張紅宇 胡振通 胡凌嘯

摘? ?要：基于對全國4省份24個(gè)村（社區(qū)）的實(shí)地調(diào)查，從四個(gè)維度分析了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐探索。各地在落實(shí)改革工作部署和抓好改革重點(diǎn)任務(wù)兩方面做足了文章。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)民獲得感和幸福感提升、鄉(xiāng)村治理體系升級、強(qiáng)化黨的基層領(lǐng)導(dǎo)有突出作用。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利上具有開創(chuàng)性，在萌生農(nóng)村新的組織形態(tài)上具有突破性，在鞏固黨的基層領(lǐng)導(dǎo)地位上具有關(guān)鍵性。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)中央推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，妥善處理農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的矛盾關(guān)系，關(guān)注農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革;鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F321.32? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）08-0005-13

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是我國深化農(nóng)村改革的階段要求，是發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑要求，是完善經(jīng)營制度的國情要求，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的時(shí)代要求[1]。黨的十八屆三中全會以來，中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2016年底中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出通過分批設(shè)立試點(diǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民集體收益分配權(quán)，確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式的多樣化和有效性[2-3]。然而，改革過程并非一帆風(fēng)順，在劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍、界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、集體資產(chǎn)折股量化方法、改革后集體資產(chǎn)管理組織如何構(gòu)建等方面仍面臨著一系列難題[4]。為此，學(xué)者們試圖通過對不同地區(qū)改革實(shí)踐的總結(jié)提煉，找尋農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有效路徑。郭曉鳴、王薔分析了廣東省佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)分配制度產(chǎn)生及演變的深層邏輯[5];方桂堂以北京市第一個(gè)全面完成產(chǎn)權(quán)制度改革的昌平區(qū)為研究對象，全面討論了該區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的動(dòng)因、歷程和多重影響[6];鐘桂荔、夏英重點(diǎn)圍繞集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革“如何改”以及“改革后如何實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”兩大問題對云南省大理市8個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)村開展實(shí)地調(diào)查研究[7]。此外，苑鵬、陸雷分析了俄國村社制度的歷史變遷，及其對我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的啟示[8]。

2020年中央“一號文件”明確要求全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作。盡管以往研究通過對單個(gè)地區(qū)改革實(shí)踐的分析得到了不少有益結(jié)論，但仍缺乏對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的整體把握。自2016年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革啟動(dòng)以來，各地改革取得了重大進(jìn)展和顯著成效。課題組赴浙江省寧波市、西藏自治區(qū)、青海省西寧市、重慶市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了一些值得總結(jié)的做法和值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。

一、調(diào)研區(qū)域概況和區(qū)域特色

課題組先后對浙江省寧波市、西藏自治區(qū)、青海省西寧市、重慶市的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)展開了調(diào)查，共涉及13個(gè)縣（區(qū)）17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）24個(gè)村（社區(qū)），具體情況如表1所示。

對于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，中央有明確的時(shí)間表和路線圖?；诟鞯亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度和改革條件的差異，改革在推進(jìn)過程中并不強(qiáng)調(diào)整齊劃一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在改革過程中的做法、效果和經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異，有著鮮明的地方特色。

浙江省寧波市屬于我國首批對外開放的沿海港口城市，資源性資產(chǎn)規(guī)模較小，集體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模較大，早在20世紀(jì)90年代就開始探索實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是典型的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步較早、工作基礎(chǔ)較為扎實(shí)的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，其成熟做法和經(jīng)驗(yàn)在全國有其示范推廣意義。

西藏、青海屬于典型的深度貧困地區(qū)、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、少數(shù)民族聚集地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模較小，資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模較大，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革無歷史經(jīng)驗(yàn)可循，多數(shù)村莊的村集體資產(chǎn)管理制度和村級財(cái)務(wù)會計(jì)管理制度仍是空白，是典型的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步較晚、工作基礎(chǔ)較為薄弱的西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，改革有其特殊性。

重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體，既不同于改革起步較早、工作基礎(chǔ)較為扎實(shí)的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，又不同于改革起步較晚、工作基礎(chǔ)較為薄弱的西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，但是最能反映當(dāng)前我國推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革絕大多數(shù)區(qū)域的真實(shí)情況。一方面，從農(nóng)村集體資產(chǎn)構(gòu)成來看，資源性資產(chǎn)相對規(guī)模大，經(jīng)營性資產(chǎn)不多，因此，農(nóng)民依賴耕地資源發(fā)展農(nóng)業(yè)的局面將會長期存在，需要促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。另一方面，從發(fā)展機(jī)會來看，重慶市95%的區(qū)域是農(nóng)村，外出勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力的66%，多數(shù)農(nóng)村遠(yuǎn)離城區(qū)，大量勞動(dòng)力外流，使得村集體難以從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中獲益，因而需要因地制宜探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新路徑。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要舉措

各地認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、細(xì)化工作舉措、聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)，不斷探索創(chuàng)新，高質(zhì)量推進(jìn)和完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)任務(wù)。

（一）落實(shí)改革工作部署

各地區(qū)開展了一系列有效的工作，扎實(shí)有序推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)。

第一，搞好改革頂層設(shè)計(jì)。為把握改革方向、統(tǒng)籌工作安排，各地建立了以黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，多個(gè)職能部門為成員單位的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，明確各成員單位職責(zé)，建立聯(lián)席會議制度，形成改革會商協(xié)商機(jī)制，確保黨政主要領(lǐng)導(dǎo)抓改革工作，“一把手”親自抓工作責(zé)任，做到事有人管、責(zé)有人負(fù)、密切配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。與此同時(shí)，制定試點(diǎn)工作方案、實(shí)施意見及配套政策，覆蓋清產(chǎn)核資、集體成員界定、股份量化、成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)有章可循、有規(guī)范可依。西藏自治區(qū)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革尤為重視。開展試點(diǎn)工作以來，西藏自治區(qū)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)就自治區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出重要批示，要求“結(jié)合我區(qū)實(shí)際，注重群眾思想工作，以點(diǎn)帶面，積極穩(wěn)慎，各地市、縣、鄉(xiāng)書記要親自管”，強(qiáng)化建立“市、縣、鄉(xiāng)三級黨委書記親自抓”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。西藏自治區(qū)與七地市簽訂了《西藏自治區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作目標(biāo)責(zé)任書》，落實(shí)改革主任責(zé)任，明確10項(xiàng)工作任務(wù)、4項(xiàng)工作重點(diǎn)和5項(xiàng)保障措施。

