曾凡銀

（安徽省社會(huì)科學(xué)院，安徽 合肥230051）

一、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的基本框架

（一）生態(tài)補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，采取切實(shí)可行的措施，加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)，逐漸形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)架（如圖1所示）。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大首次將“美麗中國(guó)”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)寫進(jìn)報(bào)告，并對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的評(píng)價(jià)體系、考核辦法、生態(tài)補(bǔ)償、責(zé)任追究和損害賠償?shù)忍岢隽司唧w要求；強(qiáng)調(diào)要按照市場(chǎng)供求變化與資源稀缺程度，建立生態(tài)補(bǔ)償制度。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制加以完善，建立地區(qū)間橫向補(bǔ)償制度，為跨行政區(qū)域的流域生態(tài)補(bǔ)償明確了制度框架基礎(chǔ)。十八屆四中全會(huì)要求制定和完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，明確了以“制”促“治”，用法治來(lái)規(guī)范和促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償。十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)持續(xù)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付與激勵(lì)性補(bǔ)償?shù)闹贫?，著力?gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償和流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男聶C(jī)制。十九大指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，必須深化改革，更加注重市場(chǎng)化、多元化、社會(huì)化、法治化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與治理格局的形成。十九屆四中全會(huì)要求，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）生態(tài)補(bǔ)償制度的系統(tǒng)化

構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。為將頂層設(shè)計(jì)具體化，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確要求，從建立健全生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制、各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等三個(gè)方面，建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男聶C(jī)制（如圖2所示）。

圖2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償新機(jī)制

健全生態(tài)補(bǔ)償體制?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）對(duì)改革體制機(jī)制、健全完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度提出了具體要求：①構(gòu)建資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。讓該制度能夠真實(shí)反映市場(chǎng)的供求和資源的稀缺程度，以價(jià)格機(jī)制適時(shí)體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償，體現(xiàn)自然資源及其產(chǎn)品的完全成本價(jià)格，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)開發(fā)成本趨于社會(huì)成本，生態(tài)保護(hù)者能夠獲得應(yīng)有補(bǔ)償。②建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償多元化新機(jī)制。對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付逐步加大力度和強(qiáng)度，將生態(tài)保護(hù)的成效與資金分配直接掛鉤，強(qiáng)化激勵(lì)與約束機(jī)制。③制定并落實(shí)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法。構(gòu)建以地方橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為主、中央財(cái)政提供縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償支持機(jī)制。④持續(xù)推進(jìn)新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)。在中央有關(guān)部委的指導(dǎo)下，新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)取得了制度創(chuàng)新成效，具有較好的制度示范效用。因此，《方案》明確將這一試點(diǎn)成果進(jìn)行擴(kuò)展，在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江等地試行跨流域生態(tài)補(bǔ)償。由此可知，中央不僅充分肯定了新安江流域生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新的成果，并將其向全國(guó)加以推廣應(yīng)用。

以《意見》和《方案》為指導(dǎo)，國(guó)務(wù)院及國(guó)家相關(guān)部委陸續(xù)推出了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和流域上下游橫向補(bǔ)償?shù)认盗幸庖姟⒂?jì)劃、方案（表1），增強(qiáng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)性和操作性。

表1 國(guó)務(wù)院及部委生態(tài)補(bǔ)償政策措施

續(xù)表1

習(xí)近平總書記非常重視制度在生態(tài)文明建設(shè)中的激勵(lì)約束作用，在2018 年5 月全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要加快制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”［1］。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)正逐步健全和完善，生態(tài)補(bǔ)償逐步進(jìn)入制度化、法治化、市場(chǎng)化、社會(huì)化軌道。安徽、浙江兩省著眼大局，先行先試，認(rèn)真踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，及時(shí)推進(jìn)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境綜合治理，成效顯著。

二、新安江流域生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

（一）新安江流域生態(tài)補(bǔ)償制度的演進(jìn)

