左春玲

【摘要】立足工作實(shí)際，分析深圳市規(guī)劃和自然資源部門行政執(zhí)法檔案管理中存在的問(wèn)題，并從全系統(tǒng)檔案管理模式和檔案保管機(jī)制、檔案分類方案修訂、統(tǒng)一行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)管理口徑、推行行政執(zhí)法事項(xiàng)電子化歸檔、加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查等方面提出了針對(duì)性解決措施。

【關(guān)鍵詞】行政執(zhí)法;行政執(zhí)法檔案;電子化歸檔

深圳市規(guī)劃和自然資源部門是主管全市土地、礦產(chǎn)、森林、濕地、水、海洋等自然資源和所有國(guó)土空間用途管制的政府部門。近年來(lái)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”要求的深入推進(jìn)、法治政府建設(shè)的全面深化、機(jī)構(gòu)改革涉及權(quán)責(zé)清單的全面梳理、依法行政的專業(yè)化及精細(xì)化管理，局每年產(chǎn)生的行政執(zhí)法檔案呈倍速增長(zhǎng)。2017年，開(kāi)展行政執(zhí)法4700余次，2018年，開(kāi)展行政執(zhí)法11000余次，2019年，僅受理各類行政許可事項(xiàng)（含依職權(quán)、依授權(quán)和依委托實(shí)施的）就接近26000宗。行政執(zhí)法檔案作為記錄行政執(zhí)法全過(guò)程，真實(shí)、全面反映執(zhí)法活動(dòng)，體現(xiàn)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的載體和工具，其重要程度不言而喻。

一、行政執(zhí)法檔案管理工作的現(xiàn)狀

針對(duì)局機(jī)關(guān)及下屬各管理局的行政執(zhí)法檔案管理工作，采用集中統(tǒng)一管理的模式，并在2010年即實(shí)現(xiàn)了“檔案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及規(guī)章制度、檔案管理系統(tǒng)、檔案工作人員配置”的“三統(tǒng)一”。然而，隨著機(jī)構(gòu)改革的全面深化，法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)，以及行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作的深入開(kāi)展和嚴(yán)格規(guī)范要求，涉及行政執(zhí)法檔案管理的規(guī)章制度、管理系統(tǒng)等方面急需因勢(shì)而變，與時(shí)俱進(jìn)。

二、行政執(zhí)法檔案管理工作存在的問(wèn)題

（一）部分執(zhí)法檔案游離于檔案集中統(tǒng)一管理主體之外。首先，隨著機(jī)構(gòu)改革的全面深化，規(guī)劃國(guó)土體制機(jī)制的深化改革，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的重要舉措的推進(jìn)，目前，局權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)共672項(xiàng)，分別由局機(jī)關(guān)、局下屬直屬機(jī)構(gòu)及各區(qū)派出管理局具體辦理，因主辦部門的分散，導(dǎo)致行政執(zhí)法檔案分散于各主辦部門所在機(jī)構(gòu)檔案室。其次，現(xiàn)有的檔案管理模式建成于多年以前，并未囊括新劃入的下屬機(jī)構(gòu)。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致部分執(zhí)法檔案游離于檔案集中統(tǒng)一管理主體之外，直接影響對(duì)行政執(zhí)法工作的有效監(jiān)管。同時(shí)，缺乏專業(yè)化、規(guī)范化的檔案管理與服務(wù)的條件，難以進(jìn)一步發(fā)揮執(zhí)法檔案的資源優(yōu)勢(shì)。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)。其一，行政執(zhí)法檔案作為近年來(lái)新定義的檔案類型，省級(jí)、市級(jí)層面尚未制定詳細(xì)的業(yè)務(wù)管理規(guī)范。其二，本單位內(nèi)部關(guān)于行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)管理也處于摸索階段，盡管有一系列現(xiàn)存的整理著錄、數(shù)字化規(guī)范，但在實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的工作中，仍存在不統(tǒng)一規(guī)范的情形，亟須根據(jù)當(dāng)前的業(yè)務(wù)現(xiàn)狀以及利用需求進(jìn)行調(diào)整。其三，部分執(zhí)法檔案游離于檔案集中統(tǒng)一管理主體模式之外的現(xiàn)狀，以往開(kāi)展的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作未能涵蓋全局，導(dǎo)致部分單位的行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)規(guī)范不統(tǒng)一，整理加工方法不一致，制約了檔案服務(wù)水平的提高。

