尹悅

〔內(nèi)容提要〕中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，既是以深化改革創(chuàng)新帶動(dòng)上海國(guó)際金融中心建設(shè)，也是當(dāng)前中國(guó)金融制度創(chuàng)新的試驗(yàn)田。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，不斷加大金融改革力度，已經(jīng)出臺(tái)一系列金融改革措施，取得了卓有成效的創(chuàng)新性成果。毫無(wú)疑問(wèn)，金融稅制創(chuàng)新應(yīng)是金融制度創(chuàng)新的重要方面。但是，我國(guó)現(xiàn)行金融稅制陳舊滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新的戰(zhàn)略要求。深化金融稅制改革，已成為當(dāng)前金融領(lǐng)域創(chuàng)新改革的迫切要求，也是促進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展亟待解決的重要問(wèn)題。

〔關(guān)鍵詞〕上海自貿(mào)區(qū) 金融創(chuàng)新 稅法規(guī)制

2013年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)成立以來(lái)，自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自貿(mào)區(qū)”）建設(shè)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。其中“深化金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新”是自貿(mào)區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在深入推進(jìn)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的背景下，稅法如何適應(yīng)金融創(chuàng)新所帶來(lái)的金融市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)制的普遍性、公平性，防范金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保證金融市場(chǎng)的穩(wěn)定與安全，成為上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的亟待解決的問(wèn)題。對(duì)此，本文擬從稅法規(guī)制上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的邏輯著手，探討當(dāng)下稅法對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新規(guī)制弱化的表現(xiàn)、原因及其破解之道，以推動(dòng)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新健康、有序的發(fā)展。

一、稅法規(guī)制上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的邏輯

稅收政策是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要舉措，調(diào)節(jié)著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活。國(guó)家能夠通過(guò)稅收靈巧地引導(dǎo)市場(chǎng)作出行為選擇。若要大力發(fā)展某領(lǐng)域，國(guó)家可通過(guò)制定稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)和促進(jìn)該領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)行為；若要嚴(yán)格控制某領(lǐng)域，國(guó)家應(yīng)采取有力的稅收措施限制或禁止該領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)行為。金融創(chuàng)新與稅收之間既相互促進(jìn)，又相互制衡。一方面，金融業(yè)在安全的稅收環(huán)境下能夠穩(wěn)步發(fā)展；另一方面，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮、形式多樣，對(duì)當(dāng)今的稅收體系、稅收監(jiān)管來(lái)說(shuō)是一種新的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)。我國(guó)一直致力于實(shí)現(xiàn)更高水平的金融創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)的成立為金融創(chuàng)新提供了發(fā)展良機(jī)。金融創(chuàng)新和稅收政策之間存在密切聯(lián)系，一方面，金融創(chuàng)新作為金融市場(chǎng)發(fā)展的新形式，不僅活躍了金融交易方式，在交易的同時(shí)也帶來(lái)了新的稅源；另一方面，稅收是金融創(chuàng)新的重要?jiǎng)訖C(jī)，但缺乏正確的稅收政策引導(dǎo)，金融創(chuàng)新便無(wú)法完全發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)開(kāi)展金融創(chuàng)新有積極的作用，其既是探索開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)新體制的必然要求，又有利于我國(guó)全面深化金融改革、擴(kuò)大金融開(kāi)放、探索新的經(jīng)驗(yàn)。