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償制度是新時(shí)代習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實(shí)踐，開創(chuàng)了我國(guó)建立跨省流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的先河。

新安江發(fā)源于黃山市休寧縣六股尖，為錢塘江正源，橫跨安徽、浙江兩省。千島湖年均入庫(kù)水量的68%以上來(lái)自新安江，其常年水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)好于地表水河流Ⅱ類，是下游浙江區(qū)域的重要戰(zhàn)略水資源儲(chǔ)備地，是長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的生態(tài)安全屏障。2013年底，國(guó)務(wù)院批復(fù)并實(shí)施《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》（國(guó)函〔2013〕135 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《綜合規(guī)劃》），從此新安江流域保護(hù)和發(fā)展正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。《綜合規(guī)劃》給予了新安江流域“建設(shè)跨省流域生態(tài)文明建設(shè)共建共享先行區(qū)域、長(zhǎng)三角地區(qū)重要戰(zhàn)略水源地”的戰(zhàn)略定位。

新安江流域的生態(tài)補(bǔ)償、綜合治理、生態(tài)保護(hù)，對(duì)全國(guó)跨流域合作具有典型的示范效應(yīng)。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償制度是從人大代表、政協(xié)委員調(diào)研、建議開始的，在財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部的指導(dǎo)下，皖浙兩省及其市縣經(jīng)過(guò)了制度醞釀、制度啟動(dòng)、制度實(shí)踐到制度長(zhǎng)效等階段（如圖3所示）。

圖3 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償制度的演進(jìn)

在制度實(shí)踐的第二輪，皖浙兩省達(dá)成的協(xié)議體現(xiàn)了水質(zhì)目標(biāo)有所提升、補(bǔ)助資金有所增加的“雙提高”目標(biāo)，用制度保證水質(zhì)提升后的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償同向增長(zhǎng)，從而激勵(lì)并約束生態(tài)保護(hù)從末端治理向源頭保護(hù)轉(zhuǎn)變、從項(xiàng)目推動(dòng)向制度保護(hù)轉(zhuǎn)變、從生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)變的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。第三輪試點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化了水質(zhì)考核指標(biāo)，水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)更高，制度約束更嚴(yán)格；探索以貨幣化補(bǔ)償為基礎(chǔ)，多元化、社會(huì)化、長(zhǎng)效化的補(bǔ)償方式，補(bǔ)償資金使用范圍逐漸拓展，制度激勵(lì)與約束更加規(guī)范、全面、具體，進(jìn)一步提高了上游地區(qū)水環(huán)境治理和水生態(tài)保護(hù)的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)新性。

（二）新安江流域生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新與實(shí)踐

為積極構(gòu)建現(xiàn)代流域生態(tài)補(bǔ)償制度體系，在國(guó)家及有關(guān)部門的指導(dǎo)下，皖浙兩省及黃山市持續(xù)創(chuàng)新，深入實(shí)踐，取得了顯著成效。

1.創(chuàng)新具有區(qū)域特色的考核評(píng)價(jià)制度

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”［2］。安徽省始終把制度建設(shè)擺在重要位置，2012 年出臺(tái)《安徽省生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)實(shí)施綱要》（皖發(fā)〔2012〕24 號(hào)），把新安江綜合治理作為生態(tài)強(qiáng)省的重要方面，列為環(huán)?！耙惶?hào)工程”。從2011 年起，安徽省在全國(guó)率先對(duì)目標(biāo)管理考核體系進(jìn)行重大改革，把黃山市單獨(dú)作為四類地區(qū)，在制定市縣政府分類考核辦法中，加大了生態(tài)環(huán)保、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等作為考核的權(quán)重，將GDP 與生態(tài)保護(hù)均作為主要指標(biāo)，實(shí)行了較為科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系，促使其堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)新安江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。黃山市自我約束，建立了以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系。《黃山市生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核實(shí)施辦法》對(duì)區(qū)縣黨委、政府生態(tài)文明建設(shè)成果實(shí)行“年度評(píng)價(jià)+五年考核”相結(jié)合的評(píng)價(jià)考核體系，積極構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)常態(tài)長(zhǎng)效推進(jìn)機(jī)制。

