李海青

〔摘要〕 制度優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為治理效能是一個(gè)重大的理論與現(xiàn)實(shí)問題，而制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)力落實(shí)在很大程度上影響著制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。大量繁重的制度改革與建設(shè)任務(wù)很難完全按照設(shè)計(jì)者的理性預(yù)期推進(jìn)實(shí)施，而當(dāng)這種系統(tǒng)的制度規(guī)劃通過壓力型體制落實(shí)與執(zhí)行時(shí)，又往往會(huì)不可避免地導(dǎo)致形式主義問題。就此而言，一項(xiàng)制度要想成為具有優(yōu)勢(shì)的制度，制度優(yōu)勢(shì)要想轉(zhuǎn)化為治理效能，首先必須對(duì)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)機(jī)制本身進(jìn)行審視，推進(jìn)設(shè)計(jì)機(jī)制和落實(shí)機(jī)制的優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕 制度優(yōu)勢(shì)，治理效能，頂層設(shè)計(jì)，壓力型體制

〔中圖分類號(hào)〕D616?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）04-0044-06

自從黨的十九屆四中全會(huì)提出要把我國制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能以后，學(xué)術(shù)界對(duì)此已經(jīng)展開了持續(xù)的研究。確實(shí)，這既是一個(gè)重大的理論問題，更是一個(gè)急迫的現(xiàn)實(shí)問題。這一問題的提出表明制度制定者期望制度的應(yīng)然效果與制度實(shí)施的實(shí)然效果之間存在一定張力。如何理解制度優(yōu)勢(shì)？既有制度為何不能順暢轉(zhuǎn)化為治理效能？這種張力是如何產(chǎn)生的？制度有效落實(shí)的障礙又如何打破？本文依據(jù)中央全會(huì)的文本，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)的觀察，借鑒相關(guān)研究成果，試從我國制度建設(shè)模式的視角對(duì)以上問題作出回答。制度建設(shè)模式是指由制度建設(shè)的主體、制度建設(shè)的內(nèi)容、制度建設(shè)的方式、制度建設(shè)的督查、制度建設(shè)的效果、制度執(zhí)行的反饋等構(gòu)成的整體性運(yùn)作框架以及其中所內(nèi)蘊(yùn)的制度建設(shè)理念以及所體現(xiàn)的制度建設(shè)特點(diǎn)。不同國情的制度建設(shè)模式有所差別，同一國家在不同歷史階段的制度建設(shè)模式也不盡相同。由于制度建設(shè)模式的內(nèi)涵外延都較為廣泛，在此不擬全部展開，而是側(cè)重圍繞制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)力落實(shí)兩個(gè)關(guān)鍵維度進(jìn)行分析，以求把握問題的主要癥結(jié)所在。

一、如何理解制度優(yōu)勢(shì)

對(duì)于黨的十九屆四中全會(huì)提出的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能這個(gè)命題，當(dāng)前似乎存在這樣一種誤解，既把制度理解為已經(jīng)制定好的全部制度規(guī)范，把我們現(xiàn)在各個(gè)層次、各個(gè)方面的所有制度都理解為是具有優(yōu)勢(shì)的，好像僅僅是轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)出了問題導(dǎo)致落實(shí)的效果不佳，只要建立健全相應(yīng)的檢查、督促、獎(jiǎng)懲與反饋機(jī)制就可以解決制度的落實(shí)問題。其實(shí)，這種理解有些望文生義、有欠準(zhǔn)確，并不符合黨的四中全會(huì)的決定精神，黨的十九屆四中全會(huì)提法的含義不至于此。

