楊冰 劉嘉

直屬海關是海關行政管理系統(tǒng)的中間樞紐，在海關履職和改革發(fā)展中上承海關總署任務、下管隸屬海關執(zhí)行，同時還需協(xié)調(diào)地方，做到依法履職并且服務經(jīng)濟發(fā)展。直屬海關財務部門對轄區(qū)內(nèi)各單位既要保障改革發(fā)展又要規(guī)范財務運行。按照2018 年的《深化黨和國家機構改革方案》，出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入了海關，直屬海關所轄單位從原來的以行政單位為主到行政與事業(yè)單位并重，直屬海關財務管理體系相應發(fā)生了深刻的變化，預算管理作為財務管理的龍頭，面臨著新形勢，其主要表現(xiàn)為：第一，依法理財要求更高。2014年《預算法》修訂以來，預算單位全部收入支出納入預算已成為法定義務，各預算單位各項收支必須全部納入到預算。第二，供需矛盾長期存在。新海關高標準建設任務和發(fā)展要求對資金的需求與財力供給之間的矛盾更加突出，中央財政過緊日子的措施逐步細化，主渠道撥款越來越緊，人員、公用等剛性需求始終存在，供需缺口的壓力越來越大。第三，規(guī)范管理任重道遠。預算單位種類的增長對系統(tǒng)預算管理提出新的要求，行政和事業(yè)單位都要納入預算管理，但管理邏輯和管理模式的差異需要重新架構。在新的形勢下，按照修訂后《預算法》的要求，直屬海關預算管理體系亟需重新梳理和架構，以實現(xiàn)直屬海關預算管理的全面規(guī)范、約束有力。

一、直屬海關全口徑預算管理

（一）海關全口徑預算管理

海關全口徑預算管理是將海關所有收入和支出按照一定的規(guī)則全部納入預算管理中，包括所有行政、事業(yè)單位的財政撥款收支、事業(yè)和經(jīng)營收支。實施全口徑預算管理既有法理基礎，又有實踐支撐。法理基礎方面，2014 年《預算法》第四條規(guī)定：“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算?！迸c修訂前的《預算法》相比，該條款要求將原先在國家政策范圍內(nèi)自行籌集的未納入國家預算的各類資金統(tǒng)一納入到預算管理，與其他相關條款共同確立了國家預算全面性、完整性原則和全口徑政府預算體系。海關作為政府預算的一部分理應遵守《預算法》的要求。具體實踐方面，海關系統(tǒng)對各級海關單位的預算管理情況實施全面管理，包括預算申報核定、執(zhí)行監(jiān)控、統(tǒng)籌調(diào)劑、評價考核等，直屬海關作為海關系統(tǒng)管理的中間樞紐，對轄區(qū)內(nèi)單位預算實施全口徑預算管理是必然選擇。

（二）直屬海關全口徑預算管理的意義

一是有利于提高預算管理的完整性。財政部在推行部門預算改革時，即明確改革原來的預算編制形式和內(nèi)容，實行將所有收支統(tǒng)一納入部門預算的綜合預算。修訂后的《預算法》進一步明確所有收支納入預算。直屬海關通過實施全口徑預算管理能真正實現(xiàn)預算收支的一本帳，真實、全面、完整地反映單位成本績效，杜絕資金游離于財政預算管理之外，有力地提高預算管理的完整性。

二是有利于提高預算管理的科學性。全口徑預算是科學理財?shù)幕A，能科學合理地組織和配置財力資源，既“做大蛋糕”也“切好蛋糕”。通過目標化收支計劃，按照需求輕重緩急合理安排支出，避免片面性和隨意性。特別是在“資源有限，需求無限”的矛盾面前，合法科學地組織收入、核定支出，能有力保障海關中心工作，有針對性地控制“三公”等經(jīng)費。同時，全口徑預算將分散在不同功能科目、不同資金渠道的支出統(tǒng)一到一個預算框架體系下，及時、準確、完整地反映出重要財務信息，為直屬海關科學決策打下扎實基礎。

