關(guān)鍵詞 權(quán)力運(yùn)行可查詢 權(quán)力運(yùn)行可追溯 反饋機(jī)制 傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)

作者簡介：許良，安徽大學(xué)管理學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.222

權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。為政清廉方能取信于民，秉公用權(quán)方能贏得人心。[1]權(quán)力應(yīng)該積極用來為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興。但是長期以來，由于對(duì)權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯反饋機(jī)制缺乏嚴(yán)格而有效的制度設(shè)計(jì)，使其在運(yùn)行過程中操作性差且沒有完整統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)路徑，權(quán)力在行使過程中缺乏有效制約，出現(xiàn)攬權(quán)推責(zé)、有權(quán)避責(zé)等“任性現(xiàn)象”。制度是根本，是解決問題的根基，因此必須從制度著手，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，給權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)帶上“緊箍咒”，從而形成“踏石留印、抓鐵有痕”的長效機(jī)制。

一、 權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯反饋機(jī)制的內(nèi)涵界定

權(quán)力是人與人之間的一種特殊影響力，是根據(jù)自己的主張和目的去影響他人行為的能力。[2]英國阿克頓爵士曾說過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。[3]權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯反饋機(jī)制作為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，彼此之間相互關(guān)聯(lián)且環(huán)環(huán)相扣。其中，權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是一種“全面的有檔可查”，權(quán)力運(yùn)行可追溯反饋機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是一種追責(zé)問責(zé)。前者制度鏈條中的手段，后者是制度鏈條中的目的，兩者的有機(jī)結(jié)合才能使制度鏈條環(huán)環(huán)咬合。

所謂權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制，指通過檔案、憑證、數(shù)據(jù)等資料和技術(shù)手段將權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入監(jiān)督和制約的范圍內(nèi)，每一環(huán)節(jié)公開透明，全方位、可視化，形成“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的制約效果。

權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制有兩大特點(diǎn)，其一，權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制具有全方位性。通過對(duì)這一反饋機(jī)制進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、量化的程序設(shè)計(jì)，權(quán)力在何時(shí)何地由何人行使都一清二楚，還能精確查詢到各個(gè)環(huán)節(jié)權(quán)力的行使情況，避免了權(quán)力運(yùn)行中的“黑箱”問題。例如，權(quán)力運(yùn)行到哪一步驟、運(yùn)行進(jìn)度和效果如何、各個(gè)環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)人是誰、責(zé)任分配都可在權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制當(dāng)中留下清晰痕跡。能夠做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，精確命中靶心并對(duì)癥下藥，從而對(duì)權(quán)力運(yùn)行起到強(qiáng)有力的規(guī)制作用。其二，權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制具有可視性。通過可視化的制度設(shè)計(jì)，權(quán)力運(yùn)行過程中的各個(gè)數(shù)據(jù)得以及時(shí)保存，并能夠時(shí)時(shí)反饋到紀(jì)檢等相關(guān)監(jiān)督部門。把權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)管。

而權(quán)力運(yùn)行可追溯反饋機(jī)制，主要有兩層含義，在覆蓋面上，橫向覆蓋上，權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)與終點(diǎn)責(zé)任主體和追溯對(duì)象一一對(duì)應(yīng)，可以實(shí)現(xiàn)無縫銜接，減少扯皮推諉問題的發(fā)生?？v向覆蓋上，無論責(zé)任主體的權(quán)力有多大，也要接受監(jiān)督，防止“燈下黑”。在處置力度上，強(qiáng)化責(zé)任追究，問責(zé)沒有時(shí)間和空間限制，無論在職與否也無論身處何地，只要有問題，就要追責(zé)問責(zé)。

從特征上來看，權(quán)力運(yùn)行可追溯反饋機(jī)制具有兩大特征，其一，權(quán)力運(yùn)行可追溯反饋機(jī)制具有及時(shí)性。權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)數(shù)據(jù)被監(jiān)督部門實(shí)時(shí)掌控，一旦出現(xiàn)問題能夠及時(shí)察覺和解決。這樣可以使問題的“小火焰”迅速熄滅，而不至于演化成“大火災(zāi)”。其二，具有終身負(fù)責(zé)制。權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)明確到每個(gè)具體的人，權(quán)力清單、程序和過程公開透明，一目了然，權(quán)力行使者終身負(fù)責(zé)。哪怕調(diào)職、離職或者退休，一旦出現(xiàn)問題，這一機(jī)制會(huì)毫不留情的進(jìn)行問責(zé)追責(zé)，讓意欲者不敢越雷池半步，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。

二、權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯反饋機(jī)制的作用

“欲知平直，則必準(zhǔn)繩;欲知方圓，則必規(guī)矩”。監(jiān)督是政治的本能，權(quán)力和監(jiān)督總是相伴相生。[4]權(quán)力運(yùn)行的可查詢、可追溯反饋機(jī)制是以向著更完備、更系統(tǒng)、更精準(zhǔn)的權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制方向發(fā)展，形成一種權(quán)責(zé)對(duì)等且嚴(yán)密的監(jiān)督包圍網(wǎng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約與監(jiān)督。

