盧進(jìn)勇 李思靜

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，北京 100029)

一、引言

面對2008年全球金融危機的全面爆發(fā)，我國政府推出4萬億經(jīng)濟(jì)刺激政策以對沖金融危機帶來的負(fù)面影響、遏制經(jīng)濟(jì)增速的下滑，然而地方政府財政收入不足以支撐如此龐大的政府投資計劃。為響應(yīng)政策號召，地方政府只好尋求大規(guī)模負(fù)債以填補巨額財政資金缺口，實施具體投資計劃。在《預(yù)算法》規(guī)定“地方政府不允許直接發(fā)行地方政府債券”的限制下，地方政府融資平臺逐步成為地方政府債務(wù)融資的重要渠道。市場普遍認(rèn)為融資平臺債務(wù)背后有地方政府信用擔(dān)保，因此融資平臺債務(wù)被貼上了“還款能力強，安全保障高”的標(biāo)簽，市場資金的青睞和地方政府強烈的融資需求共同推動了地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的迅速膨脹。審計署2013年6月末的審計結(jié)果顯示，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)共計10.89萬億元，其中，融資平臺債務(wù)4.08萬億元，占比37.47%，地方政府或有債務(wù)共計7萬億元，其中，融資平臺債務(wù)2.89萬億元，占比41.33%。無論從地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)還是或有債務(wù)來看，融資平臺債務(wù)比例均高居第一。融資平臺債務(wù)主要由銀行信貸和城投債構(gòu)成，而隨著銀行信貸風(fēng)險管理要求的趨于嚴(yán)格以及債務(wù)融資市場的持續(xù)發(fā)展，城投債發(fā)行規(guī)模近年來迎來了跳躍式增長(見圖1)，占融資平臺債務(wù)比例越來越高。據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計結(jié)果顯示，2008年全國共發(fā)行城投債992億，2019年城投債發(fā)行規(guī)模高達(dá)34813億，11年時間增長了34倍之多，城投債已然成為地方政府最重要的融資工具之一。

從經(jīng)濟(jì)實際運行情況來看，四萬億一攬子投資計劃盡管在短期內(nèi)起到了顯著的遏制經(jīng)濟(jì)下滑作用，但是并未能取得預(yù)期較長周期大幅提振經(jīng)濟(jì)的效果。2012年初經(jīng)濟(jì)增速便再次下滑到8%以下，為實現(xiàn)GDP增速“保八”的政策目標(biāo)，政府不得不再次推出包括加大國企投資力度、放寬信貸條件在內(nèi)的一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策。然而，過快的資本深化一方面受限于資本邊際效率遞減，另一方面加速了全要素生產(chǎn)率(TFP)增速放緩，最終導(dǎo)致刺激政策經(jīng)濟(jì)驅(qū)動效果越來越弱。為實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)，政府必須不斷加碼刺激力度，導(dǎo)致了中國經(jīng)濟(jì)的“刺激依賴”現(xiàn)象，而后果之一便是地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。面臨經(jīng)濟(jì)效率的不斷下滑，為實現(xiàn)保增長目標(biāo)，地方政府是否會借助債務(wù)融資工具以執(zhí)行不斷加碼的財政刺激政策?本文基于2009-2017年發(fā)行的11529只城投債數(shù)據(jù)試圖回答上述問題，探究經(jīng)濟(jì)效率放緩背景下地方政府自主舉債行為。

二、文獻(xiàn)綜述與理論機制

(一)地方政府債務(wù)積累的動力機制

首先，財政分權(quán)體制促成了地方政府債務(wù)積累。賈康和蘇京春(2012)[1]研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)造成政府間的競爭空前激烈，各地方政府拼命舉債融資以提高競爭力；巴曙松等(2011)[2]認(rèn)為，由于地方投融資體系不健全，地方政府無法科學(xué)地彌補收支缺口，只能通過不斷地發(fā)行外債來籌集資金，久而久之，惡性循環(huán)，因此，財政分權(quán)在激勵地方官員的同時，地方政府事權(quán)和財權(quán)的不匹配也會迫使地方政府大規(guī)模負(fù)債。

