向安強(qiáng) 武克非 梅 暢

(1.廣東創(chuàng)新科技職業(yè)學(xué)院，廣東 東莞 523946；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)系，廣東 廣州 510642)

作為“離鄉(xiāng)不離土”的特殊群體，珠三角“代耕農(nóng)”始終未能受到足夠關(guān)注。政府在解決“代耕農(nóng)”群體的問題生成、矛盾激化中發(fā)揮著重要作用。本研究通過網(wǎng)絡(luò)搜索有關(guān)“代耕農(nóng)”政策文件，以探討政府在珠三角“代耕農(nóng)”問題中所扮演的角色。角色指“與人們的某種社會(huì)地位、身份相一致的整套權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范與行為模式，它是人們對(duì)具有特地身份的人的行為期望，它是構(gòu)成社會(huì)群體或組織的基礎(chǔ)。”[1]本研究將“政府角色”界定為“由政府政策所體現(xiàn)的政府形象?！被诖耍狙芯坑?jì)劃通過對(duì)政府所頒布的具體的政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，以研究在珠三角“代耕農(nóng)”問題中的政府角色。

一、珠三角“代耕農(nóng)”問題中的政府角色描述

對(duì)于“政府”一詞本文采取廣義的概念，即立法、行政、軍事、司法機(jī)關(guān)組成的集合。根據(jù)PHP設(shè)計(jì)出“爬蟲程序”，并在中央政府和廣東省各級(jí)政府網(wǎng)站中抓取出帶有“代耕”字樣的政府文件，對(duì)于設(shè)有反“爬蟲”機(jī)制的網(wǎng)站則人工搜索。對(duì)于最終的搜索結(jié)果，再進(jìn)行人工篩選以剔除不合要求的文件。共搜得政府文件120篇，共約80萬字。

通過對(duì)搜得的政府文件進(jìn)行內(nèi)容分析，得出以下關(guān)于政府角色的描述性結(jié)論：

(一)普遍主義下的議題篩選：中央政府的注意力分析

由于利益分化，我國中央與地方在一些議題上完全可能扮演著不同的政府角色。首先在所搜得的文件中將中央級(jí)別的文本抽出進(jìn)行單獨(dú)分析。中央級(jí)文件共計(jì)38件，以LCMC (The Lancaster Corpus of Mandarin Chinese，100萬詞次)漢語語庫作為參照庫，將上述文本輸入Wordsmith6.0，并以Wordsmith6.0對(duì)其進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果如下(見表1，由于篇幅有限，本文僅摘取排名前二十的主題詞)：

表1 中央文件主題詞表

其中，主題詞(Keyword)指出現(xiàn)在文本組成的語料庫中的頻率較多的詞，頻率(Freq)指該詞在語料庫中的出現(xiàn)次數(shù)，值(X2)指詞語的“主題性”，該值越大意味著該詞越符合文本主題。通過表1可以看到，無論是“代耕”還是“代耕農(nóng)”均未出現(xiàn)在中央政府文件的主流視野之中。

而倘若將中央文件中涉及“代耕”的段落單獨(dú)抽取、組成語料庫，同樣將其輸入Wordsmith6.0，得出以下結(jié)果(見表2)：

表2 中央文件含“代耕”段落文本主題詞表

由于耕種與流入方式的不同，“代耕農(nóng)”分為“幫耕農(nóng)”、“租耕農(nóng)”與“雇傭農(nóng)”。其中，“幫耕農(nóng)”與“租耕農(nóng)”大多在碎片化的土地上以極其原始的方式進(jìn)行生產(chǎn)。由于歷史遺留問題的存在，“幫耕農(nóng)”與“租耕農(nóng)”的問題更多是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題的雜糅體。與前二者相比，“雇傭農(nóng)”使用較為先進(jìn)的工具、采取工廠式勞作，其問題更多是單純的經(jīng)濟(jì)問題。從表2來看，即便抽取中央文件中含有“代耕”詞語的段落，中央文件更關(guān)注的是諸如“放活土地流轉(zhuǎn)”、“培育農(nóng)民合作社”、“實(shí)施農(nóng)業(yè)服務(wù)專業(yè)化”、“增強(qiáng)土地規(guī)模效益”等經(jīng)濟(jì)議題。從與代耕農(nóng)的關(guān)系上來看，這些議題顯然與蘊(yùn)含著較先進(jìn)生產(chǎn)力因素的“雇傭農(nóng)”更為契合。

