劉亞娜，譚曉婷

（首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京，100089）

京津冀協(xié)同發(fā)展是當(dāng)前中國三大國家戰(zhàn)略之一，其重要任務(wù)之一是推動公共服務(wù)共建共享，形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。習(xí)近平總書記指出，京津冀人口總量大，地緣相接、人緣相親，能夠相互融合，需要破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出推進基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)。流動人口管理一直是政府及其相關(guān)部門的一項重要工作。流動人口給城市發(fā)展帶來巨大活力的同時也加大城市管理的難度。京津冀協(xié)同發(fā)展，亟待解決好區(qū)域間資源配置不均衡、基本公共服務(wù)差距大等問題，使各地區(qū)群眾能享有均等化的基本公共服務(wù)。

一、研究述評

基本公共服務(wù)均等化研究。黨的十八大報告明確將基本公共服務(wù)均等化確定為全面建成小康社會的重要目標(biāo)。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國發(fā)（2017）9 號），指出“享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。推進基本公共服務(wù)均等化，是全面建成小康社會的應(yīng)有之義”。均等化，不是強調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準之上的基本公共服務(wù)①郭小聰，劉述良.中國基本公共服務(wù)均等化：困境與出路[J].中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（5）：150-158。?；竟卜?wù)均等化是增進社會融合的重要手段，是促進流動人口發(fā)展的重要保障②李曉霞.融合與發(fā)展：流動人口基本公共服務(wù)均等化的思考[J].華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（2）：110-116。。已有研究對基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)性問題及我國當(dāng)前非均等化的現(xiàn)狀、原因和實現(xiàn)路徑等有了較為廣泛的研究。但是，地區(qū)間研究多，相對忽視不同群體之間均等化狀況的分析；制度性研究多、實證分析較少；政府供給角度研究多，需求角度研究少。京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展水平不高，其深層次的原因之一在于三地的基本公共服務(wù)非均等化。如，公共教育資源配置不均；醫(yī)保體系對接不暢；公共文化發(fā)展不平衡；社會保障標(biāo)準落差大等，需要健全公共服務(wù)法律體系等③魯繼通.京津冀基本公共服務(wù)均等化：癥結(jié)障礙與對策措施[J].地方財政研究，2015（9）：70-75。。

京津冀流動人口及政策研究。人口流動，一般意義指人們因就業(yè)、求學(xué)、退休、婚姻等原因離開原居住地到另一地居住的行為，是沒有戶籍管理關(guān)系轉(zhuǎn)移的定居地改變。流動人口，是指戶籍和定居不在一地的人口。我國流動人口已達到2.6 億多人。由于公共管理及社會服務(wù)不合理等原因，流動人口在社會融入、勞動力市場中難以維護其合法權(quán)益和獲得平等的地位④關(guān)信平.中國流動人口問題的實質(zhì)及相關(guān)政策分析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2014（5）：70-76。。有學(xué)者總結(jié)我國流動人口管理政策從“開放”到“管制”再到“融合”的演變過程，指出加強流動人口的社會融合將是未來政策的大勢所趨。（尹德挺、黃匡時，2008）也有學(xué)者指出建國以來人口流動政策經(jīng)歷了六個發(fā)展階段：人口自由遷移階段（1949-1957）、人口限制遷移階段（1958-1977）、人口流動放開階段（1978-1988）、人口流動管制階段（1989-1999）、人口流動加快階段（2000-2008）、人口流動深化階段（2009-）（張希，2019）⑤張希.中國人口流動政策的嚴謹、特點與建議[J].宏觀經(jīng)濟研究，2019（3）：160-167+175。。京津冀是21世紀中國的第三增長極，也是吸納流動人口的主要區(qū)域。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，導(dǎo)致人口流動不平衡，人口流動的不平衡進一步加劇區(qū)域不平衡⑥葉裕民，李彥軍，倪稞.京津冀都市圈人口流動與跨區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[J].中國人口科學(xué)，2008（2）：57-64+96。。京津冀協(xié)同發(fā)展的重要任務(wù)之一是緩解北京人口壓力過大的問題。隨著北京疏解非首都功能、雄安新區(qū)建設(shè)、以及北京通州行政功能區(qū)的建設(shè)等，區(qū)域人口流動會呈現(xiàn)出新的特點，流動方式也越來越多元化，也增加了流動人口管理的復(fù)雜性。當(dāng)前針對京津冀協(xié)同發(fā)展問題，學(xué)者們開展了較多的質(zhì)性研究，從教育、環(huán)境治理等領(lǐng)域提出了對策建議。運用文獻計量方法對流動人口管理政策進行內(nèi)容剖析的研究成果較少。

