文/范文 劉洧

我國(guó)農(nóng)民群體數(shù)量極為龐大，如何為他們提供更完善的保障成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的第十九次報(bào)告中明確提出，要建立覆蓋所有人的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡、權(quán)力與責(zé)任匹配、可以持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。建立合理的多層次社會(huì)保障體系，在全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中具有重要意義。建立并普及有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)[1]。在這個(gè)階段，不僅要盡快建立法律保障制度，也要加快建立相關(guān)法律保障制度，以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體乃至整個(gè)家庭的物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)利與責(zé)任的合理配置。公平觀視域下的農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。

一、農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)的意義

進(jìn)行農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)是貫徹落實(shí)馬克思主義社會(huì)公平觀的重要途徑[2]。馬克思、恩格斯認(rèn)為，公平是一個(gè)歷史的范疇，其由一定歷史條件下的生產(chǎn)關(guān)系所決定，不僅是一個(gè)歷史的范疇，而且是一個(gè)具體的范疇，即在人類社會(huì)的發(fā)展歷史中人們始終追求著公平，卻從未實(shí)現(xiàn)所有人的真正平等，這必須依賴制度進(jìn)行解決。我國(guó)始終將馬克思主義相關(guān)論述作為我國(guó)的指導(dǎo)理論，在這種理論指導(dǎo)下，中國(guó)已經(jīng)基本建立了以法律法規(guī)為依據(jù)、以社會(huì)保險(xiǎn)制度為核心、以社會(huì)救助和社會(huì)福利制度為補(bǔ)充的保障體系，從而盡可能幫助社會(huì)各方面都能得到必要物質(zhì)幫助和服務(wù)的社會(huì)保障。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)總體上經(jīng)歷了由無(wú)到有，由單到分再到多的發(fā)展過(guò)程。以改革開(kāi)放為分界的集體經(jīng)濟(jì)保障制度和家庭保障制度等，在一定歷史時(shí)期內(nèi)都發(fā)揮了不可替代的作用。

盡管我國(guó)的社會(huì)保障體系取得了一定成就，但農(nóng)民群體的相關(guān)保障還未得到進(jìn)一步完善。作為現(xiàn)代國(guó)家最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一，社會(huì)保障體系正在逐步加強(qiáng)和完善。近年來(lái)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會(huì)保障制度的農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求和社會(huì)安定、國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。自21 世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)通過(guò)一系列的社會(huì)保障體系調(diào)整和改革，逐步建立了包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、住房保障在內(nèi)的多層次社會(huì)保障體系，進(jìn)一步保障和加強(qiáng)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，健全社會(huì)救助體系，構(gòu)建和諧社會(huì)，但是我國(guó)人員眾多，健全的社會(huì)保障體系難以覆蓋所有群體，農(nóng)民群體的社會(huì)保障體系建設(shè)還有很長(zhǎng)的一段路要走。從總體上看，當(dāng)前農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)的關(guān)鍵在于解決兩個(gè)問(wèn)題：一是新常態(tài)的“大邏輯”對(duì)農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)環(huán)境的影響；二是新常態(tài)對(duì)農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)環(huán)境的新要求[3]；三是充分發(fā)揮農(nóng)民群體社會(huì)保障體系在新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，特別是調(diào)整收入分配，擴(kuò)大內(nèi)需等。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，發(fā)展社會(huì)保障必須實(shí)現(xiàn)政府強(qiáng)化、市場(chǎng)強(qiáng)化、社會(huì)強(qiáng)化的轉(zhuǎn)變要求。同時(shí)，發(fā)展我國(guó)的農(nóng)民群體社會(huì)保障體系，必須有強(qiáng)有力的政府領(lǐng)導(dǎo)。其主要職能是：加強(qiáng)社會(huì)保障制度的頂層設(shè)計(jì)和制度安排，公平保障人民的基本生活，為農(nóng)民弱勢(shì)群體提供特別救助，加強(qiáng)宣傳、引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，以及向市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)移其他事務(wù)。農(nóng)民群體社會(huì)保障體系中政府的有限責(zé)任必須是明確的，而非無(wú)限制的。要通過(guò)適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，增加個(gè)人選擇，提高保障效率，運(yùn)用市場(chǎng)資源和市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體社會(huì)保障體系功能和自我保障功能的互補(bǔ)，為廣大農(nóng)民群體提供有力的社會(huì)保障，有效解決傳統(tǒng)社會(huì)保障制度固有的弊端和遺留問(wèn)題，徹底開(kāi)創(chuàng)中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的新局面。

