鄒妤婕　張艷

關(guān)鍵詞 控?zé)熈⒎?執(zhí)法管理 公眾參與

作者簡介：鄒妤婕、張艷，南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.240

一、緒論

國家控?zé)熢趶V義上包括國家公權(quán)力通過制定和實施法律等多種方式監(jiān)管煙草制品的生產(chǎn)和銷售、宣傳煙草危害、給公眾提供戒煙幫助等以及狹義的公共場所禁止吸煙。20世紀(jì)后期以來，吸煙的危害逐漸被科學(xué)研究所證實。煙草煙霧中所含的尼古丁、一氧化碳、胺類、酚類、氰化氫、苯并芘 等有害物質(zhì)能夠引發(fā)心血管疾病、呼吸道疾病、癌癥以及影響生殖能力和智力。同時，二手有害煙霧還會使公共場所的PM10和PM2.5濃度急劇上升，污染公共衛(wèi)生環(huán)境。為保障公民的生命權(quán)和健康權(quán)，國家采取措施控制吸煙成為大勢所趨。

對于政府控制吸煙行為的舉措，反對者認(rèn)為，吸煙是一項權(quán)利，吸煙者應(yīng)享有吸煙自主權(quán)。筆者認(rèn)為，世界上沒有國家的法律對所謂的“吸煙權(quán)”予以認(rèn)可和保障，并且吸煙有害健康和環(huán)境，吸煙者往往由于無法抗拒煙癮而“被動”吸煙，缺乏自主意識。可見，“吸煙權(quán)”沒有法定性，也不滿足自主性和正當(dāng)利益的要求，不具有權(quán)利屬性。對于吸煙行為，雖有“法無禁止皆自由” 一說，但這種吸煙自由應(yīng)當(dāng)以不損害公共利益和他人合法權(quán)益為界限，需要通過公權(quán)力的介入加以約束，以此來保障非吸煙者的生命健康以及公共衛(wèi)生利益。因此，國家控?zé)煹谋匾院驼?dāng)性不言而喻。

2003年，世界衛(wèi)生組織通過了《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），控制煙草泛濫已然成為眾多國家的共識。此后，以歐洲為始，許多國家紛紛開始了控?zé)熈⒎?、建立無煙公共場所的步伐。2006年1月，《公約》在我國生效后，控?zé)煿ぷ饔兴罨?，但是，由于制度、?jīng)濟(jì)、公眾意識等因素的制約，我國的控?zé)熜Ч冀K不甚理想。截至目前，國內(nèi)有關(guān)控?zé)煹姆梢罁?jù)僅散見于《未成年保護(hù)法》《煙草專賣法》《廣告法》等法律和一些地方性法規(guī)中。2014年，作為第一部控?zé)熜姓ㄒ?guī)的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》胎死腹中，我國的控?zé)熤啡匀焕щy重重。進(jìn)入習(xí)近平新時代，隨著健康戰(zhàn)略的落實與新一輪國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革，控?zé)煿ぷ饔瓉硇碌木置?。面對新形勢，深入研究分析?dāng)前國家控?zé)煷嬖诘膯栴}，探索改革完善之策，對于國家實現(xiàn)公共場所禁煙，最終達(dá)成無煙社會的目標(biāo)具有重大意義。

二、現(xiàn)狀下國家控?zé)煷嬖诘膯栴}

（一）相關(guān)控?zé)熈⒎ǖ娜笔?/p>

簽署《公約》十多年來，我國有關(guān)控?zé)煹牧⒎ㄔO(shè)置仍然與目標(biāo)需求有著較大差距，根據(jù)《公約》的要求并參照國外做法，不難發(fā)現(xiàn)我國在控?zé)熈⒎ㄉ现饕嬖谝韵聠栴}：

1.控?zé)熈⒎ㄐЯΦ?，缺少重要?nèi)容

目前，相比與其他控?zé)熣咻^為完備的國家，我國作為煙草生產(chǎn)和消費(fèi)的大國，有關(guān)控?zé)煹姆煞ㄒ?guī)除零星分布于其他法律的個別條文中外，僅以地方法規(guī)或規(guī)章的形式呈現(xiàn)，缺少專門的國家層級的控?zé)熈⒎ǎ瑢τ谂c控?zé)熛嚓P(guān)的煙的種類、控?zé)煼秶?、?zhí)法主體、法律后果等問題規(guī)定不明，導(dǎo)致了有關(guān)部門在控?zé)煹木唧w實施過程中無法可依的局面，不利于全國控?zé)煿ぷ鞯拈_展。同時，雖然已有不少城市制定了地方控?zé)煑l例，如《北京市控制吸煙條例》《上海市公共場所控制吸煙條例》等，但還有如云南、貴州等省份或城市沒有制定相應(yīng)的控?zé)煼ㄒ?guī)，且地方的立法新舊有別、水平參差不齊，上位法的缺失也導(dǎo)致下位法沒有統(tǒng)一的基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，缺少了行動指南。

