張浩淼

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

1990年代起，歐美許多國(guó)家對(duì)原有的以權(quán)利為基礎(chǔ)的社會(huì)救助進(jìn)行了改革，引入了工作福利，旨在平衡權(quán)利和義務(wù)，促使受助者積極參與勞動(dòng)力市場(chǎng)以消除福利依賴。工作福利的形成與福利國(guó)家的危機(jī)及其改革密切相關(guān)，工作福利自提出之日起，就存在較多爭(zhēng)議。這一方面體現(xiàn)在學(xué)術(shù)界對(duì)工作福利缺乏統(tǒng)一的概念界定，工作福利和與其相關(guān)的“激活”以及積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的概念界限不甚清楚；另一方面，關(guān)于工作福利的實(shí)踐效果褒貶不一，有學(xué)者認(rèn)為工作福利可以改變受助者消極與依賴的文化基因，可以明顯降低受助人數(shù)并減輕救助負(fù)擔(dān)[1]，但不少研究認(rèn)為工作福利是對(duì)濟(jì)貧法時(shí)代“強(qiáng)制勞動(dòng)”的回歸，其結(jié)果是將福利依賴轉(zhuǎn)化為了低薪工作，制造了在職貧困[2]。

本文旨在梳理與回顧工作福利的形成邏輯，對(duì)工作福利的概念進(jìn)行探討與辨析，尤其是厘清其與“激活”、積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的區(qū)別和聯(lián)系，并對(duì)工作福利的實(shí)踐效果進(jìn)行考察和分析。

一、工作福利的形成邏輯：背景、原因與推動(dòng)力

工作福利(workfare)最早出現(xiàn)于美國(guó)，1960年代尼克松政府時(shí)期“工作福利”一詞首次進(jìn)入公共話語(yǔ)領(lǐng)域。1970和1980年代，美國(guó)在關(guān)于福利的討論中，“工作福利”一詞屢見(jiàn)不鮮，用來(lái)指那些針對(duì)福利領(lǐng)取者的各種就業(yè)項(xiàng)目[3]21。1996年，克林頓政府實(shí)施了激進(jìn)的福利改革，出臺(tái)了《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)法案》，將救助制度從“資格機(jī)制”改為“工作優(yōu)先”模式，這是一項(xiàng)具有里程碑意義的工作福利法案，其核心內(nèi)容是對(duì)救助采取時(shí)間限制并強(qiáng)制提出工作要求以促使受助者盡快就業(yè)，還伴隨一系列的獎(jiǎng)懲措施。

美國(guó)工作福利的形成和快速發(fā)展使英國(guó)、澳大利亞等自由主義福利國(guó)家紛紛效仿，比如，英國(guó)在1980年代早期開(kāi)始使用“工作福利”的概念，把原有針對(duì)青年群體的公共就業(yè)計(jì)劃稱(chēng)為工作福利項(xiàng)目[3]24。1997年，布萊爾政府提出了系統(tǒng)的工作福利政策，通過(guò)設(shè)立求職者津貼替代原有的失業(yè)救助，要求失業(yè)者必須積極尋找工作才能領(lǐng)取津貼，還通過(guò)各類(lèi)“新政”計(jì)劃促使青年、長(zhǎng)期失業(yè)者和單身父母等參與勞動(dòng)力市場(chǎng)，把工作福利計(jì)劃推向了福利改革的最前沿。在英、美等自由福利國(guó)家工作福利項(xiàng)目風(fēng)靡之后，德、法等保守主義福利國(guó)家也開(kāi)始相仿相效，于1990年代末期引入工作福利的理念和路徑，比如，2002年德國(guó)的“哈茨改革”就是對(duì)原有救助制度的徹底變革，要求有勞動(dòng)能力的受助者必須承擔(dān)工作義務(wù)。此外，在社會(huì)民主主義福利國(guó)家，即以慷慨的福利供給著稱(chēng)的北歐，也在發(fā)生“悄悄的革命”，其在社會(huì)救助中逐步構(gòu)建起以地方化、市場(chǎng)化和突出個(gè)人義務(wù)為特征的工作福利，使工作福利成為北歐福利體系的重要組成部分[4]，比如，丹麥1998年頒布的“激活”法案弱化了收入保護(hù)原則，強(qiáng)調(diào)了工作義務(wù)和福利領(lǐng)取的關(guān)聯(lián)，正式引入工作福利的原則[5]。由上可見(jiàn)，工作福利最早在美國(guó)形成，之后在英國(guó)等自由主義福利國(guó)家普及，最后擴(kuò)展至保守主義和社會(huì)民主主義福利國(guó)家?；仡櫣ぷ鞲＠男纬蛇^(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)以下三點(diǎn)重要邏輯和規(guī)律：