二、農(nóng)民群體社會(huì)保障體系發(fā)展現(xiàn)狀

為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，我國(guó)積極探索社會(huì)保障體系建設(shè)，如今社會(huì)保障體系改革在中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了近30 年。在這方面，中國(guó)政府做了大量的探索工作。農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)制度事關(guān)全國(guó)人民的切身利益，事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定。伴隨著國(guó)家改革進(jìn)程的深入，整個(gè)國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位保障制度轉(zhuǎn)向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期相對(duì)應(yīng)的農(nóng)民群體社會(huì)保障制度?，F(xiàn)如今，我國(guó)農(nóng)民群體社會(huì)保障制度主要包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救助以及農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫等。農(nóng)民群體社會(huì)保障體系的管理責(zé)任由政府、雇主、社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)的責(zé)任分擔(dān)，基本實(shí)現(xiàn)了向國(guó)家分擔(dān)的轉(zhuǎn)變，可以說(shuō)是人類社會(huì)保障歷史上一次空前而又巨大的變革。但在客觀上，農(nóng)民群體社會(huì)保障體系的改革任務(wù)尚未完成，農(nóng)民群體社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)仍存在一定的缺陷，責(zé)任分配不明確，與其他宏觀政策協(xié)調(diào)不足等問(wèn)題影響了農(nóng)民群體社會(huì)保障體系的公平與可持續(xù)發(fā)展。目前，中國(guó)農(nóng)民群體社會(huì)保障體系仍不能完全滿足日益成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)保障制度的要求?；诖?，黨的十九大報(bào)告再次明確提出要建立多層次的農(nóng)民群體社會(huì)保障體系，明確農(nóng)民群體社會(huì)保障體系改革的目標(biāo)、重點(diǎn)和主要方向。

通過(guò)分析大量的文獻(xiàn)表明，包括法律保障水平在內(nèi)的多層次農(nóng)民群體社會(huì)保障體系尚缺乏整體規(guī)劃，忽略了法律保障水平的必要性和重要性。在政策層面，盡管國(guó)家主管部門(mén)制定了許多與建立多層次農(nóng)民群體社會(huì)保障體系有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，但其結(jié)構(gòu)和職能仍不明確。例如，法定保障保險(xiǎn)的基本原則發(fā)生了一定程度的變化，政府機(jī)構(gòu)退休人員的養(yǎng)老金替代率相對(duì)較高，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的責(zé)任分擔(dān)比例增加了政府和用人單位的負(fù)擔(dān)，個(gè)人責(zé)任相對(duì)減少，待遇不斷提高，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平不夠明確，災(zāi)害補(bǔ)償仍由政府承擔(dān)。保險(xiǎn)公司承擔(dān)屬于社會(huì)保障性質(zhì)的大病保險(xiǎn)責(zé)任。這一切都表明農(nóng)民群體社會(huì)保障體系的發(fā)展理念極為模糊。從理論上講，農(nóng)民群體社會(huì)保障體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)和功能定位不明確、不成熟，或許會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民群體無(wú)法享受到國(guó)家發(fā)展紅利，影響社會(huì)公平正義和整個(gè)多層次社會(huì)保障體系的有序協(xié)同推進(jìn)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾突出，不利于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、農(nóng)民群體社會(huì)保障體系優(yōu)化

馬克思認(rèn)為，只有建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的共產(chǎn)主義制度才是公平正義的制度，只有在這種制度的引導(dǎo)下才能保障社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，而中國(guó)在馬克思主義的指引下，已經(jīng)建立了在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)制度和人民民主專政制度，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，更需要優(yōu)化我國(guó)農(nóng)民群體社會(huì)保障體系，以進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平，早日邁進(jìn)共產(chǎn)主義社會(huì)的美好生活中。為此，需要從以下幾方面進(jìn)行農(nóng)民群體社會(huì)保障體系的優(yōu)化。

