中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組

摘? ?要：現(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展的中后期，新型城鎮(zhèn)化空間形態(tài)呈現(xiàn)新的特征。城市群成為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，都市圈和“兩橫三縱”城市發(fā)展軸帶集聚人口的能力日益增強(qiáng)，城市發(fā)展呈現(xiàn)分化狀態(tài)，成長(zhǎng)型與收縮型城市并存，這些構(gòu)成了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化空間形態(tài)演變的基礎(chǔ)。進(jìn)入新時(shí)代，交通、產(chǎn)業(yè)、開(kāi)放、生態(tài)、城鄉(xiāng)融合等成為影響城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的新變量，對(duì)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)將產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。西部陸海新通道加快建設(shè)，取代包昆通道，形成“新兩橫三縱”城市發(fā)展格局。城市群、都市圈是下一步新型城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的重點(diǎn)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興將為城鎮(zhèn)化空間形態(tài)變化注入新動(dòng)力?！笆奈濉奔耙院笠欢螘r(shí)期城鎮(zhèn)化空間形態(tài)將更加多元、開(kāi)放、均衡、高效。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化空間形態(tài);新型城鎮(zhèn)化;區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F299.21? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2020）09-0128-11

2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到84 843萬(wàn)人，相比2010年增加18 285萬(wàn)人。根據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2030年中國(guó)城市化率將達(dá)約70%，對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)人口為10.2億人[1]。城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加和城鎮(zhèn)間人口的加速流動(dòng)，必將帶來(lái)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的調(diào)整重塑。未來(lái)城鎮(zhèn)新增人口向何處去，城鎮(zhèn)空間形態(tài)如何演變，有待學(xué)術(shù)界深入探討。

一、近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的演變特征

城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的形成是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，受到自然、地理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等多個(gè)因素的影響。隨著我國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期階段，城鎮(zhèn)化空間形態(tài)將以“總體穩(wěn)定、局部調(diào)整”的發(fā)展態(tài)勢(shì)開(kāi)啟空間優(yōu)化新階段?！翱傮w穩(wěn)定”是指城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要軸帶、城市群和都市圈等大形態(tài)趨于穩(wěn)定，“局部調(diào)整”是指隨著區(qū)域發(fā)展水平差距擴(kuò)大以及超大、特大城市和大城市吸引力的增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化將由過(guò)去人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)流動(dòng)、城城流動(dòng)雙輪驅(qū)動(dòng)，城鎮(zhèn)空間形態(tài)也將伴隨這一過(guò)程呈現(xiàn)局部調(diào)整優(yōu)化態(tài)勢(shì)。

（一）“兩橫三縱”軸帶人口占比總體提升，西部陸海新通道正加速替代包昆軸帶成為新的縱向城鎮(zhèn)化軸帶

在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)空間格局中，以交通水系為骨架的“兩橫三縱”軸帶，串聯(lián)著主要城市群、都市圈和中心城市，形成了集聚效應(yīng)明顯的戰(zhàn)略軸帶。經(jīng)初步測(cè)算，總體上“兩橫三縱”軸帶人口①占全國(guó)比重在2010年的基礎(chǔ)上提高了0.81個(gè)百分點(diǎn)，顯示出城市發(fā)展軸帶在我國(guó)城鎮(zhèn)化格局中的支撐作用。表1列出了分軸帶的具體情況，從中可以發(fā)現(xiàn)，五條城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略軸帶分化較為顯著，沿長(zhǎng)江軸帶②、沿海軸帶和京哈京廣軸帶的集聚能力較強(qiáng)，包昆軸帶和隴海蘭新軸帶集聚能力較弱（見(jiàn)表1）。近年來(lái)，隨著共建“一帶一路”倡議走向深入，我國(guó)南向開(kāi)放釋放出巨大潛力，西部陸海新通道正加快形成并呈現(xiàn)較強(qiáng)的集聚態(tài)勢(shì)。西部陸海新通道與包昆軸帶中間部分重合較多，其在西北方向和西南方向上比包昆軸帶拓展范圍更廣，對(duì)于人口的集聚和輻射作用比包昆軸帶更強(qiáng)，正加快替代包昆軸帶成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中重要的“一縱”。

（二）城市群地區(qū)人口占全國(guó)比重達(dá)80%以上，城市群之間呈現(xiàn)分化態(tài)勢(shì)