仔細(xì)研讀中央文件，可以看到，黨的十九屆四中全會(huì)所講的制度優(yōu)勢(shì)主要指的是中國特色社會(huì)主義制度的價(jià)值原則、理念精神、主要構(gòu)成、主體框架，更為側(cè)重中國特色社會(huì)主義的根本制度層面和基本制度層面。按照黨的十九屆四中全會(huì)的規(guī)定，中國特色社會(huì)主義的根本制度包括五個(gè)方面的內(nèi)容：黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度和全面領(lǐng)導(dǎo)制度是我們黨和國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度;人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度;馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位制度是我國的根本文化制度;共建共治共享是我國的根本社會(huì)治理制度;黨對(duì)人民軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是我國的根本軍事制度。可以看到，這五個(gè)方面的根本制度都不是指非常具體的制度規(guī)定，而指的是制度的根本原則、根本理念、根本指導(dǎo)、根本規(guī)定，它們?cè)谡麄€(gè)制度體系中起著頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導(dǎo)性作用，從根本上決定著中國特色社會(huì)主義的性質(zhì)和方向，是社會(huì)主義優(yōu)越性的最高體現(xiàn)。中國特色社會(huì)主義基本制度在制度體系中的作用比根本制度等而次之，其在政治領(lǐng)域包括中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度這三大基本政治制度;在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域包括以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制等三大基本經(jīng)濟(jì)制度。與發(fā)揮決定性與全局性作用的根本制度相比，基本制度盡管不是那么高大上，但也并非具體細(xì)致的制度規(guī)定，其貫徹和體現(xiàn)的是國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活的基本原則，強(qiáng)調(diào)的是國家政治生活與經(jīng)濟(jì)生活的基本要求，而這些基本原則與基本要求同樣鮮明地體現(xiàn)了社會(huì)主義的優(yōu)越性。根本制度和基本制度以馬克思主義為指導(dǎo)，形成于中國近現(xiàn)代的歷史發(fā)展，符合中國具體國情，具有深厚傳統(tǒng)文化根基，深得廣大人民的支持擁護(hù)，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義的內(nèi)在價(jià)值原則與崇高理念追求，體現(xiàn)出明顯而強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)。這一點(diǎn)，從歷史與現(xiàn)實(shí)的比較來看，從中國與國外的對(duì)照來看，從理論與實(shí)踐的結(jié)合來看，都是毋庸置疑的。這次四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的我國國家制度和國家治理體系所具有的十三個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)也主要是就根本制度和基本制度而言的。根本也好，基本也好，表明的都是制度優(yōu)勢(shì)的根與基，正因?yàn)橛懈?，所以才能展現(xiàn)出這種顯著的制度優(yōu)勢(shì)。

相比于根本制度和基本制度，重要制度具有派生性，其是指依據(jù)根本制度和基本制度而制定的，作用于國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的具體制度體制。這些制度之所以非常重要，不僅是因?yàn)樗鼈兂袚?dān)著把根本制度和基本制度落地、具體化，使它們活起來、運(yùn)轉(zhuǎn)起來的重要任務(wù)，也是指它們種類眾多、數(shù)量龐大，直接與基層治理相關(guān)、與社會(huì)生活相連、與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐相觸，發(fā)揮的作用十分重要。也正因?yàn)橹匾贫劝l(fā)揮著上接下連的功能，所以與具有更大穩(wěn)定性的根本制度和基本制度相比，盡管在當(dāng)前總體而言是適合的、具有優(yōu)勢(shì)，但與我們黨和國家肩負(fù)的歷史使命相比，與改革開放的推進(jìn)要求相比，與國內(nèi)外形勢(shì)變化相比，仍有不健全、不完善、不盡適應(yīng)之處，所以需要對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)適，根據(jù)不斷變化的情況及時(shí)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域制度的立改廢。這次黨的四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)需要?jiǎng)?chuàng)新完善的重點(diǎn)就是針對(duì)重要制度，所謂補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)也主要是就重要制度層面而言的，制度建設(shè)方面“三步走”的總目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，也主要取決于重要制度層面的創(chuàng)新完善。“推進(jìn)全面深化改革，既要保持中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對(duì)美好生活新期待必備的制度，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度不斷自我完善和發(fā)展、永葆生機(jī)活力。” 〔1 〕46

