張松彪

摘要：我國基本養(yǎng)老保險“多軌制”主要體現(xiàn)在針對不同人群建立不同的養(yǎng)老保險制度，以及養(yǎng)老基金由地方統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險“多軌制” 引發(fā)的不公飽受公眾詬病，因?yàn)樗档土巳藗儗︷B(yǎng)老保險制度的認(rèn)同感;養(yǎng)老金待遇的巨大差距引發(fā)了各群體之間的福利競賽，養(yǎng)老保險基金的財務(wù)可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn);制度的分割也一定程度阻礙了各群體之間的勞動力流動，不利于構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動力市場。要徹底消除這些弊端，關(guān)鍵是要整合養(yǎng)老保險“多軌制”，建立非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金。這不僅是國際經(jīng)驗(yàn)的普遍啟示，也是進(jìn)一步深化我國養(yǎng)老保險制度改革的必然要求。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險;多軌制;普惠制公共養(yǎng)老金

中圖分類號：F8? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1009-3605（2020）05-0119-07

改革開放40多年以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)較快發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二，正逐步向中等收入國家邁進(jìn)。與此同時，我國社會保障體系不斷建立和完善，有中國特色的社會主義保障制度雛形初現(xiàn)。其中，養(yǎng)老保險制度作為最重要的社會保障制度之一，目前已經(jīng)建成了包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在內(nèi)的現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險體系。相對于之前的養(yǎng)老金“雙軌制”，當(dāng)前針對不同群體實(shí)施不同養(yǎng)老保障制度的“多軌制”有了較大的進(jìn)步，基本上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。然而，站在新的起點(diǎn)上再審視，“多軌制”的弊端逐步顯現(xiàn)，人們對改革養(yǎng)老保險“多軌制”的呼聲也越來越高。黨和政府的政策文件也多次明確提出，要“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”。因此，如何進(jìn)一步深化養(yǎng)老保險制度改革，整合養(yǎng)老金“多軌制”，建立更加公平更可持續(xù)的基本養(yǎng)老保障體系是擺在我國政府面前的重要課題。

一、我國養(yǎng)老保險“多軌制”格局的形成

跟蹤我國養(yǎng)老保障制度改革的軌跡，我們可以發(fā)現(xiàn)：“針對不同群體建立不同的養(yǎng)老保障制度，先覆蓋優(yōu)勢群體，再逐步覆蓋到其他群體”是我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展的典型特點(diǎn)。從1951年到改革開放初期的30多年中，我國只針對公有制企業(yè)員工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立了相應(yīng)的養(yǎng)老保障制度，公有制企業(yè)員工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員分別享受“企業(yè)養(yǎng)老”和“國家養(yǎng)老”的待遇。由于當(dāng)時公有制企業(yè)實(shí)質(zhì)上是隸屬于國家的生產(chǎn)單位，二者在本質(zhì)上是一樣的，享受的養(yǎng)老待遇差別較小。改革開放以后，國家的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，為了配合國有企業(yè)改革[1]，中央政府開始對這種養(yǎng)老保障體制進(jìn)行了改革。當(dāng)時，改革的總體思路是讓企業(yè)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位各自“分塊”探索[2]，結(jié)果是針對企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度改革率先取得了突破，并于1997年正式建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，1997年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[1997]26號）。該制度的目標(biāo)是覆蓋除機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員之外的各類城鎮(zhèn)就業(yè)職工，實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式。2005年，針對制度運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了多方面的補(bǔ)充和調(diào)整，使這一制度得到進(jìn)一步完善。其中，包括對養(yǎng)老保險繳費(fèi)和計發(fā)辦法進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整和將城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員納入了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，并規(guī)定了具體的繳費(fèi)比例和辦法。企業(yè)職工計發(fā)辦法調(diào)整主要是將企業(yè)繳費(fèi)率20%部分全部納入了統(tǒng)籌賬戶，個人賬戶繳費(fèi)率由原來的4%逐步提高到8%，全部由個人繳費(fèi)形成。具體計發(fā)辦法加強(qiáng)了繳費(fèi)與待遇之間的聯(lián)系，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)，計發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。根據(jù)制度設(shè)計者的初衷，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶共計預(yù)期可以為參保者提供58.5%的平均替代率。個體工商戶和城市靈活就業(yè)人員繳費(fèi)辦法和比例為：城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)基數(shù)為當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY，繳費(fèi)比例為20%，其中8%記入個人賬戶，退休后按企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法計發(fā)基本養(yǎng)老金。