根據(jù)課題組測(cè)算，我國(guó)19個(gè)城市群含地級(jí)城市235個(gè)，約占國(guó)土面積的29%，共承載人口11.14億人，占全國(guó)的80.16%。相較于2010年，城市群地區(qū)人口增加5183.25萬(wàn)人，占全國(guó)比重提升0.26個(gè)百分點(diǎn)，形成長(zhǎng)三角、京津冀、成渝、長(zhǎng)江中游、中原5個(gè)人口億級(jí)城市群，珠三角、海峽西岸2個(gè)人口5000萬(wàn)以上城市群。整體上，城市群作為我國(guó)城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的功能更加穩(wěn)定。同時(shí)，19個(gè)城市群人口集聚呈現(xiàn)一定的差異性。其中，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀三大城市群集聚人口能力較強(qiáng)，新增人口均超過(guò)600萬(wàn)人，占城市群地區(qū)新增人口的47.4%（見(jiàn)表2，下頁(yè)）。山東半島、成渝、長(zhǎng)江中游、中原四個(gè)城市群新增人口均超過(guò)300萬(wàn)人。滇中、黔中、呼包鄂榆、山西中部、蘭西、天山北坡、寧夏沿黃等城市群人口增加量及其占全國(guó)比重較小。哈長(zhǎng)、中原、遼中南、長(zhǎng)江中游、關(guān)中平原城市群人口占全國(guó)的比重下降幅度較大，哈長(zhǎng)城市群甚至出現(xiàn)人口凈減少的情況。這充分表明，盡管城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)將繼續(xù)發(fā)揮人口集聚的作用，但發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群和相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群的人口集聚能力不同，會(huì)推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)在宏觀上產(chǎn)生城市群間的局部調(diào)整。

（三）都市圈集聚作用更加明顯，引領(lǐng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的核心功能不斷強(qiáng)化

清華大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)都市圈發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)形成33個(gè)都市圈[2]，包括6個(gè)成熟型都市圈、16個(gè)發(fā)展型都市圈和11個(gè)培育型都市圈，其中在長(zhǎng)三角分別以上海、杭州、南京、寧波為中心的都市圈，珠三角分別以廣州和深圳為中心的都市圈，空間地域連綿在一起，相互邊界難以區(qū)分，故放在一起表述。課題組在此基礎(chǔ)上對(duì)都市圈范圍進(jìn)行了整體校核和局部?jī)?yōu)化，并統(tǒng)計(jì)測(cè)算后發(fā)現(xiàn)，29個(gè)都市圈涉及164個(gè)地級(jí)市，面積占全國(guó)的21%，集聚83 632.61萬(wàn)人口，占全國(guó)的60.20%。其中，長(zhǎng)三角都市圈人口過(guò)億，珠三角都市圈、首都都市圈人口超5000萬(wàn)人，以成都都市圈為代表的22個(gè)都市圈人口超千萬(wàn)。相較于2010年，都市圈人口增加4525.84萬(wàn)人，占全國(guó)的比重提高0.67個(gè)百分點(diǎn)，比城市群區(qū)域集聚人口更為明顯（見(jiàn)表3，下頁(yè)）。都市圈成為引領(lǐng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的核心載體。

（四）成長(zhǎng)型與收縮型城市并存，城市形態(tài)呈現(xiàn)分化趨勢(shì)

2010年以來(lái)，隨著沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、東北地區(qū)部分城市資源枯竭和產(chǎn)業(yè)衰退，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接以及老一代農(nóng)民工老化，部分勞動(dòng)力逐漸回流中西部，東部地區(qū)一般勞動(dòng)力集聚逐漸放緩，東北人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，與此同時(shí)，北京、上海、深圳和廣州超大城市和成都、杭州、重慶等特大城市及其他省會(huì)城市為主的大城市的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平、配套設(shè)施、包容性以及工作、生活氛圍和相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)年輕人口、人才具有較強(qiáng)的吸引力，各大城市紛紛出臺(tái)“人才政策”，降低人才落戶門檻，吸引了一大批大學(xué)生等落戶，常住人口繼續(xù)保持了增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。統(tǒng)計(jì)表明，2010—2017年，深圳、天津、合肥、成都、廣州人口增量均超過(guò)200萬(wàn)人，北京、重慶、鄭州、蕪湖、淮南、西安、武漢等城市人口增量超過(guò)100萬(wàn)人，16個(gè)城市人口增量在50萬(wàn)人以上①。在特大城市、大城市擴(kuò)張的同時(shí)，處于城鎮(zhèn)體系底端的中小城鎮(zhèn)，面臨著發(fā)展空間進(jìn)一步壓縮的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而在東北地區(qū)、海南和大別山地區(qū)等，受制于資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退和發(fā)展條件落后，形成了一批收縮型城市，尤其是東北地區(qū)、海南各縣人口流出較為普遍，大別山地區(qū)人口流出較多[3]。一些收縮城市在人口流出后，空間形態(tài)將不再擴(kuò)張，趨于穩(wěn)定狀態(tài)，而另一些不能及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路的城市，可能仍將繼續(xù)粗放擴(kuò)張，造成空間資源浪費(fèi)，不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