推動基本公共服務(wù)均等化成為社會改革的重要課題，其研究具有比較明顯的政策指向與實踐導(dǎo)向。加強流動人口基本公共服務(wù)均等化，已經(jīng)成為各級政府推進基本公共服務(wù)均等化的重點任務(wù)，理論研究與政策的實踐有效結(jié)合，是這一領(lǐng)域的研究關(guān)鍵⑦郭小聰，代凱.國內(nèi)近五年基本公共服務(wù)均等化研究：綜述與評估[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2013（1）：145-154。。一方面，京津冀流動人口管理政策調(diào)整具有現(xiàn)實意義和必要性?；竟卜?wù)均等化，是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也能為流動人口服務(wù)與管理提供有利條件。流動人口的復(fù)雜結(jié)構(gòu)及其變化使其管理和服務(wù)難度增大，對之缺乏跟蹤與管理，會使得流動人口在跨區(qū)域流動過程中出現(xiàn)諸多矛盾和問題⑧樊士德，周睿.長三角地區(qū)流動人口管理和服務(wù)問題與對策研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2015（8）：40-43+63。。同時，流動人口需求鏈條長，涉及方方面面，對其管理和服務(wù)既涉及流出地，也涉及流入地各級政府，滯后的政策不能有效加以應(yīng)對⑨于學(xué)軍.中國流動人口的特征、需求和公共政策思考[J].開放導(dǎo)報，2005（6）：20-23+1。。另一方面，京津冀流動人口管理政策伴隨新時代要求進行及時調(diào)整，能促進區(qū)域社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。2015年《關(guān)于貫徹〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的意見》提出疏解非首都功能，雄安新區(qū)建設(shè)、通州新辦公區(qū)等帶動新的就業(yè)增長。2017年《北京城市總體規(guī)劃（2016～2035年）》提出京津冀區(qū)域的整體再規(guī)劃，提高區(qū)域人口、資源配置效率⑩馮虹，劉永安，艾小青.北京流動人口調(diào)控政策的效果分析——基于個體居留意愿的視角[J].人口與發(fā)展，2019（1）：36-46+23。。

本文基于京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，著眼于流動人口服務(wù)管理的區(qū)域一體化，開展政策研究，將問題聚焦于基本公共服務(wù)視閾，運用文獻計量方法，對1985年以來227 份省級政府發(fā)布的流動人口管理政策進行文本分析?？偨Y(jié)政策的發(fā)展脈絡(luò)及演化趨勢，基于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和要求，剖析政策內(nèi)容的發(fā)展邏輯，為未來京津冀三地流動人口管理政策的發(fā)展提供對策思路。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

以“流動人口”“外來人口”“暫住人口”“農(nóng)民工”等為關(guān)鍵詞，標(biāo)題檢索北大法寶、京津冀省級政府網(wǎng)站。同時為保證樣本的代表性和準確性，進行了人工篩選，保證文本與流動人口問題直接相關(guān)，最終遴選出京津冀省級政府及其機構(gòu)頒發(fā)的政策文本227 項。

（二）文本分析方法與QSR NVivo12 軟件的運用

采用質(zhì)性研究方法進行政策文本分析，從文中提取結(jié)論。文本分析是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容分析方法①文宏.中國政府推進基本公共服務(wù)的注意力測量——基于中央政府工作報告（1954—2013）的文本分析[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2014（2）：20-26+171。。運用QSR NVivo12 軟件對京津冀流動人口管理政策進行編碼分析，統(tǒng)計反映基本公共服務(wù)內(nèi)容的句子數(shù)目，總結(jié)京津冀三地在不同發(fā)展階段流動人口政策中反映基本公共服務(wù)內(nèi)容的不同側(cè)重點。

（三）研究過程

資料編碼對照《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》。基本公共服務(wù)包括基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等八大方面。對京津冀三地的流動人口管理政策227 份文本逐句閱讀，同類屬性編碼合并與歸納，基于服務(wù)清單中具體每一類的服務(wù)項目，確定每一方面的關(guān)鍵詞。其中第八類殘疾人基本公共服務(wù)，政策文本不涉及相關(guān)內(nèi)容。最終形成20 主題，2293 個編碼參考點對之開展統(tǒng)計分析（見表1）。每一主題的內(nèi)涵主要界定和概括為：

第一，基本公共教育，歸納為免費義務(wù)教育、教育扶持兩個層面。①免費義務(wù)教育是指，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生免除學(xué)雜費等、保障流動人口子女受義務(wù)教育權(quán)力。②教育扶持是指，普惠性學(xué)前教育資助、中等職業(yè)（普高）教育助學(xué)金、對舉辦學(xué)校鼓勵扶持等。

第二，基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)，歸納為基本公共就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、勞動關(guān)系處理三個層面。①基本公共就業(yè)服務(wù)是指，就業(yè)登記與人事檔案管理、職能技能培訓(xùn)與鑒定、安全教育宣傳、培訓(xùn)及就業(yè)環(huán)境安全監(jiān)管、信息咨詢服務(wù)、就業(yè)援助。②創(chuàng)業(yè)服務(wù)是指，提供創(chuàng)業(yè)項目選擇、開業(yè)指導(dǎo)，崗位信息咨詢，貸款、融資等鼓勵扶持。③勞動關(guān)系處理是指，勞動關(guān)系咨詢、用工指導(dǎo)、合同規(guī)范、勞動糾紛調(diào)解等勞動關(guān)系協(xié)調(diào)；流動人口討薪、工資發(fā)放、用工單位保障金約束、工傷認定及處置等勞動人事爭議調(diào)解與仲裁；執(zhí)法、維權(quán)等勞動保障監(jiān)察。

第三，基本社會保險，歸納為養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險、工傷保險等五個層面。①養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)保險是指，主管部門宣傳引導(dǎo)，對用工單位進行要求、對流動人口進行引導(dǎo)加入保險。②工傷保險是指，要求用工單位、鼓勵流動人口加入保險；工傷及職業(yè)病醫(yī)療救治及經(jīng)濟補償。