按照當(dāng)年鄧小平的區(qū)分，黨的十九屆四中全會(huì)提出的根本制度和基本制度類似于他講的社會(huì)主義的基本制度，而重要制度則相當(dāng)于他講的具體制度和體制機(jī)制。改革開放伊始，鄧小平就有意識(shí)地區(qū)分了社會(huì)主義基本制度與社會(huì)主義具體制度以及體制機(jī)制。四項(xiàng)基本原則、以公有制為主體、人民代表大會(huì)制度等都屬于社會(huì)主義基本制度，是科學(xué)社會(huì)主義基本原則與中國具體實(shí)際的有效結(jié)合，具有優(yōu)越性，必須予以堅(jiān)持和完善，而社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和其他方面的體制機(jī)制則是基本制度的具體表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)形式。只有合適的具體制度和體制機(jī)制才能充分體現(xiàn)社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。“社會(huì)主義制度并不等于建設(shè)社會(huì)主義的具體做法?！?〔2 〕250這就要求各領(lǐng)域具體制度和體制機(jī)制必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行改革，如果不適時(shí)改革創(chuàng)新，就無法調(diào)動(dòng)人民的積極性，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，就不利于保持社會(huì)的和諧穩(wěn)定，不利于增強(qiáng)我們的綜合國力，一句話，就不能把理想的、美好的制度理念、制度精神、制度原則有效具體化，使它們所具有的應(yīng)然優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效果?！吧鐣?huì)主義基本制度確立以后，還要從根本上改變束縛生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體制，建立起充滿生機(jī)和活力的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制。” 〔3 〕370“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會(huì)主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴(yán)重地脫離廣大群眾。” 〔3 〕327不能因?yàn)轶w制機(jī)制出了問題就否定社會(huì)主義制度本身，但也不能將具體制度以及體制機(jī)制混同于基本制度而墨守成規(guī)，對(duì)具體體制機(jī)制的改革恰恰是為了鞏固和發(fā)展社會(huì)主義基本制度。當(dāng)然，新時(shí)代我們對(duì)制度的認(rèn)識(shí)更為系統(tǒng)更為深入，與鄧小平當(dāng)年對(duì)社會(huì)主義制度的理解精神是一致的。

二、制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與強(qiáng)力落實(shí)

既然根本制度、基本制度需要具體化為重要制度才能夠與現(xiàn)實(shí)生活對(duì)接，才能夠在實(shí)踐中發(fā)揮作用，從制度優(yōu)勢(shì)到治理效能的轉(zhuǎn)化就首先需要以根本制度、基本制度所體現(xiàn)的制度原則、制度理念為指導(dǎo)推進(jìn)系統(tǒng)的具體制度建設(shè)。而恰恰是制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，比如制度建設(shè)的內(nèi)容、數(shù)量、方式、進(jìn)度等在很大程度上影響著制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。如果制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)在戰(zhàn)略思路上非常宏大、嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性的進(jìn)程安排，這種制度的理性建構(gòu)思路很可能與復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)之間形成某種張力，從而影響制度的落實(shí)。換言之，制度建設(shè)的應(yīng)然效果與實(shí)然效果之間、制度制定者的主觀預(yù)期與制度實(shí)施的客觀狀況之間往往會(huì)存在差異。

