謝琳

[摘 要] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的熱點和難點。盡快實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，拓展農(nóng)村農(nóng)戶融資途徑，讓更多金融資金服務(wù)于三農(nóng)領(lǐng)域，是目前農(nóng)村金融改革的一個焦點。通過分析廣西農(nóng)村土地兩權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀，構(gòu)建廣西農(nóng)村土地“反擔(dān)保+抵押”的融資模式，為廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)融資體系建設(shè)提供合理化建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);金融支持;組織體系

[中圖分類號] F470[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0085-02

Abstract： The reform of rural land transfer system is a hot and difficult point in the current rural economic system reform.At present， it is a focus of the rural financial reform to realize the rural land circulation as soon as possible， expand the financing channels of rural households， and let more financial funds serve the fields of agriculture， rural areas and farmers. Analyzing the current situation of two-title mortgage loan in rural land in Guangxi， the study constructs the "anti-guarantee + mortgage" financing mode of rural land in Guangxi， and provides reasonable suggestions for the construction of rural land circulation financing system in Guangxi.

Key words： rural land transfer， financial support， organization system

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押融資的意義

農(nóng)村金融領(lǐng)域資金供給和需求不均衡現(xiàn)狀已經(jīng)制約我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。在目前我國傳統(tǒng)的金融體系已經(jīng)遠遠不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，導(dǎo)致了我國農(nóng)村金融缺口呈現(xiàn)持續(xù)擴大的趨勢。2015年8月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》要求，“穩(wěn)妥有序開展‘兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入”。積極推進我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村土地抵押制度的完善，可以極大緩解我國農(nóng)村金融發(fā)展不均衡的局面，但是由于我國農(nóng)村土地是農(nóng)民的主要依托和生活保障，從這個意義來說就會使農(nóng)地抵押更加復(fù)雜化。既需要將農(nóng)地有效接入市場發(fā)揮其資產(chǎn)功能，又必須要防止市場對農(nóng)村和農(nóng)民利益的侵蝕;既離不開政府的支持、引導(dǎo)和保障，又必須要建立起市場可持續(xù)發(fā)展機制。因而，它需要全面系統(tǒng)的改革和在限定條件下的創(chuàng)造性制度安排來解決當(dāng)前所面臨的各種約束與矛盾。

二、廣西農(nóng)村土地抵押融資現(xiàn)狀

近年來，在中央大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下廣西區(qū)內(nèi)加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，持續(xù)推進“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟形勢總體平穩(wěn)向上，發(fā)展質(zhì)量和效益顯著提升。

開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點是盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場的切入點。2016年6月，隨著《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》的推行，在國家層面上確認了農(nóng)村土地抵押貸款可行性操作的制度性保障。2016年初，玉林市北流市、百色市田東縣、南寧市武鳴區(qū)等8縣（區(qū)、市）被列為試點。為推進農(nóng)地抵押貸款工作的進行，廣西壯族自治區(qū)出臺《廣西農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點工作方案》。

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（以下簡稱“兩權(quán)”）抵押貸款試點是黨的十八屆三中全會確定、全國人大授權(quán)、國務(wù)院部署實施的重大改革任務(wù)。根據(jù)全國人大常委會授權(quán)，廣西壯族自治區(qū)確定了8個農(nóng)村土地抵押貸款的試點區(qū)域，即南寧市武鳴區(qū)，玉林市玉州區(qū)、北流市、興業(yè)縣，百色市田陽縣、田東縣，防城港市東興市，來賓市象州縣。

2018年6月末，廣西農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)貸款余額8.07億元，排在全國14位，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額0.34億元，排在全國21位。2018年7月末，全區(qū)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額8.94億元，同比增長69.8%;田陽作為唯一的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，相關(guān)貸款余額6749萬元，同比增長6.09倍。同時開辦業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)進一步拓展。共有33家金融機構(gòu)實際發(fā)放了“兩權(quán)”抵押貸款，同比增加5家。

三、廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融支持組織體系的建立

（一）廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資體系的組織構(gòu)成

廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持體系的金融機構(gòu)組織體系，應(yīng)該以政策性金融為主體，這主要強調(diào)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支農(nóng)主體地位，商業(yè)性金融機構(gòu)和合作性金融機構(gòu)共同發(fā)展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持體系。政策性金融是不以盈利為主要目標(biāo)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資中發(fā)揮重要作用，商業(yè)性金融是農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資的主力軍，合作性金融可以增強農(nóng)戶自我融資能力和對外融資能力。總體而言，合作性—商業(yè)性—政策性“三位一體”的功能性布局將全方位覆蓋廣西農(nóng)村土地金融市場，形成交叉互補型的土地金融市場結(jié)構(gòu)，并最大限度地整合農(nóng)戶、金融機構(gòu)和政府三方的優(yōu)勢資源，促進廣西農(nóng)村土地金融市場整體布局的優(yōu)化。