第四，基本醫(yī)療衛(wèi)生，歸納為公共衛(wèi)生及健康教育、計劃生育服務(wù)與管理、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理、食品藥品安全監(jiān)管等四個層面。①公共衛(wèi)生及健康教育是指，提供健康教育、咨詢、檔案管理；慢性病、兒童健康管理等；預(yù)防接種。②計劃生育服務(wù)與管理是指，免費孕前優(yōu)生檢查、計劃生育技術(shù)指導(dǎo)咨詢、孕產(chǎn)婦健康管理、計劃生育家庭特別扶助、計劃生育監(jiān)督管理。③傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理是指，結(jié)核病患者健康管理、艾滋病病毒感染者和病人隨訪管理、社區(qū)艾滋病高危行為人群干預(yù)。④食品藥品安全監(jiān)管是指，基本藥物制度、食品藥品監(jiān)督檢查。

第五，基本社會服務(wù)，歸納為救助、法律援助、兒童關(guān)愛與保障等三個層面，①救助是指，特困人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助、受災(zāi)人員救助等。②法律援助是指，提供必要法律咨詢、無償法律服務(wù)等。③兒童關(guān)愛與保障是指，留守兒童關(guān)愛保護、困境兒童基本生活、醫(yī)療、教育等服務(wù)。

第六，基本住房保障，政策文本內(nèi)容主要體現(xiàn)為公共租賃住房，是指保障城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員的基本住房問題。

第七，基本公共文化體育，歸納為公共文化體育設(shè)施免費開放、公共文化服務(wù)提供兩個層面。①公共文化體育設(shè)施免費開放是指，公共圖書館、文化館、體育設(shè)施等免費開放。②公共文化服務(wù)提供是指，送地方戲等文藝演出、讀書看報、觀賞電影、觀看電視等文娛活動。

表1 京津冀流動人口管理政策中基本公共服務(wù)內(nèi)容節(jié)點分析編碼范例表

資料來源：作者自制

三、京津冀流動人口管理政策變遷

（一）京津冀流動人口管理政策總體情況

第一，政策發(fā)布時間及數(shù)量的規(guī)律顯著

自1985年以來，京津冀三地政府依據(jù)國家有關(guān)文件制定流動人口管理政策?？傮w來看，政策集中在2003—2010年，其中2008、2009年達到最高峰，之后呈持續(xù)下降趨勢，到2015年開始新的增長，2016年達到峰值。其中經(jīng)歷了2003年非典，2008年奧運、2015年京津冀協(xié)同發(fā)展等重大事件。北京最早于1985年出臺有關(guān)流動人口管理政策，天津則于1993年，河北1995年。（見圖1）

圖1 京津冀流動人口管理政策發(fā)布時間與數(shù)量分布圖（1985-2019）

第二，政策文本類型各地略有差異，總體以通知為主

政策文本有細則、通知、辦法、緊急通知、暫行辦法、管理規(guī)定、意見、通告、應(yīng)急預(yù)案、條例等22 項類型。其中，三地占比最大的是最常用的政策類型“通知”，政策性較強。北京1985-1995年出臺了“通知”2項，占比達50%，之后的三個階段分別是24 項（83%）、25 項（76%）、14 項（88%）（分別指政策數(shù)量及同期類型占比，下同）；天津為3 項（25%）、33 項（85%）、10 項（100%）。河北8 項（47%）、20 項（59%）23 項（79%）。相較而言，河北緊急通知類型占比大，天津出臺的暫行規(guī)定、管理規(guī)定較多。

第三，政策發(fā)文部門類型多，聯(lián)合發(fā)文占比大

北京，政策發(fā)文主體包括北京市公安局、北京市政府、北京市外來人口管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組等37 個部門。其中，①關(guān)信平.中國流動人口問題的實質(zhì)及相關(guān)政策分析[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2014（5）：70-76。獨立和聯(lián)合發(fā)文均占比較高的有：北京市勞動和社會保障局9（16）（9 篇為獨立發(fā)文，16 篇為聯(lián)合發(fā)文。下同。）、北京市公安局3（13）、北京市建設(shè)委員會5（13）等；②只有聯(lián)合發(fā)文、沒有獨立發(fā)文的有：北京市流動人口和出租房屋管理委員會（0（7））、北京市總工會（0（11））等22 個部門；③只有獨立發(fā)文，沒有聯(lián)合發(fā)文的有：北京市政府（15（0））、北京市勞動局（2（0））等7 部門。

天津，政策發(fā)文主體包括天津市政府、天津市勞動和社會保障局等14 個部門。其中，①獨立和聯(lián)合發(fā)文均占比較高的有：天津市建設(shè)管理委員會（15（1））、天津市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會（6（1））等；②只有聯(lián)合發(fā)文、沒有獨立發(fā)文的有：天津市公安局（0（2））、天津市總工會（0（2））5 部門；③只有獨立發(fā)文，沒有聯(lián)合發(fā)文的有：天津市政府（21（0））、天津市衛(wèi)生和計劃生育委員會（4（0））等5 部門。

