中國民航管理干部學(xué)院 周 沐/文

在信息化時代背景下，通過廣泛數(shù)據(jù)共享建設(shè)高效信息交換平臺，從規(guī)模巨大的信息流中快速獲取對公共決策有用的信息，已經(jīng)成為新時期政府行政管理必須高度重視的問題，也是決策機構(gòu)必須具備的重要能力之一。近年來，我國民航政府機構(gòu)在各領(lǐng)域已分別建設(shè)了多種信息系統(tǒng)，在提升體系行業(yè)安全水平和運行效率，提高決策水平和跨部門協(xié)同等方面發(fā)揮了重要作用。但不可否認(rèn)，我國民航業(yè)的信息化建設(shè)仍存在一些問題，難以滿足行業(yè)的現(xiàn)實需要。

我國民航在利用信息技術(shù)實施行業(yè)管理方面存在的問題

（一）對行業(yè)總體發(fā)展情況的實時動態(tài)把控性弱

行業(yè)政府主管機構(gòu)實施有效管治的前提條件是能夠通過數(shù)據(jù)對行業(yè)總體發(fā)展?fàn)顟B(tài)進行實時動態(tài)把控，因此需要在行業(yè)范圍內(nèi)建設(shè)基于數(shù)據(jù)共享的廣域信息交換平臺。近年來，由于大量基于網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)的高新技術(shù)投入應(yīng)用，并且全行業(yè)處在高速發(fā)展期，更需要政府主管部門實現(xiàn)決策關(guān)口前移，加強行業(yè)監(jiān)管和政策引導(dǎo)的目的性和主動性。

（二）傳統(tǒng)管理模式仍占主導(dǎo)地位

新時期民航強國建設(shè)在決策前瞻性和主動施政方面對政府管治能力提出了更高要求，因而不可避免需要借助信息系統(tǒng)為決策者提供多樣性的數(shù)據(jù)支撐。傳統(tǒng)管治模式僅依靠文件和行政命令進行信息傳遞已不能準(zhǔn)確有效反映行業(yè)發(fā)展特征。依靠傳統(tǒng)的管治模式無法完成類似整合利益相關(guān)方資源、實現(xiàn)政策法規(guī)有效性評估、建立對業(yè)務(wù)流程和技術(shù)能力的多維度觀察評估視角等任務(wù)。

（三）頂層設(shè)計缺失，數(shù)據(jù)無法整合

數(shù)據(jù)（包括使用數(shù)據(jù)的信息系統(tǒng)）是機構(gòu)的核心資源和重要資產(chǎn)。隨著我國民航運行體量的不斷增長，各業(yè)務(wù)領(lǐng)域積累的海量數(shù)據(jù)已足夠滿足數(shù)據(jù)挖掘和分析的應(yīng)用需要，但由于在行業(yè)層面缺乏對信息集合與數(shù)據(jù)質(zhì)量的頂層設(shè)計，從而導(dǎo)致大量可被應(yīng)用的數(shù)據(jù)因無法被有效收集而沉淀。

（四）系統(tǒng)分散，條塊分割

信息系統(tǒng)建設(shè)和大數(shù)據(jù)運用必然要求對數(shù)據(jù)采集、存儲、分析、整合、控制等各方面提出一整套統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。受限于機構(gòu)間條塊分割的管理格局和分散的投資主體，當(dāng)前投入應(yīng)用的各類信息系統(tǒng)僅限于滿足部分機構(gòu)的局部戰(zhàn)術(shù)性使用需求，各種類型數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一接口標(biāo)準(zhǔn)而只能在機構(gòu)內(nèi)部閉環(huán)流轉(zhuǎn)，因此在數(shù)據(jù)資源的共享開放和開發(fā)利用上形成了屏障。

（五）缺乏基礎(chǔ)法規(guī)支撐，數(shù)據(jù)共享不足

雖然近年來我國加強了政府信息化政策方面的建設(shè)力度，但在許多方面仍然缺乏基礎(chǔ)法規(guī)的支撐，無法回避系統(tǒng)建設(shè)中的短期性、盲目性的問題。另外數(shù)據(jù)的使用和共享還缺少法律和規(guī)則依據(jù)，在很大程度上對大數(shù)據(jù)融合形成了阻力，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享協(xié)作能力不足。

發(fā)達國家行業(yè)信息化建設(shè)實踐

我國民航信息化建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題并不是孤立存在的，許多發(fā)達國家在推動信息化行政管理的過程中也出現(xiàn)過類似問題，并且都可以歸結(jié)到數(shù)據(jù)治理和信息技術(shù)基本架構(gòu)的范疇。