后來，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》（國發(fā)〔2008〕10 號）和2010年頒布的《社保法》又將部分參與試點(diǎn)改革的事業(yè)單位人員和農(nóng)民工也納入到了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。然而，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度卻一直停滯不前，雖然在部分地區(qū)進(jìn)行了事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險改革試點(diǎn)，但是均無多大起色。[3]該制度最大的特點(diǎn)是無需繳費(fèi)，卻可以獲得相對較高的平均替代率。其養(yǎng)老金待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原來處在同一水平的企業(yè)職工[4]，實(shí)質(zhì)上造成了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的“雙軌制”，這也是多年來飽受社會詬病的根源。直到2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2號），將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度同企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度并軌，二者在制度形式上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。這一舉措邁出了養(yǎng)老保險制度從“碎片化”向“大一統(tǒng)”改革的關(guān)鍵一步，具有重要的意義。[5]但直到現(xiàn)在，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險依舊是單獨(dú)建賬、獨(dú)立運(yùn)行，只是在形式上采取了與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度相同的運(yùn)行模式，原來的“雙軌制”并未完全消除。[6]

由于城鄉(xiāng)二元分割的體制，農(nóng)村居民長期以來一直被排除在社會養(yǎng)老保險制度之外，依舊處于“土地養(yǎng)老”和“家庭養(yǎng)老”的傳統(tǒng)型養(yǎng)老狀態(tài)。這種局面直到2009年才真正得以改變，專門針對農(nóng)民的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“新農(nóng)?！保┑靡越?，改變了千百年來農(nóng)民基本沒有社會養(yǎng)老保障的狀態(tài)。[7]新農(nóng)保最大的特點(diǎn)是采取個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，參保人可以按照自己的意愿自主選擇繳費(fèi)檔次，發(fā)放給農(nóng)民的養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國家財政保證支付，個人賬戶養(yǎng)老金由個人繳費(fèi)形成。由于有國家財政補(bǔ)貼作為支撐，參保農(nóng)民只要年滿60周歲均能享受到國家普惠制養(yǎng)老金，最初建立時最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人55元/月，2018年調(diào)整至88元（參見人力資源社會保障部、財政部《關(guān)于2018年提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》人社部規(guī)[2018]3號）。這一舉措直接提高了農(nóng)村老人的福利，得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)，“新農(nóng)保”因此得以迅速發(fā)展?！靶罗r(nóng)?！苯⒁院?，在全國所有的群體中就只剩下未被企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度覆蓋的城鎮(zhèn)居民沒有建立相應(yīng)的養(yǎng)老保障制度了，為此，在2011年國家針對這部分群體又建立了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“城居保”）。城居保的運(yùn)行模式與新農(nóng)?；疽恢?，只是政府補(bǔ)貼和個人繳費(fèi)檔次的設(shè)定存在一定的差異。城居保的建立標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，所有群體要參加養(yǎng)老保險都可以找到相應(yīng)的制度與之匹配，具有重要的意義。由于新農(nóng)保和城居保在制度上具有相似性，2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》的文件，決定將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

需要指出的是，這些按照群體分設(shè)的養(yǎng)老保險制度雖然是在全國層面出臺文件建立起來的，但均實(shí)行地方統(tǒng)籌模式，目前這些養(yǎng)老保險基金均停留在省級統(tǒng)籌層次或縣市級統(tǒng)籌層次，造成了養(yǎng)老保險制度的“碎片化”，事實(shí)上形成了我國基本養(yǎng)老保險“多軌制”的格局。[8]

二、養(yǎng)老保險“多軌制”的弊端

針對不同群體建立不同的養(yǎng)老保險制度，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋，尤其是使得原來沒有養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的福利得到了極大改善，本身是一個巨大的進(jìn)步。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人們對養(yǎng)老保障有了更高的要求，“多軌制”的弊端也逐漸顯現(xiàn)。