河北，政策發(fā)文主體包括河北省政府、河北省勞動和社會保障廳等21 個部門。其中，①獨立和聯(lián)合發(fā)文均占比較高的有：河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（20（10））、河北省人力資源和社會保障廳（5（9））等；②只有聯(lián)合發(fā)文、沒有獨立發(fā)文的有：河北省總工會（0（9））、河北省公安廳（0（3））11 部門；③只有獨立發(fā)文，沒有聯(lián)合發(fā)文的有：河北省政府（18（0））、河北省衛(wèi)生和計劃生育委員會（6（0））等6 部門。

（二）京津冀流動人口管理政策發(fā)展階段

伴隨人口流動形勢的變化，社會對流動人口的認識及政府管理理念不斷發(fā)生變化，流動人口管理政策在“管控”和“服務(wù)”兩種傾向之間擺動，經(jīng)歷曲折的演變過程①。本文參考國家有關(guān)流動人口管理具有典型意義的政策調(diào)整，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展脈絡(luò)，將京津冀流動人口管理政策演進劃分為探索、調(diào)整、規(guī)范、改革創(chuàng)新等四個階段，以總結(jié)政策變遷與發(fā)展的規(guī)律和邏輯。

第一，京津冀流動人口管理政策探索階段（1985年—1994年）。這一階段流動人口被看成是“外來者”，政策多以強制性管理為主，通過居住管理、收容遣送等方式限制外來人口自由在城市中居住和就業(yè)。1985年7月13日公安部頒布實施《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》（公發(fā)47 號），對流動人口的居住管理進行明文規(guī)定。北京是全國流動人口的主要聚集地，流動人口管理是北京市政府及其相關(guān)部門的一項重要工作。該階段，政策主要圍繞外地來京人員的居住管理、計劃生育等。繼1985年公安部頒布實施《規(guī)定》之后，1985年11月26日，北京市人民政府發(fā)布《關(guān)于暫住人口戶口管理的規(guī)定》（京政發(fā)（1985）166 號文件），該政策從1986年1月1日實施。1987年8月13日北京市政府、北京市公安局、北京市房管局聯(lián)合頒布了《關(guān)于加強暫住人員租賃私有房屋管理的規(guī)定》，1991年《北京市暫住人口計劃生育管理辦法》出臺，1994年北京市人民政府辦公廳頒布《關(guān)于在全市進行流動人口調(diào)查的通知》。天津市1993年實施《流動人口計劃生育管理辦法》，主要是加強對本市流動人口的計劃生育管理，有效地控制人口增長。河北1995年出臺《河北省暫住人口治安管理辦法》。

第二，京津冀流動人口管理政策調(diào)整階段（1995年—2005年）。1995年7月，中央社會治安綜合治理委員會同公安部、勞動部等16 個部委在廈門召開全國流動人口管理工作會議，出臺《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》，確定了“因勢利導(dǎo)、宏觀控制、加強管理、興利除弊”的流動人口管理指導(dǎo)思想。各地方政府相繼出臺相關(guān)政策，形成了以流動人口就業(yè)證、暫住證為核心，人力資源和社會保障部門、衛(wèi)生和計劃生育管理部門、公安機關(guān)、工商行政部門等共同參與管理的流動人口管理制度和服務(wù)體系。這一階段突出表現(xiàn)為保障流動人口子女在流入地平等獲得義務(wù)教育權(quán)利，計劃生育更加重視對流動人口管理與服務(wù)的結(jié)合，在就業(yè)領(lǐng)域通過構(gòu)建和諧勞動關(guān)系保護農(nóng)民工基本權(quán)益，在社會保險方面強化對農(nóng)民工的工傷保險等。

1995年5月北京市人民政府辦公廳頒發(fā)《外來人口管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，7月北京市開始施行《外地來京人員戶籍管理規(guī)定》，廢止了1985年的《規(guī)定》，但北京市對來京人員仍實行暫住登記和《暫住證》制度。1995年7月北京依據(jù)《流動人口計劃生育管理辦法》《北京市計劃生育條例》和《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理條例》制定《北京市外地來京人員計劃生育管理規(guī)定》、《關(guān)于在全市進行外來人口普查的通告》（10月，北京市人民政府），專門針對外地來京人員的管理規(guī)范。1997年4月，中央社會治安綜合治理委員會成立流動人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國流動人口治安管理工作。此后，各省、直轄市等相繼成立流動人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)①張希.中國人口流動政策的嚴謹、特點與建議[J].宏觀經(jīng)濟研究，2019（3）：160-167+175。。2001年8月北京市勞動和社會保障局印發(fā)《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，2002年4月北京市人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)市教委關(guān)于對流動人口中適齡兒童少年實施義務(wù)教育暫行辦法的通知》。天津，1998年2月出臺《流動人口就業(yè)管理暫行規(guī)定》、11月出臺《天津市暫住人口戶政管理規(guī)定》。河北，《河北省暫住人口治安管理辦法（1998 修正）》（1998年1月）、《河北省流動人口計劃生育管理辦法》（2001年2月）。2003年，“孫志剛事件”后取消了收容遣送制度，標(biāo)志著對流動人口強制性管理政策的轉(zhuǎn)向。同時，2003年北京等地發(fā)生“非典”公共突發(fā)衛(wèi)生事件，三地出臺了一系列關(guān)于做好外來農(nóng)民工防控“非典”工作的緊急通知。加之這一階段農(nóng)民工欠薪事件曝光增多，這一群體的基本權(quán)利逐漸得到公眾重視和中央政府關(guān)注。2004—2005年間，圍繞著農(nóng)民工工資保障、工傷、醫(yī)療、保險類等政策逐漸增多。

