劉鴻淵 蒲蕭亦 劉菁兒

摘 要：長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展面臨著整體創(chuàng)新發(fā)展能力弱、環(huán)境污染治理壓力大、四大中心城市發(fā)展差距大和城市內(nèi)部發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)實(shí)困境。長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)立足于五大發(fā)展理念，進(jìn)一步從整體上明確其發(fā)展指導(dǎo)思想，在區(qū)域?qū)用娼⒔∪珔f(xié)同發(fā)展機(jī)制，在四大中心城市層面著力產(chǎn)業(yè)體系、市場(chǎng)體系和信用體系的建立，在城市群內(nèi)部應(yīng)著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江上游城市群;高質(zhì)量發(fā)展;發(fā)展策略

基金項(xiàng)目：四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新發(fā)展理念下成渝城市群經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展模式研究”（SC19A005）。

[中圖分類號(hào)] F299.2 [文章編號(hào)] 1673-0186（2020）009-0056-012

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.006

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告明確指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，把握高質(zhì)量發(fā)展新態(tài)勢(shì)，形成高質(zhì)量發(fā)展新格局是中國(guó)特色社會(huì)主義道路建設(shè)的核心和關(guān)鍵。更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)是高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵，質(zhì)量第一、效益優(yōu)先是高質(zhì)量發(fā)展的基本原則，質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革是高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段。應(yīng)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展階段所面臨的新矛盾和新問題需要持續(xù)深化體制改革，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境[1]。立足于新時(shí)代人民對(duì)美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分的社會(huì)主要矛盾，高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，高質(zhì)量發(fā)展是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的發(fā)展，是以人為本的發(fā)展[2]。另一方面，高質(zhì)量發(fā)展是資源配置效率高、資源環(huán)境成本低、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益好的可持續(xù)發(fā)展，這客觀上要求在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，必須重視資源的合理配置、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過度積聚等問題[3-6]?；诟哔|(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，首先，高質(zhì)量發(fā)展需要采取供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、構(gòu)建國(guó)家治理體系等措施來(lái)推動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展[7];其次，高質(zhì)量發(fā)展需要采取不斷深化“放、管、服”改革、優(yōu)化地方政府管理、加大產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度等方式[8-9];再次，高質(zhì)量發(fā)展需要不斷完善深化社會(huì)保障制度、建立健全利益共享機(jī)制、推動(dòng)社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展[10]?？偟膩?lái)看，高質(zhì)量發(fā)展涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新，具有系統(tǒng)性，系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的相互作用將直接影響到其發(fā)展水平和實(shí)施結(jié)果。

