劉邦凡 栗俊杰 王聞瓏

摘 要：制定正確的公共政策，有效推進我國農(nóng)村非農(nóng)化問題的解決，是提升我國政府現(xiàn)代化治理能力的重要內(nèi)容。制定農(nóng)地非農(nóng)化政策，需要面對高度不確定性和復雜性的對象，因此，在農(nóng)地非農(nóng)化政策制定過程中，一個重要的方法就是基于知識圖譜去制定?；谥R圖譜政策制定模式，大致可以歸為六大類：一是基于理性推理的政策制定模式，二是基于效用推理的政策制定模式，三是基于不確定性推理的政策制定模式，四是基于社會推理的政策制定模式，五是基于公共選擇和博弈推理的政策制定模式，六是基于智庫參與的政策制定模式。在全球智庫快速發(fā)展中，尤其是在我國新型智庫發(fā)展建設(shè)中，一種在智庫參與下的政策制定模式，正在成為農(nóng)地非農(nóng)化政策制定或指導的重要范式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化;政策制定;推理模式;新型智庫;邏輯

基金項目：河北省社會科學基金項目“河北省新型農(nóng)業(yè)發(fā)展中遏制農(nóng)地非農(nóng)化政策執(zhí)行力研究”（HB19GL015）。

[中圖分類號] D601 [文章編號] 1673-0186（2020）009-0068-015

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.007

在我國，農(nóng)地非農(nóng)化的問題，不僅是“三農(nóng)”問題，還是涉及國家治理能力現(xiàn)代化的重大問題。如何解決好農(nóng)地非農(nóng)化問題及制定出正確有效的公共政策，關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進與實現(xiàn)，關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化的進程與步伐，關(guān)乎當下“六穩(wěn)”“六?！钡膰嬅裆?同時，我國現(xiàn)有農(nóng)地非農(nóng)化政策需要修訂和完善，需要加強相應(yīng)的制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。因此，從公共治理推理角度來梳理和厘清我國農(nóng)地非農(nóng)化政策，不僅具有重要的理論價值，而且具有重要的現(xiàn)實意義。

一、問題與文獻綜述

“農(nóng)地非農(nóng)化”這一概念，在不同語境中的使用差別較大，本文使用的“農(nóng)地非農(nóng)化”主要指代農(nóng)村土地尤其是農(nóng)林產(chǎn)業(yè)用地被使用于非農(nóng)林的情況。近些年，我國對農(nóng)地有強制性紅線保護政策，力求從制度上凸顯對農(nóng)地農(nóng)林化保護，而工業(yè)化進程中又對土地有持續(xù)的需求，農(nóng)地非農(nóng)化的情況大量存在，如何協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，不僅是實踐問題，也是理論問題。因此，本文所涉及的主題，從實踐問題看主要發(fā)端于我國農(nóng)地非農(nóng)化問題及其政策行動，從學術(shù)研究看不僅要關(guān)注理論創(chuàng)新，而且要更加注重實踐應(yīng)用。

（一）農(nóng)地非農(nóng)化及其政策

農(nóng)地非農(nóng)化作為一個伴隨工業(yè)化發(fā)展的問題，由來已久。我國實行改革開放以來，農(nóng)地非農(nóng)化更加凸顯出來。所謂農(nóng)地非農(nóng)化，主要是指由土地的農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，也就是農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，而非農(nóng)業(yè)用地主要包括建設(shè)用地、工業(yè)用地和服務(wù)業(yè)用地等。農(nóng)地非農(nóng)化與土地流轉(zhuǎn)、土地變性、土地轉(zhuǎn)換等概念有區(qū)別，也有聯(lián)系。總體看，農(nóng)地非農(nóng)化是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一部分、一個方面。農(nóng)地非農(nóng)化問題，事實上是一個具有高度復雜性和高度不確定性條件的問題，很難從一個方面或一個角度去解決，它涉及工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化、社會利益與政治發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型如何銜接、合作等等諸多方面。解決或治理農(nóng)地非農(nóng)化，不僅需要理論指導和技術(shù)規(guī)范，更需要政策推動與實踐創(chuàng)新。

近年來，農(nóng)地非農(nóng)化的問題引起人們的關(guān)注，成為直接與“大棚房”攸關(guān)的問題。近年來，“大棚房”的問題越來越嚴重，國家出臺了多項治理政策來推進這一問題的解決。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和自然資源部2018年印發(fā)了《關(guān)于開展“大棚房”問題專項清理整治行動 ?堅決遏制農(nóng)地非農(nóng)化的方案》，明確提出全面清理整治“大棚房”，“切實加強耕地保護，堅決遏制農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象”。自此之后，我國大規(guī)模開展了農(nóng)地非農(nóng)化治理。這次農(nóng)地非農(nóng)化治理，其導火索就是京津冀地區(qū)的“大棚房”問題。在百度搜索中，搜索“農(nóng)地非農(nóng)化”信息，第一條信息是來源于南方農(nóng)村報社的報道《重磅！兩部委發(fā)文整治“大棚房”！堅決遏制農(nóng)地非農(nóng)化！》，該文首句就說，“今年京津冀地區(qū)部分違建‘大棚房被曝光之后”。這說明京津冀地區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化問題是比較嚴重的。2018年之后，京津冀三地及其所轄區(qū)縣都加大力度治理，盡管取得很大的效果，但還沒有根治，還需要進一步加大力度。2018年，國家出臺 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，全面啟動了全域土地綜合整治工作，自然資源部也明確指出“確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%左右，并做到建設(shè)用地總量不增加，生態(tài)紅線保護紅線不突破”，以上均表明國家對于農(nóng)地非農(nóng)化治理是持續(xù)而決斷的。

