王媛 張雅楠

[摘 要]我國(guó)作為稀土儲(chǔ)量大國(guó)和產(chǎn)量大國(guó)，根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)內(nèi)和國(guó)際形勢(shì)，不斷地調(diào)整稀土政策。但是，我國(guó)的一舉一動(dòng)都會(huì)引起世界各國(guó)的關(guān)注并引發(fā)其政策調(diào)整，中西方稀土政策調(diào)整是一個(gè)相互博弈的過(guò)程。通過(guò)對(duì)中西方稀土政策調(diào)整演化路徑進(jìn)行梳理，分析各方政策調(diào)整背后的原因，在此基礎(chǔ)上提出用產(chǎn)業(yè)政策替代貿(mào)易政策、加大稀土高技術(shù)領(lǐng)域的科研投入和實(shí)行“走出去”戰(zhàn)略的政策建議。

[關(guān)鍵詞]稀土;中西方;政策調(diào)整;啟示

[中圖分類號(hào)] F426 ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 2095-3283（2020）08-0006-03

Abstract： As a major country of rare earth reserves and production， China has constantly adjusted its rare earth policy according to the domestic and international situations in different periods. However， every action of China will attract the attention of all countries in the world and cause their policy adjustment. The policy adjustment between China and western countries is a process of mutual game. This paper sorts out the evolution paths of rare earth policy adjustment of China and western countries and analyzes the reasons behind the policy adjustment. On this basis， some policy Suggestions are put forward， such as replacing trade policy with industrial policy， increasing research investment on high-tech application of rare-earth and implementing "going out" strategy.

Key Words： Rare Earth; China and Western Countries; Policy Adjustment; Enlightenment

一、引言

全球科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的到來(lái)促使稀土資源成為各國(guó)重大戰(zhàn)略布局。主要國(guó)家對(duì)稀土資源的戰(zhàn)略調(diào)整成為全球的關(guān)注重點(diǎn)。我國(guó)作為稀土儲(chǔ)量大國(guó)和產(chǎn)量大國(guó)，根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)內(nèi)和國(guó)際形勢(shì)，不斷地調(diào)整稀土政策。中國(guó)受“稀土案”敗訴影響，關(guān)稅和配額政策相繼取消，制定和出臺(tái)新的稀土政策迫在眉睫。一直以來(lái)，學(xué)者和政府對(duì)稀土政策的研究主要是從我國(guó)的角度出發(fā)，但是我國(guó)作為世界上稀土儲(chǔ)量和產(chǎn)量最大的國(guó)家，一舉一動(dòng)也會(huì)影響到其他國(guó)家的戰(zhàn)略部署。因此，我國(guó)在制定稀土政策時(shí)，要充分考慮大國(guó)之間的相互博弈過(guò)程。

目前，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者對(duì)我國(guó)稀土出口政策的研究多集中在政策對(duì)稀土價(jià)格和出口量的影響上。隨著我國(guó)稀土貿(mào)易政策遭到美、日、歐等國(guó)家的起訴后，學(xué)者們開(kāi)始關(guān)注稀土出口政策的效果。孫章偉（2011）、馮瑞華（2010）、倪月菊（2012）對(duì)比了日本、美國(guó)和中國(guó)的稀土政策，發(fā)現(xiàn)中國(guó)稀土新政實(shí)施中存在執(zhí)行和落實(shí)難的問(wèn)題，能否取得效果有待實(shí)踐檢驗(yàn)，并提出建立稀土儲(chǔ)備戰(zhàn)略和“走出去”戰(zhàn)略的建議[1-3]。何歡浪（2014）建立了關(guān)于縱向關(guān)聯(lián)市場(chǎng)的博弈模型，分析如果下游國(guó)家同樣具有稀土儲(chǔ)備，中國(guó)實(shí)行稀土出口管制政策的效果。結(jié)果得出如果下游國(guó)家具有稀土儲(chǔ)備，在我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)集中度較低的情況下，將影響我國(guó)出口管制政策的效果，中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)集中度越低，則征收關(guān)稅帶來(lái)的稀土價(jià)格上升將更多地由發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)[4]。梳理文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)對(duì)稀土貿(mào)易政策效果的研究主要集中在對(duì)我國(guó)出口價(jià)格及出口量的影響上，而綜合考慮我國(guó)政策調(diào)整導(dǎo)致國(guó)外相應(yīng)戰(zhàn)略變化這一博弈過(guò)程的研究卻不多。本文則基于中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整博弈這一大背景，來(lái)研究我國(guó)稀土政策的發(fā)展方向，提出用國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策來(lái)替代貿(mào)易政策的構(gòu)想。