推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展是黨在新的歷史條件下的重大戰(zhàn)略部署。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展具有內(nèi)容多樣性、空間差異性的典型特征，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開區(qū)域內(nèi)城市群的高質(zhì)量發(fā)展?！敖⒁灾行某鞘幸I(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展”既是城市群高質(zhì)量發(fā)展的具體要求，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)和基本發(fā)展方式?？傮w上，城市群是城市聚集發(fā)展和擴(kuò)散發(fā)展在區(qū)域?qū)用嫠尸F(xiàn)出的一種空間發(fā)展形態(tài)。法國(guó)地理學(xué)家戈特曼將城市群的形成和演化劃分為孤立分散、城市弱聯(lián)系、城市群雛形、城市群成熟四個(gè)漸次遞進(jìn)階段，城市群內(nèi)各城市之間聯(lián)系緊密、分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系格局是城市群成熟階段的主要特征。城市群協(xié)同發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展是城市群發(fā)展的歷史必然要求，基于不同的理論視角，廣大學(xué)者賦予了城市群協(xié)同發(fā)展不同的內(nèi)涵。在協(xié)同學(xué)理論框架內(nèi)，城市群是一個(gè)高度開放的復(fù)雜系統(tǒng)，城市是城市群的活動(dòng)主體，城市群協(xié)同發(fā)展依賴于不同城市之間的相互鏈接關(guān)系和相關(guān)要素流動(dòng)，依賴于系統(tǒng)整體協(xié)同和交互作用，經(jīng)過無(wú)序到有序、低級(jí)有序向高級(jí)有序的系統(tǒng)演化，實(shí)現(xiàn)城市協(xié)同發(fā)展的增值效應(yīng) [11];基于“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”理論，城市群的形成是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，在市場(chǎng)機(jī)制和政府政策干預(yù)下，具有一定地緣關(guān)系的大、中、小城市通過中心城市的引導(dǎo)和帶動(dòng)，城市之間形成協(xié)同合作、共生演化的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，城市群協(xié)同發(fā)展最終將形成以城市之間的緊密互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的相互關(guān)聯(lián)為主要特征的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[12-13]?？偟膩?lái)說(shuō)，城市群協(xié)同發(fā)展是具有地緣關(guān)系的各大、中、小城市之間的生態(tài)協(xié)同、市場(chǎng)協(xié)同、城鄉(xiāng)協(xié)同、體制機(jī)制協(xié)同，是以一定區(qū)域?yàn)榭臻g尺度，內(nèi)部外部等多個(gè)層面的均衡發(fā)展為最終目標(biāo)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其最終發(fā)展結(jié)果必然表現(xiàn)為區(qū)域?qū)用娴母哔|(zhì)量發(fā)展。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展必須解決上、中、下游之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，必須重視長(zhǎng)江上游城市群的高質(zhì)量發(fā)展問題。長(zhǎng)江上游城市群由成渝城市群、滇中城市群、黔中城市群三大城市群組成，涵蓋了重慶、成都、貴陽(yáng)、昆明四大區(qū)域性省會(huì)城市。以國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略為時(shí)代背景，長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展不僅關(guān)系到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局，推進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展具有重要的時(shí)代價(jià)值和長(zhǎng)遠(yuǎn)歷史意義。長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展既需要站在全面建成小康社會(huì)的歷史高度，立足于整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，也需要立足于其自身發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是地選擇具有自身特色的高質(zhì)量發(fā)展道路[14]。因此，認(rèn)識(shí)清楚現(xiàn)階段其高質(zhì)量發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)是長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展道路選擇的基礎(chǔ)和基本前提，涉及問題認(rèn)識(shí)的角度和標(biāo)準(zhǔn)等問題，是整個(gè)問題研究的邏輯起點(diǎn)。本文以五大發(fā)展理念為思想指導(dǎo)，以區(qū)域整體、四大中心城市和城市內(nèi)部三個(gè)維度構(gòu)建起長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困境的整體分析框架，在進(jìn)一步明確其發(fā)展整體指導(dǎo)思想的前提下，著力于其自身發(fā)展過程中的不平衡、不充分現(xiàn)實(shí)矛盾的化解，提出具體的高質(zhì)量發(fā)展策略。

二、長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)實(shí)困境認(rèn)識(shí)

我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)出由多個(gè)增長(zhǎng)極帶動(dòng)、區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間合作、內(nèi)部一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的新趨勢(shì)，多極化、擴(kuò)散輻射的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式正在形成，高質(zhì)量均衡發(fā)展目標(biāo)正在變成客觀現(xiàn)實(shí)[15]。城市群是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要空間載體，是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源泉。進(jìn)入新的發(fā)展階段，我國(guó)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展必須以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”為指導(dǎo)，通過技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、資源合理配置等措施提高全要素生產(chǎn)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。受國(guó)家梯度發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)性改革和自身發(fā)展基礎(chǔ)的影響，長(zhǎng)江上游城市群正處于區(qū)域生命周期的現(xiàn)代化前期階段，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足不僅制約著其高質(zhì)量發(fā)展，而且也影響著整個(gè)國(guó)家的高質(zhì)量發(fā)展[16]。以城市群的高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求去審視長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)狀，我們不難發(fā)現(xiàn)其所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

