張志輝，賴滿強

（東莞市公安局指揮中心，廣東 東莞 523008）

“110”始建于20世紀(jì)50年代，前身叫匪警電話，專門接受刑事案件報警；1986年1月10日，廣州市公安局率先在全國建立“110”報警臺；1991年,漳州市“110”率先提出“有困難找警察”，初衷是為了更好地為人民服務(wù)，1996年，漳州提出“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應(yīng)”，即“四有四必”[1]。1999年，全國公安推廣“有困難找警察”，學(xué)習(xí)福建“110”風(fēng)采，從此，“有困難找警察”深入民心，人民群眾有事情就撥打“110”求助。隨著社會發(fā)展、時代進(jìn)步，人民群眾的法治觀念越來越強，各類訴求越來越多，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)無法滿足社會上各類“困難”需求，甚至有些人把“110”當(dāng)成了解決一切困難的萬能鑰匙，導(dǎo)致非警務(wù)警情的大量增加，公安機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對。公安機(jī)關(guān)在很多方面不具備相應(yīng)職權(quán)，解決不了問題，勢必會大大地?fù)p害政府和公安的公信力。結(jié)果，警察經(jīng)常忙得焦頭爛額，卻得不到社會應(yīng)有的認(rèn)可。2016年，公安部在湖南岳陽召開全國公安工作會議，明確“110”報警受理的的“七件事”，為基層公安減負(fù)，全國各地開始進(jìn)行非警務(wù)警情分流的對策研究和實施。

一、非警務(wù)警情現(xiàn)狀

（一）非警務(wù)警情占比情況

2018年，消防進(jìn)行體制改革，并退出公安并入應(yīng)急管理部，公安機(jī)關(guān)接處警實行“110”“122”雙臺合一。從廣東省公安廳數(shù)據(jù)獲悉，2019年廣東省共接警情3 265.60萬，日均8.95萬，其中占比最大的是無效警情23.28%，其次是交通警情22.76%，求助咨詢占比19.06%，警情處理占比18.16%①數(shù)據(jù)來源于廣東省公安廳《關(guān)于2019年全省警情數(shù)據(jù)及勤務(wù)管理系統(tǒng)應(yīng)用情況的通報》。。非警務(wù)警情高達(dá)50%以上，非警務(wù)警情占比高。具體數(shù)據(jù)如下頁圖1所示。

2019年，廣東省東莞市共接警情367.83萬條，日均1萬余條，其中占比最大的是無效警情27.97%，其次是交通警情27.36%，求助咨詢占比18.27%，警情處理占比9.04%，非警務(wù)警情同樣高達(dá)50%以上②數(shù)據(jù)來源于《東莞市2019年警情動態(tài)》。。具體數(shù)據(jù)如下頁圖2所示。

圖1 廣東省2019年警情分類統(tǒng)計占比

圖2 東莞市2019年警情分類統(tǒng)計占比

2018年，湖北公安機(jī)關(guān)“110”報警服務(wù)臺共接聽非警務(wù)警情579.3萬起，占總警情的70.1%。其中，黃石市一男子一年內(nèi)報假警28次，另一醉酒男子一晚上撥打“110”電話200多次，嚴(yán)重干擾“110”運作①央廣網(wǎng)：湖北110去年接非警務(wù)類警情579萬起34名惡意撥打者被處理，http://www.cnr.cn/hubei/yaowen/20190110/t20190110_524476546.shtml，訪問日期：2020年3月20日。。2018年1月至4月，遼寧本溪市“110”指揮中心共接報警53 433起，其中有效警情16 093起，無效警情37 340起，無效警情占比高達(dá)69.88%，接近70%②本溪晚報：110無效警情占比近七成，請別給“生命線”添堵，http://www.ibenxi.com/articles/news/shxw/201805/00037537.html，訪問日期：2020年3月21日。。國外的非警務(wù)警情占比也較大。據(jù)紐約市的調(diào)查,警察工作時間的22%是搜集情報，36%是提供社會服務(wù)，30%是維持秩序，只有10%是直接對付犯罪；芝加哥市的調(diào)查結(jié)論，警察工作有83%與犯罪沒有直接關(guān)系,而是在盡社會職能③搜狐網(wǎng)：西方警察職能改革的主要內(nèi)容：向服務(wù)型轉(zhuǎn)化，https://www.sohu.com/a/75543869_162758，訪問日期：2020年3月21日。。

