陳洪平，周峰利

（武漢體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

十八屆三中全會以來，改革、放權(quán)成為中國體育發(fā)展的重要思路，多項(xiàng)圍繞改革、放權(quán)的舉措被推出，商業(yè)性和群眾性體育賽事活動審批取消，行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤。改革釋放了市場活力，體育產(chǎn)業(yè)快速進(jìn)步，市場繁榮發(fā)展，但市場失序與失范問題開始凸顯，如賽事市場混亂、未取得許可擅自經(jīng)營、侵害體育消費(fèi)者權(quán)益等。因而，體育市場監(jiān)管與治理亟待加強(qiáng)。隨著《體育市場黑名單管理辦法》的制定和頒布，黑名單管理被引入體育市場治理領(lǐng)域。作為一種新型市場治理工具，其制度機(jī)理是什么，核心與基礎(chǔ)環(huán)節(jié)為何，如何建設(shè)推進(jìn)，均需探究和厘清。本研究以信用治理相關(guān)理論為支撐，以文本研究為主要研究方法，從制度機(jī)理切入，探討體育市場黑名單管理的核心環(huán)節(jié)以及建設(shè)推進(jìn)問題。

1 黑名單制度在體育市場治理中應(yīng)用

在國家強(qiáng)化信用建設(shè)的情境中，將信用作為治理手段和工具，“通過信用治理”被強(qiáng)調(diào)[1]。黑名單管理是“通過信用治理”的重要制度形式，其要義在于，依照法律規(guī)定條件和程序設(shè)置“黑名單”，對納入“黑名單”的市場主體采取重點(diǎn)監(jiān)管和懲戒，促使市場主體守法守信，塑造誠信經(jīng)營秩序。體育市場黑名單管理是黑名單制度在體育市場監(jiān)管中的應(yīng)用，指將嚴(yán)重違反法律、法規(guī)、規(guī)章的體育經(jīng)營主體和體育從業(yè)人員列入體育市場黑名單，在一定期限內(nèi)向社會公布，實(shí)施信用約束、聯(lián)合懲戒等措施的總稱[2]。引入黑名單管理既是體育信用建設(shè)要求，亦是加強(qiáng)體育市場治理監(jiān)管的需要。

1.1 黑名單管理：通過信用的治理

市場經(jīng)濟(jì)是“信用經(jīng)濟(jì)”。“失信”增加交易成本，破壞市場秩序，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展。黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和十九大均對“誠信建設(shè)”提出要求。信用是目標(biāo)，亦能成為治理和監(jiān)管的工具，即“通過信用治理”。《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》指出，社會信用體系建設(shè)是“完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理重要手段”。[3]《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》要求，以加強(qiáng)信用監(jiān)管為著力點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，建立健全貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制[4]。

作為“通過信用治理”重要制度形式，黑名單管理制度機(jī)理在于，以市場主體“信用”為著力點(diǎn)和抓手，通過對違法失信施加系列不利后果，以促使市場主體守信經(jīng)營，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市場的規(guī)范與有序。大體而言，黑名單管理包括以下兩大基本環(huán)節(jié)：一是建立“黑名單”，二是基于“黑名單”對相關(guān)市場主體實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管和懲戒?！昂诿麊巍笔呛诵呐c基礎(chǔ)，是“黑名單管理”賴以運(yùn)行的支撐性制度與環(huán)節(jié)。懲戒是失信責(zé)任制度，是黑名單管理賴以發(fā)揮治理功效的后盾機(jī)制。

相較于其他監(jiān)管與治理手段，“通過信用治理”的特色在于，監(jiān)管部門所采取的監(jiān)管手段和監(jiān)管強(qiáng)度，取決于市場主體的信用狀況。守信的市場主體會受到表彰和宣揚(yáng)，在經(jīng)營中能享受到公共服務(wù)便利、優(yōu)化的行政監(jiān)管安排、交易便利措施等利益；失信者將遭受重點(diǎn)監(jiān)管、無法得到相關(guān)政策支持等不利后果[5]。褒揚(yáng)誠信和懲戒失信的差異化責(zé)任制度安排決定，收集反映市場主體信用狀況的相關(guān)信息，并據(jù)此建立體育市場主體的信用檔案，至關(guān)重要。失去信用檔案的支持和支撐，治理將無所依存，通過信用的治理亦將因此而落空?！靶庞脵n案”反映在市場黑名單管理中即是“黑名單”的建立和生成?！昂诿麊巍笔鞘袌鲋黧w的失信檔案記錄，是治理出發(fā)點(diǎn)。監(jiān)管者依據(jù)“黑名單”對相關(guān)市場主體進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管和懲戒，以促成市場秩序的形成。

