李美慧

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院， 上海 200042)

在新的《中華人民共和國個人所得稅法》(以下簡稱新個稅法)出臺之前，國家稅務(wù)總局已經(jīng)在實(shí)踐中開始了個人所得稅反避稅工作，深圳、北京等地稅務(wù)部門已有借助企業(yè)所得稅反避稅制度進(jìn)行個人所得稅反避稅的實(shí)踐先例。2018年新個稅法在居民納稅人的界定、計稅模式、稅率等方面進(jìn)行了修改，正式引入了反避稅規(guī)則，填補(bǔ)了個稅法層面規(guī)制避稅行為規(guī)則上的空白。然而，由于新個稅法中的反避稅規(guī)則存在含義不清、缺乏可實(shí)踐性等問題，且其他相關(guān)規(guī)定與配套規(guī)則尚不完善，新引入的反避稅規(guī)則是否能夠真正起到反避稅作用尚存疑問。

一、我國現(xiàn)行個人所得稅反避稅制度體系

(一)居民納稅人與非居民的界定

2018年修訂新個稅法之前，我國根據(jù)境內(nèi)住所的有無、居住時間的長短等來判斷其是否為我國的居民納稅人。相比較而言，我國認(rèn)定稅收居民的條件更為寬松，這也意味著相比其他國家，我國自然人避稅更為輕松。因此，我國在新個稅法中對居民納稅人居住時間進(jìn)行了修改，與OECD的“183天規(guī)則”進(jìn)行了統(tǒng)一，即判斷境內(nèi)居住而無住所的自然人是否為居民納稅人時，將標(biāo)準(zhǔn)由1年縮短為183天。此外，根據(jù)《中華人民共和國個人所得稅法實(shí)施條例》第4條及第5條規(guī)定，在中國境內(nèi)居住累計滿183天連續(xù)不滿6年的，其來源于境外且由境外支付的所得可免繳個人所得稅；在中國境內(nèi)居住累計不超過90天的，其來源于境內(nèi)但由境外支付的所得可免繳個人所得稅。《中華人民共和國政府和新加坡共和國政府關(guān)于對所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的協(xié)定》及議定書條文解釋(以下簡稱中新協(xié)定條文解釋)、《財政部、稅務(wù)總局關(guān)于在中國境內(nèi)無住所的個人居住時間判定標(biāo)準(zhǔn)的公告》也對居民納稅人的界定提供了標(biāo)準(zhǔn)。(見表1)

表1 無住所個人境內(nèi)外所得繳稅具體規(guī)則

(二)個人所得稅稅制及稅率

長期以來我國實(shí)行的都是分類所得稅制，基于這種計稅模式對不同類型的收入適用不同的計稅標(biāo)準(zhǔn)，部分納稅人可通過分解收入、多次扣除費(fèi)用等方式來合法避稅。同時，因?yàn)檫呺H稅率過高、稅率級次過小，存在引發(fā)納稅人主動避稅的風(fēng)險。新個稅法中我國初步將個人所得稅稅制更改為分類綜合所得稅制，將自然人收入總體上劃分為綜合所得、經(jīng)營所得及其他所得，綜合所得由按月計稅改為按年計稅，并調(diào)整了部分稅率的級距。但30%、35%、45%三檔較高稅率的級距仍保持不變，高收入人群仍需承擔(dān)較高稅負(fù)，導(dǎo)致此類人群主動避稅的可能性仍然較高。

