袁淑娟

摘要：本文首先梳理了以往對(duì)于環(huán)境保護(hù)行刑銜接的研究成果，然后從我國(guó)環(huán)境保護(hù)行刑銜接的現(xiàn)狀出發(fā)，厘清存在的問題，分析環(huán)境案件行刑銜接出現(xiàn)問題的原因，最后結(jié)合對(duì)所查資料與文獻(xiàn)的研究得出完善環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的路徑。

關(guān)鍵詞：行刑銜接;環(huán)境案件;行政執(zhí)法;刑事司法

近年來環(huán)境污染問題日漸嚴(yán)峻，一些以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境案件與日俱增，違法犯罪案件在環(huán)境領(lǐng)域多發(fā)。2017年1月份公安部、最高人民檢察院、環(huán)保部門聯(lián)合出臺(tái)文件，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行刑銜接機(jī)制。行刑銜接又名“兩法”銜接，“兩法”狹義上包括《行政處罰法》與《刑法》，廣義上是指《刑法》與相關(guān)行政法律的銜接，本文所論述的是廣義上的行刑銜接。在幾年的執(zhí)行中，行刑銜接在環(huán)境案件的處理中出現(xiàn)了問題。本文旨在分析這些問題存在的深層原因，并試圖提出完善路徑。

一、綜述

2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布文件首次提到行刑銜接概念，我國(guó)學(xué)者對(duì)于行刑銜接的研究也自此開始。但是當(dāng)時(shí)對(duì)于環(huán)境保護(hù)行刑銜接方面的研究幾乎沒有，而且筆者通過查閱早年關(guān)于環(huán)境保護(hù)行刑銜接相關(guān)問題的文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)研究?jī)?nèi)容較為宏觀，研究?jī)?nèi)容僅僅停留在設(shè)想與劃清概念方面，沒有深層的內(nèi)容。

從2015年開始，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的文件，從國(guó)家層面注重環(huán)境保護(hù)，2017年出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行刑銜接的文件，學(xué)術(shù)界開始在行刑銜接視閾下處理環(huán)境案件，筆者僅在知網(wǎng)中輸入行刑銜接就可以檢索到220條，輸入與“環(huán)境”“行刑銜接”等字眼可以檢索到73條。筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)者們的研究多是停留在理論層面，實(shí)務(wù)中存在的問題以及如何完善銜接路徑的實(shí)證研究不充分，尤其是關(guān)于移送案件標(biāo)準(zhǔn)的論述等問題。解決路徑?jīng)]有足夠微觀細(xì)致到實(shí)務(wù)層面，或是僅僅針對(duì)個(gè)別案例不具有代表性。

二、存在問題

（一）行政處罰多，刑事追究少

2009年對(duì)環(huán)境案件做出行政處罰的有78788起，同年環(huán)境犯罪案件僅有3起，數(shù)量上行政違法案件是行政犯罪案件的26263倍。2018年1-10月，全國(guó)共下達(dá)行政處罰決定書145167份，2018年一整年涉嫌環(huán)境污染犯罪案件是2574件，數(shù)量上行政違法案件是行政犯罪案件的56倍。可以看出現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接較之前已經(jīng)相對(duì)成熟，但是實(shí)務(wù)中還是存在以罰代刑、降格處罰的現(xiàn)象。無論對(duì)單位還是個(gè)人而言，都想避免刑事處罰，以免影響后續(xù)單位的經(jīng)營(yíng)或者個(gè)人的就業(yè)，就會(huì)鉆法律的空子，以罰代刑，長(zhǎng)此以往破壞了司法公正。

（二）被動(dòng)處罰多，主動(dòng)追究少

現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境案件多由群眾舉報(bào)檢舉，行政部門主動(dòng)發(fā)現(xiàn)查處的案件很少。對(duì)于環(huán)境犯罪案件約90%來自群眾投訴舉報(bào)，環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量不超過10%。還有不計(jì)其數(shù)的案件沒有被舉報(bào)，環(huán)境保護(hù)部門也沒有去發(fā)現(xiàn)，成了漏網(wǎng)之魚。此外，被舉報(bào)的案件未被受理的基數(shù)也很大。2017年1-6月全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門收到群眾對(duì)污染環(huán)境的舉報(bào)約10萬件，但是最終被行政處罰的案件約1.3萬件，行政查處案件僅占群眾舉報(bào)案件的10%左右。

（三）環(huán)境案件涉及罪名刑法與行政法難以對(duì)應(yīng)

在罪名設(shè)置上，“兩法”銜接存在脫節(jié)情況。《刑法》中涉及的環(huán)境要素未能覆蓋《環(huán)境保護(hù)法》中的一些要素，比如《環(huán)境保護(hù)法》中涉及的草原濕地等環(huán)境要素，在《刑法》中沒有相關(guān)罪名與之銜接。此外，我國(guó)《刑法》關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定與《行政法》關(guān)于環(huán)境違法的規(guī)定沒有對(duì)應(yīng)關(guān)系，在程序上存在困難。而且隨著科技的發(fā)展，破壞環(huán)境的手段也在更新，但是基于法律的滯后性，行政處罰與刑事處罰存在銜接脫節(jié)的情況。

三、原因剖析

（一）相關(guān)法律法規(guī)文件不健全

筆者通過查閱的資料以及對(duì)相關(guān)文件的分析，得出法律規(guī)范存在的一些問題。首先，法律規(guī)范過多過雜，存在下位法與上位法沖突的情況，法律規(guī)范之間不協(xié)調(diào)，對(duì)實(shí)務(wù)中相關(guān)情況的指導(dǎo)也在問題。其次，對(duì)于移案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定模糊，“情節(jié)嚴(yán)重”等字眼對(duì)實(shí)務(wù)中的相關(guān)問題指導(dǎo)意義較小。最后，行政法條的內(nèi)容與刑法中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容銜接較弱，對(duì)于處罰方式的銜接也沒有做出明確規(guī)定，這就造成實(shí)務(wù)中各地各機(jī)關(guān)處理結(jié)果不統(tǒng)一。