由于注意力的有限性，各級(jí)政府在政務(wù)關(guān)注點(diǎn)上必然存在著差異。其中，由于中央政府承擔(dān)著宏觀統(tǒng)籌的責(zé)任，這決定了其關(guān)注點(diǎn)必然是更具“普遍主義”的一般性、全國性事務(wù)。在代耕農(nóng)問題中，“幫耕農(nóng)”與“租耕農(nóng)”所糾纏的議題顯然帶有極大的歷史性、地域性，這與中央政府的“普遍主義”原則存在著沖突，在“代耕農(nóng)”問題以鬧大的形式開啟中央政府“政策窗”[2]之前，其問題將難以進(jìn)入中央的政策議程之中。

(二)介于“分配性資源”與“權(quán)力性資源”汲取之間：地方政府的多重角色選擇

Giddens將政府所賴以生存的資源基礎(chǔ)分為“權(quán)力性資源”和“分配性資源”[3]，前者指社會(huì)對(duì)政府的認(rèn)可度，后者指政府所能汲取的經(jīng)濟(jì)資源。基于此，本研究將政府文件分為以試圖獲取“權(quán)力性資源”以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“權(quán)力性目標(biāo)”文件和試圖獲取“分配性資源”以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“分配性目標(biāo)”文件。

如果表1說明在代耕農(nóng)議題上中央政府文件僅關(guān)心“分配性資源”的話，那從圖1可以看出地方政府將在“分配性資源”與“權(quán)力性資源”的汲取上進(jìn)行抉擇。

圖1 廣東省各地級(jí)市發(fā)布“分配型目標(biāo)”與“權(quán)力性目標(biāo)”文件分布圖(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計(jì)得出)

由圖1可見，在“代耕”議題上除貫徹中央精神“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、獲取“分配性資源”外，地方政府更面臨著維穩(wěn)以獲取權(quán)力性資源的壓力。尤其是江門市、中山市、珠海市等“租耕農(nóng)”、“幫耕農(nóng)”較多的地區(qū)，政府不得不花費(fèi)大量精力扮演著“維穩(wěn)者”的角色。

在壓力型政體之中，對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的狂熱饑渴被層層加碼傳導(dǎo)至了基層，基層政府必須時(shí)刻扮演著“企業(yè)廠長(zhǎng)”的角色，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4]。然而，另一方面，某些關(guān)鍵議題在地方官員的考核中扮演著“一票否決”的作用，“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)安定團(tuán)結(jié)”正在此范圍之中。由此，在“代耕農(nóng)”議題上，相比于中央政府的較單純角色，地方政府在“分配性資源”與“權(quán)力性資源”的抉擇上必須扮演著多重角色。

(三)“管制”與“變通”：上下級(jí)政府間的博弈與合謀

改革開放以來，中央政府采取了政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的策略以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這一背景下，政府上下級(jí)之間、尤其是央地之間的關(guān)系也由單純的后者依附于前者轉(zhuǎn)換為更為復(fù)雜的關(guān)系系統(tǒng)。具體就“代耕農(nóng)”問題而言，從圖2可見，通知、意見和報(bào)告占了絕大多數(shù)。在本次搜索到的文件中，通知多為轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件或傳達(dá)命令給下級(jí)所用。意見適用于上級(jí)就重要問題所做的見解。報(bào)告則用于下級(jí)對(duì)上級(jí)任務(wù)的回應(yīng)。這三種公文實(shí)際營造了一種“上級(jí)指示——下級(jí)報(bào)告”的規(guī)訓(xùn)式行政氛圍，體現(xiàn)了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的管制。

圖2 不同文件種類比例(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計(jì)得出)