三、推進(jìn)城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重點(diǎn)任務(wù)

“十四五”及以后一段時(shí)期，應(yīng)順應(yīng)人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，牢牢把握影響城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)變化的主要因素，推動(dòng)形成多元、開(kāi)放、均衡、高效的城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)。

（一）推動(dòng)“胡煥庸線”東西兩側(cè)分類施策，夯實(shí)人口、經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)

堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，以“胡煥庸線”為界，對(duì)人口密集地區(qū)和人口稀疏地區(qū)分類實(shí)施發(fā)展重點(diǎn)和開(kāi)發(fā)模式（見(jiàn)表6，下頁(yè)）?！昂鸁ㄓ咕€”以西集中優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)邊境地區(qū)的支持力度，發(fā)揮口岸城市功能，推動(dòng)與“一帶一路”深度融合;加強(qiáng)非邊境地區(qū)人口向資源環(huán)境承載力較好的城市群集中，加快區(qū)域性中心城市建設(shè)?！昂鸁ㄓ咕€”以東優(yōu)化發(fā)展，把都市圈地區(qū)打造成為集聚經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要承載地，形成區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)[8];非都市圈地區(qū)實(shí)施點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，加快各類城市有序發(fā)展，加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二）加快培育西部陸海新通道，優(yōu)化形成“新兩橫三縱”戰(zhàn)略格局

依托主要交通干線和綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整城市化戰(zhàn)略格局。在以往“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局的基礎(chǔ)上，推動(dòng)城市發(fā)展軸帶與對(duì)外通道建設(shè)緊密銜接，形成均衡化、網(wǎng)絡(luò)化、開(kāi)放化的城市群格局。以隴海蘭新線為軸線，構(gòu)筑絲綢之路城市發(fā)展帶，形成“一帶一路”重要支撐。依托沿江綜合運(yùn)輸大通道，形成長(zhǎng)江城市發(fā)展帶，引導(dǎo)人口適度集中。優(yōu)化發(fā)展沿海通道，形成我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、參與高水平全球競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)桿。建設(shè)京哈京廣通道，形成中部和東北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化主體骨架。依托原有包昆通道，加快培育陸海新通道，實(shí)現(xiàn)“一帶”和“一路”的有機(jī)銜接[9]。構(gòu)建以絲綢之路城市發(fā)展帶、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)城市發(fā)展帶為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、西部陸海新通道為三條縱軸的新“兩橫三縱”戰(zhàn)略格局，促進(jìn)國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向交通干線和連接通道有序自由流動(dòng)和高效集聚，推動(dòng)資源高效配置和市場(chǎng)深度融合。

（三）分類推進(jìn)重點(diǎn)城市群建設(shè)，強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)

保持現(xiàn)有城市群規(guī)模大致不變，分類指導(dǎo)各個(gè)城市群發(fā)展。推動(dòng)粵港澳、長(zhǎng)江三角洲、京津冀3個(gè)世界級(jí)城市群提質(zhì)增效、減量?jī)?yōu)化發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)水平，提升全球影響力和輻射力。推動(dòng)成渝城市群高質(zhì)量發(fā)展，緊抓成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)機(jī)遇，切實(shí)發(fā)揮好成渝城市群作為“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展交匯點(diǎn)的戰(zhàn)略支撐作用，形成西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的重要引擎和我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展第四極。加強(qiáng)改革創(chuàng)新，為擴(kuò)張型城市群提供充足發(fā)展空間，優(yōu)化發(fā)展長(zhǎng)江中游、海峽西岸、北部灣、天山北坡、滇中、中原地區(qū)等城市群，打造推動(dòng)國(guó)土空間均衡開(kāi)發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極（見(jiàn)表7）。妥善應(yīng)對(duì)收縮型城市群，密切關(guān)注哈長(zhǎng)、呼包鄂榆、蘭州—西寧等城市群發(fā)展動(dòng)向和人口流向，以“瘦身強(qiáng)體”的思路推動(dòng)集約化發(fā)展，提升中心城市品質(zhì)，建設(shè)小而精、小而美的城市群。

（四）積極構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈，引領(lǐng)空間集約高效開(kāi)發(fā)利用