近些年來，各級地方政府也高度重視農(nóng)地非農(nóng)化的治理問題，以京津冀三地為例，三地在相關(guān)政府文件中已經(jīng)做出了制度安排，力求實現(xiàn)有效的治理。

在河北省，2014年河北省人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》就明確要求“嚴格流轉(zhuǎn)監(jiān)管?！桓淖兺恋赜猛?、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力;……防止出現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地非糧化，嚴禁農(nóng)用地非農(nóng)化”。這是河北省政府文件第一次明確指出農(nóng)地非農(nóng)化是禁止的。2015年，河北省人民政府發(fā)布的《關(guān)于落實糧食安全省長責任制的實施意見》進一步強調(diào)“在流轉(zhuǎn)過程中，要避免‘非糧化，堅決禁止‘非農(nóng)化”。2019年，河北省人民政府辦公廳印發(fā)的《河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》再次明確指出要“進一步推進我省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為，推動農(nóng)村生產(chǎn)要素有序流動”。另外，在《河北省新農(nóng)村建設(shè)“十二五”規(guī)劃》《河北省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》《河北省人民政府關(guān)于推進農(nóng)村土地整治工作的指導意見》等文件中，也對農(nóng)地非農(nóng)化問題作出了規(guī)定和治理引導。

在北京，政府對于農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象早有發(fā)現(xiàn)，2002年出臺的《北京市違反土地管理規(guī)定行政責任追究辦法》就指出：“興建家庭農(nóng)場、工業(yè)大院、觀光旅游等非農(nóng)建設(shè)，有些領(lǐng)導不惜用非法批地的手段吸引投資致使土地違法行為得不到處罰。這些行為導致非農(nóng)建設(shè)用地急劇增加，耕地面積急劇下降?！?012年出臺的《北京市節(jié)約用水辦法》指出：“農(nóng)業(yè)用井改為非農(nóng)業(yè)用途的，用水單位應(yīng)當?shù)焦?jié)水管理部門辦理變更手續(xù)。”《北京市2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的報告》強調(diào)“大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民增收，堅持農(nóng)地農(nóng)用，堅決杜絕‘大棚房問題反彈”。北京各區(qū)縣結(jié)合各區(qū)實際情況，出臺直接推進“大棚房”整治、全面進行農(nóng)地非農(nóng)化治理的規(guī)章制度。

在天津，《天津市貫徹落實全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）工作方案》提出要“強化耕地資源保護?！瓏栏窨刂品寝r(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地”?！短旖蚴腥嗣裾k公廳關(guān)于進一步加強征地管理工作的通知》再次明確要求“禁止違規(guī)預征地行為?！唇?jīng)依法審批，……不得直接占用用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。天津市人民政府辦公廳印發(fā)的《區(qū)人民政府耕地保護責任目標考核辦法》《天津市加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟實施方案》）《天津市建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)實施方案》和《天津市人民政府關(guān)于土地整治規(guī)劃（2016—2020年）的批復》等文件對農(nóng)地非農(nóng)化問題進行規(guī)治，力求從制度漏洞上杜絕農(nóng)地非農(nóng)化問題的出現(xiàn)。

（二）國內(nèi)外農(nóng)地非農(nóng)化研究文獻綜述

國外學者對農(nóng)地非農(nóng)化的研究要早于國內(nèi)，主要以村鎮(zhèn)治理和土地交易為研究對象，相關(guān)研究比較豐富，其中以下兩個方面尤為突出。

一方面重視城市更新理論研究。強調(diào)城市農(nóng)村化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的有機結(jié)合，促進農(nóng)地非農(nóng)化問題的解決。例如，特沃德默?。═ewoldemedhin D. Rustu）認為，在美國中部地區(qū)以聚落為目的的土地再分配和分配中，沒有正確實施可利用的土地能力等級制度，一些肥沃的土地轉(zhuǎn)為了住房用地，農(nóng)業(yè)用地與住房用地之間的競爭仍然是農(nóng)村非農(nóng)化的主要原因[1];阿吉塔和埃爾米拉（Agita Chici Rosdiana & Ghina Elmira）的研究表明：印度尼西亞土地非農(nóng)化需求每年都在增加，土地非農(nóng)化既有積極的影響，也有消極的影響。一方面，土地開發(fā)促進了當?shù)厣鐓^(qū)城鎮(zhèn)化，社區(qū)發(fā)展受益，修建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施例如水庫和發(fā)展旅游業(yè)有了財政基礎(chǔ)，農(nóng)民的福利保障得到改善，失去土地的人也得到了適當?shù)难a償。另一方面，土地非農(nóng)化導致當?shù)厣鐓^(qū)中存在著大量社會不穩(wěn)定因素，社區(qū)潛在的社會風險和經(jīng)濟風險增大[2]。達倫·哈爾斯馬（Darren Haarsma）通過研究加拿大阿爾伯塔省農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為開發(fā)（建成）土地程度的研究，認為：外溢效應(yīng)可歸因于鄰近轉(zhuǎn)換活動和鄰近人口增長，需要控制空間依賴性;政策制定者如果將土地利用戰(zhàn)略與鄰國隔離開來，可能會做出具有潛在不利影響的決策;人口增長和空間滯后對區(qū)域規(guī)劃和城市集群化發(fā)展產(chǎn)生了直接影響[3]。