第二，分類推進(jìn)改革事項(xiàng)。各地在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作中，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，通過以點(diǎn)帶面漸次推開，穩(wěn)步有序擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、拓展試點(diǎn)內(nèi)容。在落實(shí)清產(chǎn)核資、成員資格界定、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、成立組織、資產(chǎn)管理等各項(xiàng)任務(wù)時(shí)，制定改革任務(wù)清單，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行民主程序，依法依規(guī)開展工作。同時(shí)，建立健全推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革專項(xiàng)工作監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)。在改革推進(jìn)方面，浙江省寧波市在完成清產(chǎn)核資、成員資格界定、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理等這些“規(guī)定動(dòng)作”的基礎(chǔ)上，立足該市實(shí)際情況，著眼制度創(chuàng)新，探索了很多“自選動(dòng)作”，包括推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、探索集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押、探索股權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出、開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)、探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置等。為規(guī)范村級小微權(quán)力運(yùn)行，首創(chuàng)“村級小微權(quán)力清單36條”制度，全面梳理涉及村級集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理的村級事務(wù)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)村干部“看圖做事”，村民“照單監(jiān)督”。在監(jiān)督考核方面，青海省西寧市將發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)工作納入對縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（涉農(nóng)街道辦事處）領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度目標(biāo)責(zé)任考核，以及黨組織書記抓基層黨建述職評議考核;重慶市委托第三方機(jī)構(gòu)對農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資開展抽查驗(yàn)收，督促各區(qū)縣對照自查，舉一反三，及時(shí)整改。

第三，積極營造改革氛圍。為構(gòu)建一支掌握理論、熟悉政策、擅長操作的專業(yè)工作隊(duì)伍，各地采取視頻會議、集中授課、現(xiàn)場培訓(xùn)等多種方式著力開展培訓(xùn)工作。為調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民群眾的積極性，各地通過召開群眾會議、發(fā)放資料、懸掛橫幅、張貼標(biāo)語、媒體宣傳等多種形式，大力宣傳農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策，讓廣大農(nóng)牧民群眾全面了解改革的目的、意義、要求、重點(diǎn)、步驟等，防止政策走樣變形，營造了濃厚的社會氛圍。在業(yè)務(wù)培訓(xùn)方面，西藏自治區(qū)采取“請進(jìn)來”和“送出去”相結(jié)合的方式，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院在西藏舉辦2期專題培訓(xùn)，七地市及部分區(qū)縣共計(jì)80人參加培訓(xùn)，組織人員28人次參加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部舉辦的4期專題培訓(xùn)。青海省西寧市先后組織人員赴北京市、貴州省、四川省等地培訓(xùn)，共組織各類培訓(xùn)99期，累計(jì)培訓(xùn)6511人次。在宣傳動(dòng)員方面，重慶市委改革辦、市委宣傳部先后將農(nóng)村“三變”改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革列入2018年、2019年最喜歡的10項(xiàng)改革宣傳評選活動(dòng)，以擴(kuò)大改革影響力。青海省西寧市結(jié)合“兩講三促”百日活動(dòng)、“一講兩辦三推”、“萬名干部下基層”等活動(dòng)，共發(fā)放宣傳畫冊13萬余份、工作指導(dǎo)手冊15 000余冊，“致農(nóng)民朋友的一封信”21萬余份，懸掛橫幅560余條，張貼標(biāo)語2800余張，媒體報(bào)道30余期（次）。

第四，強(qiáng)化改革措施保障。為確保改革工作順利進(jìn)行，各地統(tǒng)籌安排專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)安排專項(xiàng)資金用于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)扶持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村和貧困村。此外，采取內(nèi)部挖掘和服務(wù)外包等方式增加管理、測繪、會計(jì)等專業(yè)人才的供給，對接改革不同環(huán)節(jié)工作，實(shí)現(xiàn)了“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。以資金和人才保障提升改革效率，高質(zhì)量完成改革任務(wù)。青海省西寧市2018—2019年共安排經(jīng)費(fèi)960.6萬元用于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。其中，青海省安排經(jīng)費(fèi)630萬元，各區(qū)縣配套經(jīng)費(fèi)330.6萬元。此外，西寧市本級財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)25.26萬元用于集體資產(chǎn)監(jiān)督管理信息應(yīng)用平臺建設(shè)。西寧市在現(xiàn)有工作力量的基礎(chǔ)上，通過抽調(diào)借調(diào)、臨時(shí)聘請、安排“三支一扶”臨時(shí)工作人員等方式強(qiáng)化改革推進(jìn)過程中的人員保障。其中，抽調(diào)借調(diào)人員19名，臨時(shí)聘請人員79名，安排“三支一扶”工作人員1名。大通縣招聘14名雇員及6名大學(xué)生，確保全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一名具體負(fù)責(zé)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作人員。西藏自治區(qū)山南市乃東區(qū)探索了清產(chǎn)核資“三聘模式”，聘請內(nèi)地具有工作經(jīng)驗(yàn)的第三方技術(shù)服務(wù)單位為資產(chǎn)較多、情況較為復(fù)雜的村（居）做賬目，聘任財(cái)政局專業(yè)財(cái)會人員指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（居）建立賬目，聘用乃東籍未就業(yè)財(cái)會專業(yè)大學(xué)生對村組開展清產(chǎn)核資，大大提高了工作效率。

（二）抓好改革重點(diǎn)任務(wù)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革著眼于構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。各地以此為原則，認(rèn)真落實(shí)完成改革重點(diǎn)任務(wù)。

