文/周少來(lái)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一線政府，是國(guó)家權(quán)力和政府權(quán)威的地方代表，是各項(xiàng)國(guó)家政策和工程項(xiàng)目的具體落實(shí)者，也是政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的直接接觸“界面”，承擔(dān)著落實(shí)國(guó)家意志和維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展的基本責(zé)任。在全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新征程中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了繁重的公共服務(wù)和發(fā)展重任，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也做出了巨大的努力和貢獻(xiàn)。

但近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變遷，特別是精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，在“縣、鄉(xiāng)體制（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制）”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能與責(zé)任方面，出現(xiàn)了眾多結(jié)構(gòu)化體制性困局。這有其復(fù)雜的體制性制度根源，嚴(yán)重影響著基層治理的績(jī)效和現(xiàn)代化。亟須全面深化政府體制改革，盡快加以制度性根本解決。

權(quán)責(zé)不等：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運(yùn)轉(zhuǎn)

一級(jí)政府、一級(jí)權(quán)力，有多大的權(quán)力，就承擔(dān)相應(yīng)的多大責(zé)任，權(quán)責(zé)對(duì)等和權(quán)責(zé)分明，是現(xiàn)代政府科層制管理的基本原則。但在現(xiàn)行的行政管理體制中，權(quán)力金字塔的體制架構(gòu)，從根本上決定了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)?！跋蛏霞瘷?quán)、向下分責(zé)”的壓力型體制由來(lái)已久，雖經(jīng)過(guò)多次的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，但其根本的壓力型體制和運(yùn)行邏輯長(zhǎng)期潛伏并基本不變。近年來(lái)，在全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)中，特別是在精準(zhǔn)扶貧和環(huán)境保護(hù)等限時(shí)型政治任務(wù)的完成中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在壓力型體制下失衡運(yùn)轉(zhuǎn)，權(quán)責(zé)不等的體制性現(xiàn)象進(jìn)一步凸顯。

權(quán)責(zé)不等，即權(quán)力小、責(zé)任大，這是壓力型體制下基層政府的體制性常態(tài)。只是隨著近年來(lái)基層政府事務(wù)和工程項(xiàng)目的急劇增加，這一結(jié)構(gòu)性失衡日益加劇。

一是按照現(xiàn)行法律和行政法規(guī)的授權(quán)慣例，國(guó)家法律和行政法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，賦予的最終實(shí)施單位，基本都是縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然承擔(dān)著各項(xiàng)行政事務(wù)的落實(shí)權(quán)，但并無(wú)行政事務(wù)的執(zhí)法權(quán)。二是縣級(jí)政府及其職能部門(mén)（如縣委辦、組織部、教育局、環(huán)保局、扶貧辦等），都有權(quán)力通過(guò)各式各樣的“行政責(zé)任書(shū)”，把本應(yīng)由本職能部門(mén)負(fù)責(zé)完成的各項(xiàng)黨政任務(wù)，逐項(xiàng)逐條地下放到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但有關(guān)項(xiàng)目資金和項(xiàng)目驗(yàn)收的最終實(shí)質(zhì)性權(quán)力，還是掌握在各個(gè)項(xiàng)目專項(xiàng)辦公室和職能部門(mén)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政府及其職能部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，通過(guò)分解量化的責(zé)任狀，只能無(wú)條件照單接收，少有討價(jià)還價(jià)的余地。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在權(quán)責(zé)不等的制度約束下，日益呈現(xiàn)嚴(yán)重的“失衡態(tài)”運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)由于層層傳導(dǎo)壓力的責(zé)任加碼機(jī)制，在各式各樣具體任務(wù)的落實(shí)執(zhí)行過(guò)程中，縣級(jí)政府及其職能部門(mén)的行政責(zé)任也就沿著行政鏈條“搭便車(chē)”，幾乎一路全部下卸到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而作為謀劃縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的主要負(fù)責(zé)者，縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，則掌握著絕對(duì)的資源分配權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便在日益嚴(yán)重的權(quán)責(zé)失衡中，一路蹣跚負(fù)重前行。