三是有利于提高預算管理的民主性?！额A算法》指出預算執(zhí)行主體負責預算執(zhí)行，對執(zhí)行結果負責。預算執(zhí)行主體分為預算執(zhí)行組織主體和具體預算執(zhí)行主體。①朱大旗：《中華人民共和國預算法釋義》，中國法制出版社2015年版，第196頁。財務部門是預算執(zhí)行組織主體，資金需求部門是具體預算執(zhí)行主體。全口徑預算可以明確預算的組織主體和執(zhí)行主體，讓所有預算執(zhí)行主體參與到預算中，將各項支出按職能歸口到每個部門管理，做到“橫向到邊，縱向到底”，提高預算組織的有效性，避免預算執(zhí)行中的大幅調(diào)整，真正實現(xiàn)廣大群眾參與理財，對重大財務事項進行決策，對財務收支進行監(jiān)督，體現(xiàn)預算管理的“公平公開”和“民主理財”。

綜上所述，直屬海關實施全口徑預算是新海關預算管理改革的有效途徑，能實現(xiàn)預算管理的完整性、科學性、民主性，更好地服務新海關事業(yè)的改革與發(fā)展。

二、直屬海關全口徑預算管理機制

（一）直屬海關全口徑預算管理的定位

海關的全口徑預算與部門預算是預算管理的一體兩面，既密切相關又各有側重，其中：全口徑預算管理側重預算單位內(nèi)部權責利的管理，強調(diào)預算執(zhí)行主體責任的落實；部門預算側重于按照財政部要求客觀反映財政資金合規(guī)性運作，突出信息反映的作用。全口徑預算與部門預算相輔相成，共同構建科學規(guī)范的直屬海關預算管理體系。因此，直屬海關實施全口徑預算管理將加強所轄各單位的管理和控制。

（二）全口徑預算管理目標

直屬海關全口徑預算管理的目標是“三個一”，即構建一個框架、確立一套規(guī)則、形成一個體系。

1.構建一個框架。在直屬海關系統(tǒng)內(nèi)部按照統(tǒng)一的收支分類建立兼容行政單位和事業(yè)單位各項收支的框架體系開展預算管理，這是全口徑預算的基礎。行政單位和事業(yè)單位的收入支出管控原則既有相關性又不完全一致，需要建立一個統(tǒng)一標準體系但又相對獨立的收支框架體系。

2. 確立一套規(guī)則。一是全面管理。實現(xiàn)預算、執(zhí)行、調(diào)整、決算全過程管理，增強預算管理的規(guī)范性；實現(xiàn)預算單位的所有收支全方位管理，避免出現(xiàn)“小金庫”和“賬外賬”；實現(xiàn)所有單位的預算全覆蓋管理，提升預算管理的全局性。二是權責清晰。區(qū)分預算執(zhí)行組織主體和具體預算執(zhí)行主體在全口徑預算管理中的定位和作用，將管理和控制的責任分解到具體的單位、部門，形成財務部門與資金使用部門各司其職共同管理的格局。三是嚴格控制。在單位管理層面，對每個單位的收入和支出實行具體管控，通過收入預算具體化，有效約束單位的年度支出規(guī)模；通過支出目標責任化，有效控制新增需求，強化厲行節(jié)約、反對浪費；在重點經(jīng)費開支層面上，將“三公”經(jīng)費、會議費等重點經(jīng)費單獨管理，按照財政部門要求切實管住需求，避免出現(xiàn)藏匿開支情況。四是綜合統(tǒng)效。對直屬海關而言，各隸屬海關單位既是在各自轄區(qū)內(nèi)獨立履職的預算單位，也是合力做好監(jiān)管、打擊走私的有機整體，因此直屬海關對轄區(qū)內(nèi)各單位的財力必然全面統(tǒng)籌、綜合保障。在整體財力保障方面，各海關單位的業(yè)務量和財務保障能力不盡相同且不完全匹配，通過適當統(tǒng)籌關區(qū)財力實現(xiàn)全面保障；在專項事務方面，海關打擊走私等需要集中關區(qū)人力、物力開展的專項工作，通過整合財力資源能突出重點保障。

