后小仙 馬 融 南永清

(1.南京審計大學(xué)政府審計學(xué)院，江蘇南京 211815；2.南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211815)

一、引言

十八大以來，黨中央在推進(jìn)全面深化改革過程中十分重視營商環(huán)境的優(yōu)化，習(xí)近平總書記就優(yōu)化營商環(huán)境問題做出一系列重要部署，強調(diào)“要改善投資和市場環(huán)境，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”。近年來，在各級政府的努力下，我國營商環(huán)境顯著改善，世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告2020》顯示，2019年中國的營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟(jì)體中位居第31位，較2012年的91位上升了60位，連續(xù)兩年入列全球營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。這表明十八大以來，我國營商環(huán)境改善成績顯著，同時也體現(xiàn)我國營商環(huán)境的排名和經(jīng)濟(jì)實力存在不匹配性，也說明我國的營商環(huán)境還有較大的提升空間。優(yōu)化營商環(huán)境是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保證，營商環(huán)境改善對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)以及產(chǎn)品質(zhì)量升級都具有重要意義(董志強等，2012[1]；夏后學(xué)等，2019[2])。

營商環(huán)境的優(yōu)化涉及自然地理、歷史文化以及經(jīng)濟(jì)社會等諸多因素，其中政府方面的因素最為關(guān)鍵。已有研究主要從審批制度改革、政府效能、腐敗規(guī)制等角度研究營商環(huán)境的優(yōu)化問題(廖福崇，2019[3]；徐換歌、蔣碩亮，2020[4])。但這些研究“只見政府不見官員”，只關(guān)注地方政府如何通過轉(zhuǎn)變履職方式、提高行政效能、加強腐敗規(guī)制等途徑改善地方營商環(huán)境，還鮮見從地方政府官員視角探究營商環(huán)境優(yōu)化的研究。部分學(xué)者從財政分權(quán)與晉升激勵等外部激勵角度探尋地方官員間的競爭機制對地方政府政策偏好的影響，認(rèn)為財政分權(quán)通過財權(quán)事權(quán)的規(guī)范調(diào)整，從而有效提升了官員晉升激勵，為能夠在激烈的晉升錦標(biāo)賽中獲勝，地方官員往往有較強動力從事公共事業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)(林江等，2011[5]；王梅婷、張清勇，2017[6]；Zuo，2015[7])。然而，外部激勵視角面臨的關(guān)鍵技術(shù)性問題，即要素完全自由流動的假定前提并不完全適用于當(dāng)代中國?？紤]到我國地方官員作為地方政府主要政策的執(zhí)行者、決策者，地方官員在施政過程中實際享有廣泛的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限和自由裁量空間，地方官員的政策偏好、行為特征必然會影響地方政府政策選擇，地方官員在改善城市營商環(huán)境過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，在探尋中國地方官員推動地方營商環(huán)境優(yōu)化的激勵機制時，需要進(jìn)一步拓展外在激勵的理論分析框架，尋求構(gòu)成地方官員內(nèi)在激勵的有效機制。

本文的貢獻(xiàn)主要有三點:一是拓展了優(yōu)化營商環(huán)境的理論分析框架?，F(xiàn)有研究大多是在“晉升錦標(biāo)賽”框架下考察外在激勵因素如何作用地方官員對地方經(jīng)濟(jì)增長或公共事業(yè)的影響。本文從地方官員內(nèi)在激勵的視角，引入官員異質(zhì)性特征等內(nèi)在激勵因素考察官員任期對城市營商環(huán)境優(yōu)化的作用機理，豐富了營商環(huán)境優(yōu)化問題研究的理論視角。二是證明了政績考核觀的轉(zhuǎn)型對官員任期與營商環(huán)境的關(guān)系具有正向調(diào)節(jié)作用，實證檢驗了十八大前后營商環(huán)境水平存在明顯的斷點差異。十八大以后隨著地方官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，城市營商環(huán)境優(yōu)化呈現(xiàn)跳躍式變化。本文的發(fā)現(xiàn)不僅為新時代地方官員任期考核機制改革提供了經(jīng)驗證據(jù)支持，也有助于增進(jìn)對中國干部人事制度和官員政績考核機制的理解。三是采用了更為全面的樣本數(shù)據(jù)。相比目前多數(shù)采用省級政府官員特征的方法，本文采用2008-2017年中國285個城市面板數(shù)據(jù)，實證檢驗地方官員任期對城市營商環(huán)境的影響，更為全面和精確地識別了中國各城市間的差異，為完善我國地方政府官員任期制度等改革提供數(shù)據(jù)支撐。

二、文獻(xiàn)評述和理論假設(shè)