1.長(zhǎng)江上游城市群整體創(chuàng)新發(fā)展能力弱

長(zhǎng)江上游城市群所處的自然地理位置決定了其發(fā)展需要依賴于長(zhǎng)江水系、依賴于沿江港口城市航運(yùn)系統(tǒng)、依賴于配套的綜合交通體系。受長(zhǎng)江主航道通航條件的限制，原有的長(zhǎng)江上游產(chǎn)業(yè)體系以航運(yùn)產(chǎn)業(yè)為支撐，沿江形成了以重慶鋼鐵、攀枝花鋼鐵為主要代表的鋼鐵冶煉產(chǎn)業(yè)集群[17]。隨著西部大開發(fā)等一系列發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，依托于航運(yùn)產(chǎn)業(yè)體系和綜合交通體系而衍生的生物醫(yī)藥、裝備制造、電子通信、計(jì)算機(jī)開發(fā)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和物流商貿(mào)、服裝紡織、輕工食品等新興產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，長(zhǎng)江上游城市群多元化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系已經(jīng)基本形成。然而，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換提出了新要求，不僅需要經(jīng)濟(jì)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，而且也需要改變?cè)械囊仳?qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式[18]。也就是說(shuō)，在新的時(shí)代背景下，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展不僅是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，而且也是區(qū)域、城市群高質(zhì)量發(fā)展必須回答的問題。如果將區(qū)域創(chuàng)新能力作為區(qū)域?qū)用娴某鞘腥焊哔|(zhì)量發(fā)展水平的衡量指標(biāo)，那么我們不難發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展的不足。

理論上，區(qū)域創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的投入產(chǎn)出系統(tǒng)，涉及創(chuàng)新要素投入到創(chuàng)新產(chǎn)品產(chǎn)出，是多階段、多要素的價(jià)值鏈增長(zhǎng)傳遞過程，包括創(chuàng)新總投入、中間產(chǎn)出與最終成果[19]。其中，創(chuàng)新投入是一種創(chuàng)新資源的流動(dòng)形態(tài)，創(chuàng)新產(chǎn)出是一種創(chuàng)新知識(shí)的凝結(jié)形態(tài)，創(chuàng)新的最終成果是創(chuàng)新成果的實(shí)現(xiàn)形態(tài)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府扶持、教育等多個(gè)要素的影響?？傮w上，區(qū)域創(chuàng)新能力主要體現(xiàn)在區(qū)域創(chuàng)新投入水平、區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)出水平和區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境水平3個(gè)層面上，如果選取R&D 經(jīng)費(fèi)支出代表區(qū)域創(chuàng)新投入水平，技術(shù)市場(chǎng)合同交易額代表區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)出水平，人均GDP代表區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境水平，那么與京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群相比，長(zhǎng)江上游城市群創(chuàng)新產(chǎn)出大幅度落后于京津冀城市群和長(zhǎng)三角城市群，區(qū)域整體創(chuàng)新能力明顯不足①（圖1）。

2.長(zhǎng)江上游城市群生態(tài)環(huán)境污染治理壓力大

長(zhǎng)期以來(lái)，受粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響，長(zhǎng)江上游的生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，其總體生態(tài)環(huán)境十分脆弱，綜合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差，沿江地區(qū)水環(huán)境污染、城市大氣污染和土壤重金屬污染形勢(shì)嚴(yán)峻[20]。據(jù)2015年公布的《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》中全國(guó)重點(diǎn)城市工業(yè)“三廢”排放的數(shù)據(jù)顯示①，雖然長(zhǎng)江上游城市群工業(yè)廢氣中污染物排放量占總產(chǎn)生量的比例與全國(guó)平均水平相差不大，但就一般工業(yè)固體廢棄物利用率而言，京津冀城市群和長(zhǎng)三角城市群的主要城市一般工業(yè)固體廢棄物利用率均在80%以上，而長(zhǎng)江上游城市群中昆明、貴陽(yáng)的利用率僅有36.4%和48.1%，是全國(guó)利用率較低的城市。長(zhǎng)江上游城市群主要城市工業(yè)廢水直接排入環(huán)境的比例均在50%以上，貴陽(yáng)市的城市工業(yè)廢水直接排放比例為100%，直接導(dǎo)致沿江流域水質(zhì)安全度降低和水體達(dá)標(biāo)率下降（圖2）。由于環(huán)境污染治理的外部性和區(qū)域間協(xié)作治理機(jī)制的缺乏，環(huán)境污染事件應(yīng)急行動(dòng)與跨區(qū)域的污染糾紛處理難以協(xié)調(diào)和落實(shí)，嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境違法事件頻繁發(fā)生，進(jìn)一步加劇了長(zhǎng)江上游城市群的生態(tài)環(huán)境治理的難度。目前，滇池水污染治理和沱江流域治理仍然是長(zhǎng)江上游城市群的環(huán)境治理面臨著的兩大難題。