二、現(xiàn)行稅法規(guī)制上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的不足

1.自貿(mào)區(qū)稅收政策的程序理性不足。程序理性是稅收政策的邏輯起點(diǎn)，旨在盡可能減少稅務(wù)部門(mén)在制定政策過(guò)程中的裁量空間。自貿(mào)區(qū)的稅收政策制定缺乏程序理性是導(dǎo)致金融創(chuàng)新政策缺失和不完善的主要原因。具體來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在兩方面：一方面，根據(jù)《立法法》的規(guī)定稅收屬于法律保留事項(xiàng)，唯有在該事項(xiàng)未制定法律且全國(guó)人大及其常委會(huì)有明確授權(quán)的情況下，國(guó)務(wù)院才有制定相應(yīng)的行政法規(guī)的權(quán)限。但全國(guó)人大及其常委會(huì)并沒(méi)有授權(quán)國(guó)務(wù)院唯一有關(guān)自貿(mào)區(qū)的授權(quán)文件，亦沒(méi)有涉及關(guān)于調(diào)整稅法規(guī)定的內(nèi)容，因此國(guó)務(wù)院沒(méi)有調(diào)整稅法內(nèi)容以適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的權(quán)限，更遑論地方政府依據(jù)國(guó)務(wù)院常委會(huì)批準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)總體方案而制定的自貿(mào)區(qū)條例；另一方面，根據(jù)《稅收征收管理法》之規(guī)定，稅的開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅均依照法律或法律授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)執(zhí)行。不完全具備制定現(xiàn)代服務(wù)業(yè)務(wù)合作區(qū)文件的權(quán)限，稅收政策的合法性遭受質(zhì)疑。

2.稅法規(guī)制自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的規(guī)則滯后。目前，金融稅法規(guī)則依舊是散落在《個(gè)人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法》《印花稅暫行條例》以及財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)部分金融產(chǎn)品發(fā)布的文件等中。自貿(mào)區(qū)在發(fā)展的過(guò)程中，陸續(xù)出現(xiàn)了新的金融業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)形式，對(duì)此是否課稅，現(xiàn)行稅法并沒(méi)提供明確、詳盡的規(guī)則指導(dǎo)，反而有制約其發(fā)展的規(guī)定。

3.涉稅信息共享機(jī)制不健全。自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域稅收的征管愈來(lái)愈依賴(lài)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)乃至金融交易所或金融中介結(jié)構(gòu)的信息協(xié)助，完備的跨境金融稅收情報(bào)交換制度尤為重要?，F(xiàn)行稅收征收管理法既沒(méi)有明確金融監(jiān)管部門(mén)的涉稅信息強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)，也沒(méi)有構(gòu)建相應(yīng)的稅務(wù)機(jī)關(guān)與金融機(jī)構(gòu)之間的信息交流平臺(tái)。同時(shí)，稅收情報(bào)國(guó)際合作的廣度和深度不夠，尤其是應(yīng)對(duì)金融賬戶(hù)涉稅信息自動(dòng)交換面臨著國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的多重障礙，如缺乏金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)報(bào)告義務(wù)、納稅人程序性權(quán)利保障。

4.稅收征管機(jī)制與金融創(chuàng)新難以匹配。一是傳統(tǒng)上稅務(wù)機(jī)關(guān)偏于注重發(fā)票流和現(xiàn)金流的嚴(yán)格匹配，這與現(xiàn)有金融改革的方向和趨勢(shì)可能形成潛在沖突。在自貿(mào)區(qū)跨境交易資金靈活管理的情況下，資金如果匯總到集團(tuán)運(yùn)營(yíng)中心下統(tǒng)一進(jìn)行收付，這就要求稅務(wù)征管部門(mén)對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管思路作出調(diào)整。二是隨著跨境投融資不斷便利化，央行、外匯管理局、商業(yè)銀行對(duì)跨境融資由事前審核逐漸轉(zhuǎn)為事中、事后控制。在此背景下，依托非貿(mào)出證進(jìn)行非居民稅源管理的方式必然不可持續(xù)。三是對(duì)通過(guò)合格的境外機(jī)構(gòu)投資、人民幣合格境外投資等投資渠道的非居民沒(méi)有明確規(guī)定稅收管理主體，對(duì)銀行、中央、登記結(jié)算公司等金融機(jī)構(gòu)作為托管單位和結(jié)算單位也沒(méi)有明確規(guī)定其扣繳義務(wù)和信息報(bào)告制度。