貫徹落實(shí)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，加快培育現(xiàn)代化都市圈[10]。從嚴(yán)制訂都市圈劃定依據(jù)。以人口規(guī)模為基礎(chǔ)，嚴(yán)格以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心;以人均GDP為依托，使都市圈內(nèi)人均GDP達(dá)到全國(guó)中上水平;以重大戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施為補(bǔ)充，都市圈的建設(shè)必須更好地服務(wù)當(dāng)前和未來(lái)國(guó)家重大戰(zhàn)略規(guī)劃。嚴(yán)格控制都市圈數(shù)量，以超大、特大城市為依托，加快發(fā)展北京—天津、上海、廣州—深圳等現(xiàn)代化核心都市圈。重點(diǎn)建設(shè)以成都、杭州—寧波、武漢、鄭州、西安、濟(jì)南、太原—晉中等為中心的17個(gè)重點(diǎn)都市圈。切實(shí)培育發(fā)展南昌、寧波、昆明、銀川、哈爾濱、蘭州等10個(gè)潛在都市圈（見(jiàn)表8）。合理確定都市圈規(guī)模，以1小時(shí)通勤圈為基本范圍，防止都市圈泛濫[11]。分類推進(jìn)都市圈建設(shè)，具體要做到：核心都市圈提質(zhì)增效，持續(xù)提升共建共享水平;重點(diǎn)都市圈優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，著力構(gòu)建一體化體制機(jī)制和市場(chǎng)環(huán)境;潛在都市圈補(bǔ)足短板，先行推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)管護(hù)。

（五）有序發(fā)展中心城市和小城鎮(zhèn)，夯實(shí)城鎮(zhèn)格局底部支撐

統(tǒng)籌縣（市）新城建設(shè)與老城改造，全力提升縣城規(guī)劃、建設(shè)、管理的質(zhì)量和水平，基本實(shí)現(xiàn)布局合理、功能齊全、管理規(guī)范，打造城鄉(xiāng)融合的戰(zhàn)略支點(diǎn)。規(guī)劃發(fā)展特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，把特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要結(jié)合點(diǎn)加以打造，使之成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要平臺(tái)。因地制宜創(chuàng)建完善一批工業(yè)發(fā)展型、歷史文化型、旅游發(fā)展型、民族聚居型、農(nóng)業(yè)服務(wù)型和商貿(mào)流通型等精品特色小鎮(zhèn)，探索“市郊鎮(zhèn)”“市中鎮(zhèn)”“園中鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”以及衛(wèi)星型、專業(yè)型等多種類型特色小城鎮(zhèn)。以特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展為契機(jī)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，建立健全引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)、要素向農(nóng)村流動(dòng)的政策體系，積極挖掘、拓展和延伸農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多維功能，構(gòu)建農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。

四、城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的優(yōu)化策略

推動(dòng)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)優(yōu)化，必須多措并舉，從通道建設(shè)、城市群發(fā)展、都市圈構(gòu)建等方面著力，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

（一）加快西部陸海新通道建設(shè)

加快實(shí)施西部陸海新通道建設(shè)工程，推動(dòng)重慶、廣西、貴州等9個(gè)?。▍^(qū)、市）積極參與通道建設(shè)，在次區(qū)域合作層面帶動(dòng)沿線國(guó)家和地區(qū)共同推進(jìn)西部陸海新通道共商共建共享。將西部陸海新通道建設(shè)納入國(guó)家促進(jìn)新一輪西部大開(kāi)放的政策文件，抓好鐵路、公路、港口、航道、多式聯(lián)運(yùn)基地等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在交通、信息、港口、園區(qū)、內(nèi)陸無(wú)水港等方面與沿線國(guó)家和地區(qū)加強(qiáng)合作，構(gòu)建多式聯(lián)運(yùn)體系，提高通關(guān)效率。完善西部陸海新通道建設(shè)工作機(jī)制，建立包括國(guó)家、省、市、縣四級(jí)層面的西部陸海新通道宏觀協(xié)調(diào)、中觀合作及微觀協(xié)作機(jī)制，提高通道運(yùn)行效率。推動(dòng)通道與區(qū)域經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展，探索培育重要節(jié)點(diǎn)樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，形成高品質(zhì)陸海聯(lián)動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)新走廊。加強(qiáng)對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際合作，抓好重大物流園區(qū)、物流產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，持續(xù)放寬外資準(zhǔn)入，改善外商投資環(huán)境。