2.立法推進(jìn)受到煙草行業(yè)抵制

一方面，我國實施煙草專賣制度，國家煙草總局和中國煙草公司對全國的煙草行業(yè)實施統(tǒng)一的經(jīng)營管理，兩者屬于“兩塊牌子、一套機(jī)構(gòu)”，實質(zhì)上就是自己監(jiān)管自己，既是官，又是民。同一套班子不可能同時承擔(dān)促進(jìn)煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推進(jìn)控?zé)煿ぷ鲀身椣嗷ッ艿穆氊?zé)，政企合一，必然導(dǎo)致國家煙草專賣制度背離初衷、向逐利性方向偏移。另一方面，煙草行業(yè)能夠帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，上繳稅利是我國財政收入的第一大來源，同時還解決了相關(guān)從業(yè)人員的就業(yè)問題，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響重大。而控?zé)煹膶嵤﹦荼貢煵菪袠I(yè)的利益有所減損，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和依賴慣性，政府往往會向煙草行業(yè)的阻撓妥協(xié)，從而導(dǎo)致控?zé)熈⒎ǖ臏彙?/p>

（二）控?zé)焾?zhí)法管理不力

1.執(zhí)法部門職責(zé)不明，執(zhí)法態(tài)度消極

由于相關(guān)控?zé)熈⒎ǖ娜笔В蓪τ诳責(zé)焾?zhí)法主體的規(guī)定尚未明確，難免導(dǎo)致無人執(zhí)法、控?zé)煿ぷ魇艿胶鲆暤膶擂吻樾?。關(guān)于執(zhí)法主體，主要有兩種管理模式：一是單部門管理模式，主要由一個部門如衛(wèi)生計生部門統(tǒng)一管理控?zé)煿ぷ?二是多部門管理模式，由衛(wèi)生計生、教育、公安、交通運(yùn)輸、民政、工商等多部門聯(lián)合執(zhí)法，在各自的領(lǐng)域內(nèi)分別監(jiān)管控?zé)熐闆r。目前，一些地方控?zé)煑l例對控?zé)熤黧w作出了規(guī)定，大多采取了第二種多部門執(zhí)法的模式，但在這種模式下，多部門分頭執(zhí)法，容易導(dǎo)致執(zhí)法的配合度和聯(lián)動性不高，浪費(fèi)行政資源或是導(dǎo)致部門間的相互推諉，導(dǎo)致行政效率的低下。

2.違法吸煙成本低，法律缺乏威懾力

我國現(xiàn)有的城市控?zé)煼ㄒ?guī)對個人違法吸煙的處罰主要是責(zé)令停止吸煙、警告和罰款。其中，罰款的數(shù)額范圍一般為50元至200元，處罰數(shù)額最高的如深圳、武漢等地也僅為500元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于美國洛杉磯（最高500美元或一個月監(jiān)禁）、新加坡（最高1000新幣） 、澳大利亞（最高10500澳元） 等國家的規(guī)定。過于軟弱的執(zhí)法，是對違法者的縱容，也無法達(dá)到警示作用。對于單位違法，即對禁止吸煙場所經(jīng)營者或管理者違法職責(zé)行為的罰款金額上也存在同樣的問題。

3.控?zé)焾?zhí)法水平低、效率差

當(dāng)前，我國的吸煙人數(shù)眾多，有限的控?zé)焾?zhí)法人員難以應(yīng)對復(fù)雜艱巨的監(jiān)管工作，并且，許多違法吸煙的行為往往只發(fā)生在極短的時間內(nèi)，難以被執(zhí)法人員實時監(jiān)控到，使得控?zé)焾?zhí)法的效果不強(qiáng)。另外，作為公共場所全面禁煙的過渡，許多地區(qū)在部分場所內(nèi)設(shè)置了吸煙區(qū)或吸煙室，如《天津市公共場所禁止吸煙條例》，對不同的區(qū)域進(jìn)行甄別在一定程度上加大了執(zhí)法人員的工作量，降低了執(zhí)法效率。