而另一方面，由于我國幅員遼闊，基層治理的復(fù)雜性使得上級(jí)政府在對(duì)待具體議題上，不得不考慮對(duì)下級(jí)政府的行為予以“變通”。在“代耕農(nóng)”的議題上，這種變通主要體現(xiàn)在地方對(duì)“代耕農(nóng)”“權(quán)力性資源”議題的過濾這一事實(shí)。在官僚體制中，某一級(jí)政府是否“知道”某種事情并不以政府中某人是否“知道”為標(biāo)準(zhǔn)，而是以政府是否收到下級(jí)政府的正式文件為準(zhǔn)[5]。從表2可以看到，至少在“顯性的文本”上[6]，中央政府對(duì)于處于社會(huì)邊緣的珠三角“代耕農(nóng)”“并不知情”，而這一“不知情”的結(jié)果恰恰表明了，珠三角地方政府對(duì)政治規(guī)則的靈活運(yùn)用——上級(jí)并不關(guān)心底層發(fā)生了什么，上級(jí)只關(guān)心問題處理的結(jié)果，至于如何處理問題，則由地方加以權(quán)變。

(四)單兵突進(jìn)下的權(quán)責(zé)失衡：政府的權(quán)責(zé)配置研究

法制化是政策穩(wěn)定的關(guān)鍵，唯有遵循法制的軌道，有法必依，政策方可具有更大的確定性、帶來更大的預(yù)期效應(yīng)。在已搜集到的文件中，唯有《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》與“代耕農(nóng)”有關(guān)，且該法律與“代耕農(nóng)”僅僅存在弱相關(guān)關(guān)系。由此可見，由于缺乏系統(tǒng)法律、法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)，現(xiàn)有關(guān)于“代耕農(nóng)”的政策文件對(duì)此帶有較大的不確定性。此外，通過圖3也可以看到，所發(fā)布的關(guān)于“代耕農(nóng)”問題的政府文件在年份分布上極不均勻，2015年之前發(fā)文始終較少，期間僅存在著2005和2010年兩個(gè)小高峰期，至2014年之后文件數(shù)量才陡然增加?？傮w而言，政府所發(fā)文件數(shù)量較為無序、缺乏連續(xù)性。

圖3 年度發(fā)文數(shù)(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計(jì)得出)

除了系統(tǒng)性法律法規(guī)的缺乏外，各地政府之間、政府部門之間在解決“代耕農(nóng)”問題中的協(xié)作也極其有限。由圖4可看出，部門間聯(lián)合發(fā)文的只占7%。而不同地區(qū)政府間聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量為零。

圖4 聯(lián)合發(fā)文文本與未聯(lián)合發(fā)文文本數(shù)量比資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計(jì)得出

根據(jù)圖5可看出，撇除處于政治中樞的“核心政府部門”(含國務(wù)院、廣東省政府、各地級(jí)市、縣、鎮(zhèn)政府)，農(nóng)業(yè)部門的發(fā)文量占絕大多數(shù)，由此可見，“代耕農(nóng)”問題的解決幾乎是通過農(nóng)業(yè)部門的單兵突進(jìn)來完成。

圖5 各政府部門發(fā)文比(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計(jì)得出)

而除了政策不穩(wěn)定外，這種單兵突進(jìn)存在的另一大局限在于權(quán)責(zé)失衡。解決“代耕農(nóng)”問題顯然是相關(guān)主管部門和地方政府的責(zé)任所在，然而頂層設(shè)計(jì)的缺失極大限制了其解決問題的權(quán)限。由此，政府在解決“代耕農(nóng)”問題中實(shí)際存在嚴(yán)重的權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象。

(五)不平衡的政策工具：“代耕農(nóng)”治理策略的類型學(xué)分析

本文在借鑒曾婧婧對(duì)政策工具劃分[7]的基礎(chǔ)上，將政策工具分為三大類、十小類(見表3)。

表3 政策工具分類圖

其中，結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具指帶有強(qiáng)制性的制度性措施，一般為法律法規(guī)；合同式誘導(dǎo)工具指在合同基礎(chǔ)上政府對(duì)事務(wù)進(jìn)行治理；互動(dòng)性影響工具指依靠形象、宣傳等“軟實(shí)力”對(duì)事務(wù)進(jìn)行影響的策略。對(duì)編碼后的政策條款進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，可得到圖6、圖7、圖8。

圖6 “租耕農(nóng)”“幫耕農(nóng)”“雇傭農(nóng)”結(jié)構(gòu)性強(qiáng)制工具比較圖(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計(jì)得出)

圖7 “租耕農(nóng)”“幫耕農(nóng)”“雇傭農(nóng)”合同式誘導(dǎo)工具比較圖(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計(jì)得出)

