呂承達(dá)

（布林梅爾學(xué)校，波士頓栗子山 02467）

在很長一段時間以來我國都是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，因此沒有考慮環(huán)境影響所帶來的影響，在地域經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下不得不犧牲環(huán)境來換取地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且由于流域水資源具有跨界性，各地域在行政劃分上沒有統(tǒng)一思想，還存在環(huán)境治理的分割現(xiàn)狀，因此相鄰地方政府也有相互推諉的現(xiàn)象。美國雖然在流域水環(huán)境治理中也存在一定的問題，但是相對于我國有了更多的探索和發(fā)展時間，所以有很多經(jīng)驗值得借鑒，特別是在制度體系和體系框架的確立上有豐富的實踐經(jīng)驗。

1 美國流域一元化體系的多中心合作治理模式概述

1.1 管理目標(biāo)和范圍

美國在流域水環(huán)境治理上注重目標(biāo)的多元化，強(qiáng)調(diào)水資源、水質(zhì)量、水生態(tài)等多個方面的考量，另外還強(qiáng)調(diào)水的戰(zhàn)略發(fā)展，也就是說管理政策的制定不能局限于眼前，要以更加長遠(yuǎn)的目光看待治理方案，一旦確定下來就要在很長一段時間內(nèi)對流域水環(huán)境進(jìn)行指導(dǎo)。從流域水環(huán)境的管理范圍來看，美國并沒有單一的進(jìn)行劃分水體，而是從空間的維度上包含了全部水體，在一個地域內(nèi)的水體以綜合性的方式對水環(huán)境進(jìn)行記錄，包含其物理、化學(xué)、生物、生態(tài)多個方面，并根據(jù)水資源的使用進(jìn)行分析，使用功能從食用、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、觀賞、運(yùn)輸、防洪等多角度進(jìn)行評價[1]。

1.2 管理機(jī)構(gòu)

美國的流域水環(huán)境管理從國家情況為基點進(jìn)行考量，首先是聯(lián)邦的角度，也就是我們的整體宏觀范疇，聯(lián)邦政府專門設(shè)有環(huán)境保護(hù)委員會和聯(lián)邦流域水環(huán)境委員會等相關(guān)部門。環(huán)境保護(hù)委員會包含對于水資源的治理與監(jiān)督，更多的是在頂層設(shè)計角度進(jìn)行政策的制定和管理內(nèi)容的監(jiān)督，聯(lián)邦流域水環(huán)境管理委員會是對聯(lián)邦國家內(nèi)部的河流、湖泊等水資源的管理為主要職責(zé)，針對于不同州、不同市之間的分割水資源跨界流域的協(xié)調(diào)和管理，是權(quán)利與職責(zé)集于一身的職能部門，其工作內(nèi)容不僅包括對水環(huán)境的治理、開發(fā)、保護(hù)、科研、社會規(guī)劃、引導(dǎo)利用等方面，還涉及到水環(huán)境范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和水產(chǎn)品的養(yǎng)殖、營銷、售后等方面，涉及的范圍非常廣泛[2]。其次是各州府的角度，州政府主要管轄的是本地區(qū)內(nèi)的水資源分配、水資源交易、水資源保護(hù)等方面，對于地方性的水環(huán)境具有較大權(quán)力。

1.3 法律支撐

聯(lián)邦政府層面要在頂層設(shè)計角度對全國范圍內(nèi)的水資源和水環(huán)境的發(fā)展和規(guī)劃制定導(dǎo)向性計劃，由于美國國家體制與我國不同，所以還要通過立法來樹立聯(lián)邦政府的控制力和權(quán)威性，并對規(guī)劃和設(shè)計使用的資金進(jìn)行劃撥與籌款。聯(lián)邦政府是國家權(quán)威的象征，各州也能分別立法，但是州法不能凌駕于聯(lián)邦政府之上，在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上可以高于聯(lián)邦政府，或者可以作為聯(lián)邦法律的額外補(bǔ)充，但是不能與聯(lián)邦立法產(chǎn)生沖突。美國法律在體制上屬于綜合性法律，相當(dāng)于我國將民事、行政、刑事等一系列執(zhí)行體系進(jìn)行了融合，在執(zhí)行過程中對于違反法律的行為實行嚴(yán)重性懲罰措施，但是對于有效的保護(hù)行為也有經(jīng)濟(jì)獎勵。美國的法律支撐還有一些特別之處，首先是以聯(lián)邦立法為主導(dǎo)，所有的職能機(jī)構(gòu)和單位要根據(jù)立法所規(guī)定的職能權(quán)益和執(zhí)行活動確定水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，其次聯(lián)邦立法有明確的財政活動保障，沒有聯(lián)邦的同意，州政府不能對本地區(qū)的水資源進(jìn)行保護(hù)，最后是保護(hù)外部團(tuán)體的質(zhì)疑和訴訟權(quán)利，實現(xiàn)民間團(tuán)體或個人的監(jiān)督程序合理化，借助社會力量多角度對水環(huán)境進(jìn)行有效監(jiān)管。