中國的建設(shè)、改革與發(fā)展始終比較強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃。與資本主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)的無計(jì)劃性相比，計(jì)劃性更為社會(huì)主義所強(qiáng)調(diào)，盡管這種計(jì)劃性不一定像過去那樣以系統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式存在，但對(duì)整個(gè)建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃還是一直受到重視。當(dāng)這種經(jīng)由頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略規(guī)劃作出以后，隨之就會(huì)通過壓力型體制層層加壓予以推動(dòng)落實(shí)。壓力型體制這一概念最初是榮敬本等人在《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》一書中提出的，是針對(duì)縣鄉(xiāng)層面與經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域而使用的。實(shí)際上，這種任務(wù)分解與限期完成的壓力型體制是整個(gè)中國治理模式的一個(gè)典型特征。新中國成立后，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中這種壓力型體制開始漸漸形成，這體現(xiàn)在龐大計(jì)劃的規(guī)劃制定與強(qiáng)力執(zhí)行中，毛澤東在講話中也多次談到計(jì)劃執(zhí)行中對(duì)于地方加以壓力的問題。改革開放以后，這種壓力型體制在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域得到了集中而充分的體現(xiàn)：基于政績與財(cái)政的考慮，地方與基層官員在縱向考核和橫向競爭的壓力下致力于完成上級(jí)確定的任務(wù)指標(biāo)。黨的十八大以來，中央特別強(qiáng)調(diào)已有決策部署的嚴(yán)格落實(shí)，壓力型體制得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。就我們的制度建設(shè)而言，同樣體現(xiàn)著這種頂層設(shè)計(jì)與高度落實(shí)的特點(diǎn)。中國特色社會(huì)主義形成和發(fā)展過程中我們黨始終有意識(shí)地積極推進(jìn)制度的系統(tǒng)化。鄧小平在南方談話中的論述已成經(jīng)典：“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！?〔3 〕372隨后，黨的十四大、十五大、十六大、十七大、十八大都對(duì)制度建設(shè)提出了明確要求。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，習(xí)近平對(duì)于制度建設(shè)更是高度重視，中央多次全會(huì)都對(duì)制度體系建設(shè)問題進(jìn)行了研究與部署，這次黨的四中全會(huì)更是對(duì)如何堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題制定了進(jìn)一步的時(shí)間表與路線圖。

這種自上而下頂層設(shè)計(jì)并強(qiáng)力落實(shí)的做法有利于盡可能快地建構(gòu)起與建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的制度體系，從而發(fā)揮制度在現(xiàn)代社會(huì)治理中的關(guān)鍵性作用。但也要看到，這種頂層設(shè)計(jì)與壓力型體制下的制度建設(shè)模式也不是沒有局限。這種制度的理想建構(gòu)與實(shí)際落實(shí)之間的張力主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：其一，體系化制度建構(gòu)的目標(biāo)宏大，涉及方方面面，全部鋪開予以落實(shí)的話，往往超出負(fù)責(zé)落實(shí)者的能力范圍?，F(xiàn)實(shí)中改革發(fā)展穩(wěn)定等各種任務(wù)本來就極為繁重，占用了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的大量時(shí)間精力，而一項(xiàng)一項(xiàng)制度改革與建設(shè)的任務(wù)又不停地安排，這使得在有些情況下落實(shí)者即使有此想法，也沒有足夠的精力去有效將其完成。尤其對(duì)作為基層的縣鄉(xiāng)部門而言，更有“心有余而力不足”之感。正所謂“上面千條線，底下一根針”，基層政府要完成絕大部分的政策落實(shí)與制度執(zhí)行任務(wù)，在需要直面民眾的諸多訴求甚至不得不個(gè)案化解決的情況下，在面臨各種各樣的考核、檢查、評(píng)估、整改任務(wù)的情況下，往往分身乏術(shù)，難以再去關(guān)注制度的切實(shí)建立與實(shí)際落實(shí)效果問題。

其二，體系化制度建構(gòu)不僅任務(wù)多，而且在落實(shí)中還有非常明確而緊湊的時(shí)間界限，這更加大了任務(wù)落實(shí)的難度。確定任務(wù)落實(shí)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)使人有壓力和緊迫感，但卻不一定意味著解決問題的條件可以提前得到滿足。這是因?yàn)椋贫鹊某砷L成熟并有效發(fā)揮作用需要一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與實(shí)際條件，但這些基礎(chǔ)與條件都不是僅僅把制度予以規(guī)定就可以具備的，而是需要有一個(gè)客觀的逐漸形成過程，這樣一個(gè)客觀過程和制度設(shè)計(jì)者主觀確定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)往往并不一致。

其三，體系化制度建構(gòu)是從國家層面推進(jìn)的，屬于一般性要求，有時(shí)與某些地方、基層的具體實(shí)際并不完全符合，這就增加了在地方、基層落實(shí)的難度。制度建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)過程中經(jīng)過了必要的調(diào)查研究與概括綜合，但這樣一個(gè)整合提升的過程同時(shí)也是一個(gè)剔除特殊與個(gè)別的過程，這樣一種剔除在制度制定環(huán)節(jié)可以，但當(dāng)制度在一些地方、基層落實(shí)時(shí)相關(guān)問題就會(huì)出現(xiàn)。換言之，站在全局角度，一般性的制度必須落實(shí)，地方或基層不能因特殊情況作為不落實(shí)的理由，但站在地方或基層角度，基于自身實(shí)際情況，落實(shí)上級(jí)“一刀切”的頂層設(shè)計(jì)卻又具有難度。在壓力型體制自上而下的層層壓力之下，在不落實(shí)也得落實(shí)的形勢(shì)下，落實(shí)的方式與結(jié)果也就可想而知了。