黑名單治理效用的發(fā)揮需要依賴附加于其上的責(zé)任制度。經(jīng)營主體或從業(yè)人員一旦被列入“黑名單”，系列連鎖不利后果將被附加。這些不利后果主要包括4類：行政監(jiān)管性約束和懲戒、市場性約束和懲戒、行業(yè)性約束和懲戒、社會性約束和懲戒[3]?！耙粋€(gè)人遭受權(quán)利被連鎖性限制顯然要比接受一個(gè)一般性懲罰的后果更嚴(yán)重和不利”[6]。連鎖責(zé)任的附加對市場主體形成了有效威懾，能促使相關(guān)市場主體守法守信經(jīng)營，助力于誠信經(jīng)營秩序和經(jīng)營環(huán)境的形成。

1.2 體育市場黑名單管理：體育信用建設(shè)與體育市場治理的互動

在國家信用建設(shè)政策推動下，“信用”成為體育發(fā)展的重要內(nèi)容和方面。國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》將“市場主體誠信自律”確定為發(fā)展目標(biāo)之一[7]，《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》在“推進(jìn)職業(yè)體育改革”部分強(qiáng)調(diào)推進(jìn)體育信用體系建設(shè)[8]。在體育信用建設(shè)背景下，多個(gè)政策文件要求“通過信用治理”，建設(shè)體育市場黑名單。這些政策文件部分是國務(wù)院發(fā)布，部分是國家體育總局與國家發(fā)展改革委等相關(guān)部委聯(lián)合制定，還有部分由國家體育總局單獨(dú)制定。

推行體育市場黑名單管理亦是體育市場治理創(chuàng)新的需要。在加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)政策推動下，體育市場繁榮發(fā)展，新型業(yè)態(tài)涌現(xiàn)，體育市場主體劇增，加之“放管服”改革，市場治理與監(jiān)管任務(wù)更趨繁重。國家體育總局在加強(qiáng)賽事監(jiān)管中指出，隨著體育事業(yè)的不斷發(fā)展，體育賽事活動不斷涌現(xiàn)，各類賽事活動組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)復(fù)雜、種類繁多，大型體育賽事活動涉及面廣、參與人數(shù)多、社會關(guān)注度高，缺少有效監(jiān)管極易發(fā)生各類問題和事故[9]。尋求新的有效治理與監(jiān)管工具成為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需求。體育市場黑名單管理以體育市場主體違法失信信息為基礎(chǔ)，以分類管理和聲譽(yù)機(jī)制為后盾，能將多元主體和多元工具融合起來發(fā)揮作用，是與公共治理理論契合的治理創(chuàng)新[1]。

2 體育市場黑名單管理的核心支撐

2.1 “黑名單”建設(shè)與生成對于體育市場黑名單管理的功能與意義

在體育市場黑名單管理框架中，重點(diǎn)監(jiān)管與懲戒是體育市場黑名單發(fā)揮市場治理效用的機(jī)制。該機(jī)制的運(yùn)行需要“黑名單（失信狀況信息）”的有效支持。沒有科學(xué)完善的黑名單，體育市場黑名單管理將成為“無本之木”“空中樓閣”?！渡鐣庞皿w系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》指出，發(fā)揮行業(yè)、地方、市場的力量和作用，加快推進(jìn)信用信息系統(tǒng)建設(shè)，完善信用信息的記錄、整合和應(yīng)用，是形成守信激勵和失信懲戒的基礎(chǔ)和前提[3]。