2.建立分工負(fù)責(zé)、協(xié)同共管的領(lǐng)導(dǎo)體制

安徽省政府建立了省長(zhǎng)掛帥、常務(wù)副省長(zhǎng)主抓，發(fā)改委、財(cái)政、環(huán)保、水利等各部門根據(jù)專業(yè)化分工，協(xié)同推進(jìn)的治理構(gòu)架。在黃山市，書記、市長(zhǎng)分別任“新安江流域綜合治理”和“新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作”兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)（2011年），相關(guān)市直部門和縣區(qū)根據(jù)功能、職責(zé)分工定位，各負(fù)其責(zé)，形成協(xié)同合力。堅(jiān)持生態(tài)為民惠民利民，在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，出臺(tái)《新安江流域綜合治理考核辦法》，成立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局（新保局，隸屬財(cái)政局），全面負(fù)責(zé)新安江水環(huán)境保護(hù)工作，逐層量化分解目標(biāo)任務(wù)，層層落實(shí)生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展考核責(zé)任。根據(jù)河流行政區(qū)域分段劃片，實(shí)行市縣鄉(xiāng)村四級(jí)“河長(zhǎng)”制，分片包干，細(xì)化分段包保，加強(qiáng)日常與定期巡查，確保村莊保潔、河面打撈、采砂洗砂整治、污水排放管理、水源地保護(hù)等治理全覆蓋，并將網(wǎng)格化模式落到實(shí)處。按照省委要求，建立“護(hù)綠、增綠、管綠、用綠、活綠”為目標(biāo)責(zé)任的市縣鄉(xiāng)村四級(jí)林長(zhǎng)制，任一方林長(zhǎng)，保一方生態(tài)、富一方百姓。切實(shí)踐行“地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，各相關(guān)部門要履行好生態(tài)保護(hù)職責(zé)，使各部門守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)，分工協(xié)作、共同發(fā)力”。

3.制定激勵(lì)與約束兼容的規(guī)章制度

制度是管束人們行為的一系列規(guī)則，能夠產(chǎn)生激勵(lì)和約束的兼容之效?！缎掳步饔蛩h(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》（財(cái)建函〔2011〕123號(hào)），在補(bǔ)償?shù)脑瓌t、依據(jù)、資金來(lái)源與投向等方面明確了具體規(guī)則。因此，全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)于2012年正式在新安江流域?qū)嵤?013年《綜合規(guī)劃》獲批。為此，黃山市用內(nèi)部制度自我加壓，制定了《安徽省新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合實(shí)施方案》《黃山市新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)資金管理實(shí)施意見》《黃山市新安江流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加快新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的通知》等一系列規(guī)章制度，嚴(yán)格資金與項(xiàng)目管理。堅(jiān)持“整治”與“長(zhǎng)治”雙管齊下，堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，確保生態(tài)環(huán)境“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”和“失職追責(zé)”落到實(shí)處。制定并從嚴(yán)執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施辦法》，堅(jiān)持開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)，深入推進(jìn)河（湖）長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制，健全環(huán)保信用評(píng)價(jià)、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度，加大政府目標(biāo)管理績(jī)效考核中環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排權(quán)重，倒逼環(huán)保責(zé)任全面做實(shí)、發(fā)展轉(zhuǎn)型。