另一方面重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論研究。就農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展和自然變遷對農(nóng)地非農(nóng)化的影響有系統(tǒng)分析。例如，扎克澤維奇·克里斯托弗·約翰（Zakrzewicz Christopher John）等認為，農(nóng)業(yè)集約化常常被認為是滿足日益增長的糧食需求和減少世界饑餓的關(guān)鍵戰(zhàn)略，然而，農(nóng)業(yè)集約化也會帶來農(nóng)地非農(nóng)化、耕地濫用等負面影響[4]?，敻覃愄亍た铝炙梗∕argaret L. Collins）等認為，在全球范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)集約化對局部土地變化仍然是一個挑戰(zhàn)，其中人口密度與農(nóng)業(yè)強度對農(nóng)地非農(nóng)化有較大影響[5]。李生和丹尼斯·納多爾尼亞克（Denis Nadolnyak）等通過對佛羅里達州西南部農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為城市土地的研究表明：農(nóng)地非農(nóng)化已經(jīng)廣泛受到海岸災(zāi)害和其他自然災(zāi)害的影響，在一些易受災(zāi)地區(qū)，住宅和商業(yè)用途的用地明顯下降，洪水風險減緩了農(nóng)田轉(zhuǎn)換，而位置屬性、農(nóng)業(yè)盈利能力指標和區(qū)域經(jīng)濟指標都具有預期的跡象和量級，說明了土地流轉(zhuǎn)中的正傳染外部性[6]。

另外，國外學者也重視以下三個方面的研究：一是重視法律和規(guī)劃的強制性約束，對農(nóng)地非農(nóng)化要有明確的剛性約束;二是強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地有機融合，需要統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)劃;三是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中農(nóng)地非農(nóng)化可能導致暴力和災(zāi)難等嚴重后果。

國內(nèi)近幾年來，十分關(guān)注農(nóng)地非農(nóng)化問題的研究。中國知網(wǎng)收錄和中國國家圖書館館藏題名含有“農(nóng)地非農(nóng)化”的分別有近300篇文獻和11部著作，這些文獻或著作就農(nóng)地非農(nóng)化問題，主要從以下三個方面加以重點關(guān)注。

一是關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化收益分配政策優(yōu)化的研究，大多以保護農(nóng)民利益為前提。例如，蔡瑞林認為，收益分配政策的優(yōu)化，當下就是要保護好農(nóng)民的土地權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可持續(xù)，保障好地方政府的土地增值收益份額[7]。郄瑞卿等認為，為促進農(nóng)民的市民化可持續(xù)，在未來的土地改革中要對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認，進一步推進征地制度性變革和土地有償性使用變革，對稅費制度體系進行完善[8]。丁同民認為：過去一段時間內(nèi)，農(nóng)地非農(nóng)化增值及其收益分配存在諸多不合理情況，應(yīng)該建立有利于農(nóng)民公平分享農(nóng)地非農(nóng)化收益的分配政策，確保農(nóng)民分享農(nóng)地非農(nóng)化的收益[9]。

二是關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化中的政府行為研究，大多認為地方政府行為失范是造成農(nóng)地非農(nóng)化亂象的重要原因。例如，錢忠好和牟燕認為造成我國農(nóng)地非農(nóng)化市場化改革進程趨緩的主要原因是地方政府對土地財政的過度依賴[10]。而地方政府對土地財政的依賴是同行政分權(quán)、財政集權(quán)的體制分不開的。范懷超等指出須對地方政府的施政過程進行規(guī)范，加強權(quán)力運行監(jiān)督約束機制建設(shè)，制訂科學合理的農(nóng)地增值收益分配標準，改變失地農(nóng)民與政府博弈中的劣勢地位[11]。原英認為，政府治理征地過程中產(chǎn)生的矛盾和問題，其核心要點是確定合理的農(nóng)地非農(nóng)化價格[12]。

三是關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化的均衡度和協(xié)調(diào)度研究，大多認為城市化、工業(yè)化等要素導致不同地區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化的不均衡，地域差異在農(nóng)地非農(nóng)化控制中也需要協(xié)調(diào)。胡振華等對城市化與農(nóng)地非農(nóng)化進行相關(guān)性分析和現(xiàn)行回歸分析，認為城市化同農(nóng)地非農(nóng)化之間存在正相關(guān)關(guān)系[13]。殷小菲、劉友兆認為，導致農(nóng)地非農(nóng)化主要原因是城市化的快速發(fā)展，必須采取相應(yīng)的政策措施以協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，在促進城市化健康發(fā)展的同時，合理控制農(nóng)地非農(nóng)化[14]。李濤等認為，由于不同地域的農(nóng)地非農(nóng)化水平空間非均衡特征明顯，并受多因素影響，且各因素對不同區(qū)域農(nóng)地非農(nóng)化水平的決定作用差異明顯，所以開展不同區(qū)域農(nóng)地非農(nóng)化水平空間非均衡及形成機理研究對于農(nóng)地非農(nóng)化管控十分重要[15]。

總體看，國內(nèi)外關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化問題研究正在深入，實踐探索不斷推進，但現(xiàn)有研究尚存在以下不足：一是學理研究有待系統(tǒng)化、知識化和理論化;二是研究視域有待擴大、研究站位及研究視角有待提升;三是缺乏對現(xiàn)行遏制農(nóng)地非農(nóng)化政策同鄉(xiāng)村振興及鄉(xiāng)村城市化以及村民市民化的結(jié)合研究;四是缺乏對遏制農(nóng)地非農(nóng)化政策執(zhí)行效果的評價研究。