“黑名單”建設(shè)和生成亦與體育市場主體的權(quán)益保護(hù)緊密相連。建設(shè)和生成“市場黑名單”，如何收集體育市場主體的違法失信信息，哪些行為應(yīng)該被納入市場黑名單，納入黑名單需要遵循何種程序，均能對市場主體的相關(guān)權(quán)益產(chǎn)生重要影響。在違法失信信息收集過程中，處理不當(dāng)可能侵害公民的隱私和企業(yè)的商業(yè)秘密；在確定哪些行為應(yīng)納入黑名單管理過程中，過于寬泛的規(guī)定會導(dǎo)致“黑名單”的泛化，進(jìn)而對市場主體權(quán)益產(chǎn)生不當(dāng)?shù)挠绊?；在納入“黑名單”的程序中，操作不當(dāng)將會侵犯市場主體的陳述和申辯等正當(dāng)程序權(quán)利。

2.2 體育市場“黑名單”的生成

“黑名單”建設(shè)和生成是體育市場黑名單管理部門依照法定條件和程序?qū)⑾嚓P(guān)體育市場主體列入“體育市場黑名單”過程。此過程由前后相互關(guān)聯(lián)的系列程序組成。依照行政過程，欲將某一市場主體列入“黑名單”，需經(jīng)歷以下環(huán)節(jié)和程序：收集體育市場主體違法違約等失信信息、擬列入黑名單、做出列入黑名單的決定。

收集違法違約等失信信息是建立體育市場黑名單的第一步。依照《體育市場黑名單管理辦法》，嚴(yán)重違反法規(guī)的體育經(jīng)營主體和體育從業(yè)人員應(yīng)被納入黑名單管理。哪些體育市場主體有違規(guī)行為，違反何種法律法規(guī)，體育市場黑名單管理部門需要進(jìn)行信息收集和歸集。從現(xiàn)行規(guī)定看，收集體育市場主體的違規(guī)經(jīng)營信息的渠道有3種：一是體育行政部門及其所屬組織的信用信息記錄；二是政府信息公開和信息共享；三是個(gè)人、組織、新聞媒體等第三方提供。《體育市場黑名單管理辦法》第6條規(guī)定，各級體育主管部門可以通過政府信息公開、政府信息共享機(jī)制、人民法院網(wǎng)站等渠道獲取體育市場主體的違規(guī)經(jīng)營信息；第18條規(guī)定，鼓勵媒體、社會組織和公民對體育市場主體違規(guī)行為進(jìn)行舉報(bào)。除政府信息公開與信息共享、第三方提供兩種渠道，《山東省體育領(lǐng)域黑名單管理辦法（試行）》第8條還規(guī)定，體育主管部門及其所屬組織可以依法采集記錄體育市場主體的違法失信信息。未來，政府應(yīng)著力加強(qiáng)信用信息系統(tǒng)建設(shè)，完善信用信息共享和協(xié)同機(jī)制，為不良經(jīng)營信息收集與歸集提供便利，提高效率，降低信息收集與歸集成本[10]。

“黑名單”不能“黑列”[6]。在收集市場主體不良經(jīng)營信息的基礎(chǔ)上，體育市場黑名單管理部門尚需依據(jù)法律規(guī)定的條件作進(jìn)一步的判定，以確定是否應(yīng)將某一市場主體納入體育市場黑名單。從現(xiàn)行法律規(guī)定看，以列舉方式規(guī)定應(yīng)納入黑名單管理情形是普遍選擇?！扼w育市場黑名單管理辦法》第5條列舉了8類情形，《山東省體育領(lǐng)域黑名單管理辦法（試行）》第 6條列舉了11類情形。

除嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的條件，體育市場黑名單管理部門還應(yīng)保護(hù)相對人正當(dāng)程序權(quán)利。黑名單管理是否屬于行政處罰，學(xué)界尚有爭議[11]。不可否認(rèn)的是，某一市場主體一旦被列入體育市場黑名單，將遭受系列“懲罰”。正當(dāng)程序原則的要義在于，做出任何使他人遭受不利影響的決定前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見[12]。體育黑名單管理部門欲將某一市場主體納入黑名單，應(yīng)做到：第一，告知相對人違法失信事實(shí)、理由和依據(jù)；第二，允許相對人提出異議，并進(jìn)行陳述和申辯；第三，如納入黑名單將對相對人利益產(chǎn)生重大影響時(shí)，體育黑名單管理部門應(yīng)舉行聽證程序?！扼w育市場黑名單管理辦法》第13、14條，《山東省體育領(lǐng)域黑名單管理辦法(試行)》第9、10、11、12條對告知、陳述申辯做了相關(guān)規(guī)定。需要注意的是，《體育市場黑名單管理辦法》第14條規(guī)定申辯期間不影響體育市場黑名單的公布與管理，此種規(guī)定有違正當(dāng)程序，是不恰當(dāng)?shù)摹Ｅc之相對，《山東省體育領(lǐng)域黑名單管理辦法(試行)》規(guī)定合理，該辦法第10條規(guī)定陳述、申辯期間，當(dāng)事人不納入黑名單管理。

列入市場黑名單是體育市場黑名單管理部門做出的將某一市場主體納入“黑名單”的決定?！傲腥胄袨椤笔且环N行政行為，體育市場黑名單管理部門應(yīng)在一定期限內(nèi)以特定形式將決定通知相對人，并告知救濟(jì)途徑與渠道。《體育市場黑名單管理辦法》第13條規(guī)定，省級人民政府應(yīng)在5個(gè)工作日內(nèi)將列入市場黑名單情況通知當(dāng)事人?！渡綎|省體育領(lǐng)域黑名單管理辦法（試行）》第12條規(guī)定，體育主管部門應(yīng)在5日內(nèi)書面告知當(dāng)事人，并列明事實(shí)、理由依據(jù)等內(nèi)容。值得注意的是，“黑名單”公布與公開并非體育市場黑名單生成的程序。依照《體育市場黑名單管理辦法》第10條規(guī)定，體育市場黑名單應(yīng)進(jìn)行公布。對于納入黑名單的體育市場主體而言，公布事實(shí)是一種懲戒，相對人因“黑名單”公布而遭受“聲譽(yù)懲罰”。

3 體育市場黑名單制度建設(shè)的進(jìn)路

加快構(gòu)建以信用為核心的新型市場監(jiān)管體制，有利于進(jìn)一步推動簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，營造公平誠信的市場環(huán)境[5]。在強(qiáng)調(diào)通過信用治理的情境中，黑名單管理必將成為未來一個(gè)時(shí)期體育市場治理的重要工具。與文化、旅游等相近領(lǐng)域相比，黑名單管理在體育市場治理中的應(yīng)用時(shí)間短，仍處于探索階段。建設(shè)推進(jìn)體育市場黑名單管理，應(yīng)積極參考借鑒相關(guān)先行領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化體育信用信息化建設(shè)，并堅(jiān)持法治底線與原則，注重保護(hù)相關(guān)主體合法權(quán)益。

3.1 以鄰為鑒，汲取相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)

2000年前后我國即出現(xiàn)了通過黑名單規(guī)范市場秩序的實(shí)踐[13]，大規(guī)模將黑名單用于市場監(jiān)管和治理始于2014年前后。十八屆三中全會在“加快完善現(xiàn)代市場體系”中提出，建立健全社會征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信?！渡鐣庞皿w系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》隨后出臺，并對社會誠信體系建設(shè)總體思路、重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域、社會信用體系的運(yùn)行機(jī)制、支撐體系等做系統(tǒng)規(guī)定。在國家信用建設(shè)加速情境中，多個(gè)領(lǐng)域?qū)⑿庞脩?yīng)用于市場治理和監(jiān)管，37個(gè)領(lǐng)域出臺紅黑名單管理辦法[14]。在這些領(lǐng)域中，部分推廣應(yīng)用黑名單管理的時(shí)間較早，并進(jìn)行了富有成效的探索和嘗試，積累了若干有益經(jīng)驗(yàn)。參照這些領(lǐng)域，尤其是鄰近的文化旅游部門，能降低“試錯(cuò)”成本，加快體育市場黑名單制度建設(shè)的進(jìn)程。