3.四大中心城市之間發(fā)展差距明顯

長(zhǎng)江上游城市群主要以成都、重慶、昆明、貴陽(yáng)三省一市的省會(huì)城市為中心，四大中心城市之間發(fā)展不均衡現(xiàn)象十分明顯。中心城市之間的發(fā)展差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，而且也體現(xiàn)在民生福利上。一般地，人均GDP反映了一個(gè)地區(qū)創(chuàng)造社會(huì)總財(cái)富的平均水平;進(jìn)出口總值反映了一個(gè)地區(qū)的對(duì)外貿(mào)易情況和經(jīng)濟(jì)外向程度;高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)總值反映了一個(gè)地區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展水平，三者的結(jié)合可以充分反映一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出、社會(huì)保障與就業(yè)支出占一般公共預(yù)算支出的比值是重要的民生指標(biāo)。以三大城市群的成都、重慶、昆明、貴陽(yáng)四大中心城市為比較對(duì)象，我們不難看出四大中心城市之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福利均有一定的差距① （圖3、圖4）。從整體來(lái)看，成都和重慶為長(zhǎng)江上游城市群的“雙核”城市，是長(zhǎng)江上游的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平高于昆明和貴陽(yáng);從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)看，重慶由于農(nóng)村人口基數(shù)過大，人均GDP較低，且其高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)總產(chǎn)值與成都相差較大，其GDP總值和進(jìn)出口總值與其區(qū)位明顯不相稱，充分表明了重慶在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在的不足，充分反映了其內(nèi)在的發(fā)展不均衡問題;從民生指標(biāo)來(lái)看，公共財(cái)政支出主要集中在社會(huì)保障、就業(yè)、教育三個(gè)方面，而醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出卻相對(duì)不足，雖然重慶在醫(yī)療衛(wèi)生及社會(huì)保障與就業(yè)支出方面排名前列，但教育支出方面卻顯不足，且與貴陽(yáng)相差5個(gè)百分點(diǎn)，類似情況也反映在成都的教育支出上。

4.中心城市內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分矛盾明顯

以中心城市的城鄉(xiāng)關(guān)系為基本尺度，城市和鄉(xiāng)村共同構(gòu)成了中心城市的空間形態(tài)?？v觀中心城市內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我們不難發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江上游城市群四大中心城市內(nèi)部的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重，發(fā)展不平衡不充分的矛盾十分明顯，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)三方面。首先，城鄉(xiāng)居民收入差距大。以成都、重慶、昆明、貴陽(yáng)四大中心城市為例，從2012—2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的數(shù)據(jù)來(lái)看①，雖然各市的城鄉(xiāng)居民收入比均有平緩下降的趨勢(shì)，但城鄉(xiāng)居民收入比的差距仍很明顯，昆明的城鄉(xiāng)收入差距保持在2.9的高位，四大城市之間的城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)值總體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)（圖5、圖6）。其次，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不均衡。近年來(lái)，在國(guó)家的大力支持下，長(zhǎng)江上游城市群的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大幅度增加，城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的進(jìn)步，但廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施受制度安排和供給能力的制約，設(shè)施陳舊、老化、落后等問題仍然存在，這種現(xiàn)象在一些老少邊窮的農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。從2017年城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資總額可以看出②，長(zhǎng)江上游城市群各省市城鎮(zhèn)的投資高出鄉(xiāng)村40倍以上，重慶甚至達(dá)到100倍以上，與重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)極為不相稱（圖7）。再次，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不均等。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)差別化的基本公共服務(wù)政策，城市居民的基本公共服務(wù)完全由政府投入，而農(nóng)村居民則基本上采取自我籌資的辦法供給，使得城市居民享受基本公共服務(wù)供給的水平明顯高于農(nóng)村居民[21]。