(一)文獻(xiàn)述評

對地方官員自上而下的政績考核與任命制度相互耦合，共同構(gòu)成了中國特色的地方政府官員的有效激勵機制。有鑒于此，學(xué)者們提出了“晉升錦標(biāo)賽”理論，認(rèn)為20世紀(jì)80年代以來地方官員之間圍繞GDP開展的“晉升錦標(biāo)賽”是理解政治激勵與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵線索之一，后續(xù)一系列研究證實了官員晉升激勵在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上中發(fā)揮了積極作用(周黎安，2007[8]；王賢彬、徐現(xiàn)祥，2008[9]；Xu，2011[10]；盧盛峰、王翀洋，2016[11])。 作為中國地方官員治理的重要機制，官員任期制是最具普適性和規(guī)范化的制度安排，是影響官員努力程度和政策選擇的重要因素，官員任期不僅是官員自身特征的體現(xiàn)，也是我國官員治理的重要手段(王賢彬、徐現(xiàn)祥，2008[9]；錢先航，2012[12]；曹春方、傅超，2015[13])。這種以官員任期為重要代表的隱形治理方式直接影響了地方官員的行為和策略，強化了地方官員之間“晉升錦標(biāo)賽”(張軍、高遠(yuǎn)，2007[14]；余泳澤、楊曉章，2017[15])。有關(guān)官員任期和經(jīng)濟(jì)增長等問題的研究，普遍認(rèn)為官員任期與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、可視性公共品支出等之間存在著倒U型關(guān)系(譚之博、周黎安，2015[16]；吳敏、周黎安，2018[17])。政府官員任期太短或者太長均會削弱其晉升概率，官員任期長短和其能夠晉升概率也呈現(xiàn)倒U型關(guān)系(傅利平、李永輝，2015)[18]，本質(zhì)上來說，官員們面臨任期限制的最優(yōu)化行為是一種短視行為，正是由于預(yù)期自身努力可能給繼任官員帶來正外部性，官員們在任期的后半段會降低努力程度(譚之博、周黎安，2015)[16]。目前對于營商環(huán)境優(yōu)化的研究主要集中于理論解釋與影響因素方面。Besley(2015)[19]認(rèn)為營商環(huán)境在廣泛意義上是一個城市或地區(qū)綜合競爭力的體現(xiàn)，集合了地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、政治等各個要素，在狹義上是指城市承接產(chǎn)業(yè)、招商引資的能力。從宏觀層面來看，營商環(huán)境的水平的提高有利于吸引外商投資，有利于地區(qū)打造公平、開放的招商引資環(huán)境，間接促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展(史長寬、梁會君，2013)[20]。從微觀層面來看，營商環(huán)境能夠影響一個企業(yè)的選址和運營，也會影響企業(yè)發(fā)展的水平(于文超、梁平漢，2019)[21]。由于地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)與社會差異顯著，營商環(huán)境也存在著地區(qū)差異(Dollar等，2004[22]；Estrin等，2008[23])，進(jìn)一步加劇了地區(qū)發(fā)展不均衡。部分學(xué)者對營商環(huán)境影響因素進(jìn)行了研究，董志強等(2012)[1]用開通商埠的時間長短來驗證營商環(huán)境的優(yōu)劣，方穎、趙揚(2011)[24]以各省地理位置、學(xué)生注冊數(shù)與出國留學(xué)人數(shù)、社會主義改造前私營工商業(yè)運營狀況作為營商環(huán)境的指標(biāo)。廖福崇(2019)[3]發(fā)現(xiàn)良好的制度環(huán)境對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的促進(jìn)作用，驗證了營商環(huán)境中“制度至關(guān)重要”的假說。

可以看出，已有研究集中關(guān)注官員任期等特征對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響，而沒有涉及更具政治意義的地區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化問題，進(jìn)一步地，這也使得現(xiàn)有的研究事實上是靜態(tài)的，難以反映十八大以后官員激勵的真實狀況。另外，現(xiàn)有的研究都從制度、文化等外在機制關(guān)注營商環(huán)境優(yōu)化問題，無法全面地揭示城市營商環(huán)境的內(nèi)在激勵機制。本文則利用大樣本數(shù)據(jù)，在準(zhǔn)確度量城市營商環(huán)境水平的基礎(chǔ)上，考察地方官員任期是否會影響城市營商環(huán)境的優(yōu)化，以深入理解現(xiàn)實政府，推進(jìn)相關(guān)學(xué)術(shù)研究。

(二)理論假設(shè)

