黃世潤

(西南民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院， 四川 成都 610041)

一、引言

受目前稅制結(jié)構(gòu)制約，我國大宗主體稅在較長時期內(nèi)仍以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主。對于具有寬稅基、廣稅源特征的稅種，單獨劃分給中央或地方中的任何一方都將使另一方的財政縱向財力嚴(yán)重失衡。房地產(chǎn)稅、資源稅等次主要稅中，房產(chǎn)稅從稅源的層次性上只適合作為基層地方政府的主體稅種，且當(dāng)前稅源的培育尚不成熟；資源稅不具有普遍性，不滿足地方主體稅選擇要求。開征新稅在現(xiàn)階段會徒增稅制改革的難度。因此，如果一味強調(diào)按稅種劃分收入的原則，可能會讓地方稅體系構(gòu)建陷入死循環(huán)，我們應(yīng)該把目光聚焦到共享稅上來，短期內(nèi)我國以共享稅作為地方主體稅種是當(dāng)前現(xiàn)實的需要，在明確我國地方稅改革需要解決的主要問題的基礎(chǔ)上，從完善稅制體系、推進財稅體制改革的目的出發(fā)，逐步在共享稅中提高地方分享比例，全面深化改革現(xiàn)行地方稅制體系，構(gòu)建新的地方稅體系。

二、以共享稅為主的地方稅體系的可行性分析

當(dāng)前我國以任一符合地方稅特征的單一稅種作為地方主體稅種都不具有現(xiàn)實可行性。從本質(zhì)上來看，地方稅主體稅種選擇和培養(yǎng)的目的是為地方政府籌集盡可能多的收入。從為地方政府籌集收入的角度來看，流轉(zhuǎn)稅、所得稅等為主的共享稅具有其他任一稅種不可比擬的優(yōu)勢，但是共享稅能否作為地方主體稅種還有待進一步分析。

(一)共享稅規(guī)模分析

共享稅的存在不僅為國家實施宏觀經(jīng)濟社會調(diào)控提供了可操作空間，還彌補了各層級政府專享稅收的功能缺陷，為各級政府提供穩(wěn)定的財政收入。從世界各國共享稅的分享方式看，其分享方式大致包括稅基分享、比例分享、稅率分享、附加分享、以及混合分享等類型。1994年分稅制改革確定了我國中央稅、地方稅以及中央地方共享稅的稅收分享體制。其中，將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；將一些較零星、分散的、固定的、便于地方征管的稅種劃歸地方，充實地方稅稅種，保障地方收入；將具有與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)、稅源較廣、稅基較寬等特征的稅種劃為中央與地方共享稅。我國共享稅主要有稅基共享、比例分成、稅基分享加比例分成、附加分享四種類型。為保證中央的政令統(tǒng)一，維護全國經(jīng)濟市場秩序，中央稅、共享稅以及地方稅的直接管理權(quán)都集中在中央，中央決定稅種的開征、停征，稅目稅率的調(diào)整以及減稅、免稅、加征等。

全面營改增前，按照國際上的共享稅標(biāo)準(zhǔn)，我國的共享稅主要有7種，包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、證券交易稅、營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅和資源稅。2016年5月1日全面營改增后，營業(yè)稅全面被增值稅替代，共享稅減少為6種，即增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、證券交易稅、城市維護建設(shè)稅和資源稅。(見表1)

表1 我國中央、地方共享稅

從當(dāng)前我國政府間稅收劃分方式看，央地稅收劃分主要通過稅收共享體制實現(xiàn)。分稅制改革以后，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，我國稅收收入規(guī)模不斷增大。同時，伴隨著我國稅制改革和完善，共享稅在我國稅收收入中的地位越來越突顯。1994年分稅制改革之初，我國共享稅收入絕對額2456.9億元，占全部稅收收入比重為48.23%，幾乎占據(jù)了全部稅收收入的半壁江山；2002年1月1日起，我國實行所得稅收入分享改革，所得稅也被納入共享稅范疇，共享稅涉及面越來越廣，規(guī)模進一步擴大；2016年5月1日，全面營改增推開后，我國五大主體稅種中僅剩消費稅沒有實行共享分成辦法，共享稅范圍和規(guī)模再一次擴大；2017年，共享稅占全部稅收收入比重高達(dá)71.84%，共享稅收入在整個稅收收入中起著主要作用。

對比任何單一稅種的收入規(guī)模，共享稅的規(guī)模都是極大的。從表2可以看出，在全面營改增之前的七年里，地方稅收入中共享稅收入占了近四成；全面營改增后地方共享稅收入占地方稅收入的比重迅速提高到52.33%；2018年這一比重繼續(xù)提升達(dá)67.13%。由此可見，共享稅在地方政府財政收入中的作用極大且呈越來越重要的趨勢。就目前我國社會經(jīng)濟發(fā)展情況來看，我國將在很長一段時間內(nèi)利用共享稅來平衡中央與地方的財政收入。

表2 2009-2018年地方財政各項稅收占地方總稅收比重(%)