3. 形成一個體系。全口徑預算管理是一個由制度和系統(tǒng)共同構建的體系。制度建設方面，以上述框架和規(guī)則為基礎，建立一套預算申報、核定、批復全過程管理的預算制度，同時將績效管理理念嵌入到全口徑預算管理中，建立考核制度，督促合法完成收入預算，壓縮不必要開支，實現(xiàn)收支平衡。信息化建設方面，建立起涵蓋“預算管理”“支出審核”“收入管理”“分析統(tǒng)計”“領導參閱”等功能模塊的全口徑預算管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)預算控制、報銷審核、預警分析等具體管理，有力支持制度的全面落實。

（三）全口徑預算管理原則

一是強化事權與財權的匹配。預算的本質(zhì)是保障正常運轉，支持依法履職，預算的依據(jù)是預算單位開展的各項活動。在日常預算管理中，各單位、各部門根據(jù)自身工作提出實實在在的預算需求，財務部門核定預算并予以資金保障，事權與財權的匹配能有效做細做實預算。二是強化職能管理與預算管理的融合。直屬海關的職能部門是業(yè)務管理的權威，財務部門根據(jù)職能部門專業(yè)意見確定基層單位必要合理的業(yè)務需求，結合保障能力安排預算，實現(xiàn)職能專業(yè)管理和財務預算管理的有機融合。三是強化短期保障和長期發(fā)展的平衡。全口徑預算不僅要考慮預算單位當年的收支平衡，還要基于當年的支出評價未來年度預算收支情況，從而實現(xiàn)既做到盤活各類存量資金又能優(yōu)化資金結構，既做到年度保障又為長期發(fā)展打下堅實的基礎的目標。

三、直屬海關全口徑預算管理內(nèi)容

直屬海關全口徑預算管理的內(nèi)容可分為整體框架構建、宏觀系統(tǒng)管理和微觀主體管理三個層面。

（一）整體框架構建

全口徑預算總體框架與財政部門預算相同主要分為收入和支出兩類，但直屬海關管轄的單位包括行政單位、事業(yè)單位，需要根據(jù)管理需要對收支重新分類，具體分類和相關內(nèi)容如下：

1. 收入預算?，F(xiàn)行行政單位收入有財政撥款、地方財政補助、其他收入等，事業(yè)單位收入有財政撥款、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、其他收入等。根據(jù)收入來源的剛性，全口徑預算中將財政撥款整合，將事業(yè)單位除財政撥款收入整合，由此全口徑預算收入為財政撥款、地方財政補助、其他收入、事業(yè)單位收入等（如圖1 所示）。

圖1 海關全口徑收入預算管理框架

具體內(nèi)容如下：

一是財政撥款。直屬海關系統(tǒng)的財政撥款收入由海關總署根據(jù)財政部預算下達情況，按照標準和評審結果核定的保障各海關單位履行中央事權職能的預算。財政撥款是各級海關單位主要收入來源。

二是地方財政補助。直屬海關系統(tǒng)依據(jù)《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49 號）關于“地方的財政事權如委托中央機構行使，地方政府應負擔相應經(jīng)費”的規(guī)定，按照承擔地方事權所付出的努力而獲得的經(jīng)費補充。地方財政補助是海關重要資金補充渠道。

三是其他收入。各海關單位依法獲得的利息收入等，資金規(guī)模較小。

四是事業(yè)單位收入。直屬海關系統(tǒng)內(nèi)各事業(yè)單位依法取得的事業(yè)收入和經(jīng)營收入。

2. 支出預算。結合當前海關預算管理中的定員定額和定項管理模式，全口徑預算按照資金使用狀態(tài)對支出進行了重歸類，大體分為經(jīng)常性支出和專項支出：經(jīng)常性支出根據(jù)用途又分為人員類支出、運轉類支出；專項支出根據(jù)經(jīng)費性質(zhì)可分為與職能相關的特定目標類項目和基建項目（如圖2 所示）。②財政部：《財政核心業(yè)務一體化管理規(guī)范（業(yè)務）》（第二次征求意見稿），2019年10月，第28頁。