（三）知識圖譜推理與農(nóng)地非農(nóng)化政策制定

當前，隨著信息科學技術(shù)及其應(yīng)用創(chuàng)新的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)所展現(xiàn)和承載的知識數(shù)據(jù)呈現(xiàn)大爆炸狀態(tài)，開發(fā)和引用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫所承載的大量有價值知識，成為知識創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的一個重要工作。由此，如何更為高效地組織和引用那些有價值知識，并對此進行深入的認知計算和分析，在相關(guān)應(yīng)用中引起廣泛關(guān)注?；谥R圖譜的知識推理就是這方面研究的重點主題和熱點問題之一?；谥R圖譜的知識推理在信息搜索、知識創(chuàng)新、人工智能、前景再現(xiàn)等各類人機應(yīng)用中發(fā)揮著重要作用[16]。面向知識圖譜的知識推理，本質(zhì)上也就是從現(xiàn)有知識推理出新知識或者識別錯誤知識的過程，只不過在推理過程中注重引用圖譜承載大量信息的方式來展現(xiàn)推理過程或結(jié)果[17]。面向知識圖譜的知識推理對于公共政策制定也具有不可或缺的重要作用[18]。面向知識圖譜的知識推理與傳統(tǒng)知識推理相比較，其優(yōu)點存在于多方面，不僅方法上使得知識表示更為簡潔、靈活和多樣化，而且結(jié)論上使得推理過程更具有可靠性和必然性[19]。

任何國家或地區(qū)在城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展過程中，事實上必然存在農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象，這是一種人類群居化帶來的必然結(jié)果[20]。如果無限擴張或者沒有節(jié)制地擴展，人類賴以生存的土地將越來越少，必將危及人類的生存，所以任何國家和地區(qū)對待農(nóng)地非農(nóng)化，都保持一種克制態(tài)度，既要容許和保障必要的城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展用地需求，更要節(jié)制和治理盲目和濫用土地，尤其要竭盡全力保護適合農(nóng)業(yè)耕種的土地（耕地）[21]。這一問題引起世界糧農(nóng)組織等國際社會的高度關(guān)注，引起發(fā)展中國家各國各地區(qū)高度重視，各國紛紛出臺一些針對農(nóng)地非農(nóng)化治理的政策法規(guī)、組織與行動，在一定程度上正產(chǎn)生著遏制作用。但像一些發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，例如中國和印度，由于城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展進程中用地高度依賴性，農(nóng)地非農(nóng)化仍然呈現(xiàn)失去控制的可能性。因此，在面向可能失控的情況下，各國政府如何適時制定出更為有效的治理之策，就顯得非常重要[22]。也基于以上原因，國內(nèi)外對于農(nóng)地非農(nóng)化問題的學術(shù)研究高度重視，相關(guān)研究成果豐富繁雜，但如何分析和引用這些成果去制定更為適當、適宜的政策，應(yīng)該引起理論界和智庫組織的重視[23]。

在信息化發(fā)達和大數(shù)據(jù)計算實現(xiàn)的今天，如何通過大數(shù)據(jù)的認知計算[24]，實現(xiàn)對既往農(nóng)地非農(nóng)化問題及其相關(guān)政策的分析，獲得更多知識認知，從而引用到我們的政策咨詢中甚至政策制定中，這是一個有意義的工作[25]。

二、知識圖譜的“農(nóng)地非農(nóng)化+政策”推理分析

知識圖譜是一種基于大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計圖表分析，本文以中國知網(wǎng)收錄的文獻數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以“農(nóng)地非農(nóng)化+政策”為主題檢索，對相應(yīng)數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計并做解讀分析?？傮w看，大致可以歸納為以下三個方面：一是基于主體（主題）推理的“農(nóng)地非農(nóng)化”知識圖譜，二是基于單步推理的“農(nóng)地非農(nóng)化”知識圖譜，三是基于多步推理的“農(nóng)地非農(nóng)化”知識圖譜。

（一）基于主體（主題）推理的“農(nóng)地非農(nóng)化”知識圖譜

基于知識圖譜的知識推理，就是依據(jù)現(xiàn)有知識數(shù)據(jù)，通過認知計算和分析，推理新的事實，或者識別出錯誤的知識，然后繪制出知識圖譜。傳統(tǒng)的知識推理方法，主要遵循演繹推理的方法，從一個知識到另外一個知識的思維過程，引用的是簡單的規(guī)則或統(tǒng)計計算，從未繪制出知識圖譜?；谥R圖譜的知識推理本質(zhì)上就是基于大數(shù)據(jù)和認知計算，這樣的推理方法大致也可以分為主體（主題）推理、單步推理和多步推理[26]。

主體（主題）推理從方法技術(shù)看，主要是采用對主題詞的抽象和本體層次概括的方法，并加以結(jié)構(gòu)的反復格式化、約束化或路徑化，然后再繼續(xù)下一步推理，其大致過程如下：篩選出一個主題詞，這個主題詞是經(jīng)過篩選設(shè)定的本體，在這個本體范圍內(nèi)，伴隨本體詞重復出現(xiàn)的是相關(guān)要素詞，通過數(shù)據(jù)分析和認知計算，推理得出并繪制知識圖譜。例如，在中國知網(wǎng)主題“農(nóng)地非農(nóng)化”分布的知識圖譜中，首先，在多個本體（例如“農(nóng)地非農(nóng)化”“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”“農(nóng)地濫用”等）的統(tǒng)計分析中發(fā)現(xiàn)了頻率性較大的原子模式——{農(nóng)地非農(nóng)化，x1，x2…，xn}。然后在特定的諸如中國知網(wǎng)所表達的知識數(shù)據(jù)中上查找出這些原子模式及其相關(guān)數(shù)據(jù)，得到候選原子集——[[[[[農(nóng)地非農(nóng)化，中華人民共和國]，城市化]，勞動者]，城鎮(zhèn)化]，經(jīng)濟增長…]，最后，根據(jù)知識數(shù)據(jù)的正確性統(tǒng)計，通過認知計算得出每個候選子集的得分，最后通過人工智能分析，輸出知識圖譜。

（二）基于單步推理的“農(nóng)地非農(nóng)化”知識圖譜

單步推理是指知識圖譜中事實元組與推理之間的直接關(guān)系，根據(jù)方法的不同，具體可分為基于分布式推理、基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)推理和混合推理[26]。