構(gòu)建共謀共建共享、互利共贏的生態(tài)空間格局。在《補(bǔ)償協(xié)議》明確的流域上下游各自的責(zé)任和義務(wù)的基礎(chǔ)上，安徽、浙江兩省建立了“環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度”，堅(jiān)持上下游定期會(huì)商、協(xié)商，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)與污染防治共謀、共治、共建、共享的協(xié)同機(jī)制（如圖4所示）。健全流域水環(huán)境污染防治監(jiān)管平臺(tái)及水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，加強(qiáng)流域環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，監(jiān)測(cè)點(diǎn)位由原來(lái)的8個(gè)增加到44個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，流域飲用水源地監(jiān)測(cè)由原來(lái)的29項(xiàng)增加到109 項(xiàng)。黃山市持續(xù)深化與杭州市多層面的互動(dòng)合作，2015 年至今兩市就鞏固新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成果、建立聯(lián)席會(huì)議制度等簽署了多項(xiàng)深化合作交流協(xié)議，促進(jìn)了兩地生態(tài)環(huán)境合作共謀共建，互利共贏。

圖4 新安江生態(tài)保護(hù)與污染防治互利共贏的協(xié)同機(jī)制

三、制度完善及其機(jī)制提升

（一）法規(guī)的健全與完善

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)系統(tǒng)工程。雖然在全國(guó)率先試點(diǎn)、示范，在制度、體制機(jī)制方面進(jìn)行了創(chuàng)新與實(shí)踐，面對(duì)上游生態(tài)環(huán)境資金、保護(hù)與發(fā)展的多重約束，還需要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償重要原則、范圍拓展、類型轉(zhuǎn)化、標(biāo)準(zhǔn)提升、方式多元、監(jiān)管效能、成效評(píng)價(jià)等核心內(nèi)容作出全面、深入的制度性結(jié)構(gòu)安排?！蛾P(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》為我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償繪制了制度創(chuàng)新路線圖，提供了目標(biāo)指引。在系統(tǒng)總結(jié)新安江等生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，及早推出《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》等規(guī)定并將其適時(shí)轉(zhuǎn)化為《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》等法律，使制度在變遷的過(guò)程中引導(dǎo)力、影響力、約束力越來(lái)越強(qiáng)，強(qiáng)化法律法規(guī)剛性硬約束，以法治思維和法治方式，支持財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)交易、受益者付費(fèi)等方式，使區(qū)域生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)（產(chǎn)品）服務(wù)價(jià)值得到科學(xué)評(píng)估和社會(huì)實(shí)現(xiàn)，讓生態(tài)保護(hù)者與受益者各自的權(quán)、責(zé)、利都能夠得到有效體現(xiàn)，逐步形成綜合補(bǔ)償與分層分類補(bǔ)償相結(jié)合、多種補(bǔ)償方式互為補(bǔ)充的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度［3］，確保保護(hù)、治理與發(fā)展有效協(xié)同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與綠色發(fā)展相互促進(jìn)，上下游地區(qū)均衡發(fā)展、共享綠色發(fā)展成果。

（二）生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘣?、多層、多樣機(jī)制

（1）共建市場(chǎng)化多元化綠色發(fā)展基金。2016年底，黃山市與國(guó)開證券等聯(lián)合建立了國(guó)內(nèi)首個(gè)跨流域生態(tài)補(bǔ)償綠色發(fā)展基金“新安江綠色發(fā)展基金”，以市場(chǎng)化機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資金，讓財(cái)政資金“種子效應(yīng)”激發(fā)“杠桿效應(yīng)”。2018年該“基金”改革成為母基金，分設(shè)PPP 引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)基金各6億元，母基金下設(shè)若干子基金，就建立新安江社會(huì)化、多元化、長(zhǎng)效化的資金籌措、保護(hù)和發(fā)展模式進(jìn)行積極探索?！靶掳步G色發(fā)展基金”規(guī)模較小，杠桿效應(yīng)和項(xiàng)目保障能力較弱，需要皖、浙兩省在財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等的支持下，共同建立相應(yīng)規(guī)模的生態(tài)補(bǔ)償基金，或以國(guó)家環(huán)?；馂榛A(chǔ)，建立新安江流域綠色發(fā)展的子基金。