其四，體系化制度建構(gòu)涉及諸多領(lǐng)域的廣泛內(nèi)容，其中有些方面的任務(wù)如果與任務(wù)落實(shí)主體的利益兼容甚至具有較高的兼容性，能夠保持甚至拓展其利益，就會(huì)得到相對(duì)較快的落實(shí)，落實(shí)的效果也會(huì)較好。反之，如果任務(wù)與落實(shí)主體的利益不太相關(guān)甚至不兼容，落實(shí)主體就會(huì)缺乏相應(yīng)的行動(dòng)力，制度落實(shí)的有效性及其效果就難以得到保障。就此而言，相關(guān)主體對(duì)于制度的執(zhí)行與落實(shí)實(shí)際上具有選擇性，利益障礙的因素、利益固化的藩籬必須要考慮到。

其五，制度體系的各項(xiàng)制度之間應(yīng)該具有自洽性，但制度體系的頂層設(shè)計(jì)實(shí)際上是以各地區(qū)各部門的意見建議為基礎(chǔ)的，盡管經(jīng)過了文件起草機(jī)構(gòu)與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的反復(fù)討論修改，但地區(qū)視角與部門視角并不會(huì)完全消除。當(dāng)然，地區(qū)視角與部門視角的完全消除既不可能也不合理，這是因?yàn)?，地區(qū)和部門在實(shí)際工作中對(duì)于制度問題有相對(duì)切實(shí)的體驗(yàn)，對(duì)于制度的改革與建設(shè)有著特定深入的思考，特別是在現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)分工日益深化的背景下。但是，這種制度頂層設(shè)計(jì)中局部視角的存在也有一個(gè)隱憂，那就是使得各領(lǐng)域各方面的制度規(guī)定之間可能存在張力與不自洽之處。對(duì)于這種張力與不自洽之處，即使經(jīng)過反復(fù)整合，也未必能及時(shí)洞察發(fā)現(xiàn)。一是因?yàn)閺奶囟ㄒ暯浅霭l(fā)，每一項(xiàng)制度主張看起來都有其確定無疑的合理性與必要性，二是因?yàn)檫@種張力在文件中而未落實(shí)時(shí)，可能還不是那么明顯，因而不易察覺。但是，當(dāng)分別把都合理且必要的制度主張整合在一個(gè)體系中，尤其被落實(shí)時(shí)，張力可能就出現(xiàn)了?！霸谶@些根本制度和基本制度之下，我國還有大量的政府規(guī)章和規(guī)范性文件，其中一些與新時(shí)代全面深化改革不適應(yīng)甚至相抵觸的文件，由于缺乏定期和即時(shí)清理的執(zhí)行約束機(jī)制而長期存在。這些文件成為地方政府各部門之間‘推諉扯皮‘甩鍋‘歪嘴和尚念歪經(jīng)的重要依據(jù)。” 〔4 〕

其六，體系化的制度建構(gòu)思路對(duì)于頂層設(shè)計(jì)者提出了相當(dāng)高的要求。對(duì)于頂層設(shè)計(jì)者而言，既要敏于現(xiàn)實(shí)，具有對(duì)各領(lǐng)域方方面面制度情況的深入了解與切實(shí)把握，又要具有高度的總結(jié)概括能力、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫹治瞿芰εc理性的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，居于中心運(yùn)籌帷幄、鑒古知今、統(tǒng)攬全局。頂層設(shè)計(jì)的最佳狀態(tài)就是全知全能的上帝視角，觀察一切而無所遺漏，洞悉規(guī)律而完美規(guī)劃，自由實(shí)施而無所阻礙。但制度實(shí)施并不是一個(gè)完全按照人們主觀意愿而行為的過程，而是具有很大程度的不確定性，有很多因素是無法提前計(jì)劃到的，這也勢(shì)必會(huì)影響到制度的落實(shí)效果。