在單步推理中，首先是通過基于分布模型的推理表達式，來研究知識圖譜中的一個事實上的元組，并創(chuàng)建一個低維向量的知識圖譜;然后再通過認知計算將該模型的推理規(guī)劃成為一個向量運算，輸出信息繪制出知識圖譜。例如圖1就是一個基于分布式推理的知識圖譜。

當然，在單步推理中，同時可以把基于張量/矩陣分解的推理、基于傳遞的單步推理和基于空間分布的推理等方法加入進來，從而豐富知識圖譜的信息量。例如圖1就是這樣的結(jié)果。

在單步推理中，基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的推理，比較復雜的推理，其基本步驟都是首先在若干個單步推理基礎(chǔ)上，把這些單步推理繪制成為一個神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，每個神經(jīng)元末端都是一個或一組單步推理。每個單步推理都包括一組元素向量，構(gòu)成一個得分函數(shù)，并通過背景知識的認知計算，得出一個分值，而整個網(wǎng)絡(luò)又構(gòu)成一個得分函數(shù)，確保神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的輸出也是一個分值。如此智能繪制輸出一個多維過程與結(jié)果的知識圖譜。如圖2，元組元素包括基于農(nóng)地非農(nóng)化的作者、作者單位、文獻數(shù)量，并以三者為向量，繪制出知識圖譜。

在圖3中，是一種基于規(guī)則的單步推理，即基于規(guī)則“研究知識存在應(yīng)用層次”——基礎(chǔ)研究、政策研究、行業(yè)指導、職業(yè)指導、基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究、工程技術(shù)，在信息識別時，對應(yīng)于關(guān)鍵詞、主題詞、作者、作者單位等信息，回溯歸類到不同層次，得出相應(yīng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并繪制出知識圖譜。

每一種單步推理方法都有其優(yōu)缺點。因此，還存在結(jié)合其優(yōu)點，多步、單步推理的組合式混合推理?？傮w看，基于規(guī)則的推理精度比較高[26]，基于分布式計算的推理，基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的推理更具有知識創(chuàng)新能力和知識引用能力。

（三）基于多步推理的“農(nóng)地非農(nóng)化”知識圖譜

在單步推理模型的基礎(chǔ)上，進一步建立了多步建模的關(guān)系。多級關(guān)系是一種約束，如以下表示兩個步驟之間關(guān)系的例子：a與b之間的r1關(guān)系，b與c之間的r2關(guān)系，而a與c之間的關(guān)系 r3，依賴前面關(guān)系r1 和r2推理并確認，a與b之間、b與c之間、a與c之間的三者存在或配合。引入多步關(guān)系，可以對一些信息進行更多的仿真，效果比單步推理更好。根據(jù)不同的推理方法，均同樣可以將多步推理分為基于規(guī)則的推理、基于分布式的推理、基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的推理和混合推理[26]。

基于規(guī)則的多步推理，與單步推理不完全相同，不是簡單的多一步或增加一步，而是多一步就多一個向量、多一個運算（演算）、多一個推理。許多步驟推理規(guī)則更為復雜，如傳遞性規(guī)則、或非傳遞性規(guī)則[26]?？紤]到高成本的有效和廣泛使用的轉(zhuǎn)移規(guī)則，這些規(guī)則通常由實體構(gòu)成，即近似之間的路徑。根據(jù)局部結(jié)構(gòu)的引入，基于規(guī)則的多步推理可分為基于全局結(jié)構(gòu)的規(guī)則推理和局部結(jié)構(gòu)。事實上，我們?nèi)绻弥袊W(wǎng)收錄文獻，基于大數(shù)據(jù)分析和認知計算，希望得出指導農(nóng)地非農(nóng)化政策制定的初衷或結(jié)果，都必須是基于多步推理的，不可能基于單步推理就能夠?qū)崿F(xiàn)。

基于分布式的多步推理，通過知識圖譜矢量化推理進行。在多步推理過程中，引入多步約束關(guān)系、實體和關(guān)系的推理預測將具有更多的優(yōu)勢[26]。例如，在圖4中，所謂的學科分類，不是基于傳統(tǒng)規(guī)則的學科，而是一個基于數(shù)據(jù)認知的動態(tài)學科分類，也就是針對不同的文獻及其數(shù)量，就有不同的學科分類。因此，首先是基于文獻及其數(shù)量的學科分類的認知計算，推理概括出學科分類主題詞，這是第一步分布式推理;然后再根據(jù)這些主題詞，再次進行數(shù)量統(tǒng)計與認知計算，得出數(shù)量統(tǒng)計，繪制分布式圖譜，這是第二步分布式推理。圖4所表示的知識圖譜是分布式兩步推理的結(jié)果。

基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的多步推理中的應(yīng)用，混合的多步推理，在中國知網(wǎng)的引用數(shù)據(jù)庫分析得到廣泛引用。由于該數(shù)據(jù)庫有限制開放，我們不做分析。

伴隨信息時代的到來及發(fā)展，知識圖譜成為一種以結(jié)構(gòu)化和語義化為特征的知識表述方式，且在各個學科、各個領(lǐng)域備受關(guān)注。一方面，基于知識圖譜知識補充、消化的功能，使得它在包括垂直搜索、智能答疑和機器翻譯在內(nèi)的不同方面發(fā)揮越來越重要的作用。另一方面，基于知識圖譜，在疾病診斷、財務(wù)安全、異常數(shù)據(jù)分析、政策研究等領(lǐng)域也具有良好的應(yīng)用前景[26]?；谥袊W(wǎng)的“農(nóng)地非農(nóng)化”知識圖譜，應(yīng)用于指導農(nóng)地非農(nóng)化的政策制定，是一種理性推理的政策制定模式，這樣的模式，不僅僅是理論上可行，這樣的模式所制定的政策，在實踐中更能夠取得更多的合理性和合法性，從而使得政策得到更多執(zhí)行和貫徹。