（二）廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持模式的構(gòu)建—“反擔(dān)保+抵押”模式

“反擔(dān)保+抵押”模式主要強調(diào)引入第三方市場機構(gòu)來參與運作農(nóng)地抵押貸款，第三方市場機構(gòu)主要分為以政府為主體的農(nóng)村土地融資平臺和以政府為主的土地流轉(zhuǎn)平臺體系。融資平臺主要是通過政府承擔(dān)最終風(fēng)險的公益化模式來降低銀行風(fēng)險和保障農(nóng)戶的基本權(quán)益;政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)平臺是以培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和提供土地抵押、流轉(zhuǎn)的各種服務(wù)來支撐土地抵押貸款的開展，一般不承擔(dān)代償責(zé)任，具有更強的中立性。由于農(nóng)戶風(fēng)險承受能力差，信用水平不佳，通過第三方機構(gòu)為其提供擔(dān)保，農(nóng)戶將手中的農(nóng)村土地抵押給第三方機構(gòu)，進而向金融機構(gòu)融資貸款，這樣可以大大降低金融機構(gòu)放貸過程中的信用風(fēng)險。一旦出現(xiàn)農(nóng)戶到期違約不能還貸的情況，第三方機構(gòu)就可以將手中持有的農(nóng)戶抵押土地進行公開市場掛牌流轉(zhuǎn)，通過該土地未來產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還金融機構(gòu)貸款。為保障農(nóng)戶權(quán)益，該貸款一旦還清，第三方機構(gòu)必須將抵押土地歸還農(nóng)戶。這樣既可以大大降低金融機構(gòu)風(fēng)險，又可以有效實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)戶的融資途徑。目前，廣西很多試點區(qū)域主要采用這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，通過獨立的第三方機構(gòu)平臺為基礎(chǔ)，規(guī)范農(nóng)村土地抵押市場，可以為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村金融實現(xiàn)良性合作模式。

廣西田陽縣這幾年來就是通過“反擔(dān)保+抵押”模式，有效整合資源，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。田陽縣是全國首批農(nóng)地抵押貸款的試點之一，也是“兩權(quán)”抵押貸款的“雙試點”縣。該縣通過以“政府主導(dǎo)推動、產(chǎn)權(quán)抵押登記、銀行評估承貸、風(fēng)險政銀共擔(dān)”的運作模式，2018年全縣“兩權(quán)”抵押貸款共計投放1.6億多元，同比增長5倍多，有效實現(xiàn)了農(nóng)村資金的供給。田陽縣通過成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立縣、鎮(zhèn)、村三級統(tǒng)一、規(guī)范聯(lián)動、功能全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，提供交易信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易鑒證、政策法規(guī)咨詢等服務(wù)。

（三）廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資體系的風(fēng)險保障機制

廣西農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押貸款在加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，也放大了經(jīng)營風(fēng)險。貸款的發(fā)放都是建立在規(guī)模經(jīng)營主體投資正確、宏觀環(huán)境平穩(wěn)運行的假定之下的，但是市場從來都是充滿不確定性，經(jīng)濟風(fēng)險必然存在。

1.農(nóng)業(yè)保證保險支撐。推動財政對經(jīng)營權(quán)抵押貸款的直接風(fēng)險補償向市場化的保險方式轉(zhuǎn)變，要求超過一定規(guī)模的經(jīng)營權(quán)抵押貸款需進行貸款擔(dān)?；蛸徺I貸款保險，由財政對擔(dān)?；虮ｋU費率給予補貼。擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的覆蓋面、保障額度和保障風(fēng)險范圍，支持發(fā)展地方特色化的農(nóng)業(yè)政策保險品種，確保經(jīng)營權(quán)抵押貸款的項目實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款保證保險體現(xiàn)了通過保險支持廣西農(nóng)地抵押貸款的順利實施，2018年中國人保財險承保廣西首單“兩權(quán)”抵押貸款保證保險，保費金額2.07萬元，支持農(nóng)地抵押貸款90萬元。這一舉措對于整合廣西農(nóng)村存量資源，解決農(nóng)村農(nóng)戶融資難問題起到積極作用。