(三)反避稅規(guī)則

1991年我國出臺《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》中首次引入了轉(zhuǎn)讓定價制度和獨(dú)立交易原則；2008年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》(以下簡稱企業(yè)所得稅法)及《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》(以下簡稱企業(yè)所得稅法實(shí)施條例)引入了一系列反避稅規(guī)則，在企業(yè)所得稅領(lǐng)域初步形成了較為完整的反避稅規(guī)則體系。此后，我國又相繼出臺了《特別納稅調(diào)整實(shí)施辦法》《一般反避稅管理辦法(試行)》等規(guī)定，進(jìn)一步對企業(yè)避稅行為進(jìn)行規(guī)范化。2014年我國雖就自然人股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)在《股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得個人所得稅管理辦法(試行)》中進(jìn)行了規(guī)定，但并不足以為稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)制自然人的避稅行為提供足夠的支撐[1]。為了彌補(bǔ)立法上的空白，新個稅法引入了與企業(yè)所得稅法相似的反避稅規(guī)則，對自然人通過與關(guān)聯(lián)公司交易、通過自己控制的企業(yè)轉(zhuǎn)移收入及其他不合理的避稅行為進(jìn)行了相應(yīng)的約束。由此，新個稅法也有了包括轉(zhuǎn)讓定價規(guī)則、受控外國公司規(guī)則及一般反避稅規(guī)定在內(nèi)的反避稅規(guī)則體系。

(四)納稅人識別號和涉稅信息的交換

2017年5月23日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會議審議通過了《個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)總體方案》，旨在自2018年起針對自然人的個人收入和財產(chǎn)信息建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)督與管理。據(jù)此，國家稅務(wù)總局于2018年發(fā)布公告規(guī)定，以中國公民的身份證號或稅務(wù)機(jī)關(guān)賦予的號碼為納稅人識別號。在未來一段時間內(nèi)，我國也將著重構(gòu)建統(tǒng)一的自然人納稅人信息管理系統(tǒng)，旨在以納稅人識別號為代碼，加強(qiáng)對個人所得稅征收的管理。此外，考慮到只有各部門之間能夠靈活、有效地進(jìn)行涉稅信息的交換才能加強(qiáng)監(jiān)管力度，新個稅法也就納稅人身份、賬戶、家庭、財產(chǎn)等與涉稅信息的提供與交換進(jìn)行了原則性規(guī)定，其目的為促進(jìn)各個環(huán)節(jié)的信息交換并加強(qiáng)信息的透明度，以此實(shí)現(xiàn)對自然人納稅的全方位監(jiān)管。

二、我國個人所得稅反避稅規(guī)則體系的不足

(一)反避稅規(guī)則本身存在缺陷

我國此次在新個稅法中引入的反避稅規(guī)則包括一般反避稅規(guī)則和特殊反避稅規(guī)則，與國際通行做法相一致。雖然此次引入實(shí)現(xiàn)了我國個稅反避稅規(guī)則上零的突破，其中卻明顯存在定義籠統(tǒng)、缺乏可實(shí)踐性等缺點(diǎn)。具體而言，新個稅法第8條第1項(xiàng)的轉(zhuǎn)讓定價規(guī)則中關(guān)聯(lián)方、獨(dú)立交易原則、正當(dāng)理由的定義尚不清楚；第2項(xiàng)的受控外國公司規(guī)則中，何為控制和共同控制，稅負(fù)明顯偏低的標(biāo)準(zhǔn)是什么，以及哪種情況可被認(rèn)定為合理經(jīng)營需要，尚須細(xì)化解釋；第3項(xiàng)兜底的一般反避稅規(guī)則中的合理商業(yè)目的安排、不當(dāng)稅收利益的含義也十分模糊。由于規(guī)定過于概括化，稅務(wù)機(jī)關(guān)在根據(jù)新個稅法對存在避稅嫌疑的自然人進(jìn)行稅務(wù)調(diào)查時仍然沒有可以遵循的具體行為準(zhǔn)則，這樣的反避稅規(guī)則形同虛設(shè)。反觀企業(yè)所得稅法實(shí)施條例中的特別納稅調(diào)整專章，其對關(guān)聯(lián)方、獨(dú)立交易原則的定義、成本分?jǐn)倕f(xié)議、預(yù)約定價安排等一系列標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，使稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)所得稅進(jìn)行監(jiān)管時有具體準(zhǔn)則可依。因此，我國有必要進(jìn)一步闡明上述不明確的概念，使新個稅法的反避稅規(guī)則能在最大程度上發(fā)揮作用。