（二）非警務(wù)警情表現(xiàn)形式

非警務(wù)警情是指在法律層面與公安機(jī)關(guān)職責(zé)、權(quán)限不相適應(yīng)，但是實際接處警中仍然存在，并且由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行先期處理的警情[2]。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)接收了大量的非警務(wù)警情，從事了大量非警務(wù)活動，浪費了大量警力，帶來了很大的負(fù)面影響。很多非警務(wù)警情被群眾認(rèn)為應(yīng)由公安民警去做，但很多情況下，公安機(jī)關(guān)卻處理不了，形成了不作為的社會共識，惡化警民關(guān)系，給公安民警造成包袱重、壓力大的惡性循環(huán)。

公安機(jī)關(guān)在日常工作中承擔(dān)的非警務(wù)警情有以下三大特點：第一，與民生息息相關(guān)，如商議糾紛、勞動爭議、噪音擾民、環(huán)境污染、占道經(jīng)營、家庭鄰里糾紛等。第二，管轄權(quán)在公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍之外，如勞資糾紛應(yīng)由勞動部門進(jìn)行處理，消費糾紛由工商部門來解決，噪音屬于城管部門管轄，環(huán)境污染應(yīng)該由自然資源部門管轄[3]。第三，無效報警或騷擾電話多，“110”受理的報警中，無效報警或騷擾電話大大超過了有效接警量，嚴(yán)重影響“110”報警服務(wù)工作的正常開展。

非警務(wù)警情大致分為以下幾大類[4]：一是糾紛類，包括商業(yè)糾紛、勞動糾紛、家庭鄰里糾紛等。二是咨詢類，咨詢社保、公積金、稅務(wù)等和群眾切身利益相關(guān)的民生問題。三是求助類，多數(shù)是非緊急的個人求助，如尋找貓狗、開鎖求助、ATM機(jī)吞卡、移車求助等。四是無效報警，一些無聲電話、重復(fù)報警、精神病患者的騷擾等，嚴(yán)重侵占報警流量，占用警務(wù)資源。五是謊報警情，出于好奇或者虛榮心，或者對社會不滿報復(fù)性地?fù)艽颉?10”。

二、非警務(wù)警情的影響

非警務(wù)警情會弱化公安本職工作，使群眾安全感下降。公安機(jī)關(guān)的本職工作是預(yù)防和打擊違法犯罪，維護(hù)社會公共安全，隨著非警務(wù)警情增多，需要花費很大一部分的人力、精力、物力，民警很多時候疲于應(yīng)對一些瑣碎的非警務(wù)警情，勢必會弱化本職工作，給違法犯罪分子有喘息之機(jī)[5]。2016年11月，公安部在湖南省岳陽市召開全國公安機(jī)關(guān)工作會議，指出“110”是“人民的110”，是極為寶貴的公共安全資源，各級公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步規(guī)范“110”接處警和基層警務(wù)活動，有效提升公安機(jī)關(guān)社會治理能力和為民服務(wù)、打擊違法犯罪的水平。

非警務(wù)警情會使工作量增大，導(dǎo)致警務(wù)人員疲憊不堪。在我國，警民占比小，國外警民比一般是45:10 000，而我國的警民人口比一般是15:10 000左右，東莞是12.5:10 000，略低于全國平均水平[6]。我國警務(wù)人員緊張，非警務(wù)警情量大，必然會消耗巨大的警務(wù)資源，嚴(yán)重影響警務(wù)人員的身心健康。我國警務(wù)人員實行24小時值班制度，值班、加班、備勤都成為常態(tài)，不少警務(wù)人員積勞成疾倒在工作崗位上。東莞市公安局厚街分局三屯派出所王錦坤，2020年3月28日，因工作勞累突發(fā)疾病，犧牲在工作崗位上①東莞市公安局：清明祭英烈，緬懷寄哀思。（微信公眾號）。

非警務(wù)警情容易激化警民矛盾，使群眾滿意度下降。非警務(wù)活動的增多，需要警察超越警察的權(quán)限進(jìn)行處置，不該警察管的警察管了。有時警察到了現(xiàn)場，但沒有處置權(quán)，沒法處理，群眾不滿意，認(rèn)為警察不作為?，F(xiàn)在自媒體發(fā)達(dá)，涉警事件往往被斷章取義，非警務(wù)警情增多不利于維護(hù)和諧的警民關(guān)系。