第三，京津冀流動人口管理政策規(guī)范化和制度化階段（2006—2014）。2006年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，確立要構(gòu)建以權(quán)利保護為中心的農(nóng)民工社會服務(wù)政策體系的總體方向。以農(nóng)民工為主體的流動人口的權(quán)利保護和社會服務(wù)有了明顯的發(fā)展。2006年1月1日北京市實施《北京市流動人口計劃生育管理規(guī)定》，在管理理念和方式上均與以往有了較大改變。將“外地來京人員”改為“流動人口”，明確了各級計劃生育行政部門與流動人口戶籍地計劃生育行政部門間的“信息交流制度”。天津，2006年9月天津市政府貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等，關(guān)注建筑工地安全管理、受災(zāi)地區(qū)安撫等。河北，2006年7月河北省人民政府頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實施意見》。2007年《關(guān)于進一步加強流動人口服務(wù)和管理工作的意見》是規(guī)范中國流動人口融合政策的重要文件。2012 黨的十八大指出“加快改革戶籍制度、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！?014年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)（2014）25 號），一些中小城市逐步放開戶籍準入，大城市實行居住證制度，為流動人口融入流入地奠定了一定的基礎(chǔ)。

第四，京津冀流動人口管理政策改革創(chuàng)新階段（2015—2019）。2013年5月，習(xí)近平總書記首次提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。2015年4月30日，習(xí)近平主持中央政治局會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展進入全面實施、加快推進的新階段。2016年2月印發(fā)實施的《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》是推動京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略向縱深推進的重要指導(dǎo)性文件。2016年3月24日，習(xí)近平主持召開中央政治局常委會會議，審議并原則同意《關(guān)于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關(guān)情況的匯報》。2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。北京市衛(wèi)生和計劃生育委員會2015年8月關(guān)于印發(fā)《北京市衛(wèi)生計生委關(guān)于推進流動人口基本公共衛(wèi)生計生服務(wù)均等化工作的實施方案》的通知，第一次在文件主題中突顯基本公共服務(wù)類的方案。之后，三地出臺不同主題的政策，顯示出政策的不同關(guān)注重點。2016年3月北京市衛(wèi)生計生委《關(guān)于流動人口生育服務(wù)登記工作的通知》、7月北京市人民政府《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實施意見》。2016年8月天津市人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)市人力社保局關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作實施意見的通知》、2018年8月天津市人民政府辦公廳《關(guān)于開展保障農(nóng)民工工資支付工作專項督查的通知》。2016年1月河北省人民政府辦公廳《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的實施意見》、2017年2月河北省衛(wèi)生計生委辦公室《關(guān)于印發(fā)流動人口健康促進與教育“動車組”活動實施方案的通知》等。

四、基本公共服務(wù)均等化視閾下京津冀流動人口管理政策內(nèi)容評析

對照基本公共服務(wù)目錄框架，可以考察三地在不同發(fā)展階段其政策內(nèi)容的變化和差異。在京津冀協(xié)同發(fā)展的要求下，分析三地在基本公共服務(wù)方面的側(cè)重點、不足及未來政策完善和發(fā)展的主要著力點。

（一）總體來看，在基本公共服務(wù)方面，京津冀三地流動人口管理政策主題與內(nèi)容具有明顯的側(cè)重點及缺失

從京津冀三地227 項政策文本關(guān)于基本公共服務(wù)20 個主題的參考點數(shù)量及占比的分布規(guī)律來看：一方面，突出集中在勞動關(guān)系處理與基本公共就業(yè)服務(wù)，關(guān)注流動人口的就業(yè)保障及水平提升。表現(xiàn)為流動人口的用工合同規(guī)范、勞動糾紛調(diào)解、保障流動人口工資發(fā)放等合法權(quán)益；同時，加強了就業(yè)管理及技能培訓(xùn)、教育等服務(wù)。另一方面，公共衛(wèi)生及健康教育、計劃生育服務(wù)與管理穩(wěn)步增長，關(guān)注流動人口及其親屬的計生、衛(wèi)生健康。其次，免費義務(wù)教育、保險類、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理等方面持續(xù)推進，關(guān)注以制度完善來提升流動人口應(yīng)對風(fēng)險的條件和能力。再者，基本社會服務(wù)、基本公共文化體育方面顯著不足。此外，創(chuàng)業(yè)服務(wù)等方面三地存有差異，基本公共住房方面僅體現(xiàn)在租賃房管理的內(nèi)容，政策上存有缺失。（見圖2）