其一，“多軌制”降低了人們對養(yǎng)老保險制度的認(rèn)同感，其公平性飽受質(zhì)疑。[9]首先，“多軌制”使得不同身份的利益相關(guān)群體在待遇上差距懸殊[10，11]。從正規(guī)就業(yè)群體之間的比較來看，往往是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員獲得的養(yǎng)老金待遇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)職工[12]。社科院世界社保研究中心主任鄭秉文指出，這幾年企業(yè)養(yǎng)老金平均替代率已經(jīng)在50%以下，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率卻連年保持在100%左右，企業(yè)養(yǎng)老金替代率不足機(jī)關(guān)事業(yè)單位的二分之一。[9]從城鄉(xiāng)居民與正規(guī)就業(yè)群體的比較來看，城鄉(xiāng)居民獲得的養(yǎng)老金水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員。其次，這種“多軌制”導(dǎo)致部分弱勢群體獲得的養(yǎng)老金尚不足以預(yù)防和消除老年人貧困。以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險為例，城鄉(xiāng)居民最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人只有88元/月，全年領(lǐng)取的基礎(chǔ)養(yǎng)老金不過1056元，不及國家規(guī)定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)的一半。國家規(guī)定的最低貧困線標(biāo)準(zhǔn)為年人均收入2300元（按2010年不變價）。這意味著部分城鄉(xiāng)老人即使領(lǐng)取了養(yǎng)老金也難免陷入貧困。最后，制度分割導(dǎo)致不同群體之間缺乏利益一致的連接點(diǎn)，各群體對各自的養(yǎng)老保障制度安排缺乏認(rèn)同感，對整個養(yǎng)老保障體系的公平性也充滿了質(zhì)疑，導(dǎo)致社會疏離感與日俱增。[6]

其二，“多軌制”引發(fā)了各群體之間的福利競賽，養(yǎng)老保險基金的財務(wù)可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。不同群體之間的養(yǎng)老金待遇存在巨大差距，導(dǎo)致待遇偏低的群體為了獲得公正的待遇，不斷要求提高養(yǎng)老金待遇。對于這種合理的要求，政府也不得不逐一回應(yīng)，并且相繼在各地得到滿足。但是這一舉措?yún)s并沒有緩解各利益群體之間的福利攀比，反而形成了巨大的示范效應(yīng)，激勵更多的群體和個人參與到索求特殊福利待遇的競賽中。[9] 企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險連續(xù)15年上調(diào)就是一個很好的例證。但是，理性思考一下，這種連續(xù)上調(diào)養(yǎng)老金的行為會不會影響?zhàn)B老保險基金的財務(wù)可持續(xù)性？由于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵循精算平衡的原則，并且本身就存在潛在的巨大基金缺口，繼續(xù)連續(xù)大幅上調(diào)養(yǎng)老金的做法勢必會影響到財務(wù)的可持續(xù)性。而且，我國目前處于快速老齡化階段，由于養(yǎng)老基金缺口帶來的風(fēng)險不容忽視。

其三，“多軌制”一定程度上阻礙了各群體之間的勞動力流動，不利于全國統(tǒng)一的勞動力市場構(gòu)建。[13]從城鄉(xiāng)勞動力流動來看，養(yǎng)老保險“多軌制”不利于農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我國正處于快速城鎮(zhèn)化階段，制度分割也在一定程度上阻礙了農(nóng)村居民落戶城鎮(zhèn)。從不同區(qū)域的勞動力流動來看，“多軌制”使得不同地區(qū)之間轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法復(fù)雜，轉(zhuǎn)移成本較高。這就好像在不同地區(qū)之間設(shè)置了一道門檻，阻礙著不同地區(qū)之間的勞動力自由流動。[10]從不同職業(yè)間勞動力流動來看，由于不同利益群體之間的養(yǎng)老金繳費(fèi)義務(wù)和待遇之間的差距，養(yǎng)老金待遇高的職業(yè)一般不愿意向養(yǎng)老金待遇低的職業(yè)流動，如機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員很少流向其他職業(yè);相反，很多其他職業(yè)的群體卻爭相向公務(wù)員隊伍流動，每年的公務(wù)員考試幾千個人競爭一個崗位的現(xiàn)象并不鮮見。