（一）在進(jìn)行農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)的過(guò)程中，政府需要對(duì)農(nóng)民群體社會(huì)保障資金的分配全面負(fù)責(zé)。農(nóng)民群體社會(huì)保障體系是指在國(guó)家財(cái)政和政府機(jī)制的基礎(chǔ)上，正確理解保障目標(biāo)，合理利用有限資金，提高保障效率。根據(jù)財(cái)政分權(quán)與分散的原則，合理劃分中央和地方財(cái)政支出的職責(zé)，避免財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重和依賴中央政府。在農(nóng)民群體社會(huì)保障體系方面，政府可采取的主要做法是：為最低生活標(biāo)準(zhǔn)提供財(cái)政支助，為一些脆弱農(nóng)民群體提供補(bǔ)貼，提供免費(fèi)教育，并提供退休金、醫(yī)療保健、個(gè)人援助和住房等基本公共服務(wù)。農(nóng)民群體社會(huì)保障體系的目標(biāo)是：對(duì)所有農(nóng)民群體，不論其居住在哪一個(gè)地區(qū)或戶籍，都給予同等待遇，并建立補(bǔ)貼和國(guó)家養(yǎng)老金制度。分配給社會(huì)保障基金的資金主要通過(guò)稅務(wù)部門(mén)征收的社會(huì)保障稅或所得稅進(jìn)行籌集，其收入和支出列入年度財(cái)政預(yù)算。要把重點(diǎn)放在解決農(nóng)村弱勢(shì)群體問(wèn)題上，按照按需分配、按勞分配的原則，切實(shí)做好農(nóng)村的社會(huì)保障建設(shè)工作。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況，建立科學(xué)的分配制度，實(shí)現(xiàn)高覆蓋、高公平的農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)。

（二）在進(jìn)行農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)過(guò)程中需要進(jìn)一步明確政府、雇主、雇員、家庭和個(gè)人在社會(huì)保障一攬子計(jì)劃中的責(zé)任。保證農(nóng)民群體享有應(yīng)有的社會(huì)保障福利和服務(wù)。應(yīng)樹(shù)立“有限政府”和服務(wù)型政府的觀念，明確政府職責(zé)，分清政府與其他主體的職責(zé)，合理劃分社會(huì)保障的行政權(quán)與財(cái)權(quán)，完善社會(huì)保障資金的劃撥機(jī)制。作為社會(huì)保障制度的主體，國(guó)家財(cái)政支持是整個(gè)社會(huì)保障制度的承載者，在農(nóng)民群體社會(huì)保障體系建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府的作用，確保社會(huì)保障體系對(duì)農(nóng)民群體的公平待遇和公平服務(wù)。但是，政府的責(zé)任并非無(wú)窮無(wú)盡。建立“有限政府”與服務(wù)型政府的觀念，明確政府責(zé)任邊界，合理劃分政府與其他主體的職責(zé)，把社會(huì)保障的行政權(quán)、財(cái)政權(quán)分開(kāi)，健全社會(huì)保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

（三）進(jìn)一步將儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)納入商業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)，可以降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，并建立農(nóng)村的實(shí)際支付基礎(chǔ)。將各種保險(xiǎn)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)完善統(tǒng)籌。這樣，既能提高管理和服務(wù)效率，又能增加互助，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，有利于社會(huì)保障的進(jìn)一步市場(chǎng)化。同時(shí)，要充分了解保障對(duì)象的自我保障能力和基本保障需求，建立保障對(duì)象退出機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。特別是對(duì)有勞動(dòng)能力的農(nóng)民群體保障對(duì)象，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)就業(yè)，通過(guò)勞動(dòng)獲得收入，維持個(gè)人和家庭生活，并參加社會(huì)保障，使農(nóng)民群體能夠安居，擺脫對(duì)經(jīng)濟(jì)保障的長(zhǎng)期依賴。應(yīng)正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民群體這一保障對(duì)象，形成科學(xué)的支付機(jī)制，合理確定財(cái)政和社會(huì)保障水平。在基本生活保障水平不高時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“基本保障、全面覆蓋”的原則，建立農(nóng)村低保戶待遇動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使農(nóng)村低保戶待遇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入和物價(jià)水平相適應(yīng)。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)公平正義不僅是馬克思主義公平觀的要求，也是我國(guó)政府一貫踐行的原則。當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、新型城鎮(zhèn)化和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為中國(guó)社會(huì)保障制度的成熟與定型提供了良好的機(jī)遇，也為其改革與發(fā)展提供了良好的條件。但是，長(zhǎng)期的利益失衡、利益固化的障礙、人口老齡化帶來(lái)的壓力、人口大規(guī)模遷移和高流動(dòng)性就業(yè)、制度障礙帶來(lái)的路徑依賴和現(xiàn)存社會(huì)保障制度的缺陷，嚴(yán)重影響社會(huì)公平正義的同時(shí)，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?；诖?，提出了公平觀視域下的農(nóng)民群體社會(huì)保障體系研究，使農(nóng)民群體的社會(huì)保障制度走向成熟，具有多層性和合理性。