層層加碼：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運(yùn)轉(zhuǎn)的隱形邏輯

然而，這一行政運(yùn)行邏輯是如何落地實(shí)現(xiàn)的？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么幾乎沒(méi)有自主選擇的權(quán)利？除了以上所說(shuō)的“法律法規(guī)執(zhí)法權(quán)”的授予層級(jí)以外，更由于現(xiàn)實(shí)行政權(quán)力運(yùn)行中層層加碼的隱形機(jī)制，從而使權(quán)責(zé)不平衡問(wèn)題難以逆改。

此處所說(shuō)的層層加碼，是指行政體制和行政權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的隱形邏輯，是指借助層層傳導(dǎo)壓力的權(quán)力鏈條，自上而下傳遞從嚴(yán)治黨和快速發(fā)展各項(xiàng)壓力的同時(shí)，上級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)同時(shí)搭便車(chē)式地把各種責(zé)任傳遞下去。

“層層傳導(dǎo)壓力”，這是中國(guó)“趕超型現(xiàn)代化”能夠?qū)崿F(xiàn)“歷史性提速”的關(guān)鍵機(jī)制，也是執(zhí)政黨和政府發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵路徑，這是必須加以正面肯定的。同時(shí)，新時(shí)代黨中央全面從嚴(yán)治黨新形勢(shì)，都要求中央的政令暢通和全黨服從中央，這是我們必須堅(jiān)決擁護(hù)和執(zhí)行的。這里分析的“層層加碼”的隱形生成機(jī)制，主要是指可能帶來(lái)政治隱患和政治成本的“負(fù)面”政治現(xiàn)象。這從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“層層加碼”的壓力的最后承接者這一視角，可以看得更為清楚。

各項(xiàng)政策和工程任務(wù)的具體完成，需要下級(jí)政府來(lái)推進(jìn)和落實(shí)，所以在“層層傳導(dǎo)壓力”的過(guò)程中，需要給下級(jí)政府和干部更大的壓力和責(zé)任，以保證留有時(shí)間和指標(biāo)余地完成上級(jí)任務(wù)。因此，在“層層下傳壓力”的行政任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責(zé)任下卸”的雙重傳導(dǎo)過(guò)程?！皩訉蛹哟a機(jī)制”也就在政策任務(wù)的下傳中，隱形地變形為“層層下卸責(zé)任”機(jī)制。

這便是“層層下查責(zé)任”，直到行政底層不能再“下查”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)行者，這為各種責(zé)任的“層層加碼下卸”留有體制性通道。這種各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運(yùn)轉(zhuǎn)、“責(zé)任山大”的隱形層層加碼機(jī)制，就為各式各樣所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)和治理怪現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，埋下了體制性的制度化伏筆和制度化空間。

錢(qián)少事多：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政拮據(jù)中無(wú)法自主

“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”，這是公共財(cái)政管理中的基本原則，也是一級(jí)政府自主職能發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)保障。“沒(méi)有錢(qián)，無(wú)法自主”地開(kāi)展工作，這是在全國(guó)各地調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)普遍的抱怨。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)與行政事務(wù)增多的“此消彼長(zhǎng)”，在近年來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中更加凸顯。

第一，財(cái)稅體制的根本性制約。在1994年的分稅制改革和2005年農(nóng)業(yè)稅的全面取消之后，各個(gè)地方政府的財(cái)政壓力增大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主創(chuàng)收的空間其實(shí)很小，后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拮據(jù)更加嚴(yán)重。第二，縣、鄉(xiāng)財(cái)稅體制的約束。農(nóng)業(yè)稅全面取消之后，對(duì)于廣大中西部地區(qū)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府來(lái)說(shuō)，財(cái)政壓力增大是自然的趨勢(shì)。因此，這種“財(cái)權(quán)上集、事權(quán)下沉”的輻輳式財(cái)政體制，是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力劇增的一個(gè)重要體制根源。同時(shí)，也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)政府、縣級(jí)財(cái)政的體制性依賴關(guān)系。第三，在財(cái)力受限、事務(wù)增多的發(fā)展壓力下，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，特別是傳統(tǒng)上70%～80%的財(cái)政依賴農(nóng)業(yè)稅的中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債發(fā)展的隱形機(jī)制就悄然生成。