其次，地方政府的績效考核制度與“利己主義”特征會加重政府負(fù)債。周黎安等(2005)[3]和林挺進(jìn)(2008)[4]分別基于中國的省級及地市、縣級官員的樣本，證實了中國地方官員的選拔制度，并說明這是一種“對上負(fù)責(zé)”的模式，官員通過績效考核來決定職位升降，而績效考核的標(biāo)準(zhǔn)之一就是GDP的多少，這也是地方政府官員偏好“借錢”、不斷擴大負(fù)債的原因；張軍等(2007)[5]認(rèn)為，政府間達(dá)成了一種“為增長而競爭”的共識，一些地方更是急功近利地進(jìn)行融資擴張，這種追求數(shù)量而忽略質(zhì)量的粗放式發(fā)展模式，很容易造成地方政府的負(fù)債，同時，“示范效應(yīng)”對地方政府的行為有很強的導(dǎo)向作用；唐志軍等(2012)[6]認(rèn)為，正是由于負(fù)面引導(dǎo)，一些地方政府官員會不計后果的大規(guī)模舉債；周雪光(2005)[7]提出，借債逐漸成為官員中一種迅速提高政績又不至于像加稅一樣有損自身聲譽的“好”方法；曹婧等(2019)[8]基于地級市城投債發(fā)行數(shù)據(jù)，證實了官員晉升壓力對城投債擴張具有顯著影響

再次，預(yù)算軟約束與土地財政為地方政府舉債提供了方便。周黎安(2007)[9]和匡小平等(2014)[10]認(rèn)為，軟預(yù)算約束是地方政府不計后果、大規(guī)模借貸的根源，加之還款無法得到保障，縣、鄉(xiāng)級政府面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機，但中央政府有時卻對地方債務(wù)擴張的行為無能為力；楊十二等(2013)[11]研究表明，中央政府對某些地方大規(guī)模舉債的行為不予理睬，是因為其不能提供給地方政府足夠的支援；曹飛等(2013)[12]認(rèn)為，城市化發(fā)展及房價的上漲導(dǎo)致土地出讓金收入的增加，而土地出讓金作為地方政府債務(wù)還本付息的重要資金來源，為地方政府債務(wù)的增長提供了保障。

最后，各信用中介體系的發(fā)展也在一定程度上推動了政府大規(guī)模舉債，它們游離于銀行監(jiān)管體系之外，通過在金融市場上發(fā)行各種復(fù)雜的金融衍生品，大規(guī)模的擴張其負(fù)債和資產(chǎn)業(yè)務(wù)。以影子銀行為例，呂健等(2014)[13]認(rèn)為，影子銀行的發(fā)展使地方政府融資更加便利，是政府債務(wù)增長的一個重要原因。

(二)經(jīng)濟(jì)效率對城投債債務(wù)規(guī)模的影響

過去40多年來我國經(jīng)濟(jì)取得了高速發(fā)展，但粗放式的經(jīng)濟(jì)增長模式也為我國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展埋下了諸多病根，經(jīng)濟(jì)效率的下降導(dǎo)致了我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速換擋的“新常態(tài)”。經(jīng)濟(jì)效率是經(jīng)濟(jì)增速的重要決定因素之一，經(jīng)濟(jì)效率下滑，意味著相同資本和勞動力增速條件下實際GDP增速越低。唐東波和劉穎(2008)[14]基于Ramsey-Cass-Koopmans增長模型，研究發(fā)現(xiàn)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效率較低且存在經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)一步減緩的趨勢；錢雪亞和繆仁余(2014)[15]基于隨機前沿超越對數(shù)生產(chǎn)函數(shù)模型證實了TFP增速的下降，并指出要素配置效率低下是主要原因；洪興建和羅剛飛(2014)[16]、方福前和馬學(xué)俊等(2016)[17]運用不同的測算方法均支持了TFP增速的放緩。