1.搞清集體經(jīng)濟(jì)家底

作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)性工作，清產(chǎn)核資的目的在于全面搞清集體資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、分布和運(yùn)用效益情況，通過建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。青海省農(nóng)牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)總額為154.63億元，從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，經(jīng)營性資產(chǎn)37.19億元，占資產(chǎn)總額的24.05%;非經(jīng)營性資產(chǎn)117.44億元，占資產(chǎn)總額的75.95%。重慶市共97 562個(gè)單位完成了資產(chǎn)清查，資產(chǎn)總額為990.6億元。農(nóng)村擁有的大量集體資產(chǎn)，構(gòu)成了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提和基礎(chǔ)。

在清產(chǎn)核資過程中，西藏自治區(qū)各個(gè)區(qū)縣重點(diǎn)清查核實(shí)未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等。在曲水縣南木鄉(xiāng)南木村，因?yàn)闅v史原因，在未承包到戶的集體林地上種植了集體成員私人所有的林木資源，該村將未承包到戶的集體林地和林地上私人所有的林木資源進(jìn)行分開登記估值。重慶市將集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，特別是經(jīng)過撤并的村組，按照“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的層級劃分進(jìn)行資產(chǎn)確權(quán)，確保歸屬清晰，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)，將政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

在集體“三資”管理上，青海省西寧市完善了集體資產(chǎn)管理制度，包括資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)經(jīng)營制度、資產(chǎn)定期清查報(bào)告制度、資產(chǎn)評估制度、固定資產(chǎn)管理制度、資產(chǎn)臺賬制度、資產(chǎn)承包租賃出讓制度、資產(chǎn)合同管理制度、債務(wù)債權(quán)管理制度。與此同時(shí)，強(qiáng)化集體資產(chǎn)的部門監(jiān)管，大通回族土族自治縣、湟源縣實(shí)行“村賬鄉(xiāng)管”，城西區(qū)實(shí)行“村賬區(qū)管”，城東區(qū)、城中區(qū)探索由“村賬鄉(xiāng)管”和聘請會計(jì)公司代理記賬的方式，城北區(qū)實(shí)行“村賬村管鎮(zhèn)監(jiān)督”。浙江省寧波市建立農(nóng)村集體資產(chǎn)市級監(jiān)管平臺，市、縣、鎮(zhèn)、村四級聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理的數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)分析、動(dòng)態(tài)查詢和預(yù)警監(jiān)督，全面提升資產(chǎn)管理的信息化水平，同時(shí)建立了會計(jì)監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、檢查監(jiān)督等五位一體的“三資”監(jiān)管體系。

2.明確集體資產(chǎn)主人

確認(rèn)好集體組織成員身份，是明晰集體資產(chǎn)歸屬的關(guān)鍵。實(shí)踐中，各地按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的總體原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素，確定適宜當(dāng)?shù)氐牟顒e化成員認(rèn)定辦法。在確認(rèn)成員身份過程中，堅(jiān)持民主協(xié)商，充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在身份確認(rèn)中的主體地位，既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益。對成員界定結(jié)果采用多種方式及時(shí)公示，對村民反映的問題及時(shí)調(diào)查處理，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，協(xié)調(diào)平衡各方利益。

西藏自治區(qū)曲水縣按照“有法依法、無法依民、政府引導(dǎo)、群眾認(rèn)可、村組一致、同步確認(rèn)”的原則，制定形成9種界定、6種不界定共15條成員身份確認(rèn)規(guī)定，將梳理的10余種無法律法規(guī)政策規(guī)定情形的人員界定成員權(quán)限交由村組、群眾民主決定，確保不同情形人員界定成員符合村組實(shí)際，得到群眾認(rèn)可?？茖W(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)表，明確相應(yīng)操作規(guī)范，確保成員身份確認(rèn)“自己看得明白、別人看得明白，現(xiàn)在看得明白、將來也看得明白”;確認(rèn)結(jié)果進(jìn)行“兩次公示、一次公告確認(rèn)”，開展三次以上工作成果核對修改，確?！安宦湟蝗恕?。浙江省寧波市象山縣制定了成員資格界定的具體類型，配套出臺11類特殊人員的界定意見，多數(shù)村社依法合理、因地制宜界定成員，丹西街道北門村耗費(fèi)近10個(gè)月進(jìn)行股改，累計(jì)召開15次會議，在成員資格界定上，共區(qū)分了四大類15種情況。各地均高度重視對少數(shù)、特殊群體的權(quán)益保護(hù)問題（見表2），尤其是對婦女權(quán)益的保護(hù)。青海省西寧市城西區(qū)以此次改革為契機(jī)，在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過4個(gè)多月的協(xié)商，解決了28名嫁入虎臺街道蘇家河灣村的婦女及其子女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份問題。