圖8 “租耕農(nóng)”“幫耕農(nóng)”“雇傭農(nóng)”互動(dòng)式影響工具比較圖(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計(jì)得出)

對(duì)比圖7、圖8、圖9可以看出，現(xiàn)有政策工具的目標(biāo)更多在于扶持“雇傭農(nóng)”，而“幫耕農(nóng)”與“租耕農(nóng)”受到的關(guān)注則相對(duì)較少。在關(guān)于“雇傭農(nóng)”的政策工具里，合同式誘導(dǎo)工具占了絕大多數(shù)，而合同式誘導(dǎo)工具里稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼與政府采購居主導(dǎo)地位，這顯示政府在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、構(gòu)建服務(wù)型政府方面具有更多的意愿。

而在 “幫耕農(nóng)”和“租耕農(nóng)”的政策工具中，結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具和互動(dòng)式影響工具占主要地位。在結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具中，目標(biāo)規(guī)劃和政策完善占了主導(dǎo)地位。在互動(dòng)式影響工具中，宣傳教育占了主導(dǎo)地位。

若對(duì)“租耕農(nóng)”、“幫耕農(nóng)”與“雇傭農(nóng)”的政策工具結(jié)構(gòu)進(jìn)行對(duì)比，不難發(fā)現(xiàn)，“雇傭農(nóng)”的政策工具處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位。

二、珠三角“代耕農(nóng)”問題中的政府角色成因分析

(一)“議題守門員”與“代耕農(nóng)”問題烈度的有限性

官僚體制一大重要特征在于隨著層級(jí)的上升，信息也將逐步被過濾，由此可以保證上層決策者能夠?qū)Ｗ⒂诤暧^決策而非信息過載。在這一信息過濾的過程中，每一層級(jí)的政府實(shí)際都充當(dāng)了“議題守門員”——把不利于自己的決策議題守在門外。因而在大多數(shù)情況下，除非問題確實(shí)難以解決，地方官員會(huì)盡可能地將問題進(jìn)行“內(nèi)部消化”。而“代耕農(nóng)”問題縱然由來已久，其烈度大多時(shí)候仍然處于可控狀態(tài)：一方面，大部分“代耕農(nóng)”群體內(nèi)部交流較少、組織化程度較低，缺乏群體凝聚力；另一方面，“代耕農(nóng)”的勞作極為忙碌，甚至處于一種“自我剝削”狀態(tài)；同時(shí)，由于財(cái)政的相對(duì)富裕，珠三角地方政府有較強(qiáng)的能力對(duì)問題進(jìn)行管控。最終，“代耕農(nóng)”問題難以進(jìn)入中央的議題之中。

(二)“晉升錦標(biāo)賽”下的晉升壓力

周黎安認(rèn)為我國官員實(shí)際處于競(jìng)爭(zhēng)激烈的政治“晉升錦標(biāo)賽”里[8]。在這一條件下，中央政府對(duì)“分配型資源”的強(qiáng)烈渴求將通過官僚制度傳導(dǎo)至科層的每一個(gè)末梢，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”自然成為各級(jí)政府工作的重中之重，有學(xué)者甚至將其比作為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”。然而，對(duì)“分配性資源”的重視不意味著對(duì)“權(quán)力性資源”的放棄，當(dāng)“代耕農(nóng)”問題強(qiáng)烈危害到社會(huì)穩(wěn)定甚至引發(fā)各界高度關(guān)注時(shí)，此時(shí)行政問題(如暴力執(zhí)法等)將轉(zhuǎn)化為敏感的政治問題(如影響黨的執(zhí)政形象)，地方政府將被倒逼進(jìn)行火速回應(yīng)。這最終導(dǎo)致地方政府在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”和“社會(huì)建設(shè)型政府”之間抉擇的局面。

(三)行政發(fā)包制的約束與激勵(lì)

“行政發(fā)包制”是我國國家治理的另一大特色[9]。該制度認(rèn)為政府上級(jí)和下級(jí)之間存在著發(fā)包方與承包方的關(guān)系，通過“發(fā)包”，上級(jí)政府完成了行政任務(wù)的對(duì)下傳遞。