為應(yīng)對全球金融危機沖擊以及自身結(jié)構(gòu)性問題導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增速放緩，我國一直以來實施積極的財政政策和適當(dāng)寬松的貨幣政策，以實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)。宏觀調(diào)控的需求導(dǎo)致政府財政支出的擴張，以擴大投資的方式對沖經(jīng)濟(jì)效率的下滑，然而“資本深化”無法成為經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性動力[18]，過快的“資本深化”以及財政擴張的“國有屬性”會促使經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)一步下滑[19]，加速了經(jīng)濟(jì)增速的放緩，導(dǎo)致下期地方政府不得不繼續(xù)加碼擴大投資。由于我國特殊的財政分權(quán)體制，地方政府事權(quán)和財權(quán)的不匹配迫使地方政府為執(zhí)行中央宏觀調(diào)控必須進(jìn)行債務(wù)融資，以填補財政收支不平衡的巨大缺口，而以GDP為導(dǎo)向的官員政績競爭放大了地方政府“加杠桿”沖動[20]，軟約束和土地財政為債務(wù)融資提供了便利，融資平臺擴充了融資渠道，監(jiān)管問責(zé)制度的缺失減小了違規(guī)成本，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模的快速膨脹。政府擔(dān)保更是起到重要推動作用，并進(jìn)一步降低了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率增速，使地方政府陷入“越擔(dān)保，債務(wù)規(guī)模越大，越需要擔(dān)?！钡摹皭盒匝h(huán)”中[21]。在銀行借款逐步緊縮的情況下，城投債逐步成為地方政府舉債的主要渠道，導(dǎo)致了城投債規(guī)模的快速膨脹[22]。

因此，本文提出研究假設(shè):面對經(jīng)濟(jì)效率增速的減緩，地方政府為實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)不得不持續(xù)加碼刺激力度，導(dǎo)致城投債規(guī)?？焖僭鲩L。

三、變量說明與數(shù)據(jù)描述

(一)計量模型設(shè)定

為檢驗假設(shè)“經(jīng)濟(jì)效率下滑會迫使地方政府加大債務(wù)融資力度”，參考肖鵬和劉炳辰(2017)[23]的做法，設(shè)定如下省份面板模型以分析TFP增速對城投債發(fā)行規(guī)模的影響。

式(1)中，被解釋變量Bond為省份i于年度t發(fā)行的人均城投債規(guī)模，通過對每只城投債發(fā)行規(guī)模在年度和省份層面匯總而得，核心解釋變量gtfp為省份i于年度t的TFP增速，TFP增速越小，意味著經(jīng)濟(jì)效率越低，地方政府越有加大債務(wù)融資規(guī)模的沖動，因此預(yù)期gtfp系數(shù)符號為負(fù)?？刂谱兞堪ㄈ司潭ㄙY產(chǎn)投資額、人均進(jìn)出口總額、城市人口密度，為避免異方差偏誤，對連續(xù)變量均進(jìn)行對數(shù)化處理。此外，加入省份和年度固定效應(yīng)以控制省份異質(zhì)性和年度異質(zhì)性。

考慮到城投債發(fā)行規(guī)模具有持續(xù)性特征，當(dāng)前發(fā)行規(guī)模與過去發(fā)行規(guī)模高度相關(guān)，為控制過去發(fā)行規(guī)模對當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的影響，在回歸中加入發(fā)行規(guī)模滯后項形成動態(tài)面板模型(2)，并采用系統(tǒng)GMM方法進(jìn)行估計以解決滯后因變量的內(nèi)生性問題。系統(tǒng)GMM方法相比于差分GMM方法而言，對于矩條件的要求較弱，能夠有效緩解小樣本數(shù)據(jù)可能產(chǎn)生的偏誤問題。