3.有序推進(jìn)股份合作制改革

推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲，各地股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理方式各有特點(diǎn)（見表3，下頁）。基本思路是堅(jiān)持因地制宜、因村施策，分類指導(dǎo)，杜絕“一刀切”，采取具有靈活性特征的股份量化方式，緩和利益沖突。浙江省寧波市江北區(qū)把股權(quán)資格分為社員股東、非社員股東和社員非股東三類，不同類型對應(yīng)不同的權(quán)利和義務(wù)。社員股東全額配置人口股，按年限配置農(nóng)齡股，享受社員股東權(quán)利，履行相應(yīng)義務(wù);非社員股東根據(jù)身份類別及歷史貢獻(xiàn)的不同，酌情享受人口股和農(nóng)齡股，享有資產(chǎn)收益分配權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并按比例承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn);社員非股東則部分享受社員股東的權(quán)利，承擔(dān)部分義務(wù)。在股權(quán)管理上，寧波市江北區(qū)創(chuàng)新性提出相對靜態(tài)股權(quán)管理模式，按照村情設(shè)置了靜態(tài)管理、動(dòng)態(tài)管理和半動(dòng)態(tài)管理三種股權(quán)管理模式：針對全村大部分耕地被征用或撤村建居的村，股權(quán)實(shí)行靜態(tài)管理，不作變動(dòng)，“生不增、死不減”，可以繼承，可以轉(zhuǎn)讓;針對土地大部分沒被征用的村，股權(quán)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，股權(quán)定期實(shí)行“生增、死減”，符合標(biāo)準(zhǔn)的成員增設(shè)股權(quán)，死亡人員取消股權(quán);半動(dòng)態(tài)管理介于靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理之間，規(guī)定死亡人員取消人口股，但保留了農(nóng)齡股，并可以進(jìn)行法定繼承，其初衷是為了推進(jìn)沒有分紅能力或分紅能力較為薄弱的村推行股份制改革，如果沒有涉及具體利益的分配，那么股改的進(jìn)程及接受程度可能會大打折扣。在拓展股權(quán)權(quán)能方面，重慶市巴南區(qū)探索開展了農(nóng)村集體股權(quán)轉(zhuǎn)讓和繼承制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，為了防止股份過度集中，限定每個(gè)股東持有股份數(shù)不得超過本社總股份數(shù)的10%;如某股東成員資格喪失，其所持有的股份由股東戶內(nèi)人員繼承;如整戶消亡，股份可根據(jù)《繼承法》等有關(guān)規(guī)定繼承，但如果繼承人非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則只享有收益權(quán);如繼承人不愿繼承股份，可辦理退出，以內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或集體贖回的方式退出。

4.發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕。各地通過為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位，指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定組織章程，完善成員大會、理事會、監(jiān)事會等法人治理結(jié)構(gòu)，激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。在此基礎(chǔ)上，積極探索村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新途徑、扶持新模式、運(yùn)行新機(jī)制，強(qiáng)化政策支持，著力解決村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展“基礎(chǔ)弱、渠道少、不平衡”等問題，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)（見表4，下頁）。

在政策支持方面，浙江省寧波市市級財(cái)政每年安排5000萬元專項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持集體經(jīng)濟(jì)薄弱村和年經(jīng)營性收入10萬元以下的村莊，培育村級集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的經(jīng)營性收入來源。青海省村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展（專項(xiàng)）基金安排貧困村每村50萬元、非貧困村每村40萬元的村集體經(jīng)濟(jì)扶貧扶持資金;市級安排扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金400萬元;市、縣區(qū)兩級財(cái)政安排農(nóng)村服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)每村每年5萬元。2016—2018年，重慶市投入財(cái)政資金10.44億元（其中市級7.17億元，區(qū)縣級3.27億元），共支持2924個(gè)村通過多種模式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

在模式創(chuàng)新方面，浙江省寧波市象山縣積極引導(dǎo)聯(lián)合開發(fā)，建立鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基地，推動(dòng)工商資本下鄉(xiāng)、企業(yè)人才進(jìn)村，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)戰(zhàn)略，形成“東部沿海農(nóng)旅開發(fā)、西部老工業(yè)園區(qū)物業(yè)開發(fā)、南部影視文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)、北部沿港工業(yè)園區(qū)物業(yè)開發(fā)、中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)”五大發(fā)展平臺，涌現(xiàn)一批消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村的典型，營造出區(qū)域抱團(tuán)、個(gè)體突破的良好勢頭，探索了“資本運(yùn)作、資產(chǎn)盤活、物業(yè)開發(fā)、農(nóng)旅開發(fā)、改土流轉(zhuǎn)、光伏增收、服務(wù)創(chuàng)收、抱團(tuán)消薄”八大發(fā)展模式。西藏自治區(qū)朗縣登木鄉(xiāng)如字村依托產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施牦牛標(biāo)準(zhǔn)化集中養(yǎng)殖項(xiàng)目，創(chuàng)新“草場入股+牲畜收購+統(tǒng)一經(jīng)營”的草場管理模式，使草畜平衡監(jiān)管更容易實(shí)現(xiàn);釋放了牧民勞動(dòng)力，原本3個(gè)高山牧點(diǎn)有約40戶牧民進(jìn)行放牧，現(xiàn)在只需雇用4名牧民從事專業(yè)化放牧;帶動(dòng)了貧困戶增收，促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)營收益按照建檔立卡戶50%、非建檔立卡戶30%、集體積累20%進(jìn)行分配。重慶市在明晰農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)屬的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有效盤活利用資源資產(chǎn)，同時(shí)將財(cái)政補(bǔ)助農(nóng)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目資金按照一定比例量化給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民持股，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金反哺農(nóng)村、反饋農(nóng)民。

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得的成效

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革持續(xù)推進(jìn)，已逐漸從東部地區(qū)向中西部地區(qū)伸延，從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)伸延，從局部試點(diǎn)向全面推開伸延，從經(jīng)營性資產(chǎn)向資源性資產(chǎn)伸延。組建以股份經(jīng)濟(jì)合作社為主要組織形式的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在組織形態(tài)上的再生式重構(gòu)，這種重構(gòu)能夠充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，能夠既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性。新型集體經(jīng)濟(jì)組織對內(nèi)可組織分散化的農(nóng)民，盤活集體閑置資源，促進(jìn)資源向資產(chǎn)乃至可增值的資本轉(zhuǎn)變;對外可以發(fā)揮平臺載體功能，既可以承接和運(yùn)營各級政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持項(xiàng)目，又可以與外部社會資本對接，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)組織和社會資本之間的合作共享。新型集體經(jīng)濟(jì)組織可以彌補(bǔ)過去農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)普遍由村委會代管而帶來的組織形態(tài)缺失，擺脫外部資本不愿意進(jìn)入、政府投入不知道投向誰、內(nèi)部人員缺乏積極性等發(fā)展困境，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)、平等交換。