三、長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展策略選擇

長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持五大發(fā)展理念，從區(qū)域、中心城市、城市內(nèi)部等層面進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展策略，破解其高質(zhì)量發(fā)展困境。

（一）進(jìn)一步明確長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展的總體指導(dǎo)思想

2016年1月，習(xí)近平總書記在重慶主持召開的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)，努力把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子①。2018年4月，習(xí)近平總書記在武漢主持召開的深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，在新形勢(shì)下，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動(dòng)能和培育新動(dòng)能、自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，加強(qiáng)改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主力軍②。習(xí)近平總書記的講話不僅為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，而且也為長(zhǎng)江上游城市群的高質(zhì)量發(fā)展提供了實(shí)踐指導(dǎo)。

立足于新時(shí)代新發(fā)展的總體要求，擺在長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)是進(jìn)一步明確其指導(dǎo)思想。長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持五大發(fā)展理念，以五大發(fā)展理念去統(tǒng)籌其高質(zhì)量發(fā)展，指導(dǎo)其高質(zhì)量發(fā)展實(shí)踐。一是以創(chuàng)新發(fā)展為動(dòng)力，培育長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈?chuàng)新作為引領(lǐng)長(zhǎng)江上游城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一動(dòng)力，集合創(chuàng)新人才、創(chuàng)新基地和創(chuàng)新成果。面對(duì)新一輪的區(qū)域要素競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)江上游城市群在人才競(jìng)爭(zhēng)上優(yōu)勢(shì)不明顯。以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)長(zhǎng)江上游城市群的高質(zhì)量發(fā)展，必須將創(chuàng)新人才的“引育用留”作為首要任務(wù)，統(tǒng)籌創(chuàng)新人才培育、創(chuàng)新基地的建設(shè)和創(chuàng)新成果的產(chǎn)生。二是以協(xié)調(diào)發(fā)展為手段，打破城市群不平衡不充分發(fā)展瓶頸。長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)整體，既包括了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，質(zhì)量與速度的辯證關(guān)系處理，也包括了空間層面的協(xié)調(diào)?？臻g層面的協(xié)調(diào)不僅要積極發(fā)揮區(qū)域中心城市的引導(dǎo)與示范作用，帶動(dòng)周邊城市協(xié)同發(fā)展，而且也要處理好城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。三是以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，正確處理好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。長(zhǎng)江上游城市群的空間位置決定了其綠色發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，長(zhǎng)江上游城市群綠色發(fā)展必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，必須貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，必須建立統(tǒng)一、高效的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和跨區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，嚴(yán)格水環(huán)境監(jiān)控，保證大氣環(huán)境和土壤環(huán)境各項(xiàng)指標(biāo)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，在控制污染物排放量的同時(shí)，加強(qiáng)污染源的綜合治理，營(yíng)造良好的長(zhǎng)江上游生態(tài)安全環(huán)境。四是以開放發(fā)展為突破，推動(dòng)長(zhǎng)江上游城市群開放新格局。開放長(zhǎng)江上游城市群的新格局體現(xiàn)在整體和相互之間兩個(gè)層面上，整體層面的開放新格局必須立足于“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局，相互之間的開放格局必須立足于西部大開發(fā)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重大發(fā)展戰(zhàn)略，努力將長(zhǎng)江上游城市群打造成互聯(lián)互通、分工明確、要素流動(dòng)順暢的內(nèi)陸開放高地。五是以共享發(fā)展為保障，縮小城市之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距。一方面，通過體制、機(jī)制創(chuàng)新，建立起城市之間的利益共享機(jī)制，形成建立在比較優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)城市間的協(xié)同發(fā)展，另一方面，要不斷提高農(nóng)民收入水平，縮小城鄉(xiāng)收入差距，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的提高，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，持續(xù)推進(jìn)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共領(lǐng)域的改革，夯實(shí)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的制度基礎(chǔ)。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展策略