(二)邊際稅率過高

根據(jù)招商銀行、貝恩資本聯(lián)合發(fā)布的《2019中國私人財富報告》顯示，2018年中國有近200萬人的個人可投資資產(chǎn)達(dá)到千萬人民幣以上，可投資資產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到190萬億，預(yù)計在2019年底超過200萬億。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年全國規(guī)模以上企業(yè)就業(yè)人員平均工資為68380元，月平均工資為5698元。相比作為主要納稅群體的工薪階層，高凈值人群雖擁有社會上大部分財富，其繳納的個人所得稅僅占10%，恰恰與發(fā)達(dá)國家所呈現(xiàn)的倒金字塔稅收結(jié)構(gòu)相反。

高收入人群主動避稅的主要原因是個人所得稅邊際稅率過高。有學(xué)者認(rèn)為，高稅率與高收入并非成正比，相反可能會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來消極影響，即誘使納稅人避稅[2]。我國將個人收入劃分為綜合所得及其他項(xiàng)目收入，對綜合所得采取7級累進(jìn)稅率，最高邊際稅率為45%，而股息紅利所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得等適用20%的比例稅率。近年來，有不少企業(yè)高管都對外表示自己的年薪為0元、1元，這在表面上看來是企業(yè)家對企業(yè)的無私貢獻(xiàn)，實(shí)際上是高管通過轉(zhuǎn)移收入避免繳納高額的個人所得稅。假設(shè)一位企業(yè)高管的年薪為200萬元，適用45%的稅率，即使扣除相應(yīng)費(fèi)用，仍應(yīng)繳納約80萬的個稅；而假如該高管的收入組成為1元甚至0元年薪和價值200萬的股票期權(quán)，則應(yīng)適用20%的比例稅率，全年僅需繳納約40萬元個稅，可見高收入人群可通過轉(zhuǎn)換收入來源輕易達(dá)到合法避稅的目的。

(三)自行申報、財產(chǎn)登記、稅務(wù)登記等制度尚不完善

高收入人群避稅常用的方法之一便是將綜合所得中的收入轉(zhuǎn)移到適用較低比例稅率的稅收項(xiàng)下。鑒于我國對大部分收入實(shí)行代扣代繳制，新個稅法第10條、《關(guān)于個人所得稅自行納稅申報有關(guān)問題的公告》(國家稅務(wù)總局公告2018年第62號)雖對應(yīng)自行申報的對象及相關(guān)程序進(jìn)行了規(guī)定，但較之前并無實(shí)質(zhì)性突破，個人所得稅應(yīng)用程序的功能也局限于專項(xiàng)附加扣除申報和退稅。考慮到高收入人群收入來源與性質(zhì)的復(fù)雜性、收入分配原則和方式的多樣化，即使這部分人群不如實(shí)申報，稅務(wù)機(jī)關(guān)也無計可施。另外，我國尚未建立起關(guān)于自然人房屋、土地、車輛等的財產(chǎn)登記制度，《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱稅收征管法)中也并無納稅人自行進(jìn)行稅務(wù)登記的相關(guān)規(guī)定，納稅相關(guān)自行登記與申報均處于無法可依的狀態(tài)，這導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)無法掌握納稅人的財產(chǎn)情況與收入情況，納稅人完全可通過謊報、隱瞞收入等方法避稅。只要稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間存在信息不對稱的問題，就存在監(jiān)管上的漏洞。如何完善相關(guān)配套制度，將納稅人的所有收入納入監(jiān)管范圍內(nèi)，是我國在探討反避稅規(guī)則時應(yīng)著重思考的問題。