由于“層層下傳”的財(cái)政壓力，加之本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收的空間有限，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展都在靜悄悄地“負(fù)債前行”。這雖然幾乎是公開(kāi)的秘密，但在各地調(diào)研中，要調(diào)查清楚每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債詳情，幾乎比登天還難。因?yàn)檫@是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)極力保守的“地方國(guó)家機(jī)密”，也是他們“心中的痛”。

然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如此拮據(jù)的財(cái)力緊張情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要負(fù)責(zé)的各式各樣發(fā)展任務(wù)，也同樣如滾雪球似的越來(lái)越多。從大類來(lái)說(shuō)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通安全、公共秩序、環(huán)境保護(hù)、外來(lái)人口管理等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負(fù)責(zé)的大事。具體來(lái)說(shuō)，有計(jì)劃生育(一票否決)、社會(huì)治安綜合治理(年度考核)、森林資源保護(hù)(年度考核)、依法治鎮(zhèn)(一票否決)、學(xué)校危房改造(一票否決)、公路改造與擴(kuò)修(一票否決)、創(chuàng)建省市先進(jìn)教育鎮(zhèn)(一票否決)、黨風(fēng)廉政建設(shè)(一票否決)、信訪維穩(wěn)(一票否決)、精準(zhǔn)扶貧(一票否決)、新農(nóng)村建設(shè)(年度考核)、河道治理(年度考核)、交通和公共安全(一票否決)、防霾減排(一票否決)，等等?？纯匆粋€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一票否決”責(zé)任制的數(shù)量有多少，就知道其承受的事務(wù)和壓力有多大。這樣說(shuō)，絕不是質(zhì)疑全面從嚴(yán)治黨的重要性，也不是為不負(fù)責(zé)任和腐敗的干部辯護(hù)，只是客觀地說(shuō)明各地基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部承受的責(zé)任和壓力。而這些責(zé)任和壓力，又絕非“干部作風(fēng)和素質(zhì)”所能完全簡(jiǎn)單加以解釋的。

人雜事多：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“紛繁事務(wù)”中被動(dòng)工作

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，是否超編？超編多少？是否人滿為患、人浮于事，還是人少事多、忙于應(yīng)付？似乎是永遠(yuǎn)爭(zhēng)論不清的問(wèn)題。這就要相對(duì)于一地一域及其本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，來(lái)具體地加以分析。工商型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和個(gè)別內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度高，城鎮(zhèn)化聚集效應(yīng)明顯，不但本地戶籍人口傾向于聚城而居，而且有大量的外來(lái)打工人員。這樣的人口眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和人員就顯得十分不足。而中西部以農(nóng)業(yè)為支柱的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本地經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，而且有大量的、甚至一半以上的中青年外出打工，如青海省、貴州省的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域范圍內(nèi)就顯得十分冷清，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和干部就可能出現(xiàn)人浮于事。

而以上這些變化，是與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革緊密相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革總的邏輯是“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”和“減人、減事、增效”。從1985年，全國(guó)廢除人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其時(shí)共有91590個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革反反復(fù)復(fù)，一路推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，目前，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)降至3萬(wàn)個(gè)左右。而經(jīng)過(guò)多次的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理幅度增大了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和人員編制，始終遵循“只減不增”的鐵的原則。

相對(duì)于快速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，造成了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人雜事多，在城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興快速推進(jìn)的當(dāng)前，更是推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的運(yùn)動(dòng)式治理，這便是朝野共知的“上面千條線、下面一根針”，因?yàn)楦黜?xiàng)行政性和工程性事務(wù)，都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最后落實(shí)?，F(xiàn)實(shí)中更是通過(guò)層層責(zé)任狀的簽訂，迫使基層政府變成了“上面千個(gè)錘，下面一個(gè)釘”。中央檢查組、省級(jí)檢查組、市級(jí)檢查組、縣級(jí)檢查組，任何上級(jí)追查的“責(zé)任的板子”，都能打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。

于是，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于人雜事多的被動(dòng)應(yīng)對(duì)之中。迫使各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，會(huì)極力調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源和人力，全力投入到不斷需要完成的各個(gè)工程項(xiàng)目之中。一是全體動(dòng)員運(yùn)動(dòng)式治理，上面布置的任務(wù)，什么任務(wù)最緊急，什么任務(wù)考核最嚴(yán)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會(huì)全體動(dòng)員運(yùn)動(dòng)式治理，拼命限時(shí)按期集中完成，甚至不惜一切代價(jià)和“不擇手段”。二是不分晝夜“加班加點(diǎn)式工作”。三是不斷外聘人員，甚至在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、外來(lái)打工人員超過(guò)當(dāng)?shù)貞艏丝诘泥l(xiāng)鎮(zhèn)，輔警、輔管、協(xié)管員及多種名目繁多的輔助人員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超過(guò)正式的行政編和事業(yè)編人員。