第一，福利國(guó)家的危機(jī)和改革是工作福利形成的總體背景。二戰(zhàn)后，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家建立了較為完善的社會(huì)保障制度，向國(guó)民提供慷慨的福利待遇，福利國(guó)家得以形成并快速發(fā)展，這對(duì)緩解社會(huì)矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。然而，好景不長(zhǎng)，1970年代末，受石油危機(jī)和全球化加速的影響，歐美經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)滯漲，沉重的福利負(fù)擔(dān)既導(dǎo)致政府財(cái)政赤字不斷攀升，也使勞動(dòng)力價(jià)格偏高，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，失業(yè)率居高不下，患上了所謂的“福利病”，福利國(guó)家遭遇了整體危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)，“積極福利國(guó)家”“社會(huì)投資國(guó)家”“發(fā)展型社會(huì)政策”等理論和概念應(yīng)運(yùn)而生，強(qiáng)調(diào)改變傳統(tǒng)福利國(guó)家以權(quán)利為基礎(chǔ)提供消極福利的方式，轉(zhuǎn)向權(quán)利和義務(wù)的平衡，提供積極的福利，注重人力資本投資以及與市場(chǎng)的結(jié)合，變事后補(bǔ)救為事前干預(yù)。在福利國(guó)家改革與重建的總體背景下，工作福利出現(xiàn)并逐步成為主導(dǎo)，它為福利領(lǐng)取者強(qiáng)制增加了義務(wù)，以促使其重返勞動(dòng)力市場(chǎng)，體現(xiàn)出權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合以及與市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)，這順應(yīng)了福利國(guó)家改革的大趨勢(shì)，是福利國(guó)家危機(jī)與改革背景下的必然產(chǎn)物，有學(xué)者斷言歐美的“制度型福利國(guó)家”已經(jīng)逐漸被“工作福利型國(guó)家”所取代[6]46-47。

第二，福利依賴問(wèn)題是工作福利形成的直接原因。福利國(guó)家為社會(huì)成員提供了慷慨的福利待遇，保障了公民的社會(huì)權(quán)利，但是在福利國(guó)家建設(shè)中出現(xiàn)的福利膨脹，使貧困治理的問(wèn)題日益暴露[7]。福利國(guó)家的貧困者領(lǐng)取救助后，不愿積極尋找工作，因?yàn)樨毨д咂毡槿狈寄?，即使找到工作，工資收入并不比救助待遇高，這會(huì)導(dǎo)致受助者長(zhǎng)期依靠救助生活，損害受助者的工作倫理，由此引發(fā)福利依賴問(wèn)題。比如，在美國(guó)，1960年貧困家庭中近2/3的戶主有工作，到1991年這一比例已降到1/10[8]，且大部分受助者是單身母親，她們這種福利依賴的態(tài)度和行為不僅使自身落入“貧困陷阱”，還對(duì)其子女產(chǎn)生不良影響，造成了福利依賴的代際傳遞[9]。在這種情況下，1992年克林頓政府上臺(tái)，宣稱(chēng)要“終結(jié)我們所知道的福利”，1996年《個(gè)人責(zé)任和工作機(jī)會(huì)法案》出臺(tái)，該法案增加了對(duì)福利領(lǐng)取者的工作要求、限制了福利領(lǐng)取時(shí)間并實(shí)施了嚴(yán)格的制裁措施，是典型的工作福利政策。由此可見(jiàn)，工作福利對(duì)受助者提出了強(qiáng)制性的工作要求，通過(guò)各種方式激勵(lì)、重塑及培養(yǎng)受助者的工作倫理，使其盡快進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，其直接目的是為了解決福利依賴問(wèn)題。