首先，健全權(quán)力運(yùn)行的可查詢、可追溯反饋機(jī)制可以有效約束權(quán)力的運(yùn)行，特別是決策權(quán)力的運(yùn)行。這一反饋機(jī)制貫穿于權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，能夠真正意義上將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。讓決策制定者、執(zhí)行者與決策責(zé)任、決策內(nèi)容相匹配，實(shí)現(xiàn)真正意義上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

其次，權(quán)責(zé)是權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督過程中的邏輯起點(diǎn)。而權(quán)力是把雙刃劍，用的不好會(huì)成為前進(jìn)中的絆腳石。權(quán)力一旦濫用、錯(cuò)用就會(huì)像一顆毒瘤，對(duì)社會(huì)危害極大。因此必須健全權(quán)力運(yùn)行的可查詢、可追溯反饋機(jī)制，提高決策質(zhì)量和決策效果，權(quán)力主體 “游必有方”，從而能夠有效的預(yù)防權(quán)力的腐敗濫用，壓減權(quán)力尋租設(shè)租空間的效果。

最后，制度不是稻草人，不能光寫在紙上、貼在墻上、編在手冊(cè)里，制度的生命力在于落實(shí)與執(zhí)行。健全這一反饋機(jī)制，能夠強(qiáng)化制度的落地與執(zhí)行，及時(shí)把權(quán)力運(yùn)行相關(guān)環(huán)節(jié)的內(nèi)容和細(xì)節(jié)及時(shí)的反饋給監(jiān)督部門、服務(wù)部門以及服務(wù)對(duì)象等相關(guān)方。精準(zhǔn)收集、分析信息，從而精準(zhǔn)的發(fā)現(xiàn)問題，找到問題的癥結(jié)所在并對(duì)癥下藥。

三、健全權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)

縱觀中國歷史上無數(shù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們得知：行之有效的制度體系建設(shè)是廉政建設(shè)的重要途徑。我國古代在權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制方面有許多精密設(shè)計(jì)，這其中有許多經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)タ偨Y(jié)、繼承和合理利用。從傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)上來看，古代在權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制有很多制度實(shí)踐，這些思路、方式方法、運(yùn)行模式等，可以吸收和借鑒到當(dāng)今的反腐倡廉中來。

巡視制度作為權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制的重要組成部分，歷朝歷代雖然在范圍和內(nèi)容上有所差別，但都在一定程度對(duì)懲惡除奸、監(jiān)察百官、反腐肅貪和吏治清明等方面起到了積極的作用。例如，戰(zhàn)國時(shí)期，設(shè)立監(jiān)察官，經(jīng)常派駐御史常駐地方，實(shí)行對(duì)官吏經(jīng)常性監(jiān)督。同時(shí)期的商鞅在其吏治思想中，主張?jiān)O(shè)官分職“別其勢(shì)，難其道”，即分割權(quán)力，劃分職責(zé)，各司其職。[5]同時(shí)在不同利害人之間建立一種相互監(jiān)督關(guān)系，利用人性的特點(diǎn)為專制統(tǒng)治服務(wù)。魏晉時(shí)期，中央不定期地派遣巡御史監(jiān)察地方官吏。宋代，各州的一切政令需正官和副官連署才能生效，既可以相互之間有效牽制，又能夠迅速查詢到經(jīng)辦人員。明代建立御史出使巡按地方的制度，糾察內(nèi)外百官之失。同時(shí)在官員處理行政工作和案件的時(shí)候，實(shí)行判署，即在處理的公文中進(jìn)行署名，權(quán)責(zé)明晰，做到誰簽字誰負(fù)責(zé)。明太祖朱元璋認(rèn)為“吏治之弊莫甚于貪墨”，[6]在建造南京城墻時(shí)，為保證城墻建設(shè)質(zhì)量，要求在每塊城墻磚塊上將提調(diào)官、制磚人、燒窯匠、以及監(jiān)造官的名字全部刻在上面，日后如果出現(xiàn)質(zhì)量問題，以磚實(shí)人，相關(guān)責(zé)任人全部受罰。做到“全范圍覆蓋，全過程記錄”。這樣做有效的防止了偷工減料的行為，從而保證了南京城墻六百多年來屹立不倒，依舊堅(jiān)固。清朝，每個(gè)官員都會(huì)制定相應(yīng)的績效目標(biāo)，這些績效包括地方治安，稅收，文教以及上級(jí)交代的其他等任務(wù)，績效任務(wù)責(zé)任到人，賞罰分明，通過日常監(jiān)察、年終考核、三年考績等方式，對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行考核反饋。

總之，我國古代基本上建立了內(nèi)外相維、縱橫交錯(cuò)的權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制，由內(nèi)而外，由表及里。雖然本質(zhì)上是維護(hù)封建統(tǒng)治及皇權(quán)，但也有許多值得我們借鑒的有益成果。一方面通過巡視等監(jiān)督制度，用“尚方寶劍” 懲奸除惡。另一方面通過責(zé)任主體制度，精準(zhǔn)到人，誰職責(zé)誰負(fù)責(zé)，誰犯錯(cuò)誰受罰。兩者的有機(jī)結(jié)合起到了有效的監(jiān)督震懾作用，避免了權(quán)力不受監(jiān)督制約而導(dǎo)致的官官相護(hù)、不作為、濫作為以及腐敗問題。同時(shí)避免了權(quán)責(zé)不清晰而導(dǎo)致一系列問題。中國古代基本上形成了一套權(quán)責(zé)清晰、管理體系較為規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行可查詢反饋機(jī)制制度模式。