在不斷涌來(lái)的各種工程任務(wù)，及其搭便車(chē)式下傳的責(zé)任壓力驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就像一輛完全失去自主控制的貨車(chē)，隨著各種壓力和責(zé)任的不同變向而東奔西突，完全失去自主開(kāi)展工作的主動(dòng)性，根本無(wú)法自主統(tǒng)籌和開(kāi)展適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)。由此，也進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)村村民自治的行政化，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也把各個(gè)“行政村”和“自然村”，逐步地變成自己工作的“腿”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊裹挾在一起，加入了行政化、運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對(duì)上級(jí)政府交辦的各種工程事務(wù)之中，法律規(guī)定的村民自治功能全面衰減。

考核檢查：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“形式主義”中拼湊應(yīng)對(duì)

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“壓力性體制”的底座基層，自然承受著層層加碼下傳而來(lái)的各種責(zé)任和壓力?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府，多年來(lái)一直承受著重壓，還能有序地持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，說(shuō)明基層政府也自有其生存的邏輯。這便是各級(jí)地方政府、甚至事業(yè)單位中普遍存在的行政策略，即“拼湊應(yīng)對(duì)策略”，也即大家熟知的“上有政策、下有對(duì)策”。

基層政府在現(xiàn)有縣鄉(xiāng)體制架構(gòu)、特別是縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制下，同時(shí)受到政策后果的高度不確定性，以及資源約束、信息成本等種種限制性因素，當(dāng)基層官員面臨自上而下各方接踵而至、多重甚至相互沖突的任務(wù)壓力時(shí)，他們的行為更多地表現(xiàn)出“被動(dòng)應(yīng)付”的特點(diǎn)，常常不得不隨時(shí)調(diào)整策略，來(lái)應(yīng)對(duì)不斷變動(dòng)的任務(wù)壓力和執(zhí)行過(guò)程中始料未及的各種后果。這種“拼湊應(yīng)對(duì)策略”，有各式各樣的“工具箱”，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運(yùn)作中，都能很好地得以靈活運(yùn)用，特別地體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一系列“形式主義”的“拼湊應(yīng)對(duì)”之中。

從這一視角來(lái)考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“體制性困局”，由此，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的基本權(quán)力格局日益變成：縣級(jí)政府及其職能部門(mén)，主要的工作就是“開(kāi)會(huì)動(dòng)員、簽訂責(zé)任書(shū)、考核驗(yàn)收”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是各項(xiàng)能夠得到細(xì)化、量化的責(zé)任的最終完成者。

在如此之大的“壓力與責(zé)任”之下，又由于受到“人、財(cái)、物”的各種限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自然也高度發(fā)揮自己的“能動(dòng)空間”，由此產(chǎn)生了各式各樣、花樣翻新的“形式主義拼湊應(yīng)對(duì)”。如果上級(jí)要看“數(shù)據(jù)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不斷地填寫(xiě)各式各樣的“表格”“要多細(xì)化、就多細(xì)化”。如果上級(jí)要“進(jìn)村看點(diǎn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會(huì)帶你到早已打造好的樣板式“美麗鄉(xiāng)村”，環(huán)境優(yōu)美、綠樹(shù)成蔭、樓房鮮亮、外墻粉白，文化室、籃球場(chǎng)、小廣場(chǎng)、老年活動(dòng)室等一一齊備。村委會(huì)成員也早已準(zhǔn)備好了各種匯報(bào)材料，并準(zhǔn)備好了回答各種問(wèn)題。如果上級(jí)要“訪談貧困戶”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村委會(huì)干部也會(huì)帶你到幾個(gè)“貧困戶家里”，并準(zhǔn)備好了各家的情況材料。