(二)樣本選擇和數(shù)據(jù)來源

本文基于2009-2017年共11529只城投債發(fā)行數(shù)據(jù)考察經(jīng)濟(jì)效率對地方政府舉債行為的影響，城投債相關(guān)數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫。研究樣本期為2009-2017年，主要出于以下兩點考慮:(1)2009年起城投債才迎來全國范圍內(nèi)的大規(guī)模發(fā)行；(2)本文核心解釋變量TFP增速的測算需要各省固定資本形成額數(shù)據(jù)，而該數(shù)據(jù)目前僅更新至2017年。本文核心解釋變量gtfp為采用索洛殘差法計算得出的全要素生產(chǎn)率TFP的同比增速，如式(3)-(5)所示。其中Y為總產(chǎn)出，采用各省GDP衡量；L為勞動要素投入，采用各省就業(yè)人口衡量；K為資本存量，以1978年為基期使用永續(xù)盤存法估算而得，I為固定資本形成額，δ折舊率取值10.96%，相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《各省統(tǒng)計年鑒》和《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》?？刂谱兞堪ㄘ斦謾?quán)、人均固定資產(chǎn)投資額、人均進(jìn)出口總額、城市人口密度，數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。由于估算各省市TFP增速時需要用到資本存量數(shù)據(jù)，而重慶基期資本存量等數(shù)據(jù)不可獲取，西藏城投債數(shù)據(jù)過少，本文最終得到除西藏、臺灣、香港、澳門、重慶、四川以外的28個省份面板數(shù)據(jù)。

(三)描述性統(tǒng)計

表1匯報了主要變量的描述性統(tǒng)計，人均城投債規(guī)模對數(shù)均值為5.842，標(biāo)準(zhǔn)差為1.679，說明不同省份間城投債規(guī)模存在一定差距。TFP增速均值為-0.021，標(biāo)準(zhǔn)差為0.025，說明我國TFP增速呈現(xiàn)一定程度的下滑趨勢且不同省份間經(jīng)濟(jì)效率表現(xiàn)出較大的不平衡現(xiàn)象。

表1 變量描述性統(tǒng)計

四、實證結(jié)果分析

(一)靜態(tài)面板模型回歸結(jié)果

首先對模型設(shè)定進(jìn)行初步檢驗，F(xiàn)檢驗的p值為0.0000，表明1%的顯著性水平下拒絕混合回歸模型，Hausman檢驗的p值為0.0078，表明在1%的顯著性水平下拒絕隨機效應(yīng)模型。因此，對模型(1)采用固定效應(yīng)估計。