行政發(fā)包制下，一方面，上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府有著正式的管制權(quán)力，這在“代耕農(nóng)”的文件中則體現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)的反復(fù)規(guī)訓(xùn)以及各種要求，唯有通過此種方式，上級(jí)的意志才可能得以層層貫徹，這也是我國得以“集中力量干大事”、推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要原因。另一方面，下級(jí)政府根據(jù)一同承包而來的自由裁量權(quán)(有正式亦有默許)得以應(yīng)付各種復(fù)雜局面，并依此完成在扮演汲取“分配性資源”角色和汲取“權(quán)威性資源”角色間靈活轉(zhuǎn)換的任務(wù)。

(四)“職責(zé)同構(gòu)”型科層制下的權(quán)責(zé)主體虛化

朱光磊認(rèn)為“職責(zé)同構(gòu)”構(gòu)成了我國政府機(jī)構(gòu)最重要特點(diǎn)[10]?！奥氊?zé)同構(gòu)”指上下級(jí)政府在職責(zé)上高度一致。在“職責(zé)同構(gòu)型”的科層制度下，對(duì)于所需要管理的每一項(xiàng)事務(wù)，管理該事務(wù)的部門都可以從上找到與其“對(duì)口”的部門，由此，形成了“人人皆可管”、“人人皆有責(zé)”卻又“人人皆無責(zé)”的權(quán)責(zé)主體虛化現(xiàn)象。

在“代耕農(nóng)”問題上，一方面，問題的高度復(fù)雜性導(dǎo)致問題的解決需要花費(fèi)大量的精力與成本，這對(duì)于處在晉升錦標(biāo)賽中的官員來說顯然是不符合其收益預(yù)期的，導(dǎo)致了這一問題成為“燙手山芋”，各部門對(duì)其視而不見、懸而不解、解而不決。權(quán)責(zé)主體虛化則為部門的推諉提供了條件；另一方面，由于現(xiàn)實(shí)的倒逼，政府必須對(duì)不斷惡化的“代耕農(nóng)”問題進(jìn)行回應(yīng)，與“代耕農(nóng)”問題直接相關(guān)的農(nóng)業(yè)部門則成為了政策推動(dòng)的第一行動(dòng)者。

(五)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的制度慣性

出于趕超戰(zhàn)略的需要，我國政府長(zhǎng)期以來將經(jīng)濟(jì)建設(shè)擺在了工作的重中之重，這一“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”特征，一方面對(duì)于解決我國落后的生產(chǎn)力與人民日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)文化需求間的矛盾、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興起了巨大的積極作用，但另一方面也存在社會(huì)建設(shè)滯后等不足之處。自十八大以來，我國政府在向“社會(huì)建設(shè)型政府”的邁進(jìn)上取得了重大進(jìn)步，但“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的制度慣性仍然對(duì)現(xiàn)實(shí)造成著巨大影響。就“代耕農(nóng)”內(nèi)部來說，“幫耕農(nóng)”與“租耕農(nóng)”總體而言體現(xiàn)的是小農(nóng)式、相對(duì)落后的生產(chǎn)方式，而采取工廠式管理、具有較大規(guī)模效益的“雇傭農(nóng)”則蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)潛力。因此，向“雇傭農(nóng)”進(jìn)行資源傾斜自然納入了政府的議程之中。

三、珠三角“代耕農(nóng)”問題中政府角色的社會(huì)影響

(一)克里斯瑪權(quán)威的弱化：對(duì)中央合法性的危害

韋伯將國家的合法性分為傳統(tǒng)型統(tǒng)治、法理型統(tǒng)治和克里斯瑪型統(tǒng)治，其中，克里斯瑪型統(tǒng)治指領(lǐng)袖依靠超人魅力和能力進(jìn)行的統(tǒng)治。在“代耕農(nóng)”問題中，中央政府文件的關(guān)注是不足的。當(dāng)“代耕農(nóng)”問題累計(jì)至今甚至不斷主動(dòng)“出現(xiàn)”上訪時(shí)，中央將不得不對(duì)其加以關(guān)注。有研究表明，在“代耕農(nóng)”的心目中，中央政府是單純的正義的存在[10]，而倘若“代耕農(nóng)”的一次次上訪難以得到應(yīng)有的回應(yīng)，中央政府的克里斯瑪權(quán)威將可能受到損害。