第三，國(guó)家間學(xué)習(xí)是工作福利得以普及的重要推動(dòng)力。所謂國(guó)家間學(xué)習(xí)，是指某個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行的改革信息給其他國(guó)家或地區(qū)的政策選擇帶去影響的一種模仿或?qū)W習(xí)過(guò)程，是一國(guó)的制度與政策被他國(guó)借鑒的現(xiàn)象，許多學(xué)者還把這種現(xiàn)象稱(chēng)為政策轉(zhuǎn)移、政策模仿等，但國(guó)家間學(xué)習(xí)是關(guān)于政策借鑒的總體概念[10]。工作福利最早在美國(guó)出現(xiàn)，1996年克林頓政府實(shí)施了激進(jìn)的福利改革，使工作福利在美國(guó)成為主流政策，這標(biāo)志著現(xiàn)代福利國(guó)家對(duì)受助者的社會(huì)保護(hù)導(dǎo)向發(fā)生了本質(zhì)變化，受助者需要主動(dòng)投身勞動(dòng)力市場(chǎng)而不再只是被動(dòng)地領(lǐng)取福利。美國(guó)的工作福利首先在自由主義福利國(guó)家被廣泛地學(xué)習(xí)與借鑒，英國(guó)和澳大利亞等國(guó)在1997年開(kāi)始實(shí)施“從福利到工作”的政策實(shí)踐；之后，以德國(guó)為代表的保守主義福利國(guó)家和以瑞典為代表的社會(huì)民主主義福利國(guó)家也開(kāi)始模仿并實(shí)施了工作福利，如德國(guó)2002年的“哈茨改革”和瑞典2000年的“激活保證計(jì)劃”均是典型的工作福利計(jì)劃，以促進(jìn)受助者重返勞動(dòng)力市場(chǎng)。由上可見(jiàn)，國(guó)家間學(xué)習(xí)推動(dòng)了工作福利在福利國(guó)家的擴(kuò)展與普及。

二、工作福利的概念辨析：工作福利、“激活”政策與積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策

根據(jù)美國(guó)《社會(huì)工作百科全書(shū)》(第18版)的定義，工作福利是指有勞動(dòng)能力的受助者在接受救助時(shí)應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)勞動(dòng)，以這一要求為條件的福利項(xiàng)目，為了與現(xiàn)金救助相區(qū)別，曾被稱(chēng)為工作救濟(jì)，如今，此政策通常被稱(chēng)為工作福利[11]。工作福利從嚴(yán)格意義上看，具有地域性含義，指的是美國(guó)的福利改革措施，強(qiáng)調(diào)的是受助者的義務(wù)和責(zé)任，要求受助者通過(guò)工作來(lái)?yè)Q取救助，側(cè)重于“工作優(yōu)先”原則，重點(diǎn)在于工作要求、制裁和領(lǐng)取現(xiàn)金救助的時(shí)間限制，帶有強(qiáng)制性、懲罰性和消極性的特點(diǎn)[12]5。然而，隨著工作福利政策在歐洲和其他福利國(guó)家的擴(kuò)展與普及，以及“工作福利”一詞在公共話語(yǔ)體系中的普遍使用，工作福利概念的外延開(kāi)始拓展，除了“工作優(yōu)先”的消極性措施外，一些積極的措施，如培訓(xùn)、教育、兒童照料等也在一些情況下被視為工作福利的組成部分[12]7，這就導(dǎo)致了工作福利概念的模糊化，尤其是容易與“激活”政策和積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策產(chǎn)生混淆，因此，有必要對(duì)工作福利、“激活”政策和積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策進(jìn)行區(qū)分和辨別。

“激活”政策是指促使受助者和失業(yè)者參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的各種工作導(dǎo)向型福利措施的總和，這類(lèi)“激活”措施可大致分為兩類(lèi)，即積極型(人力資本發(fā)展型)措施和消極型(勞動(dòng)力市場(chǎng)關(guān)聯(lián)型)措施，顧名思義，前者主要是促進(jìn)受助者通過(guò)教育和培訓(xùn)等措施提高人力資本以使其能夠進(jìn)入正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)，而后者則是通過(guò)快速就業(yè)的方式強(qiáng)制受助者接受任何工作以脫離社會(huì)救助[13]。由此可見(jiàn)，工作福利對(duì)應(yīng)的是消極型“激活”措施，也就是說(shuō)，工作福利從嚴(yán)格和本源的意義上講，只是試圖使受助者進(jìn)入工作狀態(tài)，并沒(méi)有把提升受助者的技能水平和人力資本作為政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)，正如美國(guó)工作福利政策實(shí)施中一名監(jiān)督者所言，“你不需要通過(guò)教育來(lái)獲得就業(yè)，為了就業(yè)你只需要去工作”[14]。