(四)涉稅信息交換的堵塞

在我國稅收征管活動中，納稅人及相關(guān)部門主動提供信息、稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行稅務(wù)檢查仍是稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取涉稅信息的主要途徑。涉稅情報的獲取能力越來越成為反避稅案件調(diào)查的核心和關(guān)鍵，一旦征管手段和信息獲取能力受限，反避稅調(diào)查中的信息不對稱將會在很大程度上限制稅務(wù)機(jī)關(guān)的反避稅偵查能力。金融機(jī)構(gòu)作為第三方角色參與稅收征管，是國外涉稅信息共享的普遍做法。在新個稅法之前，稅收征管法第54條賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)查詢銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的存款賬戶的權(quán)力，但該種查詢權(quán)限被嚴(yán)格限定在經(jīng)過特定審批程序的稅收審查中。稅務(wù)機(jī)關(guān)查詢個人儲蓄存款信息的條件更為苛刻，即必須是在調(diào)查稅收違法案件時，對涉案人員通過特定批準(zhǔn)程序才可以適用。這導(dǎo)致實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)常以保護(hù)納稅人隱私權(quán)或商業(yè)秘密權(quán)為由拒絕提供或不完全提供納稅人的涉稅信息[3]。相比較而言，新個稅法第15條對公安、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體對稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)助義務(wù)的規(guī)定是我國在涉稅信息交換上的進(jìn)步。然而，相關(guān)主體的義務(wù)往往局限于協(xié)助稅務(wù)部門對納稅人身份、金融賬戶信息等進(jìn)行確認(rèn)，而非直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)報送信息，即只有稅務(wù)機(jī)關(guān)在對相關(guān)納稅人產(chǎn)生懷疑因而需要進(jìn)行稅務(wù)檢查時，才會產(chǎn)生要求相關(guān)主體協(xié)助的需求，并通過審批程序才得以掌握所需信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然難以掌握信息調(diào)查的主動權(quán)。另外，新個稅法中規(guī)定的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療保障、民政、人力資源社會保障等第三方機(jī)構(gòu)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報送的信息也僅限于專項(xiàng)附加扣除信息，其他涉稅信息仍未被提及[4]。立法者做此規(guī)定必然是考慮到了這其中涉及自然人隱私權(quán)的問題，而如何在稅務(wù)機(jī)關(guān)信息權(quán)和個人隱私權(quán)之間達(dá)到平衡在今后的反避稅規(guī)則體系的建設(shè)中不可忽視。

三、我國個人所得稅反避稅規(guī)則的完善

(一)細(xì)化有關(guān)反避稅規(guī)則的規(guī)定

新個稅法中雖引入了反避稅規(guī)則，但存在籠統(tǒng)、缺乏實(shí)踐性的缺點(diǎn)。關(guān)于獨(dú)立交易原則，應(yīng)首先明確關(guān)聯(lián)方、獨(dú)立交易原則的定義。就個稅層面上的關(guān)聯(lián)方與個人，除企業(yè)所得稅法實(shí)施條例所體現(xiàn)的直接或間接控制關(guān)系及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系之外，還應(yīng)增加夫妻、直系血親、兄弟姐妹，以及有撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、扶養(yǎng)關(guān)系之人作為納稅人的關(guān)聯(lián)方，以體現(xiàn)個人與企業(yè)的差別。必須注意的一點(diǎn)是，新個稅法要求相關(guān)交易無正當(dāng)理由，而若不對正當(dāng)理由進(jìn)行界定，稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)將被擴(kuò)大。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)可結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對正當(dāng)理由進(jìn)行正向列舉規(guī)定，以盡可能限制擴(kuò)大解釋的余地。其次，關(guān)于受控外國公司中控制的定義，也可借鑒企業(yè)所得稅法的規(guī)定，企業(yè)的控制權(quán)為單一控制權(quán)時，將比例設(shè)定為10%，共同控制時則為50%，同時對達(dá)不到相應(yīng)比例但構(gòu)成實(shí)質(zhì)控制的情形進(jìn)行規(guī)定。就稅負(fù)明顯偏低的情形，應(yīng)將界限定在新個稅法所規(guī)定稅率的50%，低于該比例即為稅負(fù)偏低。最后，關(guān)于合理商業(yè)目的，可對其進(jìn)行概括性規(guī)定，以減少、免除、推遲繳納稅款為主要目的，對具體避稅行為進(jìn)行判斷時，稅務(wù)機(jī)關(guān)則可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到個人避稅的特性，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依據(jù)公平市場價格和市場慣例來確定合理的交易價格，并依此進(jìn)行調(diào)整。