近二十年來，全球范圍內(nèi)已針對數(shù)據(jù)治理在政府管治中的重要性問題進行了廣泛探討并逐漸形成共識，數(shù)據(jù)治理已成為信息時代政府面臨的重要治理議題。Gartner公司將數(shù)據(jù)治理定義為“為有效地使用機構(gòu)的結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化信息資產(chǎn)而組織和實施政策、流程和標(biāo)準(zhǔn)的實踐；是在企業(yè)層面形成的授予決策權(quán)和責(zé)任的（治理）框架，以實現(xiàn)像處理資產(chǎn)一樣處理數(shù)據(jù)”。數(shù)據(jù)不僅是治理的工具和資源，也是治理的對象，因此需要為其建立一套完善的抽象模型和基本架構(gòu)。在這一方面，我們不妨看看美國政府的一些做法。

美國聯(lián)邦政府體系中的大部分機構(gòu)（尤其是稅收、預(yù)算、醫(yī)療、教育領(lǐng)域）早已大規(guī)模應(yīng)用信息管理系統(tǒng)，并且這些系統(tǒng)仍在不斷建設(shè)新的數(shù)據(jù)庫并應(yīng)用新的數(shù)據(jù)技術(shù)。長期以來，在美國聯(lián)邦政府各財年的預(yù)算中，信息技術(shù)始終占有很大份額。但是，各機構(gòu)在信息系統(tǒng)建設(shè)方面也出現(xiàn)過重復(fù)投資、信息源混亂、數(shù)據(jù)接口失配、數(shù)據(jù)協(xié)同不力、外包政策粗放等問題，使得信息技術(shù)不但沒有在提高管治水平和決策效率方面取得預(yù)想效果，反而成為政府的一項沉重成本負(fù)擔(dān)。因此，美國歷屆政府在信息資源管理政策領(lǐng)域曾陸續(xù)頒布出臺大批法律、法規(guī)和行政命令。

1996年美國國會批準(zhǔn)發(fā)布了《Clinger-Cohen法案》（又名《信息技術(shù)管理改革法》，以下簡稱“CCA”）。該法案明確要求所有聯(lián)邦政府機構(gòu)必須建立信息管理基本架構(gòu)（information architecture），即“一整套集成的框架模型，用于整合并維護現(xiàn)有的信息技術(shù)，引入新的信息技術(shù)以實現(xiàn)機構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)及信息資源管理目標(biāo)”。各機構(gòu)均應(yīng)創(chuàng)建、維護和改進信息管理基本架構(gòu)，改善政府機構(gòu)在信息資源的獲取、開發(fā)、共享方面的實踐，促進政府更好地利用信息技術(shù)改進績效。這一要求直接催生了一項重要工具，即聯(lián)邦企業(yè)架構(gòu)框架（Federal Enterprise Architecture Framework，F(xiàn)EAF），可用作政府機構(gòu)實施信息技術(shù)管理的頂層設(shè)計和基本藍(lán)圖。

在航空領(lǐng)域，為滿足法案要求，美國聯(lián)邦航空局（FAA）又對照FEAF框架進一步細(xì)分出適應(yīng)不同層級的EA（Enterprise Architecture）,尤其是針對急需實現(xiàn)重大變革的國家空域體系（NAS）專門建立了NAS EA基本架構(gòu)，并很快在NextGen計劃的建設(shè)過程中發(fā)揮了作用。NextGen計劃涉及大規(guī)模投資、跨部委協(xié)作、承擔(dān)巨大的社會和經(jīng)濟責(zé)任，因此，這是一個考驗FAA政府管治能力的重難課題。而FAA的應(yīng)對策略，就是采用NAS EA基本架構(gòu)作為貫徹核心數(shù)據(jù)治理策略的頂層設(shè)計藍(lán)圖，并在此基礎(chǔ)上建立針對性的信息交換平臺。

NextGen計劃需要確保數(shù)百億美元政府投資的合理性、與各協(xié)作部委和利益相關(guān)方在發(fā)展目標(biāo)上的一致性和協(xié)同性、與FEAF框架的繼承關(guān)系、以及選擇潛在運行技術(shù)并制定過渡路線圖的合理性。這些績效目標(biāo)很大程度取決于NAS EA架構(gòu)的成熟程度和應(yīng)用效果，難度很大。因此，以NAS EA為代表的信息技術(shù)和數(shù)據(jù)治理方法論受到了全球范圍的密切關(guān)注。