工作福利即消極型“激活”政策大體可分為兩類(lèi)，即市場(chǎng)型工作福利和工作創(chuàng)造型工作福利。市場(chǎng)型工作福利強(qiáng)調(diào)增加低工資的就業(yè)崗位并促使福利依賴群體，如長(zhǎng)期失業(yè)者、單身父母以及病殘群體，盡快進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)并接受那些低工資的就業(yè)崗位。市場(chǎng)型工作福利旨在使福利依賴群體更可雇，尤其是運(yùn)用財(cái)政政策去補(bǔ)貼低工資就業(yè)，當(dāng)福利依賴群體進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)時(shí)，會(huì)獲得相應(yīng)的在職補(bǔ)貼，這有助于增加其就業(yè)的動(dòng)力，但是，市場(chǎng)型工作福利對(duì)福利依賴群體沒(méi)有教育和培訓(xùn)承諾[3]32。1980年代后，自由主義福利國(guó)家逐步采取了市場(chǎng)型工作福利，比較典型的代表是美國(guó)，美國(guó)的工作福利強(qiáng)調(diào)福利依賴群體在一定時(shí)間內(nèi)必須進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，否則會(huì)面臨懲罰，進(jìn)入市場(chǎng)后由于工資較低，政府實(shí)施了低收入工薪家庭的工作收入課稅扣除政策(EITC)，向?qū)崿F(xiàn)就業(yè)的低收入受助家庭提供額外補(bǔ)貼。工作創(chuàng)造型工作福利是兜底的政策工具，對(duì)于那些無(wú)法在私營(yíng)與公共部門(mén)獲得就業(yè)的就業(yè)困難群體，需要通過(guò)工作創(chuàng)造型工作福利使他們?yōu)榱司戎龆ぷ?。救助管理機(jī)構(gòu)在常規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)外創(chuàng)造“工作測(cè)試”活動(dòng)來(lái)檢測(cè)受助者為了保持待遇而愿意工作的意愿，當(dāng)然，工作創(chuàng)造型工作福利存在一些固有缺陷，這限制了其應(yīng)用范圍，這類(lèi)政策必須是“額外的”，以避免與現(xiàn)有私營(yíng)和公共部門(mén)的就業(yè)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，相應(yīng)工作必須置于政府的控制監(jiān)督之下，這意味著這類(lèi)工作具有非生產(chǎn)性或象征性的特點(diǎn)，這類(lèi)工作不能給接受者帶來(lái)技能的提升甚至?xí)a(chǎn)生污名化效應(yīng)，也就是說(shuō)，工作創(chuàng)造型工作福利是一種“人造性”就業(yè)，其效用有限。然而，對(duì)一些長(zhǎng)期失業(yè)者而言，其對(duì)就業(yè)的期待度很低，他們不會(huì)把這類(lèi)工作項(xiàng)目當(dāng)成懲罰，反而非常樂(lè)于接受，這種情況下政府可能面對(duì)非生產(chǎn)性勞動(dòng)力的膨脹，并不得不對(duì)這些就業(yè)最困難群體承擔(dān)直接責(zé)任，因此，工作創(chuàng)造型工作福利可能導(dǎo)致參與者不會(huì)去市場(chǎng)中尋找有酬就業(yè)，尤其是在他們認(rèn)為其可獲得的工資很低的情況下[3]34。1990年代后，許多OECD國(guó)家實(shí)施了工作創(chuàng)造型工作福利，由政府提供撿拾垃圾、清掃街道等公共就業(yè)崗位。