(二)降低個人所得稅邊際稅率

根據(jù)量能課稅原則，在確定個人收入的稅率時，應(yīng)充分考慮不同公民在經(jīng)濟(jì)能力上的差異，同時應(yīng)對相同類型的收入適用相同稅率[5]。新個稅法規(guī)定我國個人所得稅綜合所得邊際稅率為45%，對經(jīng)營所得之外的其他所得則適用20%的比例稅率，而大部分國家和地區(qū)的邊際稅率均落在15%到35%之間，且發(fā)展中國家一般不超過30%。當(dāng)前新個稅法對綜合所得區(qū)分7級稅率，反觀其他國家，英國、美國先后將稅率降至2～3級，日本、印度則分別為5級、4級。鑒于一次性對我國個稅進(jìn)行大幅修改并不現(xiàn)實(shí)，下一階段我國可先在現(xiàn)行基礎(chǔ)上將30%、35%、45%的3級稅率級次縮小為2級，并以35%作為邊際稅率，與大部分國家采取近似的邊際稅率，并在后續(xù)改革中視具體情況繼續(xù)減少稅級和降低邊際稅率。

(三)完善自然人納稅申報制度

由于我國自然人納稅申報制度的建立仍處于起步階段，我國應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，力爭在初期就建立起一套盡可能完備的納稅申報制度。首先，我國應(yīng)充分運(yùn)用納稅人識別號。在后續(xù)制度建設(shè)中不應(yīng)僅作為一個代號，更應(yīng)充分發(fā)揮其作用，將涉稅信息集中于該識別號下，稅務(wù)部門的監(jiān)管均應(yīng)以識別號為基準(zhǔn)。其次，采取一定激勵促使鼓勵納稅申報。鑒于我國采取避稅措施的多為高收入人群，可考慮采取針對性激勵措施，例如納稅人主動申報納稅的金額累計達(dá)到某個數(shù)額時，可減少一定稅額。最后，為使我國納稅申報制度能夠最大程度的發(fā)揮作用，應(yīng)對需要自行申報的納稅人范圍、申報情形、例外情形、具體操作程序等都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，使納稅人自行申報有所依據(jù)[6]。此外，我國應(yīng)重視對納稅人進(jìn)行納稅申報相關(guān)教育，提高稅務(wù)部門專業(yè)人員的素質(zhì)，以提高相關(guān)工作的專業(yè)性、高效性。

(四)加強(qiáng)涉稅信息交換，建立個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)

在美國開立銀行賬戶、進(jìn)行財產(chǎn)相關(guān)交易都需要通過社會保障識別號進(jìn)行，稅務(wù)部門可以通過其強(qiáng)大的信息系統(tǒng)掌握足夠的個人財產(chǎn)信息；日本則是建立了涉稅信息采集制度，區(qū)域稅務(wù)局設(shè)有信息與檢查部門，其采集的信息會被導(dǎo)入綜合信息管理系統(tǒng)，日本國稅廳和地方政府共享互相采集的信息。我國也應(yīng)加速建立個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)，將個人的納稅情況和財產(chǎn)信息全部導(dǎo)入全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)只要在系統(tǒng)中搜索即可獲取相關(guān)信息以對自然人的納稅情況進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)然，建立這樣的系統(tǒng)需要全國金融機(jī)構(gòu)、住建、公安、民政、社會保障、工商管理等各部門的配合和支持，且建成系統(tǒng)投入使用也需要很長一段時間。因此，當(dāng)務(wù)之急為先設(shè)定相關(guān)部門主動將涉稅信息呈報給稅務(wù)機(jī)關(guān)的義務(wù)，并對不予配合的機(jī)構(gòu)實(shí)施相應(yīng)懲罰，以擴(kuò)大稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息來源，對納稅人進(jìn)行更為有效的監(jiān)管[7]。除應(yīng)加強(qiáng)國內(nèi)各部門之間涉稅信息的交流之外，我國還應(yīng)積極追求國際合作與情報交換,更有效地打擊利用海外賬戶跨國避稅的行為；積極考慮在相關(guān)經(jīng)濟(jì)體例、國際組織間建立區(qū)域性的反避稅合作制度，探索涉稅信息交換的新路徑。