村稅費(fèi)改革和強(qiáng)調(diào)民主決策的一事一議籌資籌勞制度也已走過(guò)20個(gè)年頭，這些均對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，對(duì)其進(jìn)行考察和評(píng)估既是總結(jié)過(guò)去，也可為農(nóng)村基層治理政策、制度的完善及工作的開展提供參考和借鑒，意義重大?；鶎用裰鞯陌l(fā)展，賦予了村民利用手中的選票（以村委會(huì)選舉為主的民主選舉）和表決票（以村民（代表）會(huì)議為主要形式的民主決策）來(lái)影響村集體財(cái)務(wù)支出行為、維護(hù)自己合法權(quán)益的渠道。基于前述文獻(xiàn)梳理并結(jié)合村集體民主選舉和決策制度及實(shí)踐的要旨，本文認(rèn)為：

H1：民主選舉和決策有助于推動(dòng)村集體支出更多地投向公共服務(wù)而非行政性領(lǐng)域，且隨著基層自治和民主理念的傳播，這種助推作用會(huì)越來(lái)越顯著。

H2：民主選舉和民主決策是推動(dòng)基層民主發(fā)展的“兩翼”，共同推動(dòng)村集體支出更多地投向公共服務(wù)領(lǐng)域，二者相輔相成。

這是本文考察基層自治和民主與村集體財(cái)務(wù)支出關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，后文的實(shí)證分析即圍繞這兩個(gè)命題展開。

三、實(shí)證分析

本文實(shí)證分析數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)家庭收入調(diào)查（CHIP）中1998年、2002年、2007年和2008年對(duì)行政村的調(diào)查，樣本村覆蓋了我國(guó)東部、中部、西部、東北部不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同風(fēng)俗習(xí)慣的村莊，具有代表性。

（一）研究設(shè)計(jì)

1.變量、指標(biāo)選取及構(gòu)建

為了增大樣本觀測(cè)數(shù)、提高實(shí)證分析的有效性，本文將不同年份的數(shù)據(jù)做截面化處理，并構(gòu)建了4個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變量（被解釋變量）、5個(gè)基層民主和基層自治變量（即核心解釋變量，含4個(gè)民主選舉變量，1個(gè)民主決策變量），以及21個(gè)控制變量。

基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變量。CHIP將村集體財(cái)務(wù)支出劃分為如下10類：（1）用于集體經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大再生產(chǎn)服務(wù)支出;（2）為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)支出;（3）教育事業(yè)支出;（4）醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)支出;（5）公路維修事業(yè)支出;（6）灌溉排水管理事業(yè)支出;（7）其他公共服務(wù)支出;（8）村組干部工資和補(bǔ)貼支出;（9）其他行政管理支出;（10）其他支出。本文將（1）和（2）歸類為生產(chǎn)性支出，（3）—（7）歸類為公共事業(yè)支出，（8）和（9）歸類為行政性支出，以此構(gòu)造基層村委會(huì)財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)——生產(chǎn)性支出占總支出比例、公共事業(yè)支出占總支出比例、行政性支出占總支出比例，并將生產(chǎn)性支出占比和公共事業(yè)支出占比之和定義為公共服務(wù)支出占比。

基層自治中民主選舉和民主決策變量。本文選取村委會(huì)民主選舉制度和村民（代表）會(huì)議制度作為衡量基層民主和基層自治發(fā)展程度的變量，前者衡量民主選舉的發(fā)展程度，后者衡量民主決策的發(fā)展水平。對(duì)應(yīng)問(wèn)卷調(diào)查中的問(wèn)題分別是：是否實(shí)行村委會(huì)直選（或海選）、是否由村民直接提名產(chǎn)生村委會(huì)主任或成員候選人;當(dāng)年召開村民代表大會(huì)的次數(shù)。一般來(lái)說(shuō)，基層民主選舉實(shí)行時(shí)間越長(zhǎng)，選舉越公開、公平、公正，基層自治和基層民主的觀念越深入人心，其產(chǎn)生的影響也越大。因此，本文引入“截至當(dāng)年，實(shí)行村委會(huì)直選（或海選），以及實(shí)行由村民直接提名產(chǎn)生候選人制度以來(lái)所歷經(jīng)的年數(shù)”來(lái)考察基層自治和基層民主理念的傳播及間接反映的基層民主選舉制度完善程度對(duì)基層財(cái)政支出行為的影響。當(dāng)然，這兩個(gè)變量只在CHIP2007和CHIP2008中有統(tǒng)計(jì)。