對于地方官員任期與城市營商環(huán)境的關(guān)系，需要從地方官員愿望的動態(tài)演化和執(zhí)政的基本邏輯兩個角度分析。從地方官員任期內(nèi)愿望動態(tài)演化視角看，在相同的激勵機制下，地方官員的目標(biāo)函數(shù)和決策方式會隨著任期的變化而發(fā)生變化(楊剛強等，2020)[25]，且任期短的地方官員所推行的政策更具有短期化傾向。雖然我國相關(guān)法規(guī)規(guī)定地方官員的任期為五年一屆，但現(xiàn)實中地方官員的任期往往長短不一，上級的考核每年開展，地方官員也隨時有可能被調(diào)任，固定任期事實上演變?yōu)榭赡茈S時調(diào)遷的彈性任期。在官員任職初期，因其對任期的不穩(wěn)定預(yù)期，為最大化“任期回報”，地方官員具有強烈的“短期化”傾向，期望通過“小步快跑”的方式盡快實現(xiàn)晉升目標(biāo)。由于經(jīng)濟(jì)增長所帶來的政績回報具有易于觀察和周期短的優(yōu)勢，在“晉升錦標(biāo)賽”作用下，理性的地方官員在任職初期存在明顯的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)偏好，為尋求短期的經(jīng)濟(jì)增長，地方官員會增加更易拉動經(jīng)濟(jì)增長的硬公共品投入，而忽略了營商環(huán)境等軟公共品供給，片面追求經(jīng)濟(jì)增速的粗放型發(fā)展模式不僅忽視了營商環(huán)境的改善，還擠占了營商環(huán)境改善的投入，不利于地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化。隨著任期的延續(xù)并接近考核周期，地方官員的短期行為相對弱化，更傾向于考慮實現(xiàn)均衡發(fā)展的目標(biāo)，對城市營商環(huán)境改善和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重視程度有所增強。而當(dāng)?shù)胤焦賳T任期進(jìn)一步延長時或因面臨年齡限制即將終結(jié)任期時，地方官員獲得升遷的概率降低(龐保慶、耿曙，2016)[26]，在施政過程中出現(xiàn)“為官不為”的懶政現(xiàn)象，以個人政治目的優(yōu)化城市營商環(huán)境的努力也會相應(yīng)降低，逐步演變?yōu)檎卫碇械耐怀鰡栴}。從地方官員執(zhí)政的基本邏輯看，優(yōu)化營商環(huán)境的阻力主要來自舊營商環(huán)境中的既得利益主體，地方官員上任初期，因為對城市的政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)和營商環(huán)境問題都不甚了解，需要一定的時間來適應(yīng)新的工作崗位和地區(qū)環(huán)境，也難以迅速地掌握當(dāng)?shù)氐恼块T和社會組織，改善營商環(huán)境客觀上存在困難。隨著地方官員任期的延長，官員逐步了解并適應(yīng)新的工作環(huán)境，強化轄區(qū)發(fā)展條件的共識，積累有利于優(yōu)化城市營商環(huán)境的政治資源，進(jìn)而因地制宜地推行優(yōu)化城市營商環(huán)境的政策。隨著改善營商環(huán)境政策效應(yīng)的發(fā)揮，地方官員在任期中也會享受到營商環(huán)境優(yōu)化的紅利，地方官員對城市營商環(huán)境的促進(jìn)作用逐步顯現(xiàn)。但隨著地方官員任期進(jìn)一步拉長，可能會形成新的既得利益問題，阻礙營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化?；谝陨戏治?，我們提出本文的基本假設(shè)。

假設(shè)H1:官員任期與營商環(huán)境呈倒U型關(guān)系。

經(jīng)驗證明，中國獨特的政績考核和官員晉升機制可以有效地激勵地方官員的政策抉擇，在原有GDP錦標(biāo)賽模式下，地方官員為獲取晉升機會而展開GDP增長的競爭，地方官員為了追求經(jīng)濟(jì)增長的短期目標(biāo)往往會忽略營商環(huán)境改善等長遠(yuǎn)目標(biāo)。進(jìn)入新時代，以推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為核心目標(biāo)，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系成為各地各級政府最為關(guān)注的問題。進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是十八大以后黨和政府的工作重點。十八大以來，黨中央對地方官員政績考核制度進(jìn)行了多次完善，先后出臺了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等重要文件，把營商環(huán)境優(yōu)化、生態(tài)文明建設(shè)、民生福祉改善等作為地方官員政績考核的重要內(nèi)容，考核方式也日趨規(guī)范化、指標(biāo)化，考核結(jié)果作為地方官員晉升的重要依據(jù)。政績考核觀的轉(zhuǎn)型將直接影響地方政府官員的行政行為，地方官員為實現(xiàn)政治上的晉升，其施政策略也必將發(fā)生改變，會根據(jù)政績考核標(biāo)準(zhǔn)的量化要求來調(diào)整政策，期望能完成上級考核目標(biāo)。因此，地方官員不僅重視與經(jīng)濟(jì)增長短期相關(guān)的硬公共品的投入，也重視營商環(huán)境等軟公共品的供給。由此我們提出假設(shè)。