（一）促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展

產(chǎn)權(quán)改革明確了農(nóng)村資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，提高了要素資源配置效率。一是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營得以發(fā)展。改革促進(jìn)農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置，提高了農(nóng)村的土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。青海省西寧市湟中區(qū)在改革中探索承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營、承包土地經(jīng)營權(quán)入股、經(jīng)營性資產(chǎn)股份量化、扶貧資金量化入股四類股份合作形式，流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)14.2萬畝，規(guī)模效益突出。重慶市鼓勵(lì)村級集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭組建土地股份合作社，在有條件的村開展整村推進(jìn)耕地宜機(jī)化整治試點(diǎn)，創(chuàng)新發(fā)展丘陵地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營，并以土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股，引入外部資本發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等。2018年，重慶市實(shí)施農(nóng)村“三變”改革的38個(gè)試點(diǎn)村，入股耕地4萬畝，占試點(diǎn)村現(xiàn)有耕地的27%，遠(yuǎn)高于全市耕地入股經(jīng)營率5%的總體水平。同時(shí)，鼓勵(lì)村級集體經(jīng)濟(jì)組織購置大型農(nóng)機(jī)具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備，開展農(nóng)機(jī)社會化服務(wù)。截至2019年10月底，合川區(qū)共有農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社105個(gè)，其中村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭組建的有56個(gè)，采取“村集體+農(nóng)機(jī)大戶（種植大戶、龍頭企業(yè)）+農(nóng)民”的模式。二是新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)得以發(fā)展。改革促進(jìn)了休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，使農(nóng)民的就業(yè)渠道得以拓展，就業(yè)崗位得以增加，收入水平得以提升。重慶市深入推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革，2018年38個(gè)試點(diǎn)村累計(jì)盤活集體林地、草地、水域、四荒地1.1萬畝，閑置撂荒土地2萬余畝，閑置農(nóng)房等552套，充分挖掘山水林田湖草等自然資源和自然風(fēng)光價(jià)值，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)等。三是農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益得以提升。改革激活了要素市場，吸引人力資本、管理、技術(shù)、資金等現(xiàn)代生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了提質(zhì)增效。四是可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)得以鞏固。集體家底搞清了，主人明確了，農(nóng)民群眾才愿意養(yǎng)“蛋雞”而不是養(yǎng)“肉雞”。使各類經(jīng)營性資產(chǎn)增值保值，山水田林湖草資源性資產(chǎn)永續(xù)維護(hù)利用，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)，成為農(nóng)民群眾關(guān)心的大事和自覺行動(dòng)的選擇。

（二）增加了農(nóng)民的獲得感和幸福感

產(chǎn)權(quán)改革提高了農(nóng)民生活水平，夯實(shí)了農(nóng)民主體地位。一是增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。浙江省寧波市以集體資產(chǎn)股權(quán)“賦權(quán)活權(quán)”為重點(diǎn)，喚醒農(nóng)村“沉睡的資本”，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2018年寧波市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅31.2億元，人均分紅744元，開展分紅的村社599個(gè)，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。同年，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)33 633元，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到1.79∶1，是全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)之一。二是落實(shí)了農(nóng)民的民主權(quán)利。在集體成員如何界定、集體股權(quán)如何設(shè)置、集體經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展等方面，農(nóng)民的主觀意愿被尊重、主體作用被發(fā)揮、選擇權(quán)利被賦予，通過民主決策讓農(nóng)民真正成為這項(xiàng)改革的參與者和受益者。三是提升了農(nóng)民的村莊榮譽(yù)感。改革讓村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)劣不再是少數(shù)幾個(gè)人關(guān)心的事情，而成為事關(guān)每一個(gè)集體成員的大事要事。村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，村民可以充分共享發(fā)展紅利，強(qiáng)化了作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)村富村的集體成員榮譽(yù)感。

（三）促進(jìn)了鄉(xiāng)村的治理體系升級

產(chǎn)權(quán)改革加快了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐，提升了鄉(xiāng)村治理水平，構(gòu)建了鄉(xiāng)村治理新格局。一是明晰了村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會的職能關(guān)系，將村民委員會的自治功能和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能逐步分離。二是優(yōu)化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。新成立的農(nóng)村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社都建立起了比較規(guī)范的“三會”（股東大會、理事會、監(jiān)事會）組織治理結(jié)構(gòu)。用股東民主表決制來代替原來的干部家長制，以章程、合同、群眾監(jiān)督等制度規(guī)范股東的行為，代替原來的以權(quán)力約束村民的行為，為集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。三是完善了集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制。通過摸清集體資產(chǎn)家底和完善集體“三資”（資產(chǎn)、資金、資源）監(jiān)管，使集體資產(chǎn)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)了陽光化、制度化、規(guī)范化，遏制了監(jiān)督缺位、集體資產(chǎn)流失、收益分配不合理、基層“微腐敗”等問題，有效地保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，提升了集體資產(chǎn)監(jiān)管能力。四是規(guī)范了村級小微權(quán)力運(yùn)行。改革激發(fā)了一系列配套治理體制機(jī)制的建設(shè)。浙江省寧波市寧?？h首創(chuàng)“村級小微權(quán)力清單36條”制度，全面梳理涉及村級集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理的村級事務(wù)事項(xiàng)，做到村干部“看圖做事”，村民“照單監(jiān)督”，規(guī)范村級小微權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”。

（四）夯實(shí)了黨的基層領(lǐng)導(dǎo)基石

產(chǎn)權(quán)改革有助于加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)。一是基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力得以增強(qiáng)。改革中的清產(chǎn)核資、成員界定、股份量化、成立集體經(jīng)濟(jì)組織、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)均在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施，強(qiáng)化了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。改革后集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和集體資產(chǎn)積累的增加，提升了村集體為集體成員分紅和為村民提供公共服務(wù)的能力，從而提高了基層黨組織在農(nóng)民群眾心目中的威信，基層黨組織發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾的領(lǐng)導(dǎo)力明顯提升。二是集體的凝聚力和向心力得以增強(qiáng)。改革密切了集體與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)，激活了農(nóng)民的集體意識，在集體事務(wù)中農(nóng)民將自身角色定位由“看客”轉(zhuǎn)變?yōu)橹魅宋獭Ｔ谇嗪５任鞑康貐^(qū)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革在鞏固黨的基層領(lǐng)導(dǎo)地位方面的作用尤為明顯。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和黨的基層治理形成了良性循環(huán)，營造了農(nóng)村發(fā)展的良好局面。