選取的控制變量分為三大類：村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量（7個(gè)）、村集體人口和勞動(dòng)力特征變量（4個(gè)）、村長(zhǎng)（村主任）和村支書個(gè)人特征等社會(huì)因素變量（10個(gè)），詳見表1。

另外，在數(shù)據(jù)處理中刪除了存在明顯不合理極端值的樣本，處理后的變量統(tǒng)計(jì)特征如表1所示。其中，實(shí)行直選和直接提名候選人制度以來(lái)所歷經(jīng)的年數(shù)、村長(zhǎng)和村支書個(gè)人特征所統(tǒng)計(jì)的是2007年和2008年的情況，其他變量則涵蓋了1998年、2002年、2007年和2008年。

2.回歸方法及說(shuō)明

本文采用截面回歸，所有回歸均考慮了異方差，即回歸結(jié)果對(duì)于異方差是穩(wěn)健的。截面回歸方程是：

其中：被解釋變量exp structurei表示村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu);核心解釋變量reprei表示民主決策變量——一年中村民代表大會(huì)召開的次數(shù);核心解釋變量direlectioni和dirnominationi表示民主選舉變量——是否實(shí)行村委會(huì)直選（或海選）、是否由村民直接提名產(chǎn)生村委會(huì)主任或成員候選人，在考察基層自治和基層民主理念及其制度的普及和完善程度對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響時(shí)，這兩個(gè)變量則為實(shí)行村委會(huì)直選和直接提名候選人制度以來(lái)所歷經(jīng)的年數(shù);controlsi為控制變量，？著i為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

（二）實(shí)證結(jié)果及分析

表2回歸考察了民主決策和選舉對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響?；貧wⅠ只考慮了村民代表大會(huì)召開次數(shù)，結(jié)果顯示，村民代表大會(huì)召開次數(shù)增加，村集體財(cái)務(wù)支出中生產(chǎn)性和公共服務(wù)性支出占比均會(huì)顯著提高，而行政性支出占比顯著降低。尤其是生產(chǎn)性支出占比，村民代表大會(huì)每增加1次，其提高0.17%，占全樣本生產(chǎn)性支出占比的均值（4%）達(dá)4.3%?；貧wⅡ加入選舉變量，村民代表大會(huì)召開次數(shù)的系數(shù)及顯著性保持穩(wěn)健，是否實(shí)行村委會(huì)直選（海選）這一虛擬變量的系數(shù)不顯著，而是否由村民直接提名產(chǎn)生候選人的系數(shù)則基本顯著?；貧wⅢ考慮了控制變量，核心解釋變量的系數(shù)符號(hào)和顯著性保持穩(wěn)健。

綜合表2的回歸結(jié)果，可總結(jié)為三點(diǎn)：第一，用來(lái)衡量村集體自治和民主決策發(fā)展水平的村民代表大會(huì)制度對(duì)優(yōu)化村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)具有顯著的促進(jìn)作用，村民代表大會(huì)召開次數(shù)越多，民主決策程度越高，村集體財(cái)務(wù)支出就會(huì)越偏向于生產(chǎn)性支出和公共事業(yè)支出，包括村組干部工資和補(bǔ)貼在內(nèi)的行政管理支出會(huì)相對(duì)減少。第二，相比于村委會(huì)直選（海選）制度，由村民直接提名產(chǎn)生候選人的制度安排對(duì)村集體將資金更多用于公共服務(wù)支出而壓縮行政管理支出將產(chǎn)生更大的約束力。如果村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子是在指定或委派的候選人中直接選舉產(chǎn)生，那么這樣的選舉對(duì)督促村委會(huì)班子成員將有限的村集體資金更多用于公共服務(wù)而不是用于工資補(bǔ)貼等行政性事務(wù)上的作用是非常有限的。而由村民直接提名產(chǎn)生候選人的制度安排將更有力地敦促村委會(huì)成員積極地為轄區(qū)內(nèi)的選民（村民）服務(wù)，以爭(zhēng)取選票，再次當(dāng)選。這也與Kennedy et al.[ 14 ]的結(jié)論具有一致性。第三，相比于民主選舉，民主決策（即召開村民代表大會(huì)）能更顯著地推動(dòng)村集體財(cái)政支出朝著提高公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比的方向發(fā)展。民主選舉只是民主產(chǎn)生了村委會(huì)班子成員，對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響是間接的;而村民代表大會(huì)討論的都是包括村集體支出在內(nèi)的涉及村民利益的重大事項(xiàng)，能對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接、顯著的作用，甚至帶有強(qiáng)制性，其回歸系數(shù)比民主選舉相關(guān)變量的系數(shù)更加顯著也就不難理解了。關(guān)于這一點(diǎn)，Meng和Zhang[ 11 ]也得出了相似的結(jié)論。