圖2 海關全口徑支出預算管理框架

具體內(nèi)容如下：

一是人員類支出。人員類支出是指各單位各類人員的工資福利支出、對個人和家庭的補助支出。人員類支出按照是否在職可分為在職和離退休人員支出，按照人員身份可分為行政和事業(yè)人員支出。人員類支出與部門預算中的人員經(jīng)費口徑一致。

二是運轉類支出。運轉類支出是指各單位維持日常運轉、依法履職的必要經(jīng)費。運轉類支出有日常辦公經(jīng)費、“三公”及會議費、培訓費、物業(yè)費、事業(yè)單位支出等費用。按照目前海關財務管理體系，運轉類支出包括公用經(jīng)費和項目經(jīng)費中定員定額部分。公用經(jīng)費中的定員定額經(jīng)費是海關單位與其他行政單位類似的日常運轉用的經(jīng)費，項目經(jīng)費中的定員定額部分主要是海關作為執(zhí)法部門保證日常依法履職的經(jīng)費需求。這與當前部門預算中的公用經(jīng)費和項目經(jīng)費分類存在一定的差異。

三是專項類支出。專項類支出是指各單位為實施特定目的而特別管理的項目。專項類支出主要是小型修繕、大型設備采購、專業(yè)設施建設等。專項類經(jīng)費中特定目的類項目按照結轉結余管理辦法中的一般項目管理，兩年未用完要收回財政部?；愴椖堪凑栈ü芾磙k法和程序實施。與部門預算相比，專項類支出包括公用經(jīng)費中的定項，實施定員定額管理項目中的定項和其他項目。

上述三類支出管理體系符合海關管理的實際。特別是運轉類和專項類支出的重分類，契合了當前海關保障要求，更能突出經(jīng)費使用方向，是海關特色預算管理的體現(xiàn)。

（二）宏觀管理層面

直屬海關層面，全口徑預算管理體現(xiàn)為核定預算、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。核定預算體現(xiàn)在直屬海關審核確認所屬單位全部支出的必要性和合理性，如核定同一地區(qū)、同一性質(zhì)預算單位人均日常運轉經(jīng)費或在特定時期按統(tǒng)一尺度全面壓縮一般性支出，由此實現(xiàn)約束有力、管理到位的目標；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體現(xiàn)為直屬海關統(tǒng)籌資金實施專項工作和保障關區(qū)均衡發(fā)展職能，如直屬海關統(tǒng)籌資金保障部分重點地區(qū)專項打私任務或者向艱苦邊遠地區(qū)保障薄弱的單位實施預算傾斜。

（三）微觀主體層面

單個預算單位全口徑預算管理分為收入管理和支出管理。按照預算主體責任要求，全口徑預算管理的收與支在預算申請、預算核定、預算執(zhí)行、執(zhí)行反饋每一個環(huán)節(jié)都將落實到具體的部門。財務部門作為組織者主導全口徑預算管理全過程，各資金需求部門按照實際需求申請預算、執(zhí)行預算。

收入管理方面，收入主體匹配對應的收入責任。一是財政撥款預算主體是各資金需求部門，收入責任為應根據(jù)管理的事務和開展的業(yè)務提出下一年度所有預算需求，財務部門的組織責任按照輕重緩急統(tǒng)籌報送；二是地方財政補助收入預算主體是各派駐地方機構，根據(jù)各自承擔的地方事權加強與地方政府聯(lián)系，爭取經(jīng)費支持；三是其他收入預算主體是財務部門，如加強與銀行溝通，提高存款資金的收益等；四是事業(yè)單位收入預算主體是事業(yè)單位，依法經(jīng)營獲得的事業(yè)收入和經(jīng)營收入。

支出管理方面，支出主體匹配對應的支出責任。支出主體分為職能管理和資金需求兩類部門。職能管理部門是針對支出事項必要性、合理性進行審核的管理部門，資金需求部門是因公務需要提出需求的部門。以會議費管理為例，年初擬開會的部門提出開會需求，職能管理部門審核后列入會議計劃，年中執(zhí)行時需求部門提出申請，職能部門審核后由財務部門根據(jù)年初預算保障。