H2:政績考核觀的轉(zhuǎn)型具有正向調(diào)節(jié)作用，十八大以后，營商環(huán)境優(yōu)化呈現(xiàn)跳躍式變化。

三、模型設(shè)定與指標(biāo)測算

(一)樣本與數(shù)據(jù)來源

本文收集整理了中國大陸除西藏自治區(qū)以外30個省(自治區(qū)、直轄市)285個設(shè)區(qū)市(州)的數(shù)據(jù)資料(不包括部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失的城市)，選取全國285個城市2008-2017年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。我們從政府網(wǎng)站、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等各種渠道手工收集到868名市委書記(各民族自治州的州委書記)的任期、年齡、來源以及籍貫地等個人信息。之所以考慮以市委書記作為研究樣本，是因為我國一直堅持“黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”原則，以及現(xiàn)實政治生活中長期存在的“一把手”效應(yīng)，市委書記應(yīng)該是一個城市最重要的微觀能動主體，其個人的利益訴求和政策偏好會直接放大或者抑制營商環(huán)境優(yōu)化的效果，有理由相信市委書記在關(guān)系到城市營商環(huán)境改善的決策中扮演著決定性角色。另一部分為城市營商環(huán)境和控制變量的數(shù)據(jù)，包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度環(huán)境、社會環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)建設(shè)等5個方面的27個指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于2008-2017年度各個城市的統(tǒng)計公報、環(huán)境公報以及城市統(tǒng)計年鑒。

(二)模型設(shè)定

本文構(gòu)建如下計量模型進(jìn)行實證檢驗:

其中，Busiit代表城市營商環(huán)境，官員任期(tenu)、官員任期平方(tenu2)是模型的主要解釋變量，其中引入了官員任期的平方項(tenu2)以考察官員任期與營商環(huán)境之間非線性關(guān)系。Xit是控制變量，主要包括以官員年齡(age)、官員來源(lastp)、官員籍貫地(native)為表征的官員個人特征，以及稅負(fù)水平(tax)、稅收情況(shui)等主要宏觀經(jīng)濟(jì)社會變量。μ是不隨時間變化的個體效應(yīng)，εit為模型殘差項。

進(jìn)一步地，為檢驗政績考核標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變對城市營商環(huán)境的影響，我們以黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代為時間節(jié)點，估計官員激勵變化對其行為的影響。由于十八大召開，只是時間維度上的變化，因此我們采用時間維度的精確斷點回歸方法，模型設(shè)定如下:

其中，τ為待評估的因果效應(yīng)，Dit為處理變量，如果年份t大于等于2012，則Dit＝1，表示官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)加入營商環(huán)境這一考核制度；如果年份t小于2012，則 Dit＝0，表示官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)仍以經(jīng)濟(jì)增長為主。f(x)是關(guān)于配置變量x的多項式，其中x＝t-2012。Xit為包括官員任期在內(nèi)的控制變量，模型仍然采用固定效應(yīng)進(jìn)行回歸分析。