四、對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本認(rèn)識

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意義重大，是農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新，其重要程度不亞于農(nóng)村土地制度改革，對此要有清醒認(rèn)識和深刻領(lǐng)悟。

（一）改革在賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利上具有開創(chuàng)性

全面建成小康社會的關(guān)鍵在于增加農(nóng)民收入，而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對于農(nóng)民增收意義重大。從權(quán)利來看，改革使農(nóng)民同時(shí)擁有了兩項(xiàng)權(quán)利：土地制度改革給予了農(nóng)民一家一戶一塊土地的權(quán)利;產(chǎn)權(quán)制度改革則賦予了農(nóng)民一家一戶相應(yīng)的集體資產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民真正分享集體資產(chǎn)的收益。現(xiàn)階段，我國農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入占總收入的比例僅為2%—3%，增長的潛力和空間還很大。通過推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體資產(chǎn)折股量化到戶，集體收益按股份或按份額分紅，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，是縮小城鄉(xiāng)收入差距新的政策著力點(diǎn)。

通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民感受到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。改革的意義在于給了農(nóng)民一個(gè)期盼和一個(gè)信號，“集體經(jīng)濟(jì)有發(fā)展，財(cái)產(chǎn)性收益就有保障”。要用發(fā)展的眼光來看待農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的作用，讓農(nóng)民都能夠分享到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利，享有新的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（二）改革在萌生農(nóng)村新的組織形態(tài)上具有突破性

統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是具有中國特色的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。經(jīng)過幾十年的實(shí)踐，家庭經(jīng)營的制度績效得到了充分顯現(xiàn)，但集體統(tǒng)一經(jīng)營的功能尚需進(jìn)一步釋放，模式經(jīng)驗(yàn)需要提練總結(jié)，特別是對集體經(jīng)濟(jì)組織的有效實(shí)現(xiàn)形式要進(jìn)行深入探索。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為此提供了新的思想和路徑選擇，從以前的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，到現(xiàn)在的集體所有、股份合作經(jīng)營，以及集體所有、多種經(jīng)營方式并存，既有組織形式，又有運(yùn)行機(jī)制，不僅是一種經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，而且是一種實(shí)現(xiàn)形式革新，是一項(xiàng)管長遠(yuǎn)、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)設(shè)。

從東部沿海到西部地區(qū)，都在通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革設(shè)立或者規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，推進(jìn)股份合作制改革，在全國范圍內(nèi)形成了健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的良好氛圍，為進(jìn)一步壯大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在萌生農(nóng)村新的組織形態(tài)上的突破性成效，會隨著改革的深入逐步體現(xiàn)。

（三）改革在鞏固黨的基層領(lǐng)導(dǎo)地位上具有關(guān)鍵性

提升黨的組織力是黨的十九大報(bào)告對基層黨建提出的要求。在農(nóng)村基層社會治理中，要在堅(jiān)持充分發(fā)揮和體現(xiàn)黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)村民通過自我管理、自我服務(wù)實(shí)行自治。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織收入，辦成了很多以前辦不成的事情，能夠更好地發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位得到鞏固。通過發(fā)揮農(nóng)村黨組織的核心作用，加強(qiáng)了村民自治組織建設(shè)，讓農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)“自己的事情自己辦”，逐步建立起現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理新體系。

五、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策建議

雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)初步顯現(xiàn)綜合的社會效益，但從農(nóng)民收入中財(cái)產(chǎn)性收入的比重這個(gè)指標(biāo)來看，除了經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量龐大的城市郊區(qū)產(chǎn)權(quán)改革有明顯成效外，更多地方成效還未能充分顯現(xiàn)。未來如何將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革引向深入，更好地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入，還需要進(jìn)一步探討。

（一）嚴(yán)格落實(shí)中央推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求

2019年中央農(nóng)村工作會議提出，要全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。嚴(yán)格落實(shí)中央對推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，要提升認(rèn)識高度，深刻領(lǐng)會中央推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義和基本要求;要認(rèn)清改革重點(diǎn)難點(diǎn)，結(jié)合宏觀環(huán)境與區(qū)域發(fā)展實(shí)際，立足在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破;要確保改革質(zhì)量，按期保質(zhì)保量完成各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)。

第一，提升認(rèn)識高度。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和完善，關(guān)系到中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展，關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度基礎(chǔ)的構(gòu)建，是中央部署的又一項(xiàng)管全局、管長遠(yuǎn)的重大改革任務(wù)，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民收入的重大舉措，意義重大而深遠(yuǎn)。當(dāng)前農(nóng)民增收的一大短板就是財(cái)產(chǎn)性收入比重偏低，增加財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源之一就是要管理好、經(jīng)營好集體資產(chǎn)。各地必須從戰(zhàn)略和全局高度認(rèn)識這項(xiàng)改革的重要性和緊迫性，樹立“早改革早受益、早改革早主動(dòng)”的思想。越是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱的區(qū)縣，越是需要通過改革發(fā)展來加以提升，縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展、共同富裕。

第二，認(rèn)清改革重點(diǎn)難點(diǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、內(nèi)容豐富，流程嚴(yán)密，是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性、操作性都很強(qiáng)的工作。由于自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平等方面的差異，各地的改革側(cè)重點(diǎn)各不相同，改革進(jìn)展也存在不平衡性。發(fā)達(dá)地區(qū)主要聚焦于集體經(jīng)營性資產(chǎn)的優(yōu)化使用;其他農(nóng)村地區(qū)的改革重點(diǎn)則在于盤活用好資源性資產(chǎn)，包括荒山荒坡、堰塘、森林等。西部偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)起步較晚，基礎(chǔ)薄弱;而發(fā)達(dá)地區(qū)由于人員構(gòu)成復(fù)雜、流動(dòng)性大，集體成員資格界定、收益分配劃分等問題難度較大。各地必須高度認(rèn)識這項(xiàng)改革工作的緊迫性和艱巨性，增強(qiáng)責(zé)任感，因地制宜，分類施策，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