長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中所面臨的區(qū)域整體創(chuàng)新發(fā)展能力弱、環(huán)境污染治理壓力大、四大城市發(fā)展差距明顯和城鄉(xiāng)差距大的現(xiàn)實(shí)困境，客觀上要求其高質(zhì)量發(fā)展策略選擇必須實(shí)事求是，必須點(diǎn)面結(jié)合，必須堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合。長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展層級(jí)體系包括了區(qū)域整體、四大中心城市和城市內(nèi)部之間三個(gè)層面，區(qū)域?qū)用娓哔|(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容體系包括了創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下的整體規(guī)劃;四大中心城市的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)以開放、協(xié)調(diào)理念為指導(dǎo)，培育新動(dòng)能、做好一體化市場(chǎng)體系和信用體系的建設(shè);城市內(nèi)部應(yīng)以共享理念為指導(dǎo)，重點(diǎn)抓好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。三個(gè)層面的內(nèi)容包括了體制改革、機(jī)制創(chuàng)新和協(xié)調(diào)利益等內(nèi)容，涉及區(qū)域的整體規(guī)劃、地方政府行為的協(xié)同、企業(yè)和社會(huì)公眾的積極參與，多主體的良性互動(dòng)。

1.進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域?qū)用娴拈L(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展策略

一是建立健全區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制。長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展離不開政府的科學(xué)規(guī)范和引導(dǎo)，建立健全組織架構(gòu)是長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)。聯(lián)合川、滇、黔三省和重慶市政府設(shè)立長(zhǎng)江上游城市群專業(yè)性協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，主要做好長(zhǎng)江上游城市群總體規(guī)劃的編制，引導(dǎo)城市群功能空間布局優(yōu)化，以破解長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵問題為著力點(diǎn)，積極推動(dòng)跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為長(zhǎng)江上游城市群之間一體化要素市場(chǎng)的建立奠定互聯(lián)互通條件。

二是加快區(qū)域協(xié)同發(fā)展的平臺(tái)建設(shè)。彌補(bǔ)整體創(chuàng)新能力不足是轉(zhuǎn)變長(zhǎng)江上游城市群發(fā)展方式的關(guān)鍵。成都天府新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、貴州貴安新區(qū)等是長(zhǎng)江上游城市群創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要平臺(tái)，其健康發(fā)展將有利于長(zhǎng)江上游城市群的高質(zhì)量發(fā)展。為此，首先應(yīng)完善相關(guān)政策、制度體系，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)的投資力度，集聚和利用高端創(chuàng)新資源，推動(dòng)其實(shí)施重大科技項(xiàng)目，開展基礎(chǔ)性、前沿性創(chuàng)新研究;其次應(yīng)加強(qiáng)創(chuàng)新平臺(tái)與科研院所及重點(diǎn)大學(xué)的合作與交流，以激發(fā)創(chuàng)新活力，促進(jìn)創(chuàng)新成果的產(chǎn)生;再次，注重創(chuàng)新人才的“引育用留”，加大優(yōu)惠政策傾斜力度和科研資金的支持力度，完善人才政策保障體系，構(gòu)建良好的人才生態(tài)系統(tǒng)與管理機(jī)制，以充分發(fā)揮科技創(chuàng)新人才的知識(shí)溢出、創(chuàng)新創(chuàng)造等集聚效應(yīng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三是建立健全長(zhǎng)江上游城市群生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制。長(zhǎng)江上游城市群的空間位置決定了生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)是其高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的內(nèi)容，具有重要的戰(zhàn)略地位。一方面，應(yīng)設(shè)立長(zhǎng)江上游城市群的生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一制定長(zhǎng)江上游環(huán)境評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境治理要求，并嚴(yán)格評(píng)審環(huán)境項(xiàng)目的立項(xiàng)與已建項(xiàng)目污染排放的監(jiān)管，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境污染賠償機(jī)制。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域間環(huán)境協(xié)作治理，建立聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)處理跨界重大環(huán)境污染事件和污染糾紛，努力將長(zhǎng)江上游城市群建設(shè)成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的示范性區(qū)域。