三、知識圖譜推理下的農(nóng)地非農(nóng)化政策制定模式

在前文中，我們認為基于知識圖譜的“農(nóng)地非農(nóng)化”政策制定，是一種理性推理的模式，這樣的模式，事實上是一種理性政治家的選擇。在大量的公共政策制定中，尤其是在涉及農(nóng)地非農(nóng)化的基層治理政策制定中，街頭官僚在擁有巨大自由裁量權(quán)的時候，很少采取理性政治家的選擇，大多采取非理性政策制定模式，事實上對于絕大多數(shù)街頭官僚而言，即使他們想到應(yīng)用理性推理制定政策，時間、平臺和能力也不賦予他們條件。農(nóng)地非農(nóng)化政策的制定，通常被認為是針對國家治理和農(nóng)地非農(nóng)化管理的認知推理的結(jié)果。但使用什么樣的推理來得出結(jié)果，卻有所不同。

基于知識圖譜推理技術(shù)，大致可以將農(nóng)地非農(nóng)化政策制定模式劃分為以下六大類。

（一）基于理性推理的政策制定模式

理性推理理論的出發(fā)點是基于人類理性的絕對價值，歸宿點則是以人類理性推理為基點去實現(xiàn)社會理性運行及邏輯構(gòu)造。該理論的核心問題是理性人怎樣通過繁復的關(guān)系協(xié)調(diào)和行為互動實現(xiàn)社會所期望的秩序及規(guī)范。起初，該理論主要應(yīng)用于經(jīng)濟領(lǐng)域，而后應(yīng)用于政策制定中，甚至應(yīng)用于整個政治領(lǐng)域，亦即把政策的制定以及政治選擇都看作一次理性推理與選擇的過程[27]。理性推理已經(jīng)成為農(nóng)地非農(nóng)化政策制定的重要模式與方法，成為農(nóng)地非農(nóng)化政策是否產(chǎn)生生產(chǎn)力、推進社會發(fā)展的解釋邏輯。前文所論述的基于中國知網(wǎng)知識圖譜的農(nóng)地非農(nóng)化政策推理，就可作為一種政策制定的理性推理模式。

基于理性推理的政策制定模式的闡述性研究，也有不同的表達：保羅·卡尼認為理性推理理論是以運用模型進行演化及推理，以個人主義為方法論，以技術(shù)理性為著力點的一種理論體系。馮·諾依曼和奧斯卡·摩根斯特恩發(fā)展起來的現(xiàn)代決策理論，設(shè)定了政策制定的兩種常規(guī)推理模式：一種為個人所用，一種為群體所用。勒加諾以政策制定中參與決策的人數(shù)和互動情況為依據(jù)把政策的制定過程分成兩種：一種是決策推理，一種是博弈推理[28]。

一些中國學者認為農(nóng)地非農(nóng)化政策制定的推理理論既需要決策推理，也需要博弈推理，有時著重于決策推理，有時著重于博弈推理，有時也注重于二者的融合。

（二）基于效用推理的政策制定模式

人們?yōu)榱烁菀讓崿F(xiàn)對理性推理的把握，一般用效用 （utility） 去核算并衡量結(jié)果。這就意味著，推理同論證變成了效用函數(shù)求最優(yōu)計算。而實現(xiàn)最優(yōu)計算的前提就在于數(shù)學建模，也就是構(gòu)造出效用函數(shù)。因此，在效用推理的政策制定過程中，必須將一切問題數(shù)量化，以便實現(xiàn)預期效用的計算。通常，這樣的推理模式基于三個基本假設(shè)：一是成本及收益均可以用金錢數(shù)量量化;二是不管政策失敗還是成功，其風險和機會均可用概率計算;三是資產(chǎn)期望成本及收益均可以用時間轉(zhuǎn)化成現(xiàn)有價值。金錢（也就是時間貼現(xiàn)）均可用來測量[29]?？傊?，不論是成本、收益（效果或效益）、風險、時間都可以轉(zhuǎn)化為貨幣數(shù)量。只有這樣，在一個考核要素——貨幣量的基礎(chǔ)上，就能夠?qū)崿F(xiàn)對農(nóng)地非農(nóng)化政策制定文本的選擇，從而更好地制定政策。

目前在農(nóng)地非農(nóng)化政策制定中，效用推理已經(jīng)成為衡量政策方案選擇和推動政策變遷的重要模式。當然，這一模式也有自身的缺陷：首先，效用推理以政策文本數(shù)量化為標準，但事實上不是任何政策文本都可以科學地實現(xiàn)數(shù)量測算;其次，不同單位統(tǒng)一為貨幣單位，很難實現(xiàn)科學的轉(zhuǎn)化，例如時間與風險，不能完美準確地化生為金錢;最后，政策文本制定過程中，當沒有正式行文公布之前，本身也隨時可能發(fā)生變化，不可是一種抽象的數(shù)字游戲或數(shù)學運算。

（三）基于不確定性推理的政策制定模式

決策受決策人對未來預期、風險規(guī)避及冒險行為的影響，這在許多實際的決策行為中有所體現(xiàn)。

從表1可以看出，當理性選擇理論（rational choice theory）與預期效用理論（expected utility theory）相遇時，二者不能實現(xiàn)一致。也就是說，當人們在預期利益獲得時，即使這樣的利益獲得是不確定性的，但人們更愿意采取確定性行為，確保收益獲得;當人們在預期利益損失時，同樣是在不確定性情況下，人們更愿意選擇冒險行為，不愿意馬上接受損失。表1中，在決策情景1和決策情景2中，A和B選項沒有差異并等價。而在實際選擇行為中，在決策情景1中，人們更愿意選擇A;在決策情景2中，人們更愿意選擇B[30]。