正是基于以上原因，頂層設(shè)計(jì)式的制度建設(shè)思路有其內(nèi)在局限，大量繁重的制度改革與建設(shè)任務(wù)往往很難完全按照設(shè)計(jì)者的預(yù)期推進(jìn)實(shí)施。進(jìn)而言之，當(dāng)這種系統(tǒng)的制度規(guī)劃通過壓力型體制落實(shí)與執(zhí)行時(shí)，也會(huì)不可避免地導(dǎo)致形式主義的問題。在強(qiáng)大壓力之下，制度被要求按時(shí)如期建立，否則就極有可能被問責(zé)與懲戒，但地方、基層與部門由于前述原因往往缺乏主客觀的相應(yīng)意愿與能力，在這種情況下，制度建設(shè)的形式化就成為博弈的結(jié)果。大量的制度看似按時(shí)如期建立起來，各個(gè)地方與部門甚至還有進(jìn)一步的實(shí)施細(xì)則，并不斷衍生出更多的具體制度，但有的只是停留在地方或部門的文件里、規(guī)定中，以文件落實(shí)文件，以制度落實(shí)制度，地方與部門也只是作為不得不應(yīng)付的任務(wù)來看待，制度虛置與空轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。

在實(shí)施過程中，這種頂層設(shè)計(jì)式制度建設(shè)思路所存在的局限也已經(jīng)逐漸被認(rèn)識(shí)與反思。比如黨的十八屆三中全會(huì)將完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標(biāo)，當(dāng)時(shí)推出了336項(xiàng)重大改革舉措，并要求到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，這顯然是對(duì)鄧小平“南方談話”思路的嚴(yán)格貫徹。然而，推進(jìn)的難度與阻力超過預(yù)期。到黨的十九大，這一領(lǐng)域的目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)有所調(diào)整。在制度建設(shè)方面，黨的十九大報(bào)告沒有談到2020年的目標(biāo)，而只是指出到2035年，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從各方面制度更加成熟更加定型到各方面制度更加完善，從形成制度體系到治理體系現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，顯然，黨的十八屆三中全會(huì)的規(guī)劃相對(duì)樂觀，而黨的十九大的措辭則更為審慎。黨的十九屆四中全會(huì)總結(jié)以往制度頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在制度建設(shè)方面確立了三步走的戰(zhàn)略規(guī)劃：到我們黨成立100年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立100年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。在這一最新的戰(zhàn)略規(guī)劃中，2021年制度建設(shè)的目標(biāo)也不是黨的十八屆三中全會(huì)確定的形成制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，而只是要求在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效，目標(biāo)相對(duì)而言應(yīng)該說更為現(xiàn)實(shí)。習(xí)近平在回顧黨的十八屆三中全會(huì)以來的改革進(jìn)程時(shí)對(duì)此也有論述。他指出盡管黨的十八屆三中全會(huì)以來制度建設(shè)的成績巨大，“同時(shí)，也要看到，這些改革舉措有的尚未完成，有的甚至需要相當(dāng)長的時(shí)間去落實(shí)，我們已經(jīng)啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關(guān)但還有許多難關(guān)要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法” 〔1 〕51-52。

三、頂層設(shè)計(jì)機(jī)制與落實(shí)機(jī)制的優(yōu)化

通過以上分析可以看到，一項(xiàng)制度要想成為具有優(yōu)勢(shì)的制度，制度優(yōu)勢(shì)要想轉(zhuǎn)化為治理效能，首先必須對(duì)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)機(jī)制本身進(jìn)行審視，也當(dāng)然不是否定頂層設(shè)計(jì)與壓力落實(shí)本身，而是要推進(jìn)設(shè)計(jì)機(jī)制和落實(shí)機(jī)制的優(yōu)化與進(jìn)一步合理化。基于問題導(dǎo)向，這種優(yōu)化和合理化大致可以從以下幾個(gè)方面著手。