圖2 京津冀流動人口管理政策中基本公共服務(wù)的節(jié)點編碼數(shù)量統(tǒng)計（1985—2019）

（二）各地區(qū)來看，在政策變遷的不同階段，京津冀三地流動人口管理政策具有不同發(fā)展規(guī)律及特征

北京。一方面，總體來看，對流動人口著力關(guān)注基本公共就業(yè)服務(wù)、計劃生育服務(wù)與管理兩大方面，無論在哪個階段參考點及其占比均較為突出。另一方面，1995年之后，對勞動關(guān)系處理及養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險的關(guān)注點顯著增強。如，1—22①選取1985—2019年北京、天津、河北政府出臺的區(qū)域或地方性有關(guān)于流動人口的政策文本，進行人工剔除之后將三地出臺的有關(guān)流動人口的政策文本按照發(fā)布時間的先后順序分別進行編碼，即北京出臺的相關(guān)政策編碼為1-1、1-2、1-3……；天津出臺的相關(guān)政策編碼為2-1、2-2、2-3……；河北出臺的相關(guān)政策編碼為3-1、3-2、3-3……。《北京市勞動和社會保障局關(guān)于印發(fā)＜北京市外地農(nóng)民工參加工傷保險暫行辦法＞和＜北京市外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險暫行辦法＞的通知》，“用人單位必須按照要求，為招用的外地農(nóng)民工辦理參加工傷保險和基本醫(yī)療保險手續(xù)并繳納費用，使外地農(nóng)民工在本市務(wù)工期間受到事故傷害或患職業(yè)病和患大病有關(guān)待遇問題得到妥善解決?！眲趧雨P(guān)系處理，主要著力于保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。如，1—25《北京市勞動和社會保障局、北京市建設(shè)委員會關(guān)于在全市建筑行業(yè)開展拖欠農(nóng)民工工資聯(lián)合執(zhí)法大檢查的通知》，“在實施主動檢查的同時，要加大拖欠農(nóng)民工工資舉報案件的查處力度?！贝送?，2003年“非典”事件之后，對于流動人口的衛(wèi)生及健康教育、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理的重視增強。2006年以后將對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)以及技能鑒定納入基本勞動就業(yè)方面的工作重點。2009年以后對于兒童健康、疫苗接種預(yù)防等方面的工作有了實質(zhì)性的推進。2015年之后流動人口服務(wù)內(nèi)容范圍逐漸擴大。（見圖3）

圖3 北京流動人口管理政策中基本公共服務(wù)的節(jié)點編碼數(shù)量統(tǒng)計（1985-2019）

天津。一方面，總體來看，對流動人口突出關(guān)注計劃生育服務(wù)與管理。另一方面，1995年之后，對基本公共就業(yè)服務(wù)、勞動關(guān)系處理等重點逐漸增強。如，2—4《天津市流動人口就業(yè)管理暫行規(guī)定》，“用人單位招用流入勞動力，雙方必須簽訂勞動合同，其工資、社會保險和福利、工作時間和休息休假、勞動安全衛(wèi)生等應(yīng)按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定執(zhí)行，并應(yīng)具備相應(yīng)的生活條件。”基本社會保險，主要集中在醫(yī)療與工傷保險。如，2—13《天津市勞動和社會保障局關(guān)于印發(fā)＜天津市農(nóng)民工參加工傷保險規(guī)定＞的通知》，“招用農(nóng)民工并在本市行政區(qū)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的各類企業(yè)和個體工商戶（統(tǒng)稱用人單位），應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定參加工傷保險，繳納工傷保險費?！贝送?，“非典”之后對于流動人口的衛(wèi)生及健康教育、傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告和處理增強。2006年之后對流動人口的管理服務(wù)工作范圍擴大，主要體現(xiàn)在基本社會服務(wù)、基本住房保障以及基本文化體育方面服務(wù)的提供。（見圖4）

圖4 天津流動人口管理政策中基本公共服務(wù)的節(jié)點編碼數(shù)量統(tǒng)計（1985-2019）

圖5 河北省流動人口管理政策中基本公共服務(wù)的節(jié)點編碼數(shù)量統(tǒng)計（1985-2019）

河北。一方面，總體來看，政策集中于基本公共就業(yè)服務(wù)、勞動關(guān)系處理、計劃生育服務(wù)與管理等層面，同時兼顧免費義務(wù)教育、教育扶持、法律援助等舉措?；竟簿蜆I(yè)服務(wù)，前一階段主要關(guān)于流動人口的《暫住證》管理，如，3—1《河北省暫住人口治安管理辦法》，“暫住人口必須在到達暫住地三日內(nèi)申報暫住戶口登記。”2006年之后，工作重點向?qū)r(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、安全教育以及政策咨詢等方面轉(zhuǎn)變。如，3-34《河北省農(nóng)民工權(quán)益保障辦法》，“公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民和農(nóng)民工開放，并按規(guī)定免費提供公共就業(yè)服務(wù)?！薄翱h級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)行政主管部門和其他有關(guān)組織，根據(jù)人力資源市場和企業(yè)對勞動者的需求情況以及不同行業(yè)、不同職業(yè)對從業(yè)人員基本技能的要求，組織開展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)技能培訓(xùn)和引導(dǎo)性培訓(xùn)?！痹趧趧雨P(guān)系處理方面，主要集中在切實解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資。如，3—9《河北省建設(shè)廳關(guān)于切實解決建筑業(yè)企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》，“把清欠農(nóng)民工工資作為一項政治任務(wù)，加大清欠工作力度，切實抓出成效?！绷硪环矫妫旧鐣ｋU方面，主要涉及醫(yī)療和工傷保險。如3—7《河北省人民政府辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民工進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，“要將農(nóng)民工納入工傷保險范圍?！薄坝袟l件的地方可探索農(nóng)民工參加醫(yī)療保險等具體辦法，幫助他們解決務(wù)工就業(yè)期間的醫(yī)療等特殊困難?！保ㄒ妶D5）