(三)變量定義

1.被解釋變量:營商環(huán)境。本文運用熵值法測算各城市營商環(huán)境綜合指數(shù)作為城市營商環(huán)境的數(shù)據(jù)。借鑒大灣區(qū)研究院發(fā)布的《2017年中國城市營商環(huán)境報告》中所采用的營商環(huán)境指標(biāo)，將城市營商環(huán)境分為制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)建設(shè)五部分(宋林霖、何成祥，2018)[27]，并進(jìn)一步細(xì)分為27個三級指標(biāo)。其中，制度環(huán)境是影響營商環(huán)境的最重要因素，我們采用樊綱等(2011)[28]的市場化指數(shù)指標(biāo)和《2017年中國城市營商環(huán)境報告》中軟環(huán)境指標(biāo)的測算來源，選取稅負(fù)水平、外資投資額、勞動力流動等3個三級指標(biāo)來衡量制度環(huán)境。稅負(fù)水平和勞動力流動分別采用一般財政收入與地區(qū)GDP之比、年末人口與去年年末人口之差來衡量。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是營商環(huán)境優(yōu)化的基礎(chǔ)，其往往決定了企業(yè)盈利空間，綜合各方面的研究成果，我們選取GDP總量、人均GDP、GDP增速、進(jìn)出口總額、社會消費品零售額、商品房房價、職工年平均工資等重要的城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行測度。我們用醫(yī)療服務(wù)、科技服務(wù)、融資服務(wù)、教育服務(wù)以及養(yǎng)老服務(wù)等5個三級指標(biāo)來綜合測度城市社會環(huán)境水平，這些指標(biāo)分別使用每萬人的床位數(shù)、科技投入占GDP比例、本外幣貸款占GDP比例、學(xué)生人數(shù)與常住人口之比以及城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老參保比例來測算。生態(tài)環(huán)境指標(biāo)選擇綠化覆蓋率、廢水排放量、二氧化硫排放量，以及工業(yè)固體廢棄物綜合利用率來綜合測算?；A(chǔ)設(shè)施水平綜合采用道路面積、航空吞吐量、供氣量、貨運量，移動電話接入互聯(lián)網(wǎng)數(shù)、公交數(shù)量、出租車數(shù)量、軌道交通長度來衡量，分別用來測算公路設(shè)施、航空設(shè)施、管道設(shè)施、貨運設(shè)施、移動互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)設(shè)施、公交服務(wù)、出租車服務(wù)、軌道交通服務(wù)水平。

在測算城市營商環(huán)境指數(shù)過程中，由于各指標(biāo)間存在量綱和單位差異，在確定權(quán)重前，我們對數(shù)據(jù)做標(biāo)準(zhǔn)化處理，各三級指標(biāo)權(quán)重采用熵值法來確定，同時鑒于三級指標(biāo)中存在抑制營商環(huán)境指標(biāo)，我們還對各三級指標(biāo)進(jìn)行方向一致性處理。

表1 城市營商環(huán)境指標(biāo)體系

2.解釋變量:官員任期。本文借鑒張軍、高遠(yuǎn)(2007)[14]的做法，將官員任期計算具體到月份，如果官員是在上半年一至六月就任，其任期按照當(dāng)年算起，如果是在下半年七至十二月就任，則從第二年開始計算任期，如果是在六月份任職，考慮到官員在正式就職前會進(jìn)行相應(yīng)工作交接，任期也理應(yīng)從當(dāng)年算起。相應(yīng)地，如果官員是在上半年一到六月離任，則將上一年記為任期最后一年，如果是下半年七到十二月離任則將當(dāng)年記為任期最后一年。上述計算方式，不僅確保了每個官員任期是整年數(shù)，而且確保每個城市每一年只有一位官員在任，保證了官員任期數(shù)據(jù)的嚴(yán)謹(jǐn)性。

3.控制變量。本文以官員年齡、官員來源、官員籍貫等個人特征變量和稅負(fù)水平(tax)、稅收情況(shui)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為控制變量(余泳澤、楊曉章，2017)[15]。其中，官員年齡(age)以官員在任相關(guān)年份的實際年齡表示，官員來源(lastp)包括本地晉升及異地交流，若市委書記從中央或者外市調(diào)入，則賦值為1，從本市直接升任市委書記的官員，則賦值為0。官員籍貫(native)以其是否任職于其籍貫所在省份來區(qū)分，是就賦值為1，否則為0。稅負(fù)水平為財政收入與GDP之比，稅收情況為當(dāng)年企業(yè)應(yīng)交增值稅。各變量具體定義見表2。

表2 變量定義

4.變量的描述性統(tǒng)計。表3列出了主要變量的描述性統(tǒng)計特征，從表3可以發(fā)現(xiàn)，在市委書記的樣本中，任期的最小值為1年，最大值為10年，平均任期為2.72年，距離5年固定任期相差2年多，表明在樣本期內(nèi)市委書記們的調(diào)動較為頻繁，很少的市委書記能夠任滿一屆5年，大多數(shù)市委書記未能任滿5年一屆就已調(diào)離，官員任期調(diào)整似乎沒有明確時間限制，固定任期已權(quán)變?yōu)閺椥匀纹?。樣本中官員年齡平均是53.08歲，小于國家法定退休年齡，年齡的最小值和最大值為42歲和70歲，表明市委書記任職年齡差距較大。樣本中官員來源變量均值為0.56，說明市委書記中異地調(diào)動要多于本地晉升。官員籍貫虛擬變量均值為0.93，表明本省籍貫的官員要多于異地籍貫官員。

表3 變量的描述性統(tǒng)計

四、實證檢驗與結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)檢驗

表4給出了官員任期與營商環(huán)境關(guān)系的基準(zhǔn)檢驗結(jié)果。其中，列(1)(2)為不納入控制變量的實證結(jié)果，列(3)(4)為加入控制變量的檢驗結(jié)果。