三、非警務(wù)警情的分流對策

非警務(wù)警情分流是基層派出所減負(fù)降壓的重要舉措之一，警情有效分流能降低警務(wù)人員壓力，提高警務(wù)資源的有效利用，讓“110”從非警務(wù)警情中解放出來，真正服務(wù)于人民。如圖3所示，警情分流貫穿于整個接處警過程。

圖3 警情分流過程及措施示意圖

（一）前端導(dǎo)流，加強宣傳

加大宣傳，讓群眾知道什么事情可以撥打“110”，什么事情不屬于“110”的管轄，亂撥打“110”是要負(fù)法律責(zé)任的，轉(zhuǎn)變?nèi)罕姟坝欣щy找警察”的觀念[9]。一是通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)（如微信公眾號、微博、抖音、快手等）、報刊、雜志等進(jìn)行宣傳。二是在公安機(jī)關(guān)的宣傳欄進(jìn)行宣傳，在滾動屏進(jìn)行滾動宣傳，制作標(biāo)語、橫幅，印制宣傳單、卡片。三是利用“110”宣傳日深入社區(qū)、街道、企業(yè)、學(xué)校、家庭進(jìn)行宣傳。利用交通安全、禁毒、防電信詐騙等其他主題宣傳附帶宣傳非警務(wù)警情分流。宣傳要達(dá)到一定的效果，要讓老百姓知道遇到難事應(yīng)該找哪個部門。

（二）過程引流，加強部門對接

無縫對接，加強相關(guān)部門的信息融合、數(shù)據(jù)對接。首先，加強公安機(jī)關(guān)和電信管理部門的對接，做到信息暢通、流轉(zhuǎn)順暢、對接無縫。在技術(shù)上，對一些虛擬的、騷擾的電話、信息，經(jīng)過研判分析后進(jìn)行技術(shù)處理，控制此類電話流入接警臺。例如，2019年廣州市接到135××××××007的報警電話高達(dá)19 281次，這種情況就需采取措施，將該號碼列入黑名單。其次，加強相關(guān)部門的無縫對接，進(jìn)行一鍵流轉(zhuǎn)，實行三方通話，把非緊急的非警務(wù)警情直接流轉(zhuǎn)。如遼寧鞍山市將公安“110”和“8890”民生問題的大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行融合，實現(xiàn)信息共享②鞍山公安：“110”指揮調(diào)度平臺、“8890”民生問題大數(shù)據(jù)平臺“雙零”融合正式啟動。（微信公眾號）；廣東也推行了“110”和法律咨詢熱線“12348”對接、“110”和“114”對接。最后，加強公安內(nèi)部自身建設(shè)，制定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的接處警流程，并加強對接警員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)水平[10]。接警員需做到業(yè)務(wù)熟練、精準(zhǔn)分流，能夠在電話里解答的就避免出警處置，能夠電話指引的就正確指引分流。比如，消費類投訴咨詢可以撥打“12315”，勞動爭議撥打“12333”，城管撥打“12319”。

（三）動態(tài)分流，加強社會聯(lián)勤聯(lián)動

建立社會聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制，提升聯(lián)動效能。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的是24小時的應(yīng)急值班制度，對群眾的急、難、危、重、險，人民警察義不容辭，但是很多的急、難、危、重、險不屬于公安業(yè)務(wù)范圍，人民警察可以先行處置，后續(xù)事情還需其他部門及時跟進(jìn)處理，故需要相關(guān)部門建立聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)制?，F(xiàn)在很多地方成立綜治部門、人民調(diào)解室來處理群眾糾紛，這些單位都是8小時工作制，但是群眾的事情沒有上班和下班之分，沒有節(jié)假日之分。因此，政府職能部門需要提升服務(wù)能力來適應(yīng)新時代的發(fā)展，與群眾密切相關(guān)的部門應(yīng)和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)勤聯(lián)動。例如，上海市蒙山派出所推行“8+3”工作機(jī)制，每個居民小區(qū)成立由居委會干部、物業(yè)保安、志愿者等人組成的應(yīng)急隊伍，在8小時外，延長3小時處理鄰里糾紛、回應(yīng)群眾求助等[11]；上?！?10”、市民熱線“12345”和司法局研究建立非警務(wù)分流對接機(jī)制，司法局共有8 000名專業(yè)調(diào)解員，在工作日2小時內(nèi)進(jìn)行調(diào)解，非工作時間及時與調(diào)解人聯(lián)系另行約定調(diào)解時間，大大減輕了公安機(jī)關(guān)的調(diào)解壓力①警民直通車上海：110的正確打開方式。（微信公眾號）；遼寧朝陽市整合市應(yīng)急指揮中心、市公安局指揮中心、市社會綜治中心成立了市社會治理應(yīng)急聯(lián)動指揮中心，整合全市37個職能部門，通過“常駐”“臨駐”“季節(jié)性入駐”方式進(jìn)駐市應(yīng)急指揮中心，搭建全市各類案事件和一般突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺，從接警到處置全過程，做到精準(zhǔn)分配、分級響應(yīng)、應(yīng)急處置，真正做到非警務(wù)警情的分流②中國警察網(wǎng)：37個政府職能部門進(jìn)駐110指揮中心 分流非警務(wù)報警，http://www.cpd.com.cn/n26328205/n26328833/c40246490/content.html，訪問日期：2020年3月25日。。