（三）行政執(zhí)法檔案未明確納入檔案分類體系。根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》《廣東省法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2016-2020年）》要求，為了適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下加強(qiáng)行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的需要，充分發(fā)揮檔案工作在行政執(zhí)法中的基礎(chǔ)性、支撐性、服務(wù)型作用，2019年，廣東省司法廳、廣東省檔案局聯(lián)合印發(fā)了《廣東省行政執(zhí)法檔案管理辦法（試行）》（粵司〔2019〕20號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。《管理辦法》對(duì)行政執(zhí)法檔案的定義進(jìn)行了界定，即行政執(zhí)法主體依法履行行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政給付、行政確認(rèn)、行政登記、行政裁決、行政檢查等行政職責(zé)形成的歷史記錄，包括通過(guò)行政執(zhí)法信息系統(tǒng)形成的行政執(zhí)法電子檔案，同時(shí)對(duì)其保管期限劃定、收集、整理立卷、電子檔案管理進(jìn)行了規(guī)定。《管理辦法》中關(guān)于行政執(zhí)法檔案的新規(guī)定，將具體行政行為與抽象行政行為產(chǎn)生的檔案從分類、保管期限上進(jìn)行了區(qū)分，這一要求與原有分類方案體系按照職能劃分專業(yè)檔案類別的方式相沖突。因此，亟須根據(jù)《管理辦法》的要求，以及局權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)、行政執(zhí)法類別、現(xiàn)有檔案分類、歸檔范圍和保管期限表重新制定檔案分類方案。

（四）部分類型的歸檔材料不受控。一方面，部分新納入的下屬機(jī)構(gòu)尚未統(tǒng)一部署辦公系統(tǒng)，歸檔工作無(wú)系統(tǒng)督辦，導(dǎo)致部分歸檔材料不受控;另一方面，辦公系統(tǒng)中檔案簽收環(huán)節(jié)存在不可控的因素，導(dǎo)致部分歸檔材料不受控，譬如，單次行政執(zhí)法辦文事項(xiàng)的辦理全流程文件和元數(shù)據(jù)尚未能全部流轉(zhuǎn)到檔案簽收環(huán)節(jié)，且各事項(xiàng)的歸檔材料清單未嵌入至簽收環(huán)節(jié)，檔案簽收時(shí)，只能根據(jù)主辦部門提交的紙質(zhì)材料逐一簽收，難免存在部分應(yīng)當(dāng)歸檔但未歸檔的情況。盡管已全面推行行政執(zhí)法公示、全過(guò)程記錄和重大法制審核三項(xiàng)制度，初步構(gòu)建了行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的工作流程，但業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)未完全打通，產(chǎn)生的元數(shù)據(jù)與文件尚不能完整地流轉(zhuǎn)至檔案系統(tǒng)。歸檔簽收環(huán)節(jié)控制不利，直接影響檔案的齊全、完整、準(zhǔn)確。

三、加強(qiáng)行政執(zhí)法檔案管理工作的若干舉措

（一）強(qiáng)化囊括全系統(tǒng)的執(zhí)法檔案集中統(tǒng)一管理模式和檔案分級(jí)保管機(jī)制。集中統(tǒng)一管理是我國(guó)檔案工作的基本原則。全系統(tǒng)應(yīng)從規(guī)章制度層面，從當(dāng)前工作需求和今后檔案利用需求（包括單位內(nèi)部、社會(huì)外部）的綜合角度出發(fā)，更新檔案分類方案，明確管理辦法。各主辦部門在業(yè)務(wù)辦結(jié)后，按照相關(guān)規(guī)定，及時(shí)向本單位檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員移交，集中統(tǒng)一管理。同時(shí)，在全系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)一步落實(shí)分級(jí)保管機(jī)制。從保障服務(wù)效率的角度出發(fā)，充分發(fā)揮檔案管理系統(tǒng)的作用，將系統(tǒng)內(nèi)各下屬單位保存的實(shí)體檔案制作成數(shù)字化副本形式，在系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，充分實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

（二）將行政執(zhí)法檔案納入局檔案分類體系。根據(jù)上級(jí)檔案部門關(guān)于文書檔案、專業(yè)檔案的有關(guān)規(guī)定，以及《廣東省行政執(zhí)法檔案管理辦法（試行）》（粵司〔2019〕20號(hào)）的要求，編制機(jī)構(gòu)改革后的檔案分類方案，將行政執(zhí)法檔案納入檔案分類體系，作為指導(dǎo)全局檔案管理工作的規(guī)范性文件。其中，合理設(shè)置檔案類別和劃分保管期限至關(guān)重要。行政執(zhí)法檔案是專業(yè)檔案中的典型代表，以往的檔案分類體系都是根據(jù)職能來(lái)劃分類別，但這次增加了行政執(zhí)法檔案后，行政執(zhí)法檔案的保管期限為“永久、30年、10年、5年”，而其他專業(yè)檔案的保管期限仍為“永久、長(zhǎng)期、短期”。為滿足現(xiàn)狀對(duì)于行政執(zhí)法檔案的特殊要求，同時(shí)兼顧歷史做法，在沒(méi)有硬性規(guī)定行政許可、行政強(qiáng)制、行政檢查等各類行政執(zhí)法檔案均需單設(shè)類別管理的情況下，或可考慮將其他專業(yè)檔案的保管期限統(tǒng)一按照行政執(zhí)法檔案的要求來(lái)設(shè)定。