第三，確保改革質(zhì)量。中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對于這項(xiàng)改革有明確的時(shí)間表和路線圖，2019年底前基本完成清產(chǎn)核資、2021年前基本完成股份合作制改革，這些都是硬任務(wù)，時(shí)間緊、任務(wù)重，各項(xiàng)工作絲毫不能放松。各地要建立省級全面負(fù)責(zé)、縣級組織實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，地方各級黨委書記特別是縣鄉(xiāng)黨委書記要親自掛帥，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。扎實(shí)推進(jìn)清產(chǎn)核資、成員資格界定、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革、完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)等改革任務(wù)，立足在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破，確保各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)按期保質(zhì)保量完成。改革是手段，目的是更好地發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)共同富裕。各地要積極探索多種形式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，立足實(shí)際、挖掘潛力，堅(jiān)持因村制宜，鼓勵(lì)村級集體經(jīng)濟(jì)組織依托山水資源培育發(fā)展優(yōu)勢、盤活存量資產(chǎn)發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)、加快轉(zhuǎn)型升級發(fā)展配套服務(wù)經(jīng)濟(jì)、把握時(shí)機(jī)加快發(fā)展新業(yè)態(tài)增收，摒棄“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的粗放型發(fā)展模式，引導(dǎo)村級集體經(jīng)濟(jì)組織開展抱團(tuán)、聯(lián)合、異地發(fā)展，探索多渠道、多業(yè)態(tài)、多元化的發(fā)展模式，促進(jìn)農(nóng)村資源、資產(chǎn)、資金增值保值。改革起步較早的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，一定要樹立改革永遠(yuǎn)在路上的心態(tài)，繼續(xù)深化改革，鞏固改革成果，提高改革質(zhì)量。

第四，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)。要總結(jié)梳理試點(diǎn)區(qū)縣推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的普遍問題、關(guān)鍵問題、區(qū)域共性問題，形成一個(gè)問題清單，有針對性地提出解決方案，供后試點(diǎn)區(qū)縣參考，有的放矢，提高改革效率和質(zhì)量。圍繞前三批試點(diǎn)召開一次階段性總結(jié)會，邀請政府相關(guān)部門、試點(diǎn)區(qū)縣代表、權(quán)威專家共同參加，深入分析改革中面臨的突出問題，系統(tǒng)總結(jié)改革中探索的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，共同商討下一步推進(jìn)改革的關(guān)鍵舉措。各地對改革中出現(xiàn)的新情況新問題，作了很多具有前瞻性、創(chuàng)新性的探索，有必要推出一批示范縣、示范村，更好發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。通過多種形式對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行深度宣傳，引導(dǎo)新聞媒體對階段性改革成果進(jìn)行深入報(bào)道，挖掘典型案例，營造良好的改革氛圍。在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以抓緊便民高效實(shí)用管用為原則，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程，修訂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)和會計(jì)制度，盡快推出一批配套法規(guī)制度和業(yè)務(wù)規(guī)范，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理的規(guī)范化、制度化和法制化建設(shè)。

（二）妥善處理農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的矛盾關(guān)系

第一，妥善處理法律法規(guī)與村規(guī)民約之間的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為深化農(nóng)村改革的重要組成部分，需要在我國法律框架下依法開展，這是全面依法治國的基本要求。在正式的法律法規(guī)與非正式的村規(guī)民約之間實(shí)現(xiàn)平衡，是各地推進(jìn)改革過程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，尤其對于少數(shù)民族地區(qū)還存在特殊性。以西寧市對“外嫁女”的身份界定問題為例，盡管西寧市已經(jīng)采取相關(guān)舉措要求政策上保障婦女的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但在部分地區(qū)操作中對“外嫁女”仍有不公平的政策，并且依然具有一定的普遍性。改革要讓全體農(nóng)民平等分享收益，尋求改革最大公約數(shù)要處理好法律法規(guī)與村規(guī)民約之間的關(guān)系。

第二，妥善處理借助外力和激發(fā)內(nèi)力的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革紅利的充分釋放，建立在集體經(jīng)濟(jì)組織良好運(yùn)行并能持續(xù)創(chuàng)造收益的基礎(chǔ)上，這要求激活集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展動(dòng)力。但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要借助外部扶持，缺乏內(nèi)生動(dòng)力。如西寧市依托扶貧項(xiàng)目資金，投資5.28億元在全市330個(gè)貧困村建設(shè)75.4兆瓦的村級扶貧光伏電站項(xiàng)目，村均獲得資金支持160萬元，在保障建檔立卡貧困戶受益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)貧困村集體經(jīng)濟(jì)“破零”。此外，還有92個(gè)非貧困村獲得4600萬元光伏電站建設(shè)項(xiàng)目的投資，村均獲得資金支持50萬元，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。共計(jì)422個(gè)村莊依托光伏項(xiàng)目資金發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，接近西寧市農(nóng)村總量的半數(shù)，這意味著真正通過自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)壯大集體經(jīng)濟(jì)的村莊數(shù)量并不多。又如，重慶市2016—2018年共投入財(cái)政資金10.44億元，支持2924個(gè)村發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。截至2018年底，對重慶市8884個(gè)村級集體經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，有經(jīng)營收入的村為4946個(gè)，占總村數(shù)的55.7%;無經(jīng)營收入的“空殼村”3938個(gè)，占總村數(shù)的44.3%，比2017年減少1224個(gè)。在集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展初期，給予一定的政策引導(dǎo)和資金刺激，有利于幫助集體經(jīng)濟(jì)組織邁過發(fā)展初期的門檻，但并不利于集體經(jīng)濟(jì)組織的可持續(xù)發(fā)展。要聚焦造就“自主發(fā)展型”集體經(jīng)濟(jì)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織擁有自力更生的能力、手段和方式。