四、健全權(quán)力運(yùn)行可追溯反饋機(jī)制的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)

《周易·既濟(jì)》爻辭說：“君子以思患而豫（預(yù)）防之”，[7]說的是君子總是想著可能要發(fā)生的禍害，事先作出有效的預(yù)防。治國亦是如此，早在秦朝的“察舉”制度，為了防止任用官吏上的徇私舞弊行為，要求推薦官和任命官盡可能對(duì)被舉薦者人品、才學(xué)等進(jìn)行深入了解，如果被推薦者一旦貪贓枉法，實(shí)行連坐，推薦官和任命官也要入罪，即“任人而所任不善者，各以其罪罪之”。[8]在漢代，官員實(shí)行連坐，上級(jí)對(duì)下級(jí)，下級(jí)對(duì)上級(jí)均承擔(dān)連坐責(zé)任，實(shí)行責(zé)任追究。就是說對(duì)自己的上級(jí)或者下級(jí)的違紀(jì)違法行為知而不舉則坐以同罪。漢武帝設(shè)立十三州刺史，刺史聽命于皇上，代替皇上定期巡視地方，以“六條問事”，主要巡察地方高官、諸侯王、地方豪強(qiáng)的腐敗、橫行不法行為，刺史級(jí)別雖低，但權(quán)力重大，對(duì)整頓吏治，震懾貪官起到了很大的作用。《唐律》中明確規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)謊報(bào)、虛報(bào)政績、替貪贓者請(qǐng)托說情者等行為，一律從重從嚴(yán)處理。唐代各級(jí)官府中存在的勾檢制，系統(tǒng)地實(shí)現(xiàn)了在行政體制內(nèi)的監(jiān)督和糾錯(cuò)。宋朝，為了防止官員貪贓枉法，官員有首先試用期，適用官員轉(zhuǎn)正要有若干名正式官員作擔(dān)保，其次，若該官員犯法，其上司，曾推舉過他的官員要受罰。明清時(shí)期在考課監(jiān)察上的立法也日益完善，明清有《考滿法》《考察通例》《責(zé)任條例》《糾劾官邪規(guī)定》《巡撫六察》《巡按七察》等相關(guān)法律法規(guī)，將考課的方式、權(quán)限、程序、時(shí)間、內(nèi)容以及獎(jiǎng)懲等都規(guī)定得十分明確。在追溯力度和時(shí)效上，漢律規(guī)定“吏坐受賕枉法，皆棄市”，且子孫三世“皆禁錮不得為吏”，宋朝，宋真宗不僅重用包拯，查處了一批大案要案，皇親國戚犯法者更是嚴(yán)厲懲處，同時(shí)，建立一整套監(jiān)察官員的瀆職懲處制度，不僅要及時(shí)反饋監(jiān)察情況，同時(shí)一旦失察，更要受到嚴(yán)厲處罰。明朝更是重典治貪的典型。除了編纂《大明律》《大誥》等法律外，朱元璋組織人員編寫了《醒貪簡要錄》，規(guī)定：“官吏貪贓六十兩以上者，梟首示眾，并處以剝皮之刑?！盵9]并且將尸首置于衙門公座旁，以用來警示后人。同時(shí)朱元璋還實(shí)行下屬貪贓，主官連坐，祖輩貪贓，子孫連坐。正是通過強(qiáng)有力的吏治整肅手段，明朝初期的腐敗得到了有效的治理。清朝雍正時(shí)期，開始鐵腕反腐，在虧空的清查上，采取一旦發(fā)現(xiàn)虧空，必令虧空責(zé)任人賠補(bǔ)，在追賠上，子孫也一并承擔(dān)賠補(bǔ)。用雍正的話說，叫做“追到水盡山窮處，畢竟叫他子孫做個(gè)窮人”。

“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?。[10]中國古代，在權(quán)力運(yùn)行可追溯反饋機(jī)制上，首先，在制度和法律方面做出嚴(yán)格規(guī)定，官員間實(shí)行相互監(jiān)督、擔(dān)保。一人犯法便可追溯到與之相關(guān)的整個(gè)利益鏈或者利益集團(tuán)，形成了全覆蓋的追溯。同時(shí)在法律上具有嚴(yán)厲懲戒，擯棄非理性因素，不受人情關(guān)系阻擾，也不存在“睜一只眼閉一只眼”做法。其次，強(qiáng)有力的震懾和懲治手段，使得貪官忘而生畏。在歷朝歷代權(quán)力運(yùn)行追溯的過程中，逐漸形成了防于事前、懲于事后、防腐并舉的有效途徑。這對(duì)于今天的正風(fēng)肅紀(jì)、懲治腐敗具有較高的歷史與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

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