表2匯報了加入省份和年度雙向固定效應(yīng)的模型(1)估計結(jié)果。列(1)僅加入TFP增速作為解釋變量，gtfp系數(shù)在1%水平顯著為負(fù)；列(2)進(jìn)一步加入人均固定資產(chǎn)投資額、人均進(jìn)出口總額、城市人口密度控制變量，gtfp系數(shù)仍在5%水平顯著為負(fù)，TFP增速與城投債規(guī)模之間的負(fù)向關(guān)系初步證實了本文假設(shè)“經(jīng)濟(jì)效率增速的減緩會導(dǎo)致城投債規(guī)模的增長”。面對經(jīng)濟(jì)效率的下滑，地方政府為刺激經(jīng)濟(jì)不得不加碼擴大投資，由于地方政府融資平臺通過銀行借款直接融資的方式逐步緊縮，地方政府融資平臺加大了城投債的發(fā)行力度以滿足融資需求，導(dǎo)致城投債規(guī)模的迅速擴張。解釋變量方面，人均固定資產(chǎn)投資額在5%水平顯著為正，人均固定資產(chǎn)投資額在一定程度上反映了地方政府通過固定資產(chǎn)投資拉動經(jīng)濟(jì)的力度，而城投債是地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，因此人均固定資產(chǎn)投資額越高，地方政府越需要加大城投債發(fā)行規(guī)模以填補投資資金缺口。人均進(jìn)出口總額在10%水平顯著為正，人均進(jìn)出口總額反映了該省份對外貿(mào)易活躍程度，對外貿(mào)易活躍程度越高的省份，稅收優(yōu)惠壓力越大，越需要擴充融資渠道以滿足地方政府財政支出需求，發(fā)行城投債動機和能力越強。考慮到城投債發(fā)行規(guī)模會影響地方政府固定資產(chǎn)投資行為，進(jìn)而對當(dāng)年經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生影響，為解決反向因果以及可能存在的與經(jīng)濟(jì)效率有關(guān)并直接影響城投債發(fā)行規(guī)模的遺漏變量引發(fā)的內(nèi)生性問題，將上一期TFP增速作為當(dāng)期TFP增速的工具變量，列(3)報告了工具變量兩階段最小二乘回歸結(jié)果，結(jié)果顯示gtfp系數(shù)仍在5%水平顯著為負(fù)，且控制變量顯著性水平與列(2)保持一致。gtfp系數(shù)絕對值和R2進(jìn)一步提高，說明內(nèi)生性問題導(dǎo)致gtfp作用能力被低估。第一階段回歸結(jié)果顯示，上一期TFP增速系數(shù)為0.207，對應(yīng)p值0.000，說明上一期TFP增速顯著正向影響當(dāng)期TFP增速，支持了經(jīng)濟(jì)效率具有持續(xù)性特征，一定程度上說明了TFP增速測算的合理性。gtfp系數(shù)在列(1)(2)(3)中均顯著為負(fù)，穩(wěn)健地支持了本文假設(shè):面對經(jīng)濟(jì)效率下滑，地方政府為實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)，不得不加大債務(wù)融資力度以實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)刺激措施。

表2 模型(1)(2)回歸結(jié)果

(二)動態(tài)面板模型回歸結(jié)果

城投債的發(fā)行是一種具有持續(xù)性特征的政府行為，城投債發(fā)行規(guī)模反映了該省地方政府城投債發(fā)行能力。在回歸模型中加入滯后期城投債發(fā)行規(guī)模顯得尤為重要，表2列(4)匯報了動態(tài)面板模型GMM估計回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，滯后期城投債發(fā)行規(guī)模系數(shù)在1%水平顯著為正，符合預(yù)期，證實了城投債發(fā)行的持續(xù)性；在控制城投債發(fā)行的持續(xù)效應(yīng)后，gtfp系數(shù)在1%水平仍顯著為負(fù)，控制變量也均在1%水平顯著為正，進(jìn)一步證實了結(jié)論的穩(wěn)健性。為檢驗?zāi)Ｐ驮O(shè)定是否合理，進(jìn)行Arellano-Bond二階序列相關(guān)檢驗和Sargan檢驗，結(jié)果顯示AR(1)對應(yīng)p值為0.078，AR(2)對應(yīng)p值為0.467，即AR(1)在10%水平顯著拒絕原假設(shè)，而AR(2)不能顯著拒絕原假設(shè)，滿足模型設(shè)定要求；Sargan統(tǒng)計量值為26.044，對應(yīng)p值為0.834，不能拒絕工具變量有效的零假設(shè)，滿足模型設(shè)定要求。

(三)穩(wěn)健性檢驗

為加強結(jié)論的穩(wěn)健性，避免TFP增速特殊估算結(jié)果導(dǎo)致的系數(shù)顯著性，在使用索洛余值法估算時允許各省具有不同的資本產(chǎn)出彈性，即在測算TFP的回歸模型中允許各省資本系數(shù)不同，然后將該估算方法下的TFP增速代入動態(tài)面板回歸模型(2)中，結(jié)果列示于表3列(1)。列(2)在測算TFP時假設(shè)規(guī)模報酬不變，列(3)在測算TFP時同時假設(shè)規(guī)模報酬不變和各省資本系數(shù)不同，結(jié)果顯示列(1)(2)(3)中TFP增速系數(shù)均在1%水平顯著為負(fù)，證實了結(jié)論的穩(wěn)健性。同時匯報了不同回歸結(jié)果的AR(1)、AR(2)和Sargan統(tǒng)計量，均證實了模型設(shè)定的合理性。