雖然民主選舉，尤其是村委會(huì)直選（海選）對(duì)提高村集體公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比所產(chǎn)生的作用不很顯著，但進(jìn)一步的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，間接反映基層自治與民主理念傳播和普及程度的“實(shí)行村委會(huì)民主選舉制度以來(lái)所歷經(jīng)的年數(shù)”變量對(duì)村集體支出結(jié)構(gòu)有顯著的影響，見表3。

回歸Ⅰ未加入控制變量，考察民主選舉制度所經(jīng)歷的時(shí)長(zhǎng)對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響。結(jié)果顯示，實(shí)行村委會(huì)直選以來(lái)所歷經(jīng)的時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)提高村集體公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比所產(chǎn)生的作用越大。結(jié)合表2得出的“是否實(shí)行村委會(huì)直選（海選）”對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響不顯著這一結(jié)論，筆者認(rèn)為，雖然村委會(huì)直選（海選）制度對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)未產(chǎn)生直接作用，但其影響是潛移默化的。村委會(huì)直選（海選）制度實(shí)施時(shí)間越長(zhǎng)，越有助于基層民主與自治理念的傳播和普及，村委會(huì)班子成員會(huì)更加關(guān)注公眾（選民）的利益訴求，廣大村民（選民）也能通過(guò)手中的選票有力地表達(dá)自己的利益訴求?；貧wⅡ引入控制變量，“實(shí)行村委會(huì)直選以來(lái)所歷經(jīng)的年數(shù)”變量系數(shù)的方向和顯著性均保持穩(wěn)健。估計(jì)（3）（4）（7）（8）中加入了“村民代表大會(huì)召開次數(shù)”變量，其回歸系數(shù)的方向和顯著性與表2基本吻合。

民主選舉和民主決策是推進(jìn)基層民主工作的“兩翼”，相輔相成，下面探討二者之間的相互作用和聯(lián)系。

表4把實(shí)行民主選舉和不實(shí)行民主選舉的樣本分組回歸?；貧wⅠ中，估計(jì)（1）（3）是針對(duì)實(shí)行村委會(huì)直選（海選）并由村民直接提名產(chǎn)生候選人的村集體樣本回歸，估計(jì)（2）（4）是針對(duì)不實(shí)行村委會(huì)直選（海選）或不由村民直接提名產(chǎn)生候選人的村集體樣本回歸?；貧wⅡ中的估計(jì)（5）和（7）是針對(duì)實(shí)行村委會(huì)直選（海選）的村集體樣本回歸，估計(jì)（6）和（8）是針對(duì)不實(shí)行村委會(huì)直選（海選）的村集體樣本回歸。分組回歸結(jié)果的對(duì)比顯示，實(shí)行民主選舉的村集體，其村民代表大會(huì)對(duì)改變村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)有顯著的作用，即召開次數(shù)增加，能提高村集體公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比。對(duì)于不實(shí)行民主選舉的村集體來(lái)說(shuō)，村民代表大會(huì)召開次數(shù)與公共服務(wù)支出占比、行政性支出占比之間不存在顯著關(guān)系或顯著性程度較實(shí)行民主選舉的村集體低。這說(shuō)明村民代表大會(huì)對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出影響的發(fā)揮，有賴于民主選舉制度的發(fā)展。

筆者認(rèn)為：一方面，村委會(huì)班子對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出仍具有較大的自主權(quán)，因此一定程度上，村民代表大會(huì)對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出行為的影響要以民主選舉制度對(duì)村委會(huì)班子成員的約束為保障。另一方面，民主選舉制度的發(fā)展能夠培育村民的“主人翁”意識(shí)，促使村民積極關(guān)注和監(jiān)督村集體工作、積極參與或提議召集村民（代表）會(huì)議并表達(dá)自己的利益訴求，這些都能提升村民代表大會(huì)的影響和權(quán)威。