積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的概念最早于1950年代出現(xiàn)在瑞典，是瑞典充分就業(yè)戰(zhàn)略中的重要組成部分，第一波積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策發(fā)揮了勞動(dòng)力動(dòng)員的作用，加速了勞動(dòng)者從傳統(tǒng)就業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代就業(yè)部門(mén)，它強(qiáng)調(diào)的是使勞動(dòng)者從低勞動(dòng)生產(chǎn)率的就業(yè)轉(zhuǎn)向高勞動(dòng)生產(chǎn)率的就業(yè)，注重的是工資政策、人力資本生成與勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系[15]121。1960年代中后期，積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策逐步發(fā)展轉(zhuǎn)型，邁入第二波階段，尤其是1973年后，當(dāng)石油危機(jī)導(dǎo)致的大規(guī)模結(jié)構(gòu)性失業(yè)發(fā)生時(shí)，積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策更是受到前所未有的重視，它脫離了與宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定的聯(lián)系，范圍開(kāi)始縮減，主要包括公共就業(yè)服務(wù)的擴(kuò)展、教育與培訓(xùn)政策以及公共部門(mén)的就業(yè)創(chuàng)造。積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策可以細(xì)分為兩種類(lèi)型，分別是普遍型積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策和目標(biāo)定位型積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策。普遍型積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的目標(biāo)是改善國(guó)家勞動(dòng)者的技能水平，是勞動(dòng)者技能提升戰(zhàn)略的一部分，并把技能生成與勞動(dòng)力市場(chǎng)動(dòng)員和流動(dòng)性聯(lián)結(jié)起來(lái)。普遍型積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策需要依靠其他勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制如工資談判等才能取得成效，還需要政策制定者采取有效措施避免勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，尤其是避免低工資部門(mén)的產(chǎn)生，OECD國(guó)家中采取這種政策的寥寥無(wú)幾，只有瑞典和其他少數(shù)北歐國(guó)家采用[15]123。目標(biāo)定位型積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策在OECD國(guó)家則比比皆是，主要聚焦于勞動(dòng)力市場(chǎng)中的特殊群體，如青年、中老年勞動(dòng)者、長(zhǎng)期失業(yè)者及其他弱勢(shì)群體，政策包括對(duì)上述目標(biāo)群體的不同程度的承諾，如教育、培訓(xùn)和公共就業(yè)崗位的創(chuàng)造，一般而言，針對(duì)青年群體會(huì)提供較為慷慨的政策服務(wù)，試圖使其接受主流培訓(xùn)和教育以提升人力資本，短期課程主要針對(duì)長(zhǎng)期失業(yè)群體以破除其失業(yè)狀態(tài)，讓其盡快就業(yè)[3]35。由此可見(jiàn)，目標(biāo)定位型積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策對(duì)應(yīng)“激活”政策中的積極型措施，旨在提升特定就業(yè)困難群體的人力資本，而無(wú)論哪類(lèi)積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策和嚴(yán)格意義上的工作福利都沒(méi)有交集，因?yàn)楣ぷ鞲＠⒉魂P(guān)注參與者人力資本與能力的提升。

總的來(lái)看，工作福利、“激活”政策和積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的關(guān)系如表1所示。嚴(yán)格意義上的工作福利概念是通過(guò)強(qiáng)制性和懲罰性措施要求參加者以工作換救助，并沒(méi)有教育和培訓(xùn)的承諾，對(duì)應(yīng)的是消極型“激活”措施，其與積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策之間涇渭分明，但是隨著工作福利政策的擴(kuò)散和工作福利概念外延的拓展，一些情況下，工作福利與“激活”的概念接近，而積極型“激活”措施對(duì)應(yīng)目標(biāo)定位型積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，這才導(dǎo)致某些情況下工作福利可能與積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。

表1 工作福利、“激活”政策與積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的關(guān)系與特征

注：筆者根據(jù)J?rg Michael Dostal的分類(lèi)整理改編。J?rg Michael Dostal，The workfare illusion: re-examining the concept and British case [J].Social Policy & Administration，2007，42(1).

三、工作福利的實(shí)踐效果：福利依賴的降低與在職貧困的出現(xiàn)

工作福利是為應(yīng)對(duì)福利依賴問(wèn)題而出現(xiàn)的，旨在促使受助者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)自立并擺脫對(duì)救助的依賴。因此，考察工作福利的實(shí)踐效果可以從其是否有效地應(yīng)對(duì)了福利依賴問(wèn)題入手。關(guān)于福利依賴目前尚沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一明確的概念界定，但基本可以從兩個(gè)方面加以理解：一是偏于主觀的概念界定，即認(rèn)為福利依賴是一種消極的態(tài)度，一種流行于底層階級(jí)( underclass)的“依賴文化”，受助者寧可依賴救助生活也不愿尋找工作；二是偏向客觀的事實(shí)描述，即家庭需要長(zhǎng)期依靠救助金生活，關(guān)于“長(zhǎng)期”如何界定，在不同背景下會(huì)有不同的定義。由此，衡量工作福利的實(shí)踐效果，一方面可以考察工作福利是否改變了受助者消極的主觀態(tài)度，另一方面可以考察工作福利是否降低了受助者依賴救助金生活的時(shí)間，即受助者是否可以通過(guò)就業(yè)逐步擺脫救助。