五、基本公共服務(wù)均等化視閾下京津冀流動人口管理政策的完善

基本公共服務(wù)均等化是促進社會融合的前提和基礎(chǔ)，是實現(xiàn)流動人口的個人生涯發(fā)展的重要保障，也是構(gòu)建和諧社會的重要手段①李曉霞.融合與發(fā)展：流動人口基本公共服務(wù)均等化的思考[J].華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（2）：110-116。。京津冀建立健全區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的流動人口管理規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準、相關(guān)工作程序和協(xié)作平臺等，能在解決流動人口服務(wù)管理重點難點上先行先試，為全國提供典范②李斌.扎實推進區(qū)域“一盤棋”全面提升流動人口服務(wù)管理水平[J].中國計劃生育學(xué)雜志，2010（4）：196-199。。由于區(qū)域發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)間差異，從根本上解決流動人口問題還需要一定的時間過程。當(dāng)前，適應(yīng)國家區(qū)域發(fā)展政策調(diào)整，引導(dǎo)人口合理流動的同時，基于基本公共服務(wù)均等化的要求，適時調(diào)整京津冀流動人口管理政策，基于“以人為本，和諧發(fā)展”理念，實現(xiàn)“以均等化服務(wù)為目標(biāo)、制度保障為基、服務(wù)優(yōu)化為策”，健全圍繞流動人口全生命周期的政策體系，使流動人口共享、共融于京津冀區(qū)域發(fā)展。

（一）以制度完善、內(nèi)容充實保障流動人口基本公共服務(wù)均等化

推動基本公共服務(wù)“供給導(dǎo)向”向“需求導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。將流動人口看作是管理和控制的對象，還是服務(wù)的對象，是政策的基本價值導(dǎo)向，會影響到具體的政策制定及實施。京津冀地區(qū)流動人口規(guī)模大、遷移活躍，且年齡結(jié)構(gòu)和利益訴求發(fā)生了較大變化，在公共服務(wù)、社會福利、子女教育等方面享有平等權(quán)利的呼聲越來越強烈。基本公共服務(wù)均等化為在新政策生態(tài)下流動人口服務(wù)與管理政策完善提供了有力的視角。京津冀相關(guān)政策發(fā)展應(yīng)秉持“以人為本、和諧發(fā)展”的理念，把流動人口這一龐大的群體納入基本公共服務(wù)對象范圍之內(nèi)，將其與當(dāng)?shù)鼐用褚黄鹱鳛檎峁┗竟卜?wù)的核心，充分滿足其工作、生活等各方面基本公共服務(wù)需求。政策導(dǎo)向從“管理”發(fā)展為“管理與服務(wù)并重”，圍繞流動人口的全生命周期，補齊政策缺口，夯實基本服務(wù)內(nèi)容，設(shè)計切實有針對性的政策內(nèi)容體系。

一方面，計劃生育管理與服務(wù)，完善全方位、多環(huán)節(jié)的服務(wù)。將服務(wù)內(nèi)容前移，完善對流動已婚育齡婦女提供較為全面的計生技術(shù)服務(wù)、出生缺陷干預(yù)、免費孕前優(yōu)生健康檢查等內(nèi)容。如，1-32《北京市流動人口計劃生育管理規(guī)定》，“定期組織對進入本市的已婚育齡婦女進行避孕節(jié)育情況檢查；為已婚育齡婦女提供計劃生育、生殖保健等服務(wù)，指導(dǎo)其知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施，適時提供隨訪服務(wù)?！?-40《天津市人口計生委關(guān)于認真貫徹落實＜流動人口計劃生育工作條例＞的意見》，“在人口和計劃生育事業(yè)費中安排一定比例，專項用于流動人口計劃生育服務(wù)管理，提高服務(wù)管理水平提供必要的經(jīng)費保障?！?-39《河北省人口計生委關(guān)于印發(fā)2010年流動人口計劃生育區(qū)域“一盤棋”工作實施方案的通知》，“將流動人口基本公共服務(wù)均等化納入當(dāng)?shù)爻錾毕莞深A(yù)、免費孕前優(yōu)生健康檢查等民生建設(shè)重點內(nèi)容，建立完善長效運行機制?！?/p>

另一方面，勞動關(guān)系處理，采取一系列措施加強流動人口薪資保障。如，1-33《北京市勞動和社會保障局、市建設(shè)委員會、市公安局、市總工會關(guān)于2006年“春節(jié)”前在全市開展農(nóng)民工工資支付情況專項執(zhí)法大檢查的通知》，“以維護農(nóng)民工合法權(quán)益作為根本出發(fā)點，把繼續(xù)解決好拖欠農(nóng)民工工資問題作為當(dāng)前和今后一個時期的重要工作來抓，加大力度解決拖欠農(nóng)民工工資問題?！?-22《天津市發(fā)展和改革委員會關(guān)于示范小城鎮(zhèn)建設(shè)工程要認真妥善解決好農(nóng)民工工資問題的通知》，“對拖欠農(nóng)民工工資等侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的行為要依法及時糾正和處理。要暢通舉報投訴渠道；加強勞動保障誠信建設(shè)，從機制上保證農(nóng)民工工資按時足額得到支付。”3-37《河北省清欠辦關(guān)于進一步加強建筑市場監(jiān)管切實防范拖欠工程款和農(nóng)民工工資的通知》，“對勞務(wù)企業(yè)勞動用工和工資發(fā)放嚴格監(jiān)督管理；工程款優(yōu)先支付農(nóng)民工工資，不以任何理由拖欠農(nóng)民工工資。”