2.進(jìn)一步優(yōu)化四大中心城市層面的長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展策略

長(zhǎng)江上游四大中心城市具有各自不同的比較優(yōu)勢(shì)，其產(chǎn)業(yè)分工體系的選擇應(yīng)立足于其自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦條件。為此，進(jìn)一步深化四大中心城市之間的分工協(xié)作，促進(jìn)其現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、市場(chǎng)體系、信用體系的建設(shè)是推進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展的必備條件。

一是形成分工合理的產(chǎn)業(yè)體系。成都、重慶作為長(zhǎng)江上游城市群的核心城市應(yīng)構(gòu)建以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)、以先進(jìn)科技為推動(dòng)、以高端制造為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，其余城市則立足于自身發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展能力，選擇適合自身發(fā)展條件的產(chǎn)業(yè)，通過合理分工與協(xié)作，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成長(zhǎng)江上游城市群完整的產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)城市群間功能互補(bǔ)、緊密協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。二是形成開放的市場(chǎng)體系。城市各級(jí)政府應(yīng)著力推進(jìn)政府職能改革，減少行政干預(yù)，保證市場(chǎng)秩序正常化;各城市應(yīng)努力提高開放水平，面對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，堅(jiān)持“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)外、對(duì)內(nèi)開放并高質(zhì)量發(fā)展。一方面，建設(shè)對(duì)外開放平臺(tái)，推進(jìn)長(zhǎng)江上游自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，打造內(nèi)陸開放新高地。另一方面，拓寬區(qū)域內(nèi)資本、要素流通渠道，進(jìn)一步完善投融資體制機(jī)制，驅(qū)動(dòng)資本、生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)。三是形成良好的信用體系。城市信用水平的提高將極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。長(zhǎng)江上游城市群四大中心城市信用體系的建設(shè)應(yīng)注重整體性和系統(tǒng)性原則，且需要充分發(fā)揮政府和企業(yè)的積極性和作用。政府部門要注重提升其公信力，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)其權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，努力做好誠(chéng)信建設(shè)示范工作，從而提高社會(huì)民眾誠(chéng)信意識(shí)。加強(qiáng)企業(yè)信用體系建設(shè)，保證企業(yè)在生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)等環(huán)節(jié)的誠(chéng)信，同時(shí)，構(gòu)建社會(huì)信用獎(jiǎng)懲機(jī)制，推進(jìn)政府誠(chéng)信和企業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，營(yíng)造良好的社會(huì)誠(chéng)信環(huán)境，形成區(qū)域性社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)。

3.進(jìn)一步優(yōu)化城市內(nèi)部層面的長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展策略

長(zhǎng)江上游城市群地處我國(guó)內(nèi)陸，集老少邊窮等多種不利發(fā)展因素于一體，城鎮(zhèn)化水平低于全國(guó)平均水平。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)特征十分明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大是其高質(zhì)量發(fā)展必須正視的客觀事實(shí)，城鄉(xiāng)之間的顯著差距嚴(yán)重影響城市群高質(zhì)量發(fā)展，破解城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不充分問題既是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點(diǎn)，也是城市群高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的內(nèi)容。