（三）公眾對控?zé)熣叩呐浜隙鹊?/p>

首先，中國受到煙文化的影響久遠(yuǎn)，全國煙民數(shù)量超過億 ，吸煙已經(jīng)成為許多人特別是男性的一種生活習(xí)慣和社交方式。在當(dāng)今中國，公眾對于吸煙存在的危害有著基礎(chǔ)認(rèn)知，但大多數(shù)人盡管知道，卻秉持著習(xí)以為常、聽之任之的態(tài)度，依然我行我素，不顧場合地抽煙，無視非吸煙者的利益，污染公共衛(wèi)生環(huán)境。其次，對于面對二手煙危害的人來說，大多數(shù)人抱著多一事不如少一事的態(tài)度，遇見部分場合的吸煙者一般只會避而遠(yuǎn)之，并不會直接出面制止，這也就讓吸煙者更加肆無忌憚。而他們即便是想要投訴舉報，也常常因為不清楚管理部門而不了了之。最后，對于許多室內(nèi)場所的經(jīng)營者（如飯店、酒吧、唱歌房等）來說，他們處于盈利的考慮，往往會選擇遷就顧客，不會主動設(shè)置醒目的禁煙標(biāo)識并且勸阻顧客吸煙，再加上相關(guān)執(zhí)法部門監(jiān)管不力，使得許多吸煙者對于公共場所吸煙違法缺乏必要認(rèn)識。在此現(xiàn)狀下，政府要在公共場所實施禁煙就變得十分困難。

三、控?zé)熾y題的對策探索

針對上述控?zé)熾y題，在契合《公約》要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國多年來開展控?zé)煿ぷ鞯膶嶋H情況，筆者提出如下建議：

（一）補(bǔ)足控?zé)熛嚓P(guān)立法的缺漏

1.制定全國性的專門的控?zé)煼?/p>

為改變我國控?zé)熈⒎浜蟮臓顟B(tài)，必須著力推進(jìn)全國性控?zé)煼煞ㄒ?guī)的制定，在立法中對重要的原則性規(guī)定加以明確，如拓寬禁煙的公共場所范圍、將同樣有害的電子煙納入立法、確立多部門控?zé)焾?zhí)法模式、實施預(yù)防控制未成年人吸煙的舉措、要求在煙草制品包裝上印制文字和圖形警示、全面限制煙草廣告、設(shè)立戒煙服務(wù)機(jī)構(gòu)、規(guī)定各主體法律責(zé)任和違法的最低處罰標(biāo)準(zhǔn)等，讓中央立法與地方立法齊頭并進(jìn)，上行下效，上下貫通，建設(shè)高效合理的控?zé)煼审w系，促進(jìn)控?zé)熍e措的科學(xué)實施。

2.改革煙草專賣體制與相關(guān)政策

一方面，將國家煙草專賣局和中國煙草總公司的職能作出清晰的劃分，監(jiān)管歸監(jiān)管，經(jīng)營歸經(jīng)營，建議可以嘗試在保持壟斷的前提下將中國煙草總公司獨立為市場企業(yè)，使之真正受到政府的監(jiān)控。另外，2018年新一輪的國家機(jī)構(gòu)改革后，國家煙草專賣總局所屬的工信部原有的牽頭《公約》履約職責(zé)被劃歸到了國家衛(wèi)生健康委員會，新的監(jiān)督部門的設(shè)置有望為國家控?zé)煹膶嵤┐蜷_新的局面。另一方面，改革相應(yīng)的稅收和財政制度，防止財政對煙草經(jīng)濟(jì)過度依賴，合理提供煙草稅率，在保證稅收的同時控制煙草的流通與銷售，在保障人的生命健康權(quán)和煙草行業(yè)發(fā)展中尋求平衡點。

（二）完善政府控?zé)焾?zhí)法的管理體系

1.改善執(zhí)法模式、明確執(zhí)法主體責(zé)任

為了最大程度的聚集執(zhí)法力量、發(fā)揮執(zhí)法效果，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的較為僵化的執(zhí)法模式加以改進(jìn)，在多部門執(zhí)法模式下，確定由衛(wèi)生計生部門領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌其余部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，靈活分配控?zé)熉氊?zé)與任務(wù)，而不再是“各管各家”。對于有人力和財力的地區(qū)，筆者建議，可以設(shè)立專門的控?zé)焾?zhí)法部門，聘用以及從各部門抽調(diào)人員組成，必要時可以要求其他相關(guān)部門予以協(xié)助，設(shè)置專項經(jīng)費(fèi)，專人專管，職責(zé)明確。