此外，完善工作運行機制，為農(nóng)民工提供法律援助。如，3-24《河北省農(nóng)民工工作聯(lián)席會議2007年工作要點》，“合理安排法律援助專項補助經(jīng)費。組織引導(dǎo)法律服務(wù)機構(gòu)和人員開展農(nóng)民工義務(wù)法律咨詢活動。建立輸入地與輸出地之間在申請移送、案件調(diào)查取證、送達法律文書等方面的法律援助協(xié)作機制?！弊优蛯W(xué)、義務(wù)教育，切實保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。如，3-7《河北省人民政府辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民工進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，“各設(shè)區(qū)市教育行政部門要制定安排農(nóng)民工子女就學(xué)的具體辦法并組織實施?！弊》孔赓彛嗲栏纳妻r(nóng)民工居住條件。如，2-56《天津市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市人力社保局關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作實施意見的通知》，“加強對城中村、棚戶區(qū)的環(huán)境整治和綜合管理服務(wù)，改善農(nóng)民工的居住條件?！贬t(yī)療衛(wèi)生，切實加強流動人口及其家屬的衛(wèi)生防病、婦幼保健和醫(yī)療服務(wù)等，做好服務(wù)。

（二）以服務(wù)優(yōu)化、方式靈活促進流動人口基本公共服務(wù)均等化

推動基本公共服務(wù)供給“粗放型”向“精準型”轉(zhuǎn)變。為避免遍地開花式的補償性供給造成的服務(wù)過度浪費與供給不足并存的問題，更加聚焦流動人口這一特殊群體，精準提供符合需求的內(nèi)容?，F(xiàn)代化信息科技的進步，為這種轉(zhuǎn)變提供了有力的支撐條件。

一方面，就業(yè)問題是流動人口諸多問題中的首要問題，當(dāng)前在勞動合同、就業(yè)培訓(xùn)、工資拖欠問題等方面有了大幅度提升，但還需要關(guān)注群體間和地區(qū)間的差距。如在創(chuàng)業(yè)扶助方面仍存在政策缺口，尤其是引導(dǎo)流動人口在流入地實現(xiàn)新型創(chuàng)業(yè)的同時做好支持良好返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的條件儲備尚待完善。另一方面，當(dāng)前對流動人口子女免費義務(wù)教育的政策基本覆蓋，但在教育扶持方面可以進行政策借鑒與學(xué)習(xí)。如，北京扶持流動人口自辦學(xué)校，1-30《北京市教育委員會關(guān)于加強流動人口自辦學(xué)校管理工作的通知》，“各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極創(chuàng)造條件，有重點地扶持一批流動人口自辦學(xué)校，改善辦學(xué)條件?！焙颖?，實施助學(xué)金和免學(xué)費政策，3-55《河北省人民政府關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實施意見》，“落實中等職業(yè)教育國家助學(xué)金和免學(xué)費政策，努力實現(xiàn)農(nóng)村未升學(xué)應(yīng)屆初高中畢業(yè)生都能接受職業(yè)教育?！贝送猓》孔赓彿矫?，將長期在城市就業(yè)與生活的流動人口居住問題，納入城市住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。如，3-18《河北省人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實施意見》，“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房。繳存住房公積金滿5年的，可申請住房公積金貸款。符合有關(guān)規(guī)定的，可申請購買經(jīng)濟適用住房?！?/p>

（三）以因地制宜、協(xié)同合作推進流動人口基本公共服務(wù)均等化

推動基本公共服務(wù)供給“碎片阻隔”向“協(xié)同合作”轉(zhuǎn)變。京津冀三地基于協(xié)同發(fā)展的理念，取長補短進行政策借鑒著力解決流動人口公共服務(wù)方面一致性和接續(xù)問題，促進服務(wù)均等化的實現(xiàn)?；竟卜?wù)供給涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公安、民政等多個部門事務(wù)，需要多部門間的協(xié)作和資源整合。但由于各個部門的職責(zé)分工不同，對流動人口基本公共服務(wù)供給的內(nèi)容和側(cè)重點存在差異，在一定程度上限制了對流動人口系統(tǒng)化管理和服務(wù)的跟進和完善。當(dāng)前，政府部門的本位主義仍然存在，職能碎片化問題尚未完全解決，因此，在京津冀地區(qū)內(nèi)部，需要加強部門間的協(xié)同，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、分工實施，并有機合作。同時，三地因地制宜、從實際出發(fā)，相互調(diào)適，基于一定的合作機制和合理分工，協(xié)同供給服務(wù)，實現(xiàn)流動人口的基本公共服務(wù)的均等化。