一是著力民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，拓寬農(nóng)民增收渠道。增加農(nóng)民收入是縮小長(zhǎng)江上游城市群城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵，與其非農(nóng)就業(yè)關(guān)系密切。加快培養(yǎng)一批實(shí)力較強(qiáng)、技術(shù)水平高、市場(chǎng)適應(yīng)能力強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)，拉動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，解決農(nóng)民富余勞動(dòng)力問題，促進(jìn)農(nóng)民收入來(lái)源的多途徑和收入的快速增長(zhǎng)。二是著力加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。中央在統(tǒng)籌公共基礎(chǔ)設(shè)施投資時(shí)，應(yīng)加大長(zhǎng)江上游城市群的投資力度，應(yīng)增加長(zhǎng)江上游城市群的交通運(yùn)輸、通信設(shè)施、水利設(shè)施、能源設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的投資總量，提升其在總投資中所占的比例，以緩解長(zhǎng)江上游城市群的公共財(cái)政支出壓力。應(yīng)充分發(fā)揮地方政府的作用，加強(qiáng)地方政府的預(yù)算監(jiān)督，從制度上保證農(nóng)業(yè)、農(nóng)村道路、通訊、水利、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入，將長(zhǎng)江上游城市群的廣大農(nóng)村建設(shè)成為真正意義上的美麗鄉(xiāng)村。堅(jiān)持誰(shuí)投資誰(shuí)受益原則，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界對(duì)投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，努力拓寬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金籌集渠道，形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多元投資的新格局。三是著力推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，滿足農(nóng)民對(duì)基本公共服務(wù)的訴求。建立基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范地方政府和公共部門的行為，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行過程的監(jiān)控，切實(shí)保障農(nóng)民能夠享受到更好和更高水平的公共服務(wù)，以提高農(nóng)民的幸福感、獲得感和安全感。

四、結(jié)語(yǔ)

城市群的產(chǎn)生是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。城市群的高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展的邏輯延伸，從屬于國(guó)家的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)和對(duì)外開放發(fā)展戰(zhàn)略。長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦和國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略政策多重因素的作用和影響，無(wú)論是從整體還是從局部，長(zhǎng)江上游城市群高質(zhì)量發(fā)展都處于相對(duì)滯后和發(fā)展不平衡的狀態(tài)，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新動(dòng)力不足、生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)重壓力大、四大中心城市發(fā)展不平衡、城市內(nèi)部城鄉(xiāng)差距大、二元經(jīng)濟(jì)特征明顯等現(xiàn)實(shí)困境，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的五大發(fā)展理念為思想指導(dǎo)，破解其高質(zhì)量發(fā)展困境，必須做好以下工作：一是做好頂層制度設(shè)計(jì)，建立健全長(zhǎng)江上游城市群協(xié)同發(fā)展的體制，創(chuàng)新其利益協(xié)調(diào)機(jī)制，打破既有的條塊分割和政策碎片化在整體上對(duì)其產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性約束和制度約束，以釋放成渝、滇中和黔中城市群的高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的活力，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念重塑、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換去破解其總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后、環(huán)境保護(hù)壓力大的現(xiàn)實(shí)矛盾;二是將長(zhǎng)江上游四大中心城市的高質(zhì)量發(fā)展作為一個(gè)區(qū)域整體，以比較優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)，做好產(chǎn)業(yè)分工和市場(chǎng)體系建設(shè)，以形成科學(xué)的分工體系，通過四大中心城市合理的產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建和一體化的市場(chǎng)建設(shè)去促進(jìn)要素的合理配置，以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的基礎(chǔ)性作用，去破解四大中心城市發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)困境;三是以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以改善其城鄉(xiāng)差距大的不利局面。長(zhǎng)江上游城市群地處西部，是我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城市內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距制約著其高質(zhì)量發(fā)展，而這一問題的解決既需要完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制和機(jī)制，也需要政府加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投資，充分體現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的政策導(dǎo)向，以吸引更多的社會(huì)資本參與到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程之中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，提高農(nóng)民收入，以縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。