（四）加大打擊力度，凈化社會風(fēng)氣

對于惡意撥打、騷擾“110”的行為要堅決進(jìn)行打擊、依法處置，絕不姑息[12]。一是出于好奇或無聊撥打“110”的，對于此情況可以先進(jìn)行教育，告知不能亂撥打“110”占用警務(wù)資源，如果屢教不改，依法處置。二是醉酒狀態(tài)下無意識反復(fù)撥打“110”的，需先找出醉酒人員，要求家屬朋友嚴(yán)加看管，酒醒后再依法處置。三是精神異常者，要找到其監(jiān)護(hù)人，要求監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加看管。四是出于對社會或他人不滿的，惡意撥打“110”，嚴(yán)重侵占警務(wù)資源，必須堅決打擊。這些行為必須嚴(yán)厲懲處。根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款：擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成運作損失的，處警告或者二百元以下罰款，情節(jié)較重，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款，如惡意滋擾“110”報警電話或者報假警，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重?fù)p失和影響，應(yīng)以擾亂公共秩序行為處理。如2019年6月29日，黑龍江泰來縣公安局第一派出所接到王某報警，稱有人殺人了，經(jīng)調(diào)查，并無此事，后查詢該號碼，此人先后撥打“110”謊報警情40多次，嚴(yán)重干擾公安機(jī)關(guān)工作，故有關(guān)部門對王某處行政拘留十日并罰款五百元③泰來公安：泰來縣公安局嚴(yán)厲懲處擾亂110報警秩序違法行為。（微信公眾號）。

（五）立足于頂層設(shè)計，建立“111”城市應(yīng)急聯(lián)動平臺

構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法制保障的社會治理體系，建立“111”城市應(yīng)急聯(lián)動平臺，提升政府服務(wù)能力[13]。城市應(yīng)急聯(lián)動管理平臺采用“一網(wǎng)、一庫、一圖”的設(shè)計思路，利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等提供技術(shù)保障，進(jìn)行綜合分析研判，實現(xiàn)對突發(fā)事件動態(tài)、輿情動態(tài)、應(yīng)急響應(yīng)、資源調(diào)度、監(jiān)測預(yù)警等的可視化展示，提供統(tǒng)一的綜合運行狀態(tài)視圖。

1.利用“111”城市應(yīng)急聯(lián)動平臺縱覽全市政務(wù)

成立市應(yīng)急管理委員會，由市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市政府是最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由市政府建立“111”城市應(yīng)急聯(lián)動總臺，可以由應(yīng)急管理部門或者公安部門牽頭，也可以重新組建牽頭部門。整合“110”“119”“120”“12345”服務(wù)臺，構(gòu)建“111”綜合平臺，并進(jìn)行升級、擴(kuò)能、擴(kuò)容，在流轉(zhuǎn)時間、處置速度上實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。“111”采用三個重復(fù)的數(shù)字“1”，簡潔、好記，方便撥打，在緊急情況或報警人慌張情況下，能夠準(zhǔn)確撥打。此外，現(xiàn)在“111”號碼未曾被使用，不存在占用的情況，也不需要進(jìn)行調(diào)整、清理。群眾可以直接撥打“111”，也可以撥打“110”“119”“120”等分臺電話，都是無縫連接。非“110”“119”“120”電話可以直接流轉(zhuǎn)到“111”綜合平臺，進(jìn)行分類處置，總臺也可以回?fù)?、回訪報警人，信息對接順暢（如圖4所示）。