三、整合“多軌制”的有效途徑是建立非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，解決“多軌制”問題的方法主要有兩種：一種是仍然保持現(xiàn)有的“多軌制”，但是在繳費(fèi)義務(wù)和待遇上拉平，逐漸縮小各群體之間的差距;另一種是構(gòu)建起非繳費(fèi)型的國民養(yǎng)老金制度——“統(tǒng)一國民資格、統(tǒng)一待遇比例、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)”，以此來整合“多軌制”，并在此基礎(chǔ)之上再構(gòu)建起多支柱的養(yǎng)老保險制度。從前一種方式的實(shí)踐來看，幾乎很少有成功的。以法國為例，由于各養(yǎng)老保障制度之間待遇水平存在差距，福利剛性導(dǎo)致攀高拉齊，致使財政不堪重負(fù)，為此，每一屆政府都試圖對其進(jìn)行改革，削減高福利群體的養(yǎng)老金待遇，藉此拉平各制度之間的福利水平，但是始終未獲成功。究其原因，主要是部分既得利益團(tuán)體阻擾，組織頻繁和密集的罷工、游行、示威等社會運(yùn)動，使政府的努力化為泡影。而后一種解決方式卻相對成功，不少國家通過這種方式整合了養(yǎng)老金制度，如英國、美國和日本等。[14]這種方式之所以能夠成功，最重要的原因是建立了相對公平的覆蓋全體國民的非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金——國民養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金由政府財政承擔(dān)，待遇水平一般不高，大多數(shù)國家的國民養(yǎng)老金只保證滿足最基本的生活。但是，正是因?yàn)檫@樣，使得各群體之間有了一個共同的利益集結(jié)點(diǎn)，不同的養(yǎng)老保險制度在此基礎(chǔ)上得以整合，并且多支柱的養(yǎng)老金制度也得以快速發(fā)展。由此可以得出啟示：整合不同的養(yǎng)老保險制度應(yīng)盡量減少既得利益集團(tuán)的阻力，建立覆蓋全體國民的非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金。

從國內(nèi)實(shí)際情況來看，整合“多軌制”，建立覆蓋全體國民的非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金也是進(jìn)一步深化我國基本養(yǎng)老保險制度改革的必然要求。第一，這是回應(yīng)群眾呼聲、維護(hù)公平正義的需要?！岸嘬壷啤睅淼闹贫炔还呀?jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注，群眾對整合“多軌制”、建立公正合理的養(yǎng)老保障制度的呼聲越來越強(qiáng)烈。第二，建立覆蓋全體國民的非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金是構(gòu)建兜底的社會安全網(wǎng)、有效消除老年貧困的需要。無論身份地位如何，也無論身處城市還是農(nóng)村，老年人年輕時都曾為國家和社會做出了貢獻(xiàn)，理應(yīng)一視同仁地享受基本養(yǎng)老保障。其中，最重要的是要保障老年人的基本生活，防止其陷入老年貧困。然而，現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度還不能做到這一點(diǎn)，建立覆蓋全體國民的非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金就顯得尤為重要。第三，建立覆蓋全體國民的非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金具有財務(wù)可持續(xù)性[15]。2019年，我國60歲以上的人口為25388萬（數(shù)據(jù)來源：2019年國家統(tǒng)計公報），占總?cè)丝诒戎氐?8.1%，如果按照農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元/年建立普惠制公共養(yǎng)老金，那么每一年僅需財政資金5839.24億元，占同期公共財政收入的3%，占GDP的0.59%①。如果考慮到各地區(qū)之間存在物價差異，適當(dāng)上調(diào)部分地區(qū)的公共養(yǎng)老金，占公共財政的收入也不會超過4%，完全在我國財政的可承受范圍之內(nèi)。第四，這也是近年來我國養(yǎng)老保障制度改革的基本趨勢。新農(nóng)保和城居保的合并實(shí)施，以及企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度之間的并軌完成，為未來實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金制度的整合提供了條件。這說明，整合“多軌制”，建立覆蓋全體國民的非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金是符合我國基本養(yǎng)老保障制度改革方向的。