圖1顯示了NAS EA在政府管治體系中的定位。橫向上，NAS EA在聯(lián)邦法規(guī)體系中扮演了國內(nèi)普通法（以CCA為代表）與行業(yè)規(guī)章（以14 CFR規(guī)章體系為代表）之間承上啟下的作用；縱向上，則體現(xiàn)了由FEAF（國家層面的EA總體架構(gòu)）— 交通運輸部EA（部委層面的EA架構(gòu)）—FAA EA（部屬專業(yè)局的EA架構(gòu)）—NAS EA（針對專業(yè)局業(yè)務(wù)的戰(zhàn)術(shù)級EA）這樣自上而下的清晰邏輯關(guān)系。當(dāng)經(jīng)過如此設(shè)計的NAS EA架構(gòu)與NextGen建設(shè)具體實施方案對接后，就可以釋放出基本數(shù)據(jù)架構(gòu)在規(guī)劃系統(tǒng)性變革時可發(fā)揮出的重大作用。

假設(shè)沒有NAS EA這樣的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)治理架構(gòu)作為規(guī)劃工具，可以想象FAA將至少面臨以下重大挑戰(zhàn)：

一是各利益相關(guān)方的建設(shè)目標(biāo)難以實現(xiàn)協(xié)調(diào)，也不易實現(xiàn)利益訴求的完整覆蓋。NextGen計劃除了涉及多部委合作的難題外，還需要在18年的時間跨度中變化發(fā)展。如果沒有各機構(gòu)在基本架構(gòu)上的對接，決策層將無法及時捕捉各機構(gòu)各自業(yè)務(wù)流程和信息流程發(fā)生的動態(tài)變化并進行相應(yīng)調(diào)整；

二是EA架構(gòu)能夠引領(lǐng)和規(guī)范NextGen系統(tǒng)技術(shù)進步，并針對各項重大技術(shù)制定合理的路線圖。以空管領(lǐng)域的SWIM（廣域信息管理）平臺建設(shè)項目為例，其目的就是要解決不同單位的不同信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換機制問題，SWIM的應(yīng)用與實施涉及到處理多類異質(zhì)數(shù)據(jù)，需要建立面向多類應(yīng)用系統(tǒng)的訪問與連接。如果缺乏各層次結(jié)構(gòu)模型所提供的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，要實現(xiàn)軍方、空管、氣象、航空公司、外包供應(yīng)商等所有系統(tǒng)用戶的數(shù)據(jù)共享將是不可想象的；

三是NextGen計劃涉及大規(guī)模投資。如果沒有NAS EA這樣的基本架構(gòu)，決策層將無法制定合理的投資時間線。正是基于EA架構(gòu)中的多層級參考模型(reference model)，決策者才能在不同層面隨時對系統(tǒng)當(dāng)前能力狀態(tài)進行全面認(rèn)識和綜合把握，并及時進行調(diào)整。否則決策者將難以對投資方向和投資效果進行精準(zhǔn)判斷，重復(fù)投資和冗余建設(shè)的現(xiàn)象將無可避免。

FAA推動系統(tǒng)變革和實施結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果還可以從技術(shù)領(lǐng)域的規(guī)范性文件發(fā)布情況得到佐證。圖2中，F(xiàn)AA發(fā)布規(guī)范性文件的數(shù)量在2007年后大致以5年為周期分別在2007年、2011年和2016年達到高峰，基本吻合NAS EA架構(gòu)所設(shè)定的技術(shù)進步路線圖。

雖然合理的基本信息技術(shù)架構(gòu)，有力保證了NextGen這樣的大型項目順利推進，在提高政府機構(gòu)管治水平方面發(fā)揮了不少作用。但我們也發(fā)現(xiàn)，自CCA發(fā)布以來，縱觀24年來美國聯(lián)邦政府推進FEAF建設(shè)的歷程和取得的效果，也并不總是一帆風(fēng)順的：美國國會曾提出自1996年后經(jīng)5個連續(xù)財年實現(xiàn)聯(lián)邦政府體系中用于IT信息技術(shù)方面的預(yù)算總額下降5%，同時通過信息技術(shù)的深度應(yīng)用將聯(lián)邦體系運行效率提高5%。然而，10年以后，聯(lián)邦政府體系的信息技術(shù)預(yù)算總額卻從1996年的280億美元上升到2006年的640億美元，反而出現(xiàn)了9%的年均增長，并且也很難確認(rèn)CCA是否達到了提高5%運行效率的目標(biāo)。例如，同樣由FAA牽頭的美國廣域增強系統(tǒng)（WAAS）建設(shè)計劃就曾在2004年被列入需要重新評定合理性并削減預(yù)算的項目清單之中。由此可見，建立基本架構(gòu)本身并不能保證帶來預(yù)期的改變，以加強數(shù)據(jù)治理能力獲得政府管治能力的提升并非一蹴而就的過程。