表3 不同估算方法下的TFP增速回歸結(jié)果

五、結(jié)論及政策建議

面對經(jīng)濟(jì)效率的持續(xù)下滑，在政府為實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)以及政府官員為提高政績的作用下，地方政府陸續(xù)推出一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策，然而經(jīng)濟(jì)驅(qū)動效果越來越弱，迫使政府不斷加碼財政刺激力度，從而形成“經(jīng)濟(jì)刺激依賴”困境，巨額財政缺口導(dǎo)致了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)逐年加劇。本文基于2009-2017年發(fā)行的11529只城投債數(shù)據(jù)構(gòu)建省份面板數(shù)據(jù)，證實經(jīng)濟(jì)效率下滑會導(dǎo)致城投債規(guī)模的膨脹，經(jīng)濟(jì)效率下滑越嚴(yán)重，地方政府越會加大債務(wù)融資力度。

隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的快速膨脹，地方政府債務(wù)風(fēng)險已引起中央高度重視，“十九大”報告強調(diào)要抓好決勝全面建成小康社會“三大攻堅戰(zhàn)”，將防范化解重大風(fēng)險放置首位，并對化解地方政府債務(wù)風(fēng)險提出政策指導(dǎo)。本文研究結(jié)論為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險提供了新的視角，強調(diào)重視經(jīng)濟(jì)效率的提高，以緩解政府為保增長加碼財政刺激的壓力，減弱地方政府融資需求?；诖耍疚奶岢龈倪M(jìn)的政策建議如下:

第一，加快結(jié)構(gòu)性改革，提高經(jīng)濟(jì)效率。一方面，發(fā)揮市場的主體作用，繼續(xù)推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代公司，穩(wěn)固企業(yè)的市場主體地位，同時加強并完善資本市場的法律監(jiān)管。另一方面，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)資源配置，中央與地方政府相互配合，構(gòu)建提高經(jīng)濟(jì)效率的動力機制，創(chuàng)新才是第一生產(chǎn)力，企業(yè)創(chuàng)新不是口號，要盡快建立相應(yīng)的制度環(huán)境指標(biāo)用以培育及衡量企業(yè)的創(chuàng)新能力與進(jìn)步空間，逐步縮短區(qū)域間的發(fā)展差異，努力將中國經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新驅(qū)動型推進(jìn)。

第二，提高政府債務(wù)利用效率，完善監(jiān)督追責(zé)制度。由于地方政府或有負(fù)債的復(fù)雜性，必須重點關(guān)注政府的隱性及潛在債務(wù)，這就要求相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)對現(xiàn)有的風(fēng)險評估及監(jiān)督工具進(jìn)行完善和修改，以期最大限度的有效利用政府債務(wù)，避免無效損失。同時，為了控制某些地方政府大肆舉債，有必要提出引導(dǎo)機制，逐步實現(xiàn)地方政府債務(wù)從私人利益向社會利益的轉(zhuǎn)變，借公眾之手監(jiān)督政府行為。還要設(shè)計一套約束政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的機制，對于發(fā)行新債、無效債券等問題，具體追責(zé)至個人，逐步實現(xiàn)不以任期為界的完善追責(zé)體系。

第三，健全地方稅收體系。地方政府大規(guī)模舉債最根本的原因是政府財政收入來源不足、收入規(guī)模小且不穩(wěn)定，要跳出大肆舉債這一惡性循環(huán)，最根源的解決辦法是擴大政府財政收入來源的廣度和深度。我國用土地出讓金收入償還的行為加大了政府對土地的依賴，也加重了債務(wù)風(fēng)險。因此，我國應(yīng)逐步擺脫對于土地財政的依賴，改進(jìn)并完善科學(xué)的地方稅收體系。