四、直屬海關全口徑預算管理程序

直屬海關全口徑預算管理在程序上與部門預算管理保持一致，實施“二上”“二下”和預算調(diào)整，但在編制時間和作用上各有側重。

（一）“一上”階段

部門預算“一上”階段一般在預算編制年度的6—7 月，各基層單位按照財政部的要求報送單位機構和人員、規(guī)范津貼補貼情況、車輛設備等數(shù)據(jù)和項目需求，直屬海關匯總通過海關總署報財政部。直屬海關全口徑預算“一上”階段一般在預算編制年度的11 月，各基層單位按照全口徑預算的框架測算下一年度的支出需求并報直屬海關，為直屬海關部門預算“一下”“二上”做準備。

（二）“一下”階段

部門預算“一下”階段一般在預算編制年度的11—12 月，直屬海關按照海關總署下達的財政撥款預算分配后下達各隸屬海關和事業(yè)單位。在核定部門預算“一下”時，各單位上報的全口徑預算將作為重要的依據(jù)，對于保障力弱的海關單位，在預算分配時予以傾斜。全口徑預算“一下”階段與部門預算“一下”階段同步，直屬海關初步核定基層單位的預算支出總體需求和“三公”等重點支出，并反饋給基層預算單位。

（三）“二上”階段

部門預算“二上”階段一般在預算編制年度的12 月，基層單位按照上級部門下達的財政撥款收入，根據(jù)非財政撥款收入組織能力，確定下一年度的支出預算，壓減不必要或不急迫的開支并報送“二上”預算。全口徑預算“二上”階段一般在預算年度的1—2 月。預算單位層面，根據(jù)海關年度工作重點，各資金使用部門向財務部門報送當年預算細化需求，財務部門對照需求安排經(jīng)費，初步安排結果可作為本單位執(zhí)行預算的起點；直屬海關層面，根據(jù)關區(qū)工作重點和財力保障情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金。

（四）“二下”階段

部門預算“二下”階段一般在預算年度的4—5 月，直屬海關根據(jù)海關總署批復的預算按層級批復下級單位。全口徑預算“二下”階段在部門預算“二下”之后，將預算下達給各基層單位，同時將指標分解給各資金使用部門。

（五）預算調(diào)整

部門預算調(diào)整一般在預算年度7—8 月，直屬海關匯總各基層單位需求報海關總署實施微調(diào)。全口徑預算根據(jù)前三個季度預算執(zhí)行情況和部門預算可能追加情況在10 月對預算微調(diào)。

五、直屬海關全口徑預算管理評價

科學客觀的評價是全口徑預算管理體系的重要一環(huán)。被評價的主體包括轄區(qū)內(nèi)各預算單位和各資金需求部門，重點是各主體的收支執(zhí)行情況，方式是實施目標責任考核，結果應用是開展獎優(yōu)懲劣。

（一）目標責任考核

全口徑預算的單位責任考核主要考核收支執(zhí)行情況。收入方面強化各項收入及時到位率；支出方面關注專項預算執(zhí)行率、運轉類支出預算的節(jié)約率。

全口徑預算的直屬海關層面的管理主要考核資金周轉的順暢情況：一是整個系統(tǒng)內(nèi)預算單位要保證足夠的流動資金，避免出現(xiàn)資金結構性短缺；二是具體的單位完成收支目標情況下要考慮每個單位的可持續(xù)發(fā)展，在財政規(guī)定內(nèi)保有合理的存量資金，避免出現(xiàn)資金的時間性短缺；三是直屬海關具有足夠的統(tǒng)籌能力，既能及時籌措資金保障重點工作，又能在特定時期保障所有單位的正常穩(wěn)定運轉。

（二）評價結果應用

全口徑預算評價結果按照不同的主體實施獎懲。直屬海關對各基層預算單位獎懲重點關注各單位收支平衡情況和財務決策落實情況，在預算分配和年終考核中作為重要參考依據(jù)。預算單位內(nèi)部則關注各責任主體預算編制準確性、預算執(zhí)行及時性、預算支出的有效性，對支出績效優(yōu)良的主體予以獎勵傾斜。