國外實踐對我國民航政府信息化建設(shè)帶來的啟示

綜合發(fā)達國家實踐數(shù)據(jù)治理策略的情況，我們可獲得以下幾點啟示：

（一）以FEAF為代表的信息技術(shù)基本架構(gòu)是實現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提條件

CCA將建設(shè)信息技術(shù)基本結(jié)構(gòu)以法令形式轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭菩砸?，是長期以來重視數(shù)據(jù)和信息應(yīng)用的必然結(jié)果，是經(jīng)過總結(jié)政府信息管理實踐中的得失，并評估數(shù)據(jù)和信息管理對未來政府管治方式的重大影響，明確了政府管治職能必須依托于遍布整個聯(lián)邦政府機構(gòu)的信息交換平臺后做出的選擇。

（二）信息技術(shù)基本架構(gòu)是數(shù)據(jù)化時代里支撐政府履行管治職能的必然要求

CCA的立法指向始終明確，并通過幾屆政府的持續(xù)努力不斷得以貫徹實施，即希望通過提出適應(yīng)數(shù)據(jù)治理要求的FEAF，為信息化條件下的政府管治模式提供解決若干難題的統(tǒng)一解決方案。這些難題包括重大系統(tǒng)建設(shè)中的跨部門協(xié)作、為決策機構(gòu)把握行業(yè)動向和發(fā)展態(tài)勢及時提供動態(tài)觀察視角、防止信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)和資源浪費、收集整合來自多個源頭的混和型數(shù)據(jù)使之能夠通過順暢便捷的途徑支撐適配的業(yè)務(wù)流程、在大型系統(tǒng)的建設(shè)和變革過程中始終保證各利益相關(guān)方服從于共同的使命和目標(biāo)。

（三）推進信息技術(shù)基本機構(gòu)建設(shè)的過程并非立竿見影

美國國會當(dāng)年提出的兩個5%目標(biāo)已被證明過于樂觀。其中涉及的影響因素很多，例如美國政府在防范網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)反恐等信息領(lǐng)域投入了過量資金；一些已經(jīng)長期部署和使用老舊信息系統(tǒng)的部委無法像新成立或新改組機構(gòu)那樣較快理解數(shù)據(jù)治理概念并按照法規(guī)要求建成基本架構(gòu)；不少部委在進行信息系統(tǒng)架構(gòu)建設(shè)時將大量開發(fā)工作進行外包，但同時又忽略了對外包供應(yīng)商的績效監(jiān)管，使得外包研發(fā)的信息系統(tǒng)不能保證符合基本架構(gòu)的要求等。

（四）政府管理能力的提升需要具備相應(yīng)的基礎(chǔ)才能實現(xiàn)

盡管美國政府始終堅持推動基于基本信息架構(gòu)的信息平臺建設(shè)，但其建設(shè)進度總體偏慢，因此，一方面以EA為基礎(chǔ)架構(gòu)的信息系統(tǒng)建設(shè)從設(shè)計思路到實施路徑逐漸清晰和成熟，開始逐步實現(xiàn)從傳統(tǒng)的局部數(shù)據(jù)應(yīng)用轉(zhuǎn)變?yōu)閺V泛的基于數(shù)據(jù)治理策略的政府管治機制；另一方面，由于各機構(gòu)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型面臨的難度各不相同，目前總體上還沒有按照CCA要求達到理想的運行狀態(tài)，因此，還沒有充分具備廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)實現(xiàn)政府管治能力革命性提升的基礎(chǔ)。

我國在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的研究實踐已經(jīng)在國家層面形成了一批成果。如2014年底中國ITSS WG1國際化小組向ISO正式提交和發(fā)布了數(shù)據(jù)治理的研究白皮書，再如2018年6月國家市場監(jiān)督管理總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會正式批準(zhǔn)《信息技術(shù)服務(wù)治理 第5部分：數(shù)據(jù)治理規(guī)范》（GB/T 34960.5-2018）發(fā)布實施。該標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)信息技術(shù)服務(wù)通用要求中提出的治理理念，提出了數(shù)據(jù)治理的總則、框架，可對組織數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀進行評估，指導(dǎo)組織建立數(shù)據(jù)治理體系，并監(jiān)督其運行和完善。它的正式發(fā)布體現(xiàn)了我國政府對信息技術(shù)基本架構(gòu)建設(shè)的高度重視，為推進各級機構(gòu)的信息標(biāo)準(zhǔn)化進程提供了統(tǒng)一模板。