其一，制度制定要更多征求基層的意見和建議。嚴(yán)格講，制度的制定群體、落實(shí)群體、影響群體都應(yīng)參與制度的制定，都應(yīng)對(duì)制度制定提出意見和建議，這是程序正義的內(nèi)在要求。換言之，制度的制定不僅要考慮制度的內(nèi)容，還要考慮如何制定以及制定以后能否切實(shí)實(shí)施。基層治理是國家治理的基石，基層是制度建設(shè)的主要落實(shí)者，對(duì)于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中最需要什么制度以及一種制度能否有效落實(shí)相對(duì)而言體會(huì)更為深刻，也更具有發(fā)言權(quán)。在相關(guān)制度的立改廢過程中，應(yīng)該加大基層參與，更多傾聽基層的聲音。這并不是說基層的意見和建議就一定合理，因?yàn)橐庖姾徒ㄗh背后總是有特定的視角與特定的利益，但這可以使制度制定者的信息更為多樣，視野更為廣闊，思考更為全面，更有利于集思廣益，盡可能減少思慮不及、考慮不周、制定的制度針對(duì)性不強(qiáng)不夠的問題。這就要求黨和國家在制定相關(guān)制度時(shí)意見建議征詢范圍要盡可能下沉，制定者對(duì)于基層與現(xiàn)實(shí)的調(diào)查研究要深入。這是極為重要的。

其二，要深刻認(rèn)識(shí)制度的生長與作用發(fā)揮是一個(gè)漸進(jìn)的過程。制度的生長需要一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，作用的發(fā)揮也需要具備相應(yīng)的條件。而無論是基礎(chǔ)也好，還是條件也好，都不是僅僅通過制度制定就可以實(shí)現(xiàn)的。在整個(gè)制度體系中，有的制度順時(shí)應(yīng)民，能夠有效解決相關(guān)領(lǐng)域的制度供應(yīng)短缺問題，一建立就會(huì)立竿見影;有的則還需要在與現(xiàn)實(shí)的互動(dòng)中進(jìn)一步調(diào)整完善并逐步發(fā)揮效用，這一調(diào)整完善的過程實(shí)際就是進(jìn)一步生長的過程，逐步發(fā)揮作用的過程就是相應(yīng)條件不斷具備的過程。應(yīng)明確，制度在形式上的建立與制度的成熟特別是作用的有效發(fā)揮不是一回事，一種在理論上具有優(yōu)點(diǎn)的制度可能在現(xiàn)實(shí)中遲遲無法發(fā)揮作用，因?yàn)槔碚撋系闹贫葍?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中治理效能的相應(yīng)支撐條件尚不完全具備。就此而言，必須堅(jiān)持制度建設(shè)上的條件論思維，在制度制定時(shí)，就要特別考慮到制度實(shí)施時(shí)的支撐條件是否切實(shí)具備，而不能只注重建設(shè)，只強(qiáng)調(diào)時(shí)間期限，不考慮其具有多大可行性。