(二)地方政府的信任困境

黃志輝通過對(duì)“代耕農(nóng)”“以詩維權(quán)”現(xiàn)象進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)“代耕農(nóng)”對(duì)中央政府的信任要遠(yuǎn)高于地方政府，即對(duì)中央與地方政府的信任存在著“差序格局”[11]。由于地方政府是“代耕農(nóng)”們所直接面對(duì)的主體，故地方政府的所作所為將被“代耕農(nóng)”們直接感知。然而，在現(xiàn)有環(huán)境中，地方政府往往或不能為、或不想為而最終無法對(duì)“代耕農(nóng)”問題進(jìn)行良好的解決，這種現(xiàn)狀對(duì)于“代耕農(nóng)”們對(duì)地方政府的信任是不利的。若任憑問題積累，即便基層官員真的是“欲有所為而難有所作為”，這一群體所代表的政治形象也可能早已以一種不太光彩的形式，刻印在“代耕農(nóng)”們的信任差序圈的遠(yuǎn)處。

(三)“代耕農(nóng)”們“弱者的反抗”

從整體上看，“代耕農(nóng)”問題的烈度尚處于可控狀態(tài)，然而，對(duì)于這一看似“穩(wěn)定”的狀態(tài)，斯科特“弱者的反抗”理論卻給出了不一樣的結(jié)論?！叭粘５姆纯埂敝柑幱诘讓拥霓r(nóng)民以偷竊、偷懶、縱火等行為，作為“弱者的武器”進(jìn)行的反抗。對(duì)于這些反抗的危害，斯科特進(jìn)行了如下比喻：(日常的反抗)“就像成百上千上萬的珊瑚蟲形成的珊瑚礁一樣......，正是這些微不足道的行為的大量聚集才使失事成為可能?！盵12]就“代耕農(nóng)”而言，“弱者武器”是“代耕農(nóng)”的負(fù)面社會(huì)情緒及其產(chǎn)生的社會(huì)問題，其實(shí)際上以一種易被人忽略的形式成為了城市安全的“暗礁”，如食品安全、社會(huì)治安、災(zāi)情防治、衛(wèi)生安全、人口管理等等。零星式的危害往往并不能直接對(duì)社會(huì)構(gòu)成顛覆性影響，然而，倘若忽略這些現(xiàn)象及其背后所隱藏的社會(huì)情緒，社會(huì)的“觸礁”風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒂腿欢?/p>

四、結(jié)語

本文通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)所搜集到的與“代耕農(nóng)”相關(guān)的政策文件進(jìn)行計(jì)量分析，以探索政府在問題中所扮演的角色。研究發(fā)現(xiàn)，中央政府在“代耕農(nóng)”議題中存在普遍主義；地方政府在“分配性資源”與“權(quán)力性資源”的抉擇間存在著多重角色選擇；上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在“代耕農(nóng)”議題上有著既管制又變通的態(tài)度；在“代耕農(nóng)”問題中存在政府部門主體單兵突進(jìn)的局面；政府在對(duì)不同群體的“代耕農(nóng)”使用的政策工具并不平衡。為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以社會(huì)為本位的服務(wù)型政府及參與型政府，全方位解決“代耕農(nóng)”問題。

本文貢獻(xiàn)有三：第一，本文詳細(xì)研究了政府在“代耕農(nóng)”問題上的宏觀角色，為深化關(guān)于“代耕農(nóng)”問題的研究具有推動(dòng)作用；第二，本文結(jié)合“代耕農(nóng)”這一特殊群體對(duì)政府角色進(jìn)行研究，深化了關(guān)于政府角色研究的案例；第三，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，豐富了內(nèi)容分析法的研究案例。本文不足之處在于：第一，由于電子政府建設(shè)的局限性，諸多文件難以在網(wǎng)上搜集到；第二，本文只從政府文件中研究政府所扮演的角色，卻因故忽略了政府的實(shí)際角色。今后將致力于更加全面地搜集政府文件，并對(duì)政府的實(shí)然角色進(jìn)行調(diào)研。[項(xiàng)目基金:國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目人口學(xué)課題《珠三角農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)過程中“代耕農(nóng)”及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題研究》(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)10BRK006)]