關(guān)于我國民航信息技術(shù)基本架構(gòu)建設(shè)的幾點建議

民航業(yè)是技術(shù)密集同時也是數(shù)據(jù)密集的產(chǎn)業(yè)，客觀上為實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)和信息的政府管治提供了條件，但也對推動數(shù)據(jù)治理策略和建設(shè)信息技術(shù)基本架構(gòu)提出了緊迫要求。根據(jù)Gartner公司發(fā)布的全球技術(shù)成熟度曲線，未來10年內(nèi)將有多項重大技術(shù)將出現(xiàn)突破或進入成熟期，并對民航行業(yè)的運行模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，有可能引起數(shù)據(jù)和信息的爆發(fā)性增長。

鑒于外國政府推動信息技術(shù)基本架構(gòu)建設(shè)以來的實踐經(jīng)驗，筆者建議我國民航行業(yè)主管機構(gòu)可以考慮在以下幾方面組織力量開展深入研究：

第一，基于信息技術(shù)的政府管治模式是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代發(fā)展的必由之路。為適應(yīng)基于數(shù)據(jù)共享和以信息技術(shù)為支撐的決策和規(guī)劃，我國民航政府管理體系在現(xiàn)階段應(yīng)積極致力于準(zhǔn)備建設(shè)行業(yè)范圍的廣域信息交換平臺，從有利于數(shù)據(jù)收集、整合、共享、分析的角度，從實現(xiàn)扁平化組織架構(gòu)和制定有利信息共享的多種數(shù)據(jù)規(guī)則兩方面做好準(zhǔn)備工作。

第二，為順利推動信息技術(shù)基本架構(gòu)和信息交換平臺建設(shè)，建議民航主管機構(gòu)基于GB/T 34960.5-2018，有意識加強與民航運輸體系利益相關(guān)方的信息協(xié)同，同時擇機以規(guī)范性文件的方式在行業(yè)內(nèi)部發(fā)布信息系統(tǒng)建設(shè)指南，避免出現(xiàn)無序建設(shè)現(xiàn)象。

第三，成立專門機構(gòu)重點開展適應(yīng)我國民航建設(shè)需要的信息技術(shù)基本架構(gòu)攻關(guān)，制定行業(yè)廣域信息交換平臺建設(shè)規(guī)劃，為盡快實現(xiàn)民航業(yè)政府管治模式的轉(zhuǎn)變，大幅度提升行業(yè)管治能力奠定基礎(chǔ)。

黨的十九大報告順應(yīng)形勢提出了建設(shè)“智慧社會”新理念，我國民航也相應(yīng)地提出建設(shè)“智慧民航”的發(fā)展目標(biāo)。新時代民航強國建設(shè)高度重視信息技術(shù)在系統(tǒng)建設(shè)中的重要作用，在《新時代民航強國建設(shè)綱要》中已提出了“著力推動民航與互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的深度融合。實現(xiàn)從跟跑者向并行者、領(lǐng)跑者轉(zhuǎn)變”的論述。盡管我國民航政府管治領(lǐng)域的信息平臺建設(shè)工作尚處于起步階段，但我們可以直接借鑒國際信息技術(shù)領(lǐng)域經(jīng)過實踐檢驗的成熟架構(gòu)，再以較小的時間和經(jīng)濟成本大幅度縮減與國際水平的代差；我國民航業(yè)近年來的迅猛增長已經(jīng)能夠為應(yīng)用數(shù)字化、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)提供數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。盡快以建設(shè)信息技術(shù)基本架構(gòu)為突破口，通過信息技術(shù)整合、系統(tǒng)流程和組織機構(gòu)優(yōu)化而實現(xiàn)行業(yè)治理方式的變革，是我國民航政府管治機構(gòu)面臨的緊迫任務(wù)，也是決定我國民航業(yè)是否能夠抓住戰(zhàn)略機遇實現(xiàn)彎道超車、占領(lǐng)創(chuàng)新制高點、推進民航強國建設(shè)的關(guān)鍵因素。