(二)從稅收特征來看

不少國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為理想的地方稅不僅要能夠為地方財政帶來足夠的、穩(wěn)定的收入，滿足地方財政公共支出的需要，還要遵循地方納稅人受益、避免政府間惡性競爭、地方政府征管便利等原則，然而實踐中上述條件難以同時滿足。如果僅把歸屬于地方的稅種稱為地方稅，那么就很難在現(xiàn)行稅制體系下尋找到足夠多的地方稅種來籌集財政收入滿足地方政府財政支出的需要。因此，在重新認(rèn)識地方稅的基礎(chǔ)上，將屬于地方的稅收收入歸為地方稅來討論理想的地方稅就更具有可行性和現(xiàn)實性。

從稅收特征來看，無論是增值稅、所得稅還是城市維護建設(shè)稅等共享稅種都與社會經(jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)，在一定意義上這些稅收收入與經(jīng)濟發(fā)展存在著正向相關(guān)關(guān)系，能夠隨著社會經(jīng)濟的增長而增長。其次，地方政府通過稅收為地方公共事業(yè)支出籌資，為當(dāng)?shù)鼐用褚约霸诋?dāng)?shù)貜氖律a(chǎn)經(jīng)營活動的納稅人提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，有利于實現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用窆蚕斫?jīng)濟發(fā)展成果的美好愿望，符合地方稅的受益原則。從目前我國現(xiàn)行稅制和主要的共享稅種來看，我國共享稅仍以流轉(zhuǎn)稅為主，且稅收立法權(quán)、征收管理權(quán)等主要集中在中央，地方裁量權(quán)很小，所以在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃下全國各地稅負(fù)水平差異不大，可以在一定程度上避免各地方政府進行惡性稅收競爭。

(三)從稅收彈性分析

共享稅以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主，中央和地方共享的增值稅、所得稅等主要稅種都采取比例稅率從價計征的方式征收。稅收收入與經(jīng)濟增長同向變動，具備一定的經(jīng)濟彈性，經(jīng)濟增長的情況下，稅收也在一定程度上增加。伴隨經(jīng)濟增長，稅收也適度增加來滿足政府剛性支出需求的增長。因此，政府間以流轉(zhuǎn)稅、所得稅等共享稅為主的稅收收入的劃分，可以使中央政府和地方政府分享到經(jīng)濟增長所帶來的財政收入增長，賦予中央和地方財政收入適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟彈性，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。

在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為共享稅是各國的通行做法，這些與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的稅種的稅收收入的增長率通常比經(jīng)濟增長率高，稅收彈性普遍較大。中央與地方的收入分成理論上存在收入效應(yīng)和替代效應(yīng)，收入效應(yīng)使得地方政府提高財政努力以彌補因中央?yún)⑴c收入分成引起的收入減少，替代效應(yīng)使得地方政府因中央的收入分成而降低積極性從而減少財政努力程度，收入效應(yīng)和替代效應(yīng)相互作用下的總效應(yīng)決定了收入分成對地方財政努力的影響方向。但現(xiàn)實中的情況往往更加復(fù)雜，地方政府行為的決定不是效應(yīng)的簡單相加。在共享稅制模式下，地方收入分成比例與財政努力、稅收努力均呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，收入分成的比例對稅收努力的正向作用大于對財政努力的正向作用。伴隨著經(jīng)濟規(guī)模擴大，稅收也會隨之增加，這反過來也會使地方政府有更強的動機提振本地區(qū)經(jīng)濟，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，吸引更多投資。只有稅收的增長與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長掛鉤，才能充分調(diào)動地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟的積極性，把經(jīng)濟的蛋糕做大。

三、結(jié)論

從當(dāng)前我國的實際情況來看，短期內(nèi)任何具備地方稅制特征的單一稅種或者幾個稅種作為地方主體稅種都不能為地方政府籌集到足夠多的財政收入。共享稅作為“一籃子”稅具有為地方政府籌集財政收入不可忽視的作用。從稅收收入規(guī)模來看，共享稅收入在地方財政稅收收入中占據(jù)著主要地位；從稅收特征來看，共享稅能為地方籌集財政收入的同時，有利于地方居民共享經(jīng)濟發(fā)展的成果；從稅收彈性角度來看，以共享稅為主進行政府間稅收收入的劃分，可以使中央和地方財政收入都伴隨經(jīng)濟增長而增長，賦予中央和地方財政收入適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟彈性，能夠?qū)崿F(xiàn)為地方財政帶來收入的同時激勵地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟。所以，從這些方面來看，將共享稅作為地方主體稅種具有可行性，符合構(gòu)建地方稅制體系的初衷。長期來看，可以逐步有選擇性地培養(yǎng)符合地方稅特征的稅種作為地方主體稅種，為地方籌集財政收入，但這還需要很長時間的探索和發(fā)展。

注釋

①受數(shù)據(jù)來源的限制，只考慮了主要共享稅并且在計算地方稅收入中共享稅的占比時，沒有考慮證券交易印花稅的影響，因此地方共享稅收入占地方稅收入的比重有所低估，但是不會從質(zhì)上影響到結(jié)論的準(zhǔn)確性.