2 美國流域水環(huán)境治理模式及對中國的啟示

我國的流域水環(huán)境目前呈現(xiàn)出 “分塊治理”“各管一攤”的現(xiàn)狀，各個管轄地域的政策和治理方案也不盡相同，主要問題是“上游治理得力，下游無人問津”，全國范圍內(nèi)的污水處理、水資源保護(hù)沒能形成全國統(tǒng)一規(guī)劃，不僅造成人力、物力、財力的浪費，而且已經(jīng)嚴(yán)重影響到了居民飲水安全，國家高層已經(jīng)注意到了問題的嚴(yán)重性，并在15 年提出了“水十條”行動計劃，明確指出各部門要聯(lián)合整治水環(huán)境，對于我國水資源的重大問題要做好協(xié)調(diào)工作[3]。根據(jù)上述美國的環(huán)境治理模式，我們要找到自身的不足，看到與美國的差距，并結(jié)合當(dāng)前流域水環(huán)境現(xiàn)狀做好規(guī)劃，下面根據(jù)筆者的思考提出以下幾點具體措施。

2.1 明確流域法規(guī)和管理機(jī)構(gòu)法律地位，構(gòu)建流域管理職責(zé)范圍及資金保障

我國在流域水環(huán)境的治理上缺少權(quán)威性的法律法規(guī)作為約束，在部分地區(qū)的大型河流和湖泊上雖然建立了相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)部，例如黃河水利局、長江水資源保護(hù)局、鄱陽湖生態(tài)管理局等，這些管理部門僅在技術(shù)層面具有權(quán)利和職責(zé)，但是缺乏全面性的整治和管理，一旦出現(xiàn)污染、生態(tài)問題一般都是由當(dāng)?shù)卣雒娼鉀Q。針對這樣的情況，我們倡導(dǎo)以國家層面進(jìn)行立法，以確定管理機(jī)構(gòu)的法律地位和法律責(zé)任，管理機(jī)構(gòu)不能受制于地方政府。我國流域范圍內(nèi)的資源管理機(jī)構(gòu)要統(tǒng)一受中央指揮，將流域范圍內(nèi)的職責(zé)與行政范圍內(nèi)的職責(zé)明細(xì)劃分，以全局性的眼光促進(jìn)全國的水環(huán)境發(fā)展與改善，保證管理部門在流域治理方面的及時性和權(quán)威性。同時由國家統(tǒng)一進(jìn)行資金管理，按時由各管理部門進(jìn)行匯報與總結(jié)，并要求流域相鄰的管理部門之間相互溝通，確保管理政策的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

2.2 樹立中央一元化管理模式，完善流域跨邊界管理溝通渠道和管理部門關(guān)系

流域水環(huán)境治理不能沿用傳統(tǒng)的思維模式，水資源沒有行政化界限，而是要在中央統(tǒng)籌思想的指導(dǎo)下，以“一以貫之”的水環(huán)境治理與保護(hù)理念進(jìn)行全方位整治，在各省以及各市之間加強(qiáng)部門聯(lián)合與溝通，統(tǒng)一思想和管理目標(biāo)，注重水生態(tài)的保護(hù)和水資源的維護(hù)，打破以往的行政劃分概念，樹立中央一元化管理模式，充分協(xié)調(diào)各方利益與權(quán)益。在制定計劃前要讓各方進(jìn)行會晤和交流，表達(dá)出各方意見，有針對性的制定規(guī)劃，并由中央決策，明確各地方管理機(jī)構(gòu)的多重性職責(zé)，讓國家層面的政策與方針能夠切實落實到實處，實現(xiàn)統(tǒng)一管理、聯(lián)合行動，為我國的全面流域水環(huán)境治理勾勒出“金字塔”式的機(jī)構(gòu)管理模式，并完善流域跨邊界管理溝通渠道和管理部門關(guān)系[4]。

2.3 發(fā)揮市場作用，重視水資源交易權(quán)、污水權(quán)交易等方面的社會主導(dǎo)治理

水資源交易與污水處理權(quán)都是一種資源的交易方式，也就是將水作為有價商品推向市場，并在市場機(jī)制的影響下不斷尋求環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)平衡。水是人類最為寶貴的資源之一，同時水環(huán)境也影響到人類及其他物種生活環(huán)境，將水作為商品可以有效激發(fā)水資源的保護(hù)與利用價值，也能有效利用社會的監(jiān)督管理職能，但是這樣的發(fā)展模式不是一蹴而就的，而是需要初期階段由政府進(jìn)行有效引導(dǎo)和政策扶持，體現(xiàn)出公私合管的水環(huán)境治理觀念。市場中的主體和對象包括企業(yè)、用水單位、地方政府等，在水交易權(quán)和污水權(quán)交易的市場化壓力下實現(xiàn)多角度的合作，讓水資源的治理更加合理化和科學(xué)化。

3 結(jié)語

綜上所述，一元化體系的管理模式是美國的流域水環(huán)境治理的制度優(yōu)勢，并在其多年的發(fā)展與完善過程中取得了非常顯著的成效，我國當(dāng)前的水環(huán)境治理還有很大的提升空間，要更多的借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的治理模式，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行試點和研究，并讓當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境特點與行政管理相結(jié)合，走出具有中國特色的流域水環(huán)境治理道路，為我國的居民飲水、工業(yè)農(nóng)工業(yè)用水、水污染治理等方面制定切實可行的管理途徑。