基于Hausman檢驗的固定效應(yīng)模型分析發(fā)現(xiàn)，官員任期系數(shù)為正、官員任期平方項系數(shù)為正，且均在1%水平上顯著，說明官員任期確實會對城市營商環(huán)境產(chǎn)生影響，并且官員任期與城市營商環(huán)境之間存在倒U型關(guān)系，驗證了本文的假設(shè)H1。正如前文所述，因為官員在任期的不同時段，因其內(nèi)在激勵的差異，對營商環(huán)境改善的努力程度也不相同，從而造成地方官員任期與城市營商環(huán)境之間的非線性關(guān)系存在。

表4中各控制變量的系數(shù)符號基本符合我們的預(yù)期。地方官員年齡的估計系數(shù)顯著為負(fù)，表明地方官員年齡對城市營商環(huán)境存在明顯的抑制作用。這是因為官員年齡越大，其獲得晉升的概率越小，以個人政治目的優(yōu)化城市營商環(huán)境的努力也會相應(yīng)降低，容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象，弱化營商環(huán)境的改善。同樣地，官員來源的負(fù)向系數(shù)意味著本地晉升官員相對于異地交流官員而言，能夠顯著促進(jìn)城市營商環(huán)境優(yōu)化?？赡艿慕忉屖潜镜貢x升官員充分掌握地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“地方知識”，了解地方營商環(huán)境存在的主要問題，較大程度地獲得當(dāng)?shù)卣探缇⒌闹С?，能夠較快采取與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的改善營商環(huán)境的策略，推動城市營商環(huán)境的優(yōu)化。官員籍貫與營商環(huán)境呈現(xiàn)不顯著的正向關(guān)系，這意味著地方官員存在籍貫地偏愛現(xiàn)象(徐現(xiàn)祥、李書娟，2019)[29]，當(dāng)官員籍貫地與任職所在省份一致時，地方官員更為關(guān)注營商環(huán)境的優(yōu)化。另外，稅負(fù)水平和稅收情況與城市營商環(huán)境都呈現(xiàn)負(fù)向關(guān)系，這表明，減費降稅措施的落實有利于城市營商環(huán)境的優(yōu)化。

表4 官員任期與營商環(huán)境的基準(zhǔn)檢驗結(jié)果

(二)進(jìn)一步檢驗:政績考核觀轉(zhuǎn)型的影響

為了更加直觀地了解政績考核標(biāo)準(zhǔn)變化對官員行為的影響，我們展示了2012年前后各城市營商環(huán)境的變化趨勢，如圖1所示。圖中每一點代表相應(yīng)年份城市營商環(huán)境的平均值，實線表示數(shù)據(jù)的多項式參數(shù)擬合，可以明顯看到營商環(huán)境在臨界點之后發(fā)生跳躍式增加。發(fā)生跳躍式增加的原因是在十八大召開以后，官員政績考核的變化使得官員更重視營商環(huán)境的優(yōu)化。為了更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤治隹己藰?biāo)準(zhǔn)變化對官員的影響，尤其是評估這一政策變化的處理效應(yīng)，我們繼續(xù)采用斷點回歸的方法進(jìn)行實證檢驗，主要回歸結(jié)果如表5所示。

表5 參數(shù)斷點設(shè)計回歸結(jié)果

我們先用多項式參數(shù)的回歸方式，多項式參數(shù)回歸可以減少估計偏誤，但是過高階數(shù)的多項式回歸會導(dǎo)致過度擬合(Gelman等，2019)[30]。因此我們選擇三次多項式回歸，列(1)至(3)分別為f(x)一次、二次、三次多項式的結(jié)果。處理變量D均顯著為正，說明政績考核標(biāo)準(zhǔn)的變化確實對城市營商環(huán)境改善具有跳躍式帶動效應(yīng)。我們還要通過縮小樣本區(qū)間來進(jìn)一步分析回歸結(jié)果，列(5)(6)是將樣本縮小為2008-2016年以及2009-2015年的回歸結(jié)果。結(jié)果表明處理變量D仍然顯著為正。此外，我們需要克服斷點處數(shù)據(jù)堆積問題對估計結(jié)果的影響，在制度改變的短時間內(nèi)政府官員可能干預(yù)企業(yè)行為，直接影響營商環(huán)境，所以我們在列(7)刪除了2013年的樣本來緩解短期內(nèi)政府的干預(yù)作用，結(jié)果仍然是穩(wěn)健的。