（二）行政執(zhí)法能力欠缺

環(huán)境案件行刑銜接在實(shí)務(wù)處理中比較復(fù)雜，涉及罪名的銜接、標(biāo)準(zhǔn)的銜接、處罰機(jī)制的銜接，對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力要求較高。實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)以罰代刑、降格處理的情況時(shí)有存在，有的行政人員避重就輕，消極怠工不作為，明知是環(huán)境犯罪案件，但是還是按照行政違法處理。此外，從事環(huán)境案件行政執(zhí)法的公務(wù)人員缺少專門的法律知識(shí)，對(duì)于一些問題不能準(zhǔn)確的定性，再加上“移送案件是分割行政權(quán)力的想法”，更加制約了環(huán)境案件行刑銜接的開展。

（三）對(duì)環(huán)境案件行刑銜接監(jiān)督不到位

環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接具體工作的落實(shí)開展是有監(jiān)督部門的，《銜接工作辦法》就有規(guī)定，但是也僅是確立了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位以及規(guī)定何種情況可以啟動(dòng)監(jiān)督程序，實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)并沒有強(qiáng)制監(jiān)督權(quán)，而且沒有明確行政部門不作為的懲罰機(jī)制，對(duì)于監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)違法操作的情況，難以強(qiáng)制限制。

四、完善路徑

（一）完善立法領(lǐng)域環(huán)境案件行刑銜接機(jī)制

對(duì)于刑事立法領(lǐng)域，可以以刑法修正案的方式增加、修改一些涉及環(huán)境保護(hù)的罪名，與《環(huán)境保護(hù)法》中涉及的環(huán)境因素銜接，以及對(duì)于新出現(xiàn)的破壞環(huán)境的方式合理歸罪。此外，對(duì)于較為模糊的概念“情節(jié)嚴(yán)重”等可以結(jié)合我國(guó)環(huán)境案件現(xiàn)狀出臺(tái)司法解釋，給實(shí)務(wù)操作更多的借鑒空間。對(duì)于行政處罰與行刑處罰的銜接也要在法律層面上做出規(guī)定，落實(shí)一罪不再罰原則，針對(duì)特殊案件可以落實(shí)附條件并科原則，從一定程度上避免以罰代刑。

在行政立法領(lǐng)域，可以借鑒英美國(guó)家在行政法律條文中援引相關(guān)刑事條文的準(zhǔn)則?？梢栽谛姓ㄒ?guī)上關(guān)于環(huán)境的條文援引對(duì)應(yīng)的刑事罪名與刑罰，并且注清移案標(biāo)準(zhǔn)，減少行政執(zhí)法人員執(zhí)法障礙，一定程度上可以規(guī)避以罰代刑。從較高位的法律層面規(guī)定，解決下位法與上位法的沖突，對(duì)模糊、界限不清的內(nèi)容重新規(guī)范，在立法層面完善環(huán)境案件行刑銜接機(jī)制。

（二）健全司法領(lǐng)域環(huán)境案件行刑銜接機(jī)制

由于環(huán)境案件行刑銜接較為復(fù)雜，又由于現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)對(duì)案件的處理沒有受到過多限制，所以亟待解決的問題就是完善監(jiān)督機(jī)制。將提前介入制度引入環(huán)境保護(hù)行刑銜接有利于更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。對(duì)于介入后檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的分工以及介入后檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利等都要做出明確規(guī)定。避免行政機(jī)關(guān)“一家獨(dú)大”，不移送達(dá)到移案標(biāo)準(zhǔn)的案子;也避免公安機(jī)關(guān)對(duì)移送后的案件處罰不當(dāng)。

對(duì)于不作為或者亂作為的行為，確立懲戒機(jī)制很有必要。對(duì)于行政執(zhí)法人員徇私枉法、出于特定利益隱瞞事實(shí)，將明確達(dá)到移案標(biāo)準(zhǔn)的案件仍然留置行政處理的行為嚴(yán)格制裁。規(guī)定懲戒機(jī)制，規(guī)范行政人員的行為。

（三）明確執(zhí)法領(lǐng)域環(huán)境案件行刑銜接機(jī)制

提升執(zhí)法人員辦案能力至關(guān)重要。環(huán)境保護(hù)行政人員不是法律專業(yè)出身，在處理案件過程中很可能因?yàn)閷?duì)規(guī)定的不理解而出現(xiàn)問題。所以對(duì)行政執(zhí)法人員定期開展專業(yè)培訓(xùn)，關(guān)于銜接機(jī)制的具體問題也要開設(shè)講座講解。此外，也要提升環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題的職業(yè)能力，避免讓一些破壞環(huán)境的案件鉆了法律的空子。最后，環(huán)境保護(hù)行刑銜接的辦案部門涉及除環(huán)境保護(hù)行政部門的公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)該加強(qiáng)不同的部門之間在執(zhí)法規(guī)范之間的學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法能力，在執(zhí)法層面完善環(huán)境案件行刑銜接機(jī)制。

【參考文獻(xiàn)】

[1]吳云瑛.論我國(guó)行政處罰與刑罰銜接[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2018（01）：25.

[2]蔣蘭香.日本疫學(xué)因果關(guān)系理論及其對(duì)我國(guó)環(huán)境刑事司法的借鑒[J].刑法論叢，2010（1）：255-273.

[3]董邦俊.環(huán)境法與環(huán)境刑法銜接問題思考[J].法學(xué)論壇，2014（2）.