二、中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整路徑分析

（一）世界稀土格局分析

研究中西方稀土戰(zhàn)略路徑，首先需要對(duì)世界稀土格局有所了解，由此來(lái)分析中西方稀土政策調(diào)整路徑及其背后的動(dòng)因。

稀土并非中國(guó)獨(dú)有，其含量在地殼中并不少，造成稀土稀缺主要有兩方面的原因：一是一般的稀土礦里面稀土元素的含量極低，造成工業(yè)提純上的巨大困難，不僅過(guò)程復(fù)雜而且成本高昂，同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生大量的有毒廢水，對(duì)環(huán)境破壞極大。二是稀土分布極不均勻，主要集中在中國(guó)、越南、巴西、美國(guó)、澳大利亞、俄羅斯等幾個(gè)國(guó)家，世界各國(guó)已探明的稀土儲(chǔ)量見(jiàn)圖1。中國(guó)是世界稀土資源儲(chǔ)量最大的國(guó)家，約占世界儲(chǔ)量的36.67%。但是中國(guó)卻提供著世界上約80%的稀土需求，澳大利亞、俄羅斯、印度、緬甸等國(guó)也向世界提供一定量的稀土。近年來(lái)，隨著我國(guó)稀土資源的逐漸開(kāi)采消耗以及中國(guó)稀土貿(mào)易政策及產(chǎn)業(yè)政策的密集出臺(tái)，其他國(guó)家開(kāi)始開(kāi)采或者尋找新的稀土供應(yīng)來(lái)源，來(lái)降低對(duì)我國(guó)稀土的過(guò)度依賴，我國(guó)稀土在世界稀土的產(chǎn)量份額逐年降低。

（二）中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整演化路徑

我國(guó)稀土政策調(diào)整變化先后經(jīng)歷了四個(gè)階段：鼓勵(lì)出口稀土產(chǎn)品，實(shí)行出口退稅政策（1985—2003年）;限制稀土原材料出口，退稅率逐年降低直至取消（2003—2006年），稀土出口管制政策（2006—2015年），以及取消出口限制政策（2015年至今）。世界主要稀土消費(fèi)大國(guó)始終緊盯我國(guó)稀土政策，隨之也相應(yīng)地進(jìn)行了戰(zhàn)略政策調(diào)整。本文選取美國(guó)、歐盟、日本作為主要稀土需求大國(guó)和地區(qū)代表，來(lái)分析中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整演化路徑。中西方稀土政策調(diào)整標(biāo)志性事件見(jiàn)圖2。

整理分析中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整事件，發(fā)現(xiàn)中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整變化是一個(gè)此消彼長(zhǎng)、你進(jìn)我退的無(wú)限次博弈過(guò)程。具體來(lái)看，20世紀(jì)60年代到80年代，中國(guó)的世界稀土供給地位還沒(méi)有顯露時(shí)，美國(guó)芒廷帕斯礦曾一度提供世界上90%以上的稀土供應(yīng)。改革開(kāi)放以后，我國(guó)推行出口創(chuàng)匯政策，鼓勵(lì)稀土出口，實(shí)行出口退稅政策。特別是隨著我國(guó)稀土萃取分離技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，大大降低了稀土分離冶煉的成本，在我國(guó)廉價(jià)稀土的沖擊下，同時(shí)出于保護(hù)本國(guó)稀土資源的目的，許多國(guó)外礦山紛紛關(guān)停，世界最大稀土礦山芒廷帕斯礦于2002年停產(chǎn)關(guān)停。中國(guó)數(shù)年的大規(guī)模開(kāi)采，稀土儲(chǔ)量急劇下降，中國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到保護(hù)稀土資源的重要性，于是開(kāi)始限制稀土大規(guī)模出口，1998年開(kāi)始實(shí)行出口配額政策，2006年開(kāi)始實(shí)行出口關(guān)稅政策。在中國(guó)稀土出口管制政策的形勢(shì)下，西方國(guó)家一方面開(kāi)始尋求稀土的多元化供應(yīng)，國(guó)外稀土礦藏的勘探開(kāi)發(fā)也在不斷進(jìn)行，表1列出了國(guó)外主要稀土礦山及生產(chǎn)企業(yè)，隨著國(guó)外稀土礦藏的發(fā)掘，美、日、歐等紛紛與世界其他國(guó)家簽署稀土合作協(xié)議;另一方面，美、日、歐聯(lián)合將中國(guó)稀土出口措施訴諸WTO，經(jīng)過(guò)兩年的角逐談判，2014年，WTO最終宣布中國(guó)“稀土案”敗訴，為了遵守WTO的規(guī)定，2015年中國(guó)相繼取消了出口配額和出口關(guān)稅政策。此后，中國(guó)政府著手通過(guò)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)整頓國(guó)內(nèi)稀土市場(chǎng)，進(jìn)而傳導(dǎo)到國(guó)際市場(chǎng)，如稀土資源稅從價(jià)計(jì)征、整合六大稀土集團(tuán)、稀土行業(yè)準(zhǔn)入政策等。2018年中美貿(mào)易摩擦爆發(fā)后，稀土成為各方熱議的話題，很多人指出稀土可以作為一張王牌來(lái)應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦。但是，如果我國(guó)使出稀土牌，可以預(yù)見(jiàn)美國(guó)很大可能會(huì)在稀土高科技應(yīng)用領(lǐng)域報(bào)復(fù)中國(guó)。