斷點回歸分析中，帶寬設(shè)定是關(guān)鍵的一步，通常情況下，帶寬越小，跳躍的識別就越準(zhǔn)確。我們采用矩形權(quán)重的方法進(jìn)行局部線性回歸，基于樣本量與最優(yōu)帶寬考慮，分別選擇100%、200%作為帶寬模型，回歸結(jié)果如表6所示。結(jié)果顯示，帶寬選擇并未對回歸結(jié)果產(chǎn)生較大影響，因此，基本回歸具有較強穩(wěn)健性。結(jié)合參數(shù)模型和局部線性回歸模型的結(jié)果，驗證了本文提出的研究假說2。此外，檢驗控制變量在斷點處跳躍對回歸結(jié)果影響的穩(wěn)健性也是必要的。對于官員來說，官員無法精確預(yù)計到政策出臺的時間，因此也無法進(jìn)行政府干預(yù)，表5列(7)也可以表明官員變量不會存在斷崖式跳躍。對于其他控制變量的連續(xù)性檢驗，限于篇幅，未在文中列示。

表6 局部線性模型回歸結(jié)果

(三)內(nèi)生性問題與穩(wěn)健性檢驗

1.內(nèi)生性問題。已有研究認(rèn)為，官員任期與營商環(huán)境均具有一定的外生性，出現(xiàn)反向因果導(dǎo)致內(nèi)生性問題的可能性較小。本文主要考慮因存在遺漏變量可能產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，如部分僅由省委、省政府所掌握的非公開經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，或上級黨委可能基于城市營商環(huán)境的現(xiàn)實情況來決定對相關(guān)官員的任期調(diào)整等。為檢驗可能的內(nèi)生性問題，我們嘗試?yán)命h代會召開年份的虛擬變量來構(gòu)造官員任期的工具變量。其基本邏輯是我國黨代會每五年召開一次，且黨代會召開也是官員變動的重要時間節(jié)點，可認(rèn)定該變量為外生變量。在本文樣本中，召開黨代會年份是2007年和2012年年底，官員發(fā)生調(diào)動導(dǎo)致的任期變化會計入下一年。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)在2008年和2013年官員任期發(fā)生變化的有239次，占總變動的28.8%，表明黨代會召開年份與官員任期之間存在較大的關(guān)聯(lián)性。估計方法為兩階段最小二乘法(2SLS)，模型設(shè)定如下:

其中，IVit為黨代會召開年份的虛擬變量，若當(dāng)年召開黨代會則為1，否則為0?；趦?nèi)生性問題的Hausman檢驗顯示，官員任期在1%水平上為內(nèi)生變量。本文內(nèi)生變量個數(shù)與工具變量個數(shù)一致，故不需要進(jìn)行工具變量的過度識別檢驗。表7的內(nèi)生性檢驗結(jié)果顯示Cragg-Donald Wald F統(tǒng)計量大于Stock-Yogo檢驗10%水平的臨界值，均拒絕了存在弱工具變量原假設(shè)，也即本文工具變量選擇是有效的。從表7第二階段的結(jié)果來看，官員任期對營商環(huán)境的影響仍是顯著為正，這與上文研究結(jié)論一致，排除了內(nèi)生性問題對實證研究結(jié)果的干擾。

表7 內(nèi)生性檢驗結(jié)果

2.穩(wěn)健性檢驗。本文主要從三個方面對官員任期與營商環(huán)境呈現(xiàn)倒U型關(guān)系這一基本結(jié)論進(jìn)行穩(wěn)健性測試，結(jié)果參見表8。第一，剔除直轄市樣本?？紤]到直轄市政治地位的特殊性，與其他地級市發(fā)展條件有所不同，我們剔除了北京、上海、天津、重慶4個樣本后進(jìn)行檢驗，結(jié)果見表8列(1)(2)。第二，剔除女性以及違紀(jì)官員樣本。本文樣本中女性官員比例只有5.4%，考慮到中國傳統(tǒng)文化等因素，本文剔除了女性樣本，此外，也剔除了違紀(jì)官員的樣本來保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，研究結(jié)果見表8列(3)(4)。第三，剔除臨近退休官員的樣本。我們剔除樣本中大于60歲的樣本，相關(guān)結(jié)果如表8中列(5)(6)所示。上述不同角度的穩(wěn)健性檢驗結(jié)果表明，前文的研究結(jié)論穩(wěn)健可靠。