2.建立風(fēng)險補償機制，強化政策的風(fēng)險保障機制。農(nóng)地抵押物價值很大程度受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險影響，因此需要建立農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險擔(dān)?；蜓a償制度，各試點地區(qū)都建立風(fēng)險補償機制，即由財政出資建立風(fēng)險基金幫助分擔(dān)金融機構(gòu)的風(fēng)險。也有一些是以政策性擔(dān)保的方式，為農(nóng)地抵押提供擔(dān)保，發(fā)生風(fēng)險時由擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)代償責(zé)任。同時要求建立風(fēng)險補償基金，對金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)生風(fēng)險的，按一定比例進行風(fēng)險補償。

近年來廣西各地試點紛紛建立了風(fēng)險補償基金，各地基金金額主要集中在150萬至250萬元之間，對“兩權(quán)”抵押貸款損失給予20%至70%的補償。此外，田東縣和玉林地區(qū)3個縣建立涉農(nóng)融資擔(dān)保公司，為“兩權(quán)”抵押貸款進行擔(dān)保。

四、完善廣西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融支持組織體系的對策建議

（一）建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場作為基礎(chǔ)

農(nóng)村土地權(quán)益抵押融資需要以土地流轉(zhuǎn)市場的培育和建為基礎(chǔ)，形成一套完整的制度體系保障其有序運行。農(nóng)村土地權(quán)益能夠用于抵押的先決條件是土地權(quán)益可確認且收益價值能夠有保障的實現(xiàn)，這就要求必須建立起“土地使用權(quán)證+土地經(jīng)營運營機構(gòu)+流轉(zhuǎn)交易平臺”三位一體的支撐。可以看到，不管是采取什么模式，首先都需要通過對土地權(quán)益的有效確權(quán)形成普遍認可的價值憑證，再成立相應(yīng)的土地經(jīng)營機構(gòu)以土地的價值經(jīng)營為貸款提供反擔(dān)保、保證，為保證抵押土地的合理定價和價值有效兌現(xiàn)，還需要建立聯(lián)網(wǎng)的土地權(quán)益交易所或流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。

（二）強化風(fēng)險保障機制，有效防范經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險

推動財政對經(jīng)營權(quán)抵押貸款的直接風(fēng)險補償向市場化的擔(dān)保或保險方式轉(zhuǎn)變，要求超過一定規(guī)模的經(jīng)營權(quán)抵押貸款需進行貸款擔(dān)?；蛸徺I貸款保險，由財政對擔(dān)?；虮ｋU費率給予補貼。擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的覆蓋面、保障額度和保障風(fēng)險范圍，支持發(fā)展地方特色化的農(nóng)業(yè)政策保險品種，確保經(jīng)營權(quán)抵押貸款的項目實現(xiàn)應(yīng)保盡保。應(yīng)加快農(nóng)村信用體系建設(shè)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)村信用體系建設(shè)相結(jié)合，這也有利于較大幅度提高放貸額度。地方政府應(yīng)該指導(dǎo)銀行機構(gòu)將產(chǎn)權(quán)清晰、經(jīng)營良好的種植養(yǎng)殖經(jīng)營戶納入獨立的信用庫，進行定期評級，對評級較高的農(nóng)戶可適當(dāng)提高土地經(jīng)營權(quán)的抵押率，適當(dāng)延遲貸款年限，緩解農(nóng)村承包戶及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等各類經(jīng)濟實體貸款難問題，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，深入快速發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。

（三）充分發(fā)揮政府政策保障作用

政府需要發(fā)揮積極的關(guān)系協(xié)調(diào)者、制度構(gòu)建者和市場塑造者作用。農(nóng)村貸款難問題的核心是金融機構(gòu)與農(nóng)戶之間的信息不對稱以及金融機構(gòu)基于資產(chǎn)有限責(zé)任的信貸甄別機制與當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟資產(chǎn)狀況不匹配的矛盾。農(nóng)地抵押融資本質(zhì)是由政府幫助搭建一個中間市場平臺，將農(nóng)村最大的經(jīng)營性資產(chǎn)有效盤活作為解決當(dāng)前農(nóng)村金融制度困境的杠桿。在這一過程中，政府需要全方位的介入和支持，通過確立產(chǎn)權(quán)關(guān)系來明晰相關(guān)利益方的權(quán)利與職責(zé)，通過制定政策來引導(dǎo)發(fā)展方向、規(guī)范行為主體并以政策激勵、風(fēng)險補償?shù)确绞轿鹑跈C構(gòu)的加入，通過直接參與土地資產(chǎn)運營平臺的建設(shè)和管理啟動土地市場的運行以解決最核心的土地價值實現(xiàn)與權(quán)益流動的障礙，通過建立產(chǎn)權(quán)交易市場平臺促進供需雙方的有效對接和市場定價機制的形成。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]