第三，妥善處理整體推進(jìn)和個(gè)體提升的關(guān)系。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要覆蓋全部農(nóng)村，既要突出特色典型村，又要照顧落后薄弱村?？梢圆扇€(gè)體試點(diǎn)帶動(dòng)全面推進(jìn)的工作思路，但要高度關(guān)注改革過程中的不平衡問題。青海省不同地區(qū)之間的改革工作，在資產(chǎn)總量、工作進(jìn)度等方面存在著較大差異。一方面是省域內(nèi)不同市州之間的不平衡。青海省目前共核實(shí)集體資產(chǎn)154.68億元，西寧市的集體資產(chǎn)總量占比50%，是其他7個(gè)市州的總和;全省村均資產(chǎn)371萬元，西寧市城北區(qū)的村均資產(chǎn)達(dá)到6140萬元;省內(nèi)擁有資產(chǎn)最多的村莊西寧市的楊家寨村，集體資產(chǎn)達(dá)2.02億元，擁有資產(chǎn)最少的村莊是玉樹州的代渠村，集體資產(chǎn)僅236萬元。另一方面是西寧市內(nèi)不同村莊間的不平衡。湟源縣108個(gè)村共實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)收入296.8萬元，其中最好的兩個(gè)村莊創(chuàng)造收入超過100萬元，可見更多的村莊收入并不高。發(fā)達(dá)地區(qū)也存在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不平衡，雖然通過薄弱村幫扶，寧波市已經(jīng)全面消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，但是客觀上還是存在相對薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村。寧波市2808個(gè)股份合作社，能夠開展分紅的村社為599個(gè)，占比僅為21.3%。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不是要消除村莊之間的發(fā)展差距，但要重視不平衡問題，妥善處理整體推進(jìn)和個(gè)體提升的關(guān)系。

（三）關(guān)注農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向

在新的發(fā)展階段，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，按照城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，把握好方向性問題，并以此為指導(dǎo)，將改革措施落到實(shí)處，最大限度地保障集體成員的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，把集體資產(chǎn)管好用好，豐富集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

第一，與充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用結(jié)合起來。一方面，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織、增加集體經(jīng)濟(jì)收入，有利于更好發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾，在基層鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。另一方面，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有利于健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村基層治理體系，進(jìn)而形成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與黨的基層組織建設(shè)之間相互促進(jìn)、良性循環(huán)的關(guān)系。

第二，與新產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來。在依法依規(guī)的前提下，充分盤活用好集體所有的閑置房屋和山林、池塘水面等資源，結(jié)合各地歷史人文等區(qū)域特色，積極發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)集體資源向集體資產(chǎn)進(jìn)而向集體資本轉(zhuǎn)變。浙江、江蘇、四川、貴州等地鼓勵(lì)村級集體經(jīng)濟(jì)組織依托山水資源，發(fā)展觀光旅游休閑產(chǎn)業(yè)、物業(yè)租賃經(jīng)濟(jì)、配套服務(wù)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)，不僅促進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，而且將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推向新高度，開辟了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路徑，顯著增強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

第三，與農(nóng)民在農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)增收結(jié)合起來。利用集體資產(chǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑觀光、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，吸納更多農(nóng)民就地就近就業(yè)，在提升農(nóng)民職業(yè)技能水平的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)民收入多元化。尤其在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的形勢下，更應(yīng)充分挖掘現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的潛在優(yōu)勢，培育發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會、拓展增收空間。

第四，與新的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式結(jié)合起來。農(nóng)村土地股份合作社、服務(wù)性合作社等的產(chǎn)生與發(fā)展，是農(nóng)村組織形態(tài)的創(chuàng)新，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新動(dòng)力，拓展了農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，保持集體資產(chǎn)的完整性，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到本集體成員，發(fā)展多種形式的股份合作，能夠使農(nóng)民作為集體資產(chǎn)所有者、管理者、受益者的權(quán)益得到切實(shí)體現(xiàn)。

第五，與鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來。完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，不僅能夠改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和提升農(nóng)村公共服務(wù)，而且能夠夯實(shí)農(nóng)村社會治理基礎(chǔ)。農(nóng)村集體所有制以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，與村民自治相互補(bǔ)充，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，妥善處理村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，將村民委員會的自治功能和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)分開來。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理主體權(quán)利關(guān)系的優(yōu)化，使組織與個(gè)人的關(guān)系更加明晰，提升農(nóng)民參與基層治理的意識與能力，豐富基層協(xié)商民主的有效實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，對提升鄉(xiāng)村治理水平具有重要意義?！?/p>

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The Practical Exploration of the Reform of Rural Collective Property Right System： Based on the Investigation of 24 Villages （Communities） in 4 Provinces

ZHANG Hong-yu? HU Zhen-tong? HU Ling-xiao

Abstract： Based on the investigation of 24 villages（communities） in 4 provinces， this paper analyzes the practical exploration of the reform of rural collective property rights system from four dimensions. All localities have done a good job in implementing the reform work deployment and focusing on the key tasks of reform. The reform of rural collective property right system plays an important role in the high-quality development of agriculture， the improvement of farmers sense of gain and happiness， the upgrading of rural governance system and the strengthening of the CPCs grassroots leadership. The reform of the rural collective property right system is groundbreaking in giving farmers property rights， breaking through in sprouting a new organizational form in the countryside， and crucial in consolidating the CPCs leading position at the grass-roots level. To deepen the reform of rural collective property right system， we should strictly implement the requirements of the central government to promote the reform of rural collective property right system， properly handle the contradictions in the reform of rural collective property right system， and pay attention to the direction of the reform of rural collective property right system.

Key words： the reform of rural collective property right system; rural revitalization; high-quality development of agriculture

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究”（20ZDA045）;中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會軟科學(xué)課題“中國特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題研究”（RKX2019051C）。

作者簡介：張紅宇，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院副院長;胡振通，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院助理研究員;胡凌嘯（通信作者），北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師。