其三，對(duì)于制度建設(shè)中的人為阻礙因素要予以破解。制度實(shí)施的人為阻礙因素是多方面的，就負(fù)責(zé)制度落實(shí)的干部隊(duì)伍而言，則主要有思想障礙與利益障礙兩方面。就思想障礙來說，長期以來形成的過度的政策性思維、過度的運(yùn)動(dòng)式思維、不按規(guī)則解決問題的機(jī)會(huì)主義思維、潛規(guī)則思維、畏難情緒等在干部隊(duì)伍中還是存在的，制度意識(shí)和制度思維盡管在不斷增強(qiáng)，但仍需進(jìn)一步強(qiáng)化。這不僅要通過教育，更需要各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮帶頭和表率作用來予以解決。對(duì)于利益障礙的破解可以在三個(gè)方面予以著手：一是在制度制定過程中就要預(yù)先考慮到地方、基層與部門的現(xiàn)實(shí)困境與正當(dāng)利益訴求，通過協(xié)商博弈將其體現(xiàn)于制度的實(shí)施與執(zhí)行中。二是通過有效的監(jiān)督、問責(zé)與獎(jiǎng)懲機(jī)制，運(yùn)用選拔任用與考核評(píng)價(jià)等多種手段，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督。“制度一旦制定，就要建立健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，其核心是要建立健全多元化的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。執(zhí)政黨通過黨紀(jì)檢查和管理領(lǐng)導(dǎo)干部等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);民主黨派通過多種民主監(jiān)督方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);立法機(jī)關(guān)通過聽取報(bào)告、檢查法律實(shí)施情況、質(zhì)詢、專題調(diào)查、領(lǐng)導(dǎo)干部任免等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);監(jiān)察機(jī)關(guān)通過日常的監(jiān)督檢查和對(duì)違法問題的調(diào)查實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);司法機(jī)關(guān)通過各種訴訟方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);媒體通過曝光黨員干部違法違紀(jì)行為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé);公民通過信訪、舉報(bào)、控告等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)，等等。全面且高效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制能夠快速地治理制度‘空轉(zhuǎn)，取得立竿見影的效果?！?〔5 〕三是維護(hù)中央權(quán)威，對(duì)于消極執(zhí)行或拒不執(zhí)行制度規(guī)定、造成重大惡劣性影響的事件進(jìn)行典型性處理，以形成強(qiáng)大的震懾效應(yīng)。對(duì)于人為阻礙因素的強(qiáng)調(diào)說明從制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能其實(shí)是一個(gè)較為復(fù)雜的過程，必須具有系統(tǒng)性思維。

其四，對(duì)于制度體系的頂層設(shè)計(jì)而言，在實(shí)施過程中應(yīng)該明確重點(diǎn)，突出關(guān)鍵，并且一以貫之。切忌一次會(huì)議一張藍(lán)圖、一次會(huì)議一個(gè)設(shè)計(jì)，任務(wù)內(nèi)容繁多、高度集中、相互交織。所謂重點(diǎn)與關(guān)鍵，就是具有廣泛共識(shí)、現(xiàn)實(shí)發(fā)展急需、意義重大長遠(yuǎn)，也可以傾注更多精力、拿出更多資源予以支持的制度。特別是在制度建設(shè)任務(wù)極為繁重的情況下，想全面鋪開，畢其功于一役未必完全現(xiàn)實(shí)，確定實(shí)施重點(diǎn)與關(guān)鍵尤其重要，不然就會(huì)使人產(chǎn)生任務(wù)旋至，眼花繚亂、窮于應(yīng)付之感。對(duì)于確定的重點(diǎn)任務(wù)，確實(shí)需要制定好周密的時(shí)間表與路線圖，明晰責(zé)任主體與實(shí)施步驟，不能放啞炮與空炮。

其五，對(duì)于體系化制度的頂層設(shè)計(jì)而言，為更清晰地了解制度實(shí)施的效果，應(yīng)建立健全有效的效果反饋機(jī)制。正如前述，制度實(shí)施過程中存在著應(yīng)然邏輯與實(shí)然邏輯的差別，制度制定者認(rèn)為制度實(shí)施后應(yīng)該具有的效果與實(shí)際產(chǎn)生的效果不相一致，比如制度之間的抵牾、制度的空轉(zhuǎn)、制度的扭曲等，而這就需要設(shè)計(jì)者針對(duì)這種差別建立健全制度效果的反饋機(jī)制以實(shí)現(xiàn)制度自身的不斷調(diào)適與優(yōu)化。這種反饋可以通過自上而下的調(diào)查研究與巡視督查，相關(guān)社會(huì)組織的獨(dú)立評(píng)估，自下而上的民主參與與意見表達(dá)等途徑來實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2019.

〔2〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔3〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔4〕王 成.全面深化改革必須終結(jié)“局部空轉(zhuǎn)”〔J〕.國家治理周刊，2020（02）：33-37.

〔5〕劉俊生.警惕腐敗背后的制度“空轉(zhuǎn)”〔J〕.國家治理周刊，2020（02）：30-32.

責(zé)任編輯 呂曉斌