表5引入交互項(xiàng)，考察在改變村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)上，民主決策對(duì)民主選舉所發(fā)揮作用的影響。估計(jì)（1）和估計(jì)（2）是村集體公共服務(wù)支出占比和行政性支出占比對(duì)虛擬變量“是否由村民直接提名產(chǎn)生候選人”以及“是否由村民直接提名產(chǎn)生候選人與村民代表大會(huì)召開次數(shù)的交互項(xiàng)”作回歸。結(jié)果顯示，前者系數(shù)均不顯著，后者系數(shù)在1%的置信水平上十分顯著，即該交互項(xiàng)增加，能顯著提高村集體公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比。估計(jì)（3）和估計(jì)（4）將民主選舉變量換成“是否實(shí)行村委會(huì)直選（海選）”，也得到基本相似的結(jié)果。

這說(shuō)明民主選舉對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響有賴于由村民代表大會(huì)制度刻畫的民主決策水平的發(fā)展。民主選舉對(duì)村集體財(cái)政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的直接影響較小，但隨著村民代表大會(huì)召開次數(shù)增加，民主選舉對(duì)提高村集體公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比所產(chǎn)生的影響將增大。表5得出的這一結(jié)論與筆者在表2總結(jié)中的第三點(diǎn)具有一致性，表5中的回歸可視為對(duì)表2回歸所得到的民主決策變量比民主選舉變量系數(shù)更顯著這一結(jié)果的解釋和機(jī)制探究。

綜合表4和表5，作為推進(jìn)基層民主和自治的兩項(xiàng)重要制度安排，民主選舉和民主決策（村民代表大會(huì)）在優(yōu)化基層財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)方面相輔相成。以村民（代表）大會(huì)為代表的民主決策機(jī)制對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響，有賴于民主選舉的推行;民主選舉對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的影響程度也取決于民主決策的發(fā)展水平。

四、結(jié)論及啟示

本文所得結(jié)論主要有三點(diǎn)：

第一，村民代表大會(huì)制度形成的民主決策機(jī)制對(duì)提高村集體生產(chǎn)性和公共服務(wù)支出占比、降低行政性支出占比有直接而顯著的作用，而民主選舉對(duì)此產(chǎn)生的作用不如民主決策直接和顯著，且民主提名產(chǎn)生候選人比村委會(huì)直選（海選）對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出行為帶來(lái)的約束力更大。

第二，民主選舉對(duì)村集體財(cái)務(wù)支出行為產(chǎn)生的影響更多的是間接、潛移默化的。民主選舉實(shí)施的時(shí)間越長(zhǎng)，越有助于提高村集體公共服務(wù)支出占比，降低行政性支出占比。

第三，民主決策和民主選舉在約束村集體財(cái)務(wù)支出更多地投向公共服務(wù)方面，相互促進(jìn)、相輔相成。實(shí)行民主選舉的村集體，其村民代表大會(huì)對(duì)改變村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的作用比沒有實(shí)行民主選舉的村集體更加顯著;村民代表大會(huì)召開次數(shù)越多，民主選舉對(duì)改變村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的作用越大。

基于本文的分析，有三點(diǎn)啟示：

首先，在發(fā)展基層民主選舉時(shí)，要避免采用委派、指定等非民主方式產(chǎn)生候選人，不僅要民主選舉產(chǎn)生村委會(huì)班子成員，也要通過(guò)民主提名方式產(chǎn)生候選人，實(shí)現(xiàn)基層選舉的真正民主。

其次，發(fā)展基層民主選舉、民主決策是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的工作?；鶎用裰鬟x舉的發(fā)展有助于培育民眾的自治意識(shí)、民主意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，也有助于提升村委會(huì)的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，可把完善村民（代表）會(huì)議制度作為規(guī)范和優(yōu)化村集體財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、服務(wù)村民利益的重要抓手。

最后，把協(xié)同推進(jìn)基層民主選舉和基層民主決策作為完善基層治理工作的重點(diǎn)，充分利用好兩項(xiàng)制度安排與優(yōu)化村集體財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)之間的相互促進(jìn)作用。

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