2.嚴(yán)格違法吸煙責(zé)任，加強(qiáng)懲戒

加強(qiáng)控?zé)焾?zhí)法效果，必須加大違法處罰力度，以財產(chǎn)罰為主，嚴(yán)格追究違反控?zé)煼煞ㄒ?guī)的個人和單位的責(zé)任。筆者認(rèn)為，對于個人違法吸煙的，應(yīng)當(dāng)將警告后再犯處以罰款的程序簡化為發(fā)現(xiàn)后責(zé)令立即停止吸煙并當(dāng)場罰款，加強(qiáng)警戒，提高效率，執(zhí)法人員應(yīng)視具體情況在200元至1000元的標(biāo)準(zhǔn)限度內(nèi)處以罰款;對于單位違反控?zé)熉氊?zé)的，在1萬元至3萬元的限度內(nèi)處以罰款，以此強(qiáng)化控?zé)熜Ч?。在此，筆者不建議在控?zé)焾?zhí)法中適用自由罰，因為我國的吸煙人群龐大，自由罰過于浪費(fèi)行政資源，不具備可操作性且處罰過重有違必要性原則。

3.組建控?zé)焾?zhí)法隊伍、創(chuàng)新執(zhí)法手段

面對執(zhí)法能力較低的問題：其一，可以如筆者上述建議所言，組建專職的執(zhí)法隊伍，設(shè)置控?zé)熅鞃徫?，吸納更多執(zhí)法力量;其二，執(zhí)法部門可以與禁止吸煙場所的經(jīng)營者和管理者達(dá)成有效對接，促使其盡好禁止在經(jīng)營場地內(nèi)吸煙的管理職責(zé)，視實施情況予以獎勵或懲戒，形成政府監(jiān)管單位，單位監(jiān)管個人的高校的間接管理模式;其三，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)善用場地監(jiān)控、執(zhí)法記錄儀、警用無人機(jī)等電子設(shè)備 ，快速有效地對違法行為進(jìn)行監(jiān)控與取證;其四，吸煙區(qū)并不能保證與非吸煙區(qū)完全隔離，執(zhí)法部門應(yīng)通過明確緩沖期或過渡期時間、嚴(yán)格限制吸煙區(qū)的設(shè)置和使用等方式，逐步取消吸煙區(qū)的存在，最終達(dá)成公共場所的全面禁煙。

（三）大力動員公眾參與控?zé)煿ぷ?/p>

徒法不足以自行，再完善的法律制度，沒有廣大公眾的支持與配合，執(zhí)行起來也會舉步維艱。尤其針對公眾場所控?zé)?，中國煙民高達(dá)數(shù)億人，僅僅依靠政府部門的執(zhí)法來落實控?zé)熓沁h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，鼓動公眾參與控?zé)煿ぷ鞑攀亲畋憬?、高效的方式?/p>

首先，需要加大對公眾的宣傳和教育力度，在完善立法的前提下，將“公共場所吸煙違法”這一概念扎扎實實地烙進(jìn)公眾的腦海。通過互聯(lián)網(wǎng)、雜志報刊、電視廣播等多種渠道，全面化、普及化地宣傳吸煙的危害，宣揚(yáng)健康無煙環(huán)境的概念，特別是要在學(xué)校就吸煙問題進(jìn)行專門教育，及時防止未成年人走上吸煙的道路。其次，讓公眾成為控?zé)熈⒎ㄅc執(zhí)法的參與者，在制定控?zé)煼煞ㄒ?guī)時向公眾征求意見，設(shè)置專門的咨詢和舉報電話，鼓勵熱心群眾以志愿者的身份在一些公共場所擔(dān)任控?zé)煴O(jiān)督員，佩戴獨特的胸牌或袖章，幫助執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)勸阻違法吸煙行為，有效減少執(zhí)法成本。最后，動員全社會加入控?zé)熜袆?。對于飯店、商場等盈利性場所，政府通過一些獎勵機(jī)制與優(yōu)惠政策，引導(dǎo)其自覺主動加入到打造無煙環(huán)境的行列中;鼓勵支持民間控?zé)熃M織的發(fā)展，與其合作開展一些教育講座或控?zé)熯\(yùn)動等，點燃社會公眾控?zé)煙崆椤?h3>四、結(jié)語

控?zé)煂⑹菄乙豁楅L期且艱巨的任務(wù)，雖然我國控?zé)熈⒎ㄆ鸩捷^晚、控?zé)熣呤艿浇?jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾觀念等因素的制約發(fā)展進(jìn)程比較緩慢，但是從《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》制定，到十九大報告“健康中國”戰(zhàn)略的提出，再到《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》頒布、健康中國行動推進(jìn)委員會成立，國家發(fā)展健康中國、促進(jìn)《公約》履約以及控?zé)熣邔嵤┑臎Q心已然彰明較著。相信未來，通過制定科學(xué)的控?zé)煼审w系、完善高校合理的控?zé)焾?zhí)法體系以及動員全社會加入控?zé)熜袆?，無煙社會、健康中國一定到來。

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