（二）推動(dòng)成渝城市群高質(zhì)量發(fā)展

從支撐成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、新一輪西部大開(kāi)發(fā)等國(guó)家重大戰(zhàn)略高度，推動(dòng)成渝城市群高質(zhì)量發(fā)展，把成渝城市群建設(shè)成為帶動(dòng)西部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、參與全球競(jìng)爭(zhēng)與合作的世界級(jí)城市群。加快構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系，構(gòu)建成渝城市群與長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀城市群和粵港澳大灣區(qū)之間互聯(lián)互通的交通運(yùn)輸體系。高標(biāo)準(zhǔn)編制實(shí)施成渝城市群軌道交通建設(shè)規(guī)劃，形成成都、重慶與周邊城市1小時(shí)交通圈。加快打造高端要素集聚平臺(tái)，推動(dòng)城市群創(chuàng)新升級(jí)和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。加大國(guó)家層面統(tǒng)籌力度，研究制定支持成渝城市群一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)和支持政策。加快實(shí)施西部陸海新通道戰(zhàn)略，推進(jìn)南北向通道建設(shè)，利用渝新歐、蓉新歐等發(fā)展基礎(chǔ)，進(jìn)一步提升對(duì)外開(kāi)放的層次和水平，形成向西向南開(kāi)放的戰(zhàn)略高地。

（三）完善都市圈建設(shè)配套政策

加快構(gòu)建支持都市圈發(fā)展的政策體系，建立都市圈統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，構(gòu)建促進(jìn)都市圈發(fā)展的土地制度體系，統(tǒng)籌確定供應(yīng)規(guī)模、區(qū)片、底價(jià)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)口子出、一個(gè)價(jià)格賣、一套標(biāo)準(zhǔn)分，讓都市圈內(nèi)土地價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)、收益合理分配。建立都市圈基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。編制都市圈發(fā)展規(guī)劃或重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，形成一張藍(lán)圖，統(tǒng)一實(shí)施空間拓展、產(chǎn)業(yè)選址和重大項(xiàng)目落地，制定機(jī)制清單。依托都市圈建立城市實(shí)體地域統(tǒng)計(jì)體系，探索以鎮(zhèn)街為單位，按照一定人口密度、通勤量等標(biāo)準(zhǔn)，識(shí)別劃分不同類型統(tǒng)計(jì)區(qū)。建立都市圈發(fā)展指標(biāo)體系，按照實(shí)體地域開(kāi)展都市圈人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的統(tǒng)計(jì)，定期向公眾發(fā)布主要指標(biāo)情況。加強(qiáng)都市圈考核評(píng)估，將都市圈建設(shè)作為當(dāng)?shù)卣筒块T年度工作任務(wù)、納入年度重點(diǎn)督查事項(xiàng)，適時(shí)開(kāi)展督導(dǎo)檢查和考核評(píng)估。

（四）建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系

建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制，吸引人才、留住人才，進(jìn)一步完善農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置，健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，率先在都市圈地區(qū)允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)可交易[12]。建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制，推動(dòng)教師資源向鄉(xiāng)村傾斜，健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助工作。統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護(hù)機(jī)制。建立健全有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)的機(jī)制，培育發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，挖掘農(nóng)村生態(tài)價(jià)值，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（五）對(duì)南北分化、城市分化進(jìn)行分類引導(dǎo)

牢牢把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市發(fā)展的普遍性規(guī)律，提升對(duì)分化現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)水平，有效應(yīng)對(duì)南北分化和城市分化[12]。推動(dòng)北方資源型省份和產(chǎn)業(yè)衰退型地區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，破除體制機(jī)制障礙，為中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增添活力。更新城市發(fā)展理念，摒棄“城市必須增長(zhǎng)”的慣性思維，貫徹落實(shí)“嚴(yán)控增量、盤活存量”的要求，放棄“攤大餅”式的擴(kuò)張方式，嚴(yán)控土地供給。樹(shù)立城市“精明收縮”理念，通過(guò)空間集聚和功能優(yōu)化等措施，保持城市活力，挖掘潛在動(dòng)力，提升區(qū)域效率。在主體功能區(qū)分析框架下，合理確定發(fā)展重點(diǎn)：在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，重點(diǎn)提升特大型和超大型城市以及重點(diǎn)城市群地區(qū)的創(chuàng)新能力和內(nèi)涵式發(fā)展，縮減低效工業(yè)用地，提高公共服務(wù)承載能力;在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的中小城市，避免浪費(fèi)蔓延式發(fā)展，加強(qiáng)地方特色和品質(zhì)的挖掘和營(yíng)造，提升城市綠色生態(tài)水平，做到精致增長(zhǎng);在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取精明收縮等措施。

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