三、上海自貿(mào)區(qū)金融稅制創(chuàng)新的對(duì)策建議

1.自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新稅收政策的正當(dāng)性考量。自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的稅收政策以區(qū)內(nèi)金融市場(chǎng)的發(fā)展、創(chuàng)新的鼓勵(lì)與規(guī)范作為基本考量，對(duì)國(guó)家在自貿(mào)區(qū)內(nèi)所鼓勵(lì)、期待的金融創(chuàng)新行為和投資行為給予特殊稅收優(yōu)惠，而對(duì)國(guó)家所限制或不被期待的投資行為附加特別負(fù)擔(dān)，從而以財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)上的動(dòng)機(jī)，誘導(dǎo)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融主體決定特定的作為或不作為。實(shí)質(zhì)上，這是對(duì)量能平等課稅原則的部分犧牲，因此必須要求自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的稅收政策制定尤需以稅收法定主義為理念。

2.金融稅法規(guī)則的體系化。金融稅法規(guī)則之所以滯后于自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展，在于其內(nèi)容的“碎片化”。“碎片化”不單是自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新領(lǐng)域的個(gè)案，而是我國(guó)金融市場(chǎng)普遍存在的問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)金融市場(chǎng)平等有序的稅收法治秩序，就應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)金融市場(chǎng)課稅規(guī)則的立法空白，并將其與現(xiàn)行規(guī)則之間重新整合、梳理，實(shí)現(xiàn)課稅規(guī)則的體系化。

3.涉稅金融信息共享機(jī)制的健全。金融監(jiān)管部門(mén)因其監(jiān)管職權(quán)所在而對(duì)金融市場(chǎng)主體的活動(dòng)具有較強(qiáng)信息優(yōu)勢(shì)，可彌補(bǔ)稅務(wù)機(jī)關(guān)在對(duì)金融交易，尤其是創(chuàng)新金融交易進(jìn)行課稅時(shí)面臨金融技術(shù)和專(zhuān)業(yè)性所造成的缺失。因此，自貿(mào)區(qū)可建立稅務(wù)機(jī)關(guān)與金融監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，克服上述缺失造成的征管困難。

4.金融稅收征管機(jī)制的優(yōu)化與補(bǔ)足。金融征管機(jī)制缺陷在于課稅資料獲取的體制性障礙和技術(shù)手段未能充分運(yùn)用。金融監(jiān)管部門(mén)因其監(jiān)管職權(quán)所在而對(duì)金融市場(chǎng)主體的活動(dòng)具有較強(qiáng)信息優(yōu)勢(shì)，可彌補(bǔ)稅務(wù)機(jī)關(guān)在對(duì)金融交易，尤其是創(chuàng)新金融交易進(jìn)行課稅時(shí)所面臨的金融技術(shù)和專(zhuān)業(yè)性的缺失。因此，自貿(mào)區(qū)可建立稅務(wù)機(jī)關(guān)與金融監(jiān)管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，克服上述缺失所造成的征管困難。

四、結(jié)語(yǔ)

自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革的新常態(tài)，深化金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新是其建設(shè)的重要內(nèi)容，在作為我國(guó)金融中心的上海區(qū)域尤為重要。金融創(chuàng)新理論與實(shí)踐表明，金融創(chuàng)新與稅法規(guī)制是作用與反作用的關(guān)系。從稅法功能角度視之，稅法對(duì)金融創(chuàng)新的規(guī)制有正反兩面：一是稅法通過(guò)減、免、退稅等稅收措施，給予金融創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的正向激勵(lì)。二是稅法通過(guò)普遍性的稅收遵從規(guī)范，對(duì)金融創(chuàng)新進(jìn)行制約的反向約束?，F(xiàn)行稅法規(guī)范對(duì)上海自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的規(guī)制存在稅收政策程序理性不足、規(guī)制滯后、涉稅信息共享不健全、征管機(jī)制不匹配等問(wèn)題，亟需根據(jù)相應(yīng)對(duì)策作出及時(shí)的調(diào)整完善。

（作者單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）