基層政府之所以陷于各式各樣的“形式主義泥潭”，匆忙疲于各種“拼湊應(yīng)對(duì)”，其實(shí)背后存在著深刻的體制性制度邏輯。這一點(diǎn)也早為專家學(xué)者所察覺(jué)，趙樹(shù)凱早年指出，從根本上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中表現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問(wèn)題，而是政府體制問(wèn)題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于“體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制”。這也同時(shí)說(shuō)明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的各種形式主義痼疾，絕非一兩次“運(yùn)動(dòng)化治理”所能根除，只有通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的全面體制改革，方才可能加以遏制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性令人擔(dān)憂

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長(zhǎng)期工作在“國(guó)家第一線”，是直接面對(duì)各種社會(huì)“矛盾”和“問(wèn)題”的前沿干部，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身也可能成為矛盾和沖突的中心和源頭。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部是國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化延伸，既要代表國(guó)家意志，也要反映民眾需求，是政治國(guó)家與民間社會(huì)的中介“協(xié)調(diào)者”，也是“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”是否和諧共進(jìn)的關(guān)鍵“中間變量”。還有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也是人民群眾評(píng)價(jià)國(guó)家權(quán)威和政府績(jī)效的形象代表，其工作生活的繁雜、瑣碎和艱辛，是朝野共知的事實(shí)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“發(fā)展前途”或“晉升空間”已呈現(xiàn)“制度化狹窄”，其根本的“制度激勵(lì)機(jī)制”嚴(yán)重不足。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“動(dòng)力構(gòu)成”和“激勵(lì)機(jī)制”，各不相同，其精神面貌和工作狀態(tài)，由各種復(fù)雜的利益和情感因素所綜合決定。其政治信念、個(gè)人志趣、利益福利、家鄉(xiāng)觀念、情感紐帶等等，都可能對(duì)每一個(gè)干部的行為發(fā)生影響。從一般的體制性因素來(lái)考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體狀況是：晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差，“找對(duì)象都成問(wèn)題”。但最根本的是“職業(yè)前景不佳”“晉升空間狹窄”，這些制度性限制，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性和積極性。

走出“體制性困局”改革應(yīng)對(duì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國(guó)家政權(quán)組織，理應(yīng)符合“組織遵從規(guī)則行事，組織中的許多行為由標(biāo)準(zhǔn)的操作程序所規(guī)范”這一法治政府的基本原則。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍出現(xiàn)的大量偏離、背離甚至背反組織規(guī)范的行為，是由眾多的主客觀因素所決定，其中最為根本的是體制性的制度因素。我們應(yīng)在加強(qiáng)干部政治建設(shè)與業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)的同時(shí)，著手更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性的體制改革。

在現(xiàn)有的憲法體系和法律架構(gòu)下，在不改變現(xiàn)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的限定下，通過(guò)進(jìn)一步深化行政體制改革，理順省、縣、鄉(xiāng)各種體制關(guān)系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加平衡的“權(quán)、責(zé)、利”制度關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更大的自主性和能動(dòng)性。

其制度性變革的實(shí)質(zhì)是，通過(guò)基層的政權(quán)建設(shè)和治理轉(zhuǎn)型，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府邁向“權(quán)、責(zé)、利”對(duì)等協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，讓基層政權(quán)在確保對(duì)基層社會(huì)有效滲透的同時(shí)，完成自身作為鄉(xiāng)村社會(huì)公共權(quán)威主體的塑造。同時(shí)，基層政權(quán)在保障基層社會(huì)秩序與活力的狀態(tài)下，開(kāi)拓基層社會(huì)組織和民眾參與治理的制度渠道，健全基層群眾民主自治的制度體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)公民文化和公民素質(zhì)的培育成長(zhǎng)。最終健全形成自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

1.賦予地方政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更大自主權(quán)。全國(guó)三萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其地域特征和發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)其財(cái)政收入有的高達(dá)十幾億，常住人口幾十萬(wàn)，相當(dāng)于歐洲的中等城市。而中西部相對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口只有幾千人，勉強(qiáng)維持幾萬(wàn)元的“吃飯財(cái)政”。在自主規(guī)劃、自主管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方面，中央應(yīng)賦予省、縣兩級(jí)政府更多的地方發(fā)展自主權(quán)。在推進(jìn)“省管縣、省管市”體制改革中，逐步取消“市管縣”體制。特別是在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的大勢(shì)下，進(jìn)一步賦予省、縣兩級(jí)地方政府，更多自主規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的自主性和靈活性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)的地方，可以試點(diǎn)探索“鎮(zhèn)變市”改革，實(shí)行“縣管市（鎮(zhèn)級(jí)市)”體制。