（三）統(tǒng)一行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)管理口徑。統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理口徑是執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的必要前提。應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的業(yè)務(wù)現(xiàn)狀以及利用需求，整合已有的檔案整理、數(shù)字化規(guī)范性文件，明確行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰等各類行政執(zhí)法檔案的移交歸檔時(shí)間、立卷原則、整理要求、歸檔材料及文件排列順序、歸檔材料質(zhì)量要求、保管期限、元數(shù)據(jù)、案卷封面、卷內(nèi)目錄及備考表等業(yè)務(wù)管理內(nèi)容，為全系統(tǒng)行政執(zhí)法檔案管理工作提供統(tǒng)一的要求，夯實(shí)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，為電子化歸檔做準(zhǔn)備。1.關(guān)于歸檔材料范圍。歸檔材料應(yīng)包括執(zhí)法程序啟動(dòng)、調(diào)查取證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行的全過(guò)程記錄材料。以行政許可事項(xiàng)為例，應(yīng)包括單位或個(gè)人的申請(qǐng)材料、一窗綜合服務(wù)受理平臺(tái)業(yè)務(wù)單（存檔）、收文材料清單（存根）、補(bǔ)正申請(qǐng)材料通知書、不予受理通知書、業(yè)務(wù)辦理人員的行政執(zhí)法證、行政相對(duì)人身份信息、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄、鑒定委托書及鑒定報(bào)告、協(xié)助辦理通知書及復(fù)函（其他行政機(jī)關(guān)或組織）、其他行政執(zhí)法全過(guò)程記錄產(chǎn)生的證據(jù)材料、當(dāng)事人陳述申辯材料、公示及公示意見(jiàn)處理情況、聽(tīng)證申請(qǐng)書、聽(tīng)證公告、聽(tīng)證通知書、聽(tīng)證筆錄（報(bào)告）、聽(tīng)證建議書、重大法制審核意見(jiàn)書、行政許可決定書及相關(guān)證書（含審批過(guò)程文件）、不予許可決定書（含審批過(guò)程文件）等。2.關(guān)于歸檔材料的質(zhì)量要求。歸檔文件必須用簽字筆、鋼筆書寫、簽發(fā)或者打印，對(duì)熱敏紙質(zhì)傳真件等難以長(zhǎng)期保存的書證，應(yīng)制作復(fù)印件。對(duì)圖紙、圖片、報(bào)表、專業(yè)技術(shù)材料等書證，應(yīng)當(dāng)附有說(shuō)明材料。對(duì)提供原件確有困難而提供復(fù)印件的，應(yīng)當(dāng)載明“與原件核對(duì)無(wú)誤”字樣，并注明日期、出處，由當(dāng)事人簽名或蓋章。依有關(guān)規(guī)定未核對(duì)原件，或者僅對(duì)材料信息進(jìn)行其他形式核驗(yàn)的，無(wú)需加蓋證明章。歸檔文件同時(shí)有電子版本的，其電子文件應(yīng)一并歸檔。

（四）推行行政執(zhí)法事項(xiàng)電子化歸檔。在無(wú)紙化審批的趨勢(shì)和大環(huán)境下，通過(guò)調(diào)整檔案業(yè)務(wù)規(guī)范、制定電子文件管理信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)相關(guān)的軟件功能、電子文件歸檔等制度規(guī)范、技術(shù)手段，研究收集、保管、處置行政執(zhí)法事項(xiàng)辦理全流程的電子文件及元數(shù)據(jù)。一方面，依托各業(yè)務(wù)部門梳理的各項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)辦事指南、材料范圍、工作流程等成果，制定符合實(shí)際管理需要的行政執(zhí)法事項(xiàng)歸檔材料范圍和保管期限表，并納入檔案分類方案體系文件中，報(bào)檔案行政管理部門審批、備案。另一方面，在現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的行政執(zhí)法事項(xiàng)辦理完畢后，研究實(shí)現(xiàn)將待歸檔的各類電子文件及元數(shù)據(jù)按預(yù)歸檔要求以“一事一卷”的方式生成待歸檔數(shù)據(jù)包，并對(duì)其進(jìn)行“四性”檢測(cè)后進(jìn)入歸檔系統(tǒng)，由檔案人員對(duì)其進(jìn)行真實(shí)的立卷歸檔操作。此外，繼續(xù)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重大決策部署，并以代表性事項(xiàng)為試點(diǎn)，對(duì)接業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)電子文件和元數(shù)據(jù)，解決憑證性認(rèn)可問(wèn)題，逐步推行電子化歸檔。

（五）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。一方面，通過(guò)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查等方式繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)本部及下屬機(jī)關(guān)的檔案管理工作，及時(shí)傳達(dá)上級(jí)和本級(jí)關(guān)于行政執(zhí)法檔案管理工作的業(yè)務(wù)規(guī)范，并檢查執(zhí)行情況;另一方面，結(jié)合市司法局、市檔案行政管理部門聯(lián)合開(kāi)展的行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作，積極做好市級(jí)層面的迎檢和整改工作。