總之，不管中國(guó)出臺(tái)什么樣的產(chǎn)業(yè)政策或貿(mào)易政策，西方國(guó)家對(duì)中國(guó)潛在的稀土限制早已未雨綢繆，新礦勘探、舊礦復(fù)采、尋求多元化供應(yīng)、新技術(shù)的研發(fā)一直在進(jìn)行中，從而降低對(duì)我國(guó)的稀土高度依賴。

三、中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整路徑對(duì)中國(guó)稀土政策的啟示

（一）用產(chǎn)業(yè)政策替代貿(mào)易政策，規(guī)避貿(mào)易爭(zhēng)端

2014年“稀土案”的敗訴給我國(guó)稀土甚至其他戰(zhàn)略性資源的管制政策的制定和實(shí)施提供了教訓(xùn)。日后在制定此類政策前，一定要深入研究WTO規(guī)則，減少不必要的貿(mào)易爭(zhēng)端。建議把出口管制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策，把“外部問(wèn)題內(nèi)部化”，避開(kāi)直接管制出口這一敏感話題?？梢蕴岣哔Y源稅和環(huán)保稅率，稅放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而不是流通環(huán)節(jié)，將資源成本和環(huán)境成本納入定價(jià)機(jī)制中，這樣既能顯示出稀土的真實(shí)價(jià)值，還有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)下游企業(yè)節(jié)約使用稀土原材料。

（二）加大稀土高技術(shù)領(lǐng)域的科研投入，降低對(duì)國(guó)外高科技的依賴

雖然我國(guó)在稀土開(kāi)采和冶煉分離技術(shù)遙遙領(lǐng)先，成本也比國(guó)外低很多，但是高端應(yīng)用方面仍是極大的短板。高端技術(shù)的缺失，一方面，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)稀土的價(jià)格缺乏定價(jià)權(quán)，稀土價(jià)格長(zhǎng)期低位運(yùn)行;另一方面，當(dāng)發(fā)生貿(mào)易沖突時(shí)，西方國(guó)家很有可能會(huì)在高端應(yīng)用方面對(duì)我國(guó)進(jìn)行限制報(bào)復(fù)。中國(guó)接下來(lái)要加大在稀土高技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域的研發(fā)投入，加快實(shí)現(xiàn)由依靠資源消耗為主的粗放型規(guī)?；瘮U(kuò)張，轉(zhuǎn)向依靠基礎(chǔ)研發(fā)能力提升和技術(shù)進(jìn)步的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，形成全產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（三）開(kāi)拓稀土多元化供應(yīng)渠道，實(shí)行“走出去”戰(zhàn)略

尋找稀土多元化供應(yīng)已成為當(dāng)今世界各國(guó)稀土戰(zhàn)略的一大趨勢(shì)， 雖然我國(guó)是世界上稀土儲(chǔ)量最大的國(guó)家，但是經(jīng)過(guò)多年的開(kāi)采，稀土儲(chǔ)量急劇下降。為了實(shí)現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)也應(yīng)該積極探尋新的稀土供應(yīng)。實(shí)行“走出去”戰(zhàn)略，鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”不但可以減輕我國(guó)稀土的供給負(fù)擔(dān)，保障資源安全，還可以通過(guò)輸出較為領(lǐng)先的稀土冶煉等技術(shù)，促進(jìn)全球稀土產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：郭麗春）