工作福利的出現(xiàn)意味著受助者不再僅是被同情的弱勢(shì)群體和單純的權(quán)利享受者，而是必須承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的義務(wù)，不能再依賴救助生活。關(guān)于工作福利實(shí)踐的研究表明，從主觀方面看，工作福利確實(shí)提高了受助者個(gè)人的工作努力水平，改變了其以往的消極態(tài)度，形成了責(zé)任與義務(wù)觀念[5]，工作福利參加者對(duì)工作抱有積極態(tài)度，盡管其知道救助的重要性，但還是希望能夠通過(guò)有酬就業(yè)來(lái)脫離救助，贏得自尊和尊重，并給他們的子女提供更好的生活[16]；從客觀方面看，工作福利降低了受助者人數(shù)，提高了受助者的就業(yè)率，比較有效地降低了受助者對(duì)救助的依賴[4]。以美國(guó)為例，1996年通過(guò)福利改革全面實(shí)施工作福利后，從1996年8月到1999年3月受助人口顯著下降了40%，經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)提出的一項(xiàng)報(bào)告表明：從1996年到1998年接受救助人口下降的1/3是實(shí)施福利改革所取得的，全面采取工作福利是這一時(shí)期廣泛并持續(xù)的受助人口下降的最重要的因素；此外，福利改革后受助者的就業(yè)率在短期內(nèi)不斷上升，1998年美國(guó)受助者的就業(yè)率達(dá)到23%，而1992年只有7%，1997年也只有13%，其中單親母親作為救助對(duì)象的主體，就業(yè)率增加尤其明顯[17]。但是，工作福利在較為有效地降低福利依賴的同時(shí)，并沒(méi)有明顯地降低貧困率，受助者由于缺乏教育和技能，在勞動(dòng)力市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)力有限，就業(yè)崗位不穩(wěn)定且工資偏低，此外，“對(duì)工作必須接受”的條件限制會(huì)對(duì)工作質(zhì)量產(chǎn)生不利影響，最終出現(xiàn)“以勞動(dòng)者工資水平降低為代價(jià)的廉價(jià)勞動(dòng)力供給的擴(kuò)張”，造成在職貧困群體[4]。例如，美國(guó)的研究發(fā)現(xiàn)，部分前受助對(duì)象工作后的收入仍難以達(dá)到貧困線，屬于工作窮人，威斯康星州密爾沃基市75%的前受助對(duì)象的收入在貧困線以下，特拉華、明尼蘇達(dá)、俄勒岡州以及加利福尼亞州洛杉磯市與佛羅里達(dá)州彭沙科拉城的政府工作示范計(jì)劃參與者的平均收入僅為官方貧困線的2/3[11]。

事實(shí)上，關(guān)于“激活”政策的許多實(shí)證研究表明，在促進(jìn)受助者就業(yè)脫貧方面，積極型“激活”措施的效果明顯且長(zhǎng)期，消極型“激活”措施只有短期效果或效果不明顯[13]355。也就是說(shuō)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為了減少福利依賴并促進(jìn)受助者通過(guò)就業(yè)自立，重視教育和培訓(xùn)等人力資本投資方面的積極型“激活”措施比單純地強(qiáng)制受助者進(jìn)入低級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)的消極型“激活”措施更為有效[18]502。由此，對(duì)應(yīng)著消極型“激活”措施的工作福利，在降低受助者人數(shù)方面顯示出短期效果，從長(zhǎng)期看卻難以使受助者脫貧并容易導(dǎo)致在職貧困就不難理解了。

總之，工作福利從1960年代在美國(guó)出現(xiàn)，到現(xiàn)在經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已成為眾多國(guó)家福利體系的重要組成部分，由福利主義轉(zhuǎn)向工作福利主義已成為當(dāng)今福利國(guó)家社會(huì)政策的發(fā)展趨勢(shì)。工作福利在嚴(yán)格意義上屬于消極型“激活”措施，秉承“工作優(yōu)先”原則，通過(guò)強(qiáng)制性與懲罰性措施力圖使受助者盡快進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，并沒(méi)有對(duì)教育和培訓(xùn)的承諾，很難使受助者提升就業(yè)能力和積累人力資本。在實(shí)踐中，工作福利通過(guò)強(qiáng)制性和懲罰性措施確實(shí)改變了受助者消極依賴的態(tài)度，減少了受助者人數(shù)，較為有效地降低了福利依賴，但卻制造了在職貧困和工作窮人，難以真正解決貧困問(wèn)題。事實(shí)上，在國(guó)家向貧困者提供救助的情況下，工作福利能否取得成功以及能在多大程度上取得成功，與整個(gè)反貧困政策體系特別是就業(yè)支持政策的完善與否是密切相關(guān)的，如果缺乏有效的反貧困與就業(yè)支持政策，受助者的能力貧困問(wèn)題與合適的就業(yè)崗位問(wèn)題難以得到有效解決[19]，那么工作福利的實(shí)踐效果必然是有限的。