2.縣級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步下放權(quán)力“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力與責(zé)任、事權(quán)與財(cái)權(quán)等方面，應(yīng)更加保持制度性平衡和協(xié)調(diào)。縣級(jí)政府應(yīng)下放更多財(cái)權(quán)、人權(quán)與事權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級(jí)“權(quán)責(zé)完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級(jí)各個(gè)職能部門(mén)的編制（縣級(jí)的各個(gè)職能部門(mén)，倒是有很多人浮于事的現(xiàn)象），擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制和人員，切實(shí)改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“半政府”狀態(tài)。四川成都大邑縣政府已將二百多項(xiàng)各個(gè)職能部門(mén)的管理權(quán)限，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大力推進(jìn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的試點(diǎn)改革。同時(shí)，廣東、浙江、江蘇的不少地區(qū)，在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”方面也有不少改革創(chuàng)新，值得總結(jié)經(jīng)驗(yàn)加以推廣。

3.增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展的能動(dòng)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不堪重負(fù)”“應(yīng)付檢查”，已經(jīng)成為全國(guó)普遍性問(wèn)題，“被動(dòng)工作”也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“新常態(tài)”。在“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的同時(shí)，大幅減少各級(jí)各式的“考核檢查”和“檢查評(píng)比”。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力、財(cái)力、人力得以保障的基礎(chǔ)上，成為富有“自主權(quán)力”和“自主空間”的完備政府，自主規(guī)劃和實(shí)施切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的各項(xiàng)公共工程和公共服務(wù)。同時(shí)，開(kāi)放社會(huì)參與和民眾監(jiān)督的制度渠道，加強(qiáng)對(duì)基層公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督力度。

4.改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件和工資待遇，激發(fā)年輕干部“干事創(chuàng)新”的積極性。大幅提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇(一個(gè)中西部年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，一個(gè)月2000—3000元收入，相當(dāng)于一個(gè)飯店的服務(wù)員水平)。進(jìn)一步拓寬年輕干部的晉升空間，規(guī)定縣級(jí)以上的公務(wù)員入職，必須有三年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷。同時(shí)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用、激勵(lì)保障和考評(píng)監(jiān)督的制度體系，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的法治化水平。

5.拓寬基層民眾民主參與，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。監(jiān)督的制度機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家直接與基層民眾對(duì)接，基層民眾也最能了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)績(jī)和干部的好壞。與老百姓利益最密切的公共事務(wù)，老百姓最知根知底，公共服務(wù)的“績(jī)效利弊”，老百姓應(yīng)該最清楚。老百姓的“一句句真話”，勝似千百萬(wàn)“形式主義考評(píng)”。但目前眾多的政府體系內(nèi)部運(yùn)行的檢查考核，基層民眾根本無(wú)法參與，更沒(méi)有制度化的機(jī)制來(lái)保證民眾參與。應(yīng)進(jìn)一步在加強(qiáng)基層民眾自治制度，保障村民自治不斷鞏固的基礎(chǔ)上，有序開(kāi)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民眾參與和社會(huì)監(jiān)督。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的選拔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的職責(zé)發(fā)揮、鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)的民眾監(jiān)督等方面，開(kāi)拓制度機(jī)制渠道，引入基層社會(huì)和民眾的民主力量，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運(yùn)行在民主法治的軌道上。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)代化，決定著鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理的現(xiàn)代化，這是最基本、最基礎(chǔ)的國(guó)家治理層面，也是國(guó)家與社會(huì)和諧共進(jìn)的基礎(chǔ)性根基。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過(guò)程中面臨的眾多體制性困局，絕非鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)所能完全解釋，也絕不可能通過(guò)“一刀切式運(yùn)動(dòng)治理”所能解決。只有在法律與體制上，賦予地方政府更多的治理自主權(quán)，理順省、縣、鄉(xiāng)的制度關(guān)系，才能健全自治、法治、德治協(xié)同治理的制度機(jī)制，才是提升基層治理現(xiàn)代化的根本制度之路。