表8 穩(wěn)健性檢驗

五、結(jié)論與啟示

官員任期的不確定性是否會對營商環(huán)境優(yōu)化等長遠(yuǎn)目標(biāo)產(chǎn)生影響一直是學(xué)界和政界關(guān)注的問題，但目前尚無官員任期與營商環(huán)境研究的嚴(yán)謹(jǐn)證據(jù)。本文收集整理了中國285個城市2008-2017年間868個市委書記的樣本，利用熵值法測算出中國285個城市2008-2017年的營商環(huán)境綜合指數(shù)水平，在市委書記樣本特征與城市營商環(huán)境水平匹配基礎(chǔ)上，檢驗了官員任期對營商環(huán)境的影響，并進(jìn)一步考察了十八大以后，政績考核觀轉(zhuǎn)型對兩者關(guān)系的作用。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，官員任期與營商環(huán)境呈倒U型關(guān)系，地方主官在任期的不同時段，因其潛在激勵的差異，對營商環(huán)境優(yōu)化的努力程度不盡相同，從而造成官員任期與營商環(huán)境間的非線性關(guān)系。進(jìn)一步檢驗表明，政績考核觀的轉(zhuǎn)型具有正向調(diào)節(jié)作用，十八大前后營商環(huán)境水平存在明顯的斷點差異，十八大以后隨著地方官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，城市營商環(huán)境優(yōu)化呈現(xiàn)跳躍式變化。本文的發(fā)現(xiàn)不僅為進(jìn)一步完善我國地方官員任職制度提供證據(jù)支持，也有助于增進(jìn)對我國新時代地方官員管理機制與政績考核制度的理解。本文研究結(jié)論的政策啟示意義主要表現(xiàn)為:

第一，盡快完善官員任期制度體系，穩(wěn)定地方官員的任期預(yù)期。官員任期是官員行政行為的機會集合，任期長短是影響官員決策的主要變量之一。地方主官在彈性任期模式下，官員任期有很大的不確定性，地方官員在任期內(nèi)更替的概率很大，普遍處于“試用期”式任職狀態(tài)，官員行為“短期化”傾向十分明顯，不利于營商環(huán)境優(yōu)化等長遠(yuǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)，“固定任期”可以激勵地方官員穩(wěn)定預(yù)期、平衡投入、合理施政。我國目前關(guān)于官員任期的制度性規(guī)定是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》(2006)，該規(guī)定雖明確提出了“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定”等要求，但因只是一個暫行規(guī)定，權(quán)威性、時代性和規(guī)范性等都有待進(jìn)一步加強，在各地實踐中并沒有得到有效的落實，黨中央關(guān)于官員任期的制度性權(quán)威沒有得到很好的維護(hù)。為了加強和完善我國地方官員任期制度管理工作，本文建議應(yīng)盡快完善我國地方官員任期制度，構(gòu)建以“固定任期為主、彈性任期為輔”的官員任期制，可以在現(xiàn)有暫行規(guī)定的基礎(chǔ)上，建立更為規(guī)范完備的官員任期管理制度體系，對地方官員任期長短、任期目標(biāo)、考核方式、任期內(nèi)調(diào)整等做出剛性規(guī)定，對于因工作特殊需要確應(yīng)在任期內(nèi)調(diào)整職務(wù)的具體情形和操作程序做出明確要求，穩(wěn)定地方官員的任期預(yù)期，合理引導(dǎo)官員施政行為，推進(jìn)政府長遠(yuǎn)規(guī)劃實現(xiàn)。官員任期制度作為黨和國家治理體系的重要組成部分，要有利于地方治理體系與能力的現(xiàn)代化，穩(wěn)定地方官員的職務(wù)預(yù)期，遵循地方官員隊伍建設(shè)與管理的內(nèi)在規(guī)律。

第二，嚴(yán)格落實官員任期政績綜合考核制度，切實發(fā)揮任期考核評價的引導(dǎo)作用。地方官員任期政績考核評價工作是對官員任期內(nèi)施政業(yè)績和目標(biāo)實現(xiàn)的綜合評價，與官員政治晉升息息相關(guān)。為增強地方主官任期政績考評的實效性，一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善地方官員任期政績考評指標(biāo)體系，政績考評指標(biāo)體系的調(diào)整會影響地方官員的施政策略，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會、政治、生態(tài)等多方面構(gòu)建綜合性考核指標(biāo)，建立地方官員政績的橫向和縱向考核指標(biāo)，通過不同維度的比較來客觀全面地評價地方官員政績?？茖W(xué)設(shè)置各類考評指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，以定量的方式逐項考核，減少主觀判斷的不確定性。另一方面，應(yīng)強化政績考評結(jié)果的綜合運用，樹立正確的考核導(dǎo)向，做到考評標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理、考評過程嚴(yán)格規(guī)范、考評結(jié)果公開有效，把綜合考核結(jié)果作為地方官員職位調(diào)整重要依據(jù)。