四、建立普惠制公共養(yǎng)老金需要注意的幾個問題

一是要堅持“全覆蓋、?；?、可持續(xù)”的原則?！叭采w”就是要實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”，無論身份地位如何，只要是達(dá)到退休年齡的中國公民都應(yīng)獲得普惠制公共養(yǎng)老金。這是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的必然要求，也是普惠制公共養(yǎng)老金的第一內(nèi)涵。“?；尽眲t是要求必須保障老年人的基本生活，預(yù)防老年人陷入貧困。由于各地區(qū)的生活成本不同，應(yīng)允許公共養(yǎng)老金在不同地區(qū)存在一定差異，但必須以保障基本生活為準(zhǔn)。這是實(shí)現(xiàn)老年人“老有所養(yǎng)”的基礎(chǔ)性保障?！翱沙掷m(xù)”則是要求普惠制公共養(yǎng)老金必須定位在“注重基礎(chǔ)普惠的底線公平”[16]的范圍內(nèi)，普惠制公共養(yǎng)老金的支付要以財政的可承受能力為基礎(chǔ)，絕不能使財政陷入高福利而難以為繼的困境。

二是整合的過程需要循序漸進(jìn)、分階段推進(jìn)。首先，應(yīng)該加快推動養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌，消除養(yǎng)老保險區(qū)域分割帶來的各種弊端。其次，應(yīng)該整合正規(guī)就業(yè)群體之間的養(yǎng)老保險制度，推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的實(shí)質(zhì)性并軌，將兩項(xiàng)制度合并為一項(xiàng)養(yǎng)老保險制度——“職工基本養(yǎng)老保險制度”。再次，加強(qiáng)制度頂層設(shè)計，在養(yǎng)老保險制度中嵌入非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金部分，并分別對“職工基本養(yǎng)老保險制度”和“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”的相關(guān)參數(shù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使得不同人群之間的養(yǎng)老保險模式保持大致一致，實(shí)現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)的一致性”[17]。最后，在此基礎(chǔ)上，以非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金部分為利益連接點(diǎn)，制定科學(xué)的并軌方案，將養(yǎng)老保險制度合二為一，完成養(yǎng)老保險“多軌制”的整合。

三是要處理好并軌成本問題。在整合“多軌制”的過程中必然會產(chǎn)生并軌成本，如何處理好并軌成本是相關(guān)部門必須著重考慮的問題。因此，整合“多軌制”之前應(yīng)該重點(diǎn)做好兩件事情：科學(xué)估算并軌成本和為消化并軌成本籌集資金。科學(xué)估算并軌成本要求相關(guān)部門進(jìn)行充分的前期調(diào)研和摸底，并由專業(yè)人士通過科學(xué)的方法進(jìn)行測算。為消化并軌成本籌集資金可以考慮通過財政補(bǔ)貼、發(fā)行國債、國有資本劃轉(zhuǎn)[18]等方式多渠道進(jìn)行籌集。

四是應(yīng)在普惠制公共養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上完善多層次的養(yǎng)老保障體系。非繳費(fèi)型普惠制公共養(yǎng)老金作為多層次養(yǎng)老保障體系中的“零支柱”，只能保障老年人最基本的生活水平，甚至僅能維持在貧困線標(biāo)準(zhǔn)之上，這是其普惠性的本質(zhì)屬性決定的。因此，要保障老年人生活與退休之前不至于大幅度下降，還需進(jìn)一步完善多層次的養(yǎng)老保障體系。[19] 對于第一支柱基本養(yǎng)老保險而言，關(guān)鍵是要確保代際公平的前提下，加強(qiáng)繳費(fèi)與待遇間的聯(lián)系;對于第二支柱企業(yè)年金而言，關(guān)鍵是要體現(xiàn)職業(yè)差別，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民分別建立起職業(yè)年金、企業(yè)年金和土地保障年金;對于第三支柱個人商業(yè)養(yǎng)老保險而言，應(yīng)該在個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政策，盡快將這一舉措推向全國。

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