（2）積極拓展市場(chǎng)化的綠色投融資渠道。建立碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)化補(bǔ)償方式，拓寬資金渠道［4］，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、生活方式綠色轉(zhuǎn)化提供投融資支持，把命運(yùn)共同體、責(zé)任共同體轉(zhuǎn)化為利益共同體、價(jià)值文化共同體，實(shí)現(xiàn)互利多贏。按照流域保護(hù)共同責(zé)任和好水好價(jià)的原則，建立隨著水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)的提高，補(bǔ)償資金隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展及保護(hù)壓力加大而同步提高的體制機(jī)制。在綠色信貸上，已經(jīng)獲得亞行貸款1 億美元、德國(guó)復(fù)興信貸銀行貸款5千萬(wàn)歐元的貸款項(xiàng)目，主要用于新安江流域生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展。還需要在綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色股票、綠色彩票等方面全方位融資拓展。

四、共建新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)

國(guó)家《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確“建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)”。這就需要健全完善新安江—千島湖全流域一體化保護(hù)和發(fā)展體制機(jī)制，讓政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度發(fā)展變遷，逐步轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)、市場(chǎng)導(dǎo)向、社會(huì)參與和法治保障的誘致性制度變遷。真正解決好誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償、補(bǔ)償給誰(shuí)、如何補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制常態(tài)長(zhǎng)效。

（一）補(bǔ)償主體多元化

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不可或缺。在新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)诙喸圏c(diǎn)期內(nèi)，中央轉(zhuǎn)移支付資金的9億元，已按4 億、3 億、2 億/年退坡的方式遞減補(bǔ)助。而第三輪試點(diǎn)協(xié)議只提到繼續(xù)爭(zhēng)取中央資金支持。國(guó)務(wù)院最新《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕13 號(hào)）明確：長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域，為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。新安江作為全國(guó)首個(gè)跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，需要發(fā)揮中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的示范效應(yīng)。另外，還可以試行受益者付費(fèi)。在國(guó)外，補(bǔ)償資金來(lái)源途徑更加多元和相對(duì)穩(wěn)定，如從生態(tài)受益地區(qū)居民的水費(fèi)、企業(yè)的水費(fèi)、發(fā)電企業(yè)的電價(jià)等中劃出一定的比例，設(shè)立專項(xiàng)基金用于生態(tài)補(bǔ)償和發(fā)展［5］。在新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，也可以劃出一定比例的電價(jià)、水費(fèi)等以籌措相應(yīng)的補(bǔ)償基金。

（二）補(bǔ)償對(duì)象具體化

目前的補(bǔ)償對(duì)象以項(xiàng)目、企業(yè)等為主，還需要對(duì)作出貢獻(xiàn)的個(gè)人等進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)償，如細(xì)化到靠水、靠林生存的農(nóng)戶、林戶等每個(gè)利益相關(guān)者。

（三）補(bǔ)償方式多樣化

從單一資金補(bǔ)償?shù)蕉嘣献鞴步?。可在各?jí)干部和企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員掛職交流、人才培訓(xùn)交流、文化互動(dòng)、旅游融合、發(fā)展論壇等方面，開展合作共建。

（四）生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)化

由“水質(zhì)對(duì)賭”到推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，積極創(chuàng)建國(guó)家山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū)。

（五）生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，打造“兩山”理論轉(zhuǎn)化樣板區(qū)

鼓勵(lì)支持下游杭州市與上游黃山市在共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、康養(yǎng)服務(wù)等方面開展協(xié)作，將新安江—千島湖—富春江打造成中國(guó)最美山水風(fēng)景帶和世界文化旅游目的地，實(shí)現(xiàn)文旅一體深度融合，由“輸血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為“造血式”發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)上下游地區(qū)共建共治共享、共同發(fā)展、互利共贏。通過(guò)建立“合作共治、成本共擔(dān)、效益共享”的體制機(jī)制，形成流域綠色發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)建流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹爸袊?guó)方案”乃至國(guó)際范例。