對于理性選擇理論與其他理論，例如傳統(tǒng)的誠信理論，它們之間的區(qū)別，有學者進行了相關(guān)比較研究。也就是說，人們期望自己在農(nóng)地非農(nóng)化政策制定之內(nèi)，還是處于農(nóng)地非農(nóng)化政策制定之外？同時，一旦被相應(yīng)的政策執(zhí)行時，自己是在被政策執(zhí)行之內(nèi)，還是被執(zhí)行之外？對此，研究者設(shè)計了一個農(nóng)地非農(nóng)化政策制定或執(zhí)行的模式問卷，問卷量表采用“1=不重要，7=非常重要”的七個量級，分析方法為結(jié)構(gòu)方程建模。問卷統(tǒng)計表明，在政策制定過程中，有89.3%的人們希望自己屬于政策制定之內(nèi)的人員，而在政策執(zhí)行過程中，也同樣希望自己是處于政策執(zhí)行之外的人員;同樣，有10.7%的人們不愿意參與政策的制定，也只有10.7%的人們愿意接受政策對自己的執(zhí)行。這表明，在理性選擇理論與傳統(tǒng)民主理論之間，理性選擇理論成為引導人們實現(xiàn)自我利益最大化的工具，只是可以作為一個制定政策的工具，并不能成為實現(xiàn)政策執(zhí)行的工具，而剛好相反，傳統(tǒng)的文化和誠信理論卻是推進政策執(zhí)行的重要因素。

（四）基于社會推理的政策制定模式

社會推理本質(zhì)上基于社會人的利益最大化價值訴求，人們處于選擇過程中，必然和實然采取一種自我利益最大化原則來實現(xiàn)選擇。由于每個處于其中的選擇者，都采取利益最大化原則，就可能導致選擇結(jié)果的悖論化，產(chǎn)生所謂的社會推理悖論。對此進行最早討論的是“投票循環(huán)”問題，也就是所謂的“孔多塞悖論”（Condorcets Paradox）。這個悖論認定，當存在三個方案A、B和C進行兩兩比較時，可能會出現(xiàn)違反利益最大化效用的“可傳遞”假設(shè)問題[31]。

農(nóng)地非農(nóng)化政策制定，絕大多數(shù)是群體決策問題，每個對于政策制定或決策的人都有自己的標準，因此，農(nóng)地非農(nóng)化政策制定事實上是一個多標準決策問題。這就涉及投票悖論問題。然而，關(guān)于不同類型的投票悖論對多標準決策（multiple criterion decision making）的影響的討論很少。典型的投票悖論，對農(nóng)地非農(nóng)化這樣的多標準決策情況有明顯的影響。意味著，在給定一組標準和關(guān)于這些標準上的備選方案排序信息的情況下，最佳備選方案產(chǎn)生的過程或結(jié)果都不是受控制的，任意性結(jié)果必然產(chǎn)生，很有可能與預期的特別明顯的被選方案產(chǎn)生沖突。即使對投票規(guī)程或規(guī)則采取修正，同樣可能產(chǎn)生復合多數(shù)悖論，以及由多數(shù)關(guān)系所引導的非雙對稱性和非結(jié)合性所引起的奧斯托戈斯基和安斯庫姆悖論。因此，在農(nóng)地非農(nóng)化多重標準的政策制定中，結(jié)果可能是一個沒有任何人滿意的投票選擇出的政策選擇[32]。

投票悖論一直是公共選擇研究和理性選擇研究所面臨的主要問題。有學者試圖解決這一矛盾，認為投票就像是在音樂會上鼓掌，因此是有表現(xiàn)力的而不是理性的行為。而另外也有學者認為，這種做法是失敗的、沒有引用價值和實際指導作用的，這是因為：第一，表決與拍手之間存在著許多本質(zhì)的區(qū)別;第二，試圖將表決與理性行為分離必然進入不可知論的哲學;第三，這種立場存在許多經(jīng)驗問題。本文認為表現(xiàn)主義從錯誤的角度來看待投票悖論。問題的產(chǎn)生不是因為人們投票時做了什么，而是因為理性選擇和公共選擇研究對理性的看法是錯誤的。

社會推理理論對于農(nóng)地非農(nóng)化政策研究而言，具有十分重要的啟示和借鑒意義。農(nóng)地非農(nóng)化政策是一個選擇過程，是一個尋找方案的過程。阿羅提出了將個人偏好轉(zhuǎn)化為社會偏好，他的研究對于諸如農(nóng)地非農(nóng)化政策之類的公共政策而言是難以實現(xiàn)目標的，也就意味著不可能找到一個農(nóng)地非農(nóng)化政策能夠滿足所有人的偏好，農(nóng)地非農(nóng)化政策總是存在贏家和輸家，會給一部分人帶來收益，給另一部分人帶來損失，這也是很多研究者從政治途徑或經(jīng)濟途徑研究農(nóng)地非農(nóng)化政策都不可能達成統(tǒng)一共識的原因所在[33]。

（五）基于公共選擇與博弈推理的政策制定模式

公共選擇推理理論是理性選擇理論在政治學中的一種集中體現(xiàn)，影響著政策決策途徑。從廣義上講，社會選擇理論也是公共選擇推理理論的一種。然而，因社會選擇理論的關(guān)注點是把個人偏好聚合變成社會偏好，且其主要的研究對象是投票，這就使社會選擇理論變成了公共選擇推理理論中一個非常具有特色的理論流派[34]?？娎諏策x擇推理理論的定義是將經(jīng)濟學與政治學的融合，是一種新政治經(jīng)濟學[25]。