圖4 “111”應(yīng)急總臺構(gòu)建示意圖

2.系統(tǒng)整合數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)高效分流

“111”城市應(yīng)急聯(lián)動平臺要利用政務(wù)網(wǎng)，打通各部門信息壁壘，進(jìn)行數(shù)據(jù)優(yōu)化服務(wù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)有序交換、深度融合、按需服務(wù)、良性循環(huán)的集約化應(yīng)急數(shù)據(jù)生態(tài)圈。由市政府牽頭，把所有市直職能部門編排進(jìn)“111”總臺，并按照各自職能完善工作流程和處置事項，完善信息對接和互通。各職能部門建立垂直的分級管理，做上下級分工明確、指令清晰，所有部門都服從“111”總臺的指揮。橫向到邊，所有政府職能部門都納入其中，縱向到底，每個職能部門做到上下級指令暢通[14]。通信方面要完善總體布局和信息分配，建立整個市級通信網(wǎng)，包括橫向部門之間和縱向上下級之間。凡是在本市內(nèi)撥打“111”，全部接入“111”總臺，然后總臺根據(jù)群眾報警信息進(jìn)行分類分流和分級響應(yīng)，原來的“110”“119”“120”專線不變。總臺需要對接線員進(jìn)行培訓(xùn)，提升接警質(zhì)量，做到有效分流、精準(zhǔn)分流。

3.快速反應(yīng)，分級處置

應(yīng)急指揮體系管理和預(yù)案結(jié)構(gòu)化，通過對各級各類應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行數(shù)字化管理，智能關(guān)聯(lián)相關(guān)應(yīng)急處置人員，建立警情統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、分級處置機(jī)制。應(yīng)急指揮人員專業(yè)通訊群組，快速查詢、一鍵通訊，快速組織和調(diào)動各方力量，實現(xiàn)扁平化指揮調(diào)度。應(yīng)急平臺要根據(jù)不同警情進(jìn)行分級處置，如公安、消防、醫(yī)療、供水、供電等需要在規(guī)定時間到達(dá)現(xiàn)場，應(yīng)設(shè)為一級響應(yīng)。其他的可根據(jù)緊急程度，設(shè)為二級響應(yīng)、三級響應(yīng)。此外，總臺下可設(shè)各應(yīng)急分隊（如圖5所示），各分隊根據(jù)自己的職能要求，編制各自的應(yīng)急處置流程和應(yīng)對措施。

圖5 應(yīng)急分隊的組建示意圖

4.多維度保障，保證戰(zhàn)斗力

建立城市“111”應(yīng)急總臺，需要制度保障、科技支撐，需要在人力、物力、財力上給予保障[16]。一是保障硬件和軟件設(shè)施的建設(shè)，提供信息技術(shù)的支撐，保證所有部門的信息能融合、互通，做好“110”“119”“120”“12345”等平臺應(yīng)急組件的儲備。二是人員的保障，要組建應(yīng)急隊伍，目前“110”“119”“120”的應(yīng)急隊伍已經(jīng)組建，綜合應(yīng)急分隊需要重新組建，是在各職能部門抽調(diào)人員，還是重新招聘人員，需要制定相關(guān)的方案。此外，還要完善相關(guān)制度，對新組建隊伍進(jìn)行培訓(xùn)考核，保證隊伍的執(zhí)行力和行動力。三是資金保障，不管是人員工資、軟件和硬件采購，技術(shù)服務(wù)等都需要資金支持。四是應(yīng)急物資的保障，各應(yīng)急分隊需要進(jìn)行物資儲備，以應(yīng)對突發(fā)事件，如公安機(jī)關(guān)需要儲備槍支彈藥、警械、車輛等；消防需要儲備氧氣瓶、水車、阻燃服等；醫(yī)院需要儲備氧氣、血液、藥品等。

5.優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，鞏固成效

建立監(jiān)督機(jī)制，有效地規(guī)范各職能部門的所作所為。建立完善獎懲機(jī)制，激勵上進(jìn)，鞭撻不足。如利用警情回訪，檢驗民警的工作成效，對于做得好的給予表揚、表彰，做得不夠的，繼續(xù)努力。開展“雙提升”專項工作，真正做到公安工作服務(wù)于民。

就社會治理而言，分流警情不是目的，而是要推動政府各部門各歸其位、各擔(dān)其責(zé)，最終實現(xiàn)社會善治。公安機(jī)關(guān)只是政府眾多職能部門之一，一直在踐行“為人民服務(wù)”的宗旨，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)精神，貫徹“對黨忠誠、服務(wù)人員、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”總方針，努力為和諧社會的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。