目前，公共選擇理論已經(jīng)形成了很多具體的理論，譬如中間選民定理（median voter model）。該理論的目標是再拯救簡單多數(shù)規(guī)則，討論這一規(guī)則被當作集體選擇機制如何合乎法律。中間選民會決定不同主題的政策選擇，這使得代表不同利益的集團或政黨會分別給出對中間選民有利的政策清單。換言之，中間選民在投票時會實現(xiàn)均衡。上述討論均以單一維度作為依據(jù)，但凡涉及多個維度，就會出現(xiàn)簡單多數(shù)投票導致的循環(huán)問題[35]。

把公共選擇推理理論同政策過程理論有機聯(lián)系起來仍有待研究。針對農(nóng)地非農(nóng)化政策研究與制定中，公共選擇理論值得引進并重視。事實上，農(nóng)地非農(nóng)化政策過程就可被視作布坎南所說的決策規(guī)則以下的政策選擇，即“日常政治”。當前多數(shù)研究者在“日常政治”視角下審視政策過程，依然忽視了政策過程中的決策規(guī)則，未能把“憲法政治”同政策過程理論有機結(jié)合來討論良好政策產(chǎn)生的規(guī)則基礎(chǔ)[36]。

在農(nóng)地非農(nóng)化政策制定過程中可以建立一個博弈論框架模型，根據(jù)現(xiàn)有的農(nóng)地非農(nóng)化放松管制水平及其執(zhí)行情況，預測土地所有者或經(jīng)營者所采取策略的可能結(jié)果。根據(jù)對既往農(nóng)地非農(nóng)化情況的結(jié)構(gòu)分析和治理情況，分別確定了不同的博弈游戲并采取相應(yīng)的策略。例如不同類農(nóng)地非農(nóng)化之間的博弈或同類農(nóng)地非農(nóng)化之間的博弈。確定的策略可以是：一是不做任何事，二是綜合農(nóng)地非農(nóng)化價格，三是農(nóng)地非農(nóng)化的過程，四是農(nóng)地非農(nóng)化的利益獲得，五是農(nóng)地非農(nóng)化的利益損失[37]。

（六）基于智庫參與的政策制定模式

通常，農(nóng)地非農(nóng)化政策的制定管理采用的是靜態(tài)的制定分配策略，授權(quán)政府某個或某幾個組織或者單位獨占制定使用權(quán)。例如將土地非農(nóng)化價格制定權(quán)分配給幾個部門，只允許這幾個部門使用土地非農(nóng)化價格制定權(quán)[38]。事實上，在農(nóng)地非農(nóng)化政策制定中，不僅僅是政府部門具有這個能力，一些以智庫為特征的非政府組織也具有很強的政策制定能力。近五十年來，隨著世界性智庫的發(fā)展與影響，很多國家都開始高度重視農(nóng)地非農(nóng)化政策制定的智庫模式。2014年以來，我國也開始重視新型智庫建設(shè)之路。到目前，我國已經(jīng)建立了國家級新型高端智庫30多家，省部級新型智庫數(shù)百家。僅中國智庫索引（CTTI）收錄智庫就有836家。而這些智庫絕大多數(shù)是從事咨政研究、提交智庫報告等，很少直接參與農(nóng)地非農(nóng)化政策的制定[39]，這導致了智庫資源的浪費。要提高非政府組織對農(nóng)地非農(nóng)化政策制定的利用率，就要改變政策制定準入形式，開放制定使用并合理利用智庫制定模式，提高農(nóng)地非農(nóng)化政策制定的使用效率。

在我國，新型智庫的規(guī)?；ㄔO(shè)與發(fā)展，使得農(nóng)地非農(nóng)化政策智庫制定模式成為可能。新型智庫網(wǎng)絡(luò)具有很強的農(nóng)地非農(nóng)化政策制定能力，要充分應(yīng)用這一能力，傳統(tǒng)的農(nóng)地非農(nóng)化政策制定管理模式不再適用，就要求農(nóng)地非農(nóng)化政策制定的管理模式實現(xiàn)創(chuàng)新，走勢是靈活性、專業(yè)化和科學化。

為了實現(xiàn)靈活有效的農(nóng)地非農(nóng)化政策制定管理，我們提出“政策的文本、行為、效果”三者相互分離、相互獨立又相互統(tǒng)一、相互協(xié)同的思想，如圖6所示，“政策”只規(guī)定特定事物事情在特定地域、特定時間和當前制定環(huán)境下所應(yīng)遵守的制定接入限定條件;“行為”規(guī)定特定事物事情要完成的所預設(shè)功能和需要完成的功能所應(yīng)有的行為;“效果”則是規(guī)定使用什么樣的方法來完成特定事物事情所承載的功能的行為集合。三者雖然獨立，卻具有可追溯性：“行為”要滿足政策文本的約束，“效果”要完成相應(yīng)的一個或多個行為。顯然，三者獨立的模式提高了農(nóng)地非農(nóng)化政策制定網(wǎng)絡(luò)運行和制定管理的靈活性。

按照這一思路，我們提出了基于智庫（think-tank-based）的政策制定管理模式。在該模式下，制定管理部門根據(jù)實際情況，動態(tài)地發(fā)布農(nóng)地非農(nóng)化政策;智庫對政策進行解讀，并根據(jù)政策進行推理，實時地改變工作模式以適應(yīng)當前制定管理政策要求和農(nóng)地非農(nóng)化政策制定環(huán)境要求。

與傳統(tǒng)的制定管理模式相比較，基于智庫的政策制定管理模式更加靈活、具體。智庫為了實現(xiàn)基于政策的制定管理，智庫相關(guān)項目組提出了農(nóng)地非農(nóng)化政策的通用架構(gòu)。

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