文化、體育、旅游領(lǐng)域的信用建設(shè)同被《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》列為誠信建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。比較而言，黑名單在文化、旅游領(lǐng)域的應(yīng)用較早，推進(jìn)較快，已經(jīng)形成了“黑名單+備忘錄”的信用監(jiān)管機(jī)制[15]。在文化領(lǐng)域，原文化部于2015年即開始了黑名單管理的實(shí)踐，38部網(wǎng)絡(luò)動漫產(chǎn)品、120首網(wǎng)絡(luò)音樂產(chǎn)品、19家互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所被列入黑名單[16]。2016年原文化部出臺了《文化市場黑名單管理辦法(試行)》[17]，在全國試行文化產(chǎn)品黑名單管理，在河北等地試點(diǎn)文化市場經(jīng)營主體黑名單管理，為全國文化黑名單管理探索積累經(jīng)驗(yàn)。2018年文化旅游部對《文化市場黑名單管理辦法（試行）》作出修訂，出臺《全國文化市場黑名單管理辦法》[18]。與此同時(shí)，文化旅游部還與國家發(fā)展改革委等16部委簽署了《關(guān)于對文化市場領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信市場主體及有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》[19]，以建立健全文化市場領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。在旅游領(lǐng)域，原國家旅游局于 2015年出臺《旅游經(jīng)營服務(wù)不良信息管理辦法（試行）》[20]，對旅游領(lǐng)域不良經(jīng)營信息的認(rèn)定、公布、監(jiān)管等做了初步規(guī)定。經(jīng)過兩年多的探索和實(shí)踐，文化旅游部在 2018年發(fā)布《旅游市場黑名單管理辦法（試行）》[21]。為充分發(fā)揮旅游市場黑名單的懲戒效應(yīng)，文化旅游部與國家發(fā)展改革委等25個(gè)部委簽署《關(guān)于對旅游領(lǐng)域嚴(yán)重失信相關(guān)責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》[22]。

從文化、旅游兩領(lǐng)域黑名單建設(shè)推進(jìn)看，核心做法有二：一是分步實(shí)施，在實(shí)踐中逐步推進(jìn)和完善，文化黑名單和旅游黑名單均遵循了此種路徑；二是注重與其他部門的合作，充分發(fā)揮協(xié)同治理效應(yīng)。在此兩方面，體育市場黑名單建設(shè)均有所欠缺。其一，《體育市場黑名單管理辦法》已于2018年出臺，多個(gè)文件也對黑名單管理做了規(guī)定。從建設(shè)推進(jìn)看，體育市場黑名單管理目前多停留于紙面階段，實(shí)踐不足的缺陷明顯。黑名單管理作為一種新型治理工具，需要在實(shí)踐探索中不斷完善。其二，體育部門目前尚未與任何其他部門簽署合作協(xié)議。協(xié)同的欠缺將使體育市場黑名單的獎懲僅局限于體育領(lǐng)域，不能充分協(xié)同治理效應(yīng)。為此，體育部門應(yīng)盡快與相關(guān)部門簽署合作備忘錄，積極推進(jìn)與相關(guān)部門的協(xié)同與合作，以有效發(fā)揮體育市場黑名單的治理功效。

3.2 強(qiáng)化信用的信息化，建設(shè)發(fā)展體育信用信息系統(tǒng)

體育市場黑名單管理具有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)性，離不開包括互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)在內(nèi)的相關(guān)信息技術(shù)的支撐。首先，“黑名單”是體育市場主體的不良信用信息的“簿記”，其生成需要現(xiàn)代信息技術(shù)的有效支持。在黑名單管理的框架中，“黑名單”是治理和監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)。如何系統(tǒng)高效地采集記錄相關(guān)市場主體的不良信用信息，決定了能否為治理提供有效率的支持，并最終對黑名單管理的效率和有效性產(chǎn)生影響?，F(xiàn)代信息技術(shù)能為信用信息搜尋與獲取提供便利，使體育市場黑名單管理部門高效便捷地采集記錄相關(guān)主體的信用信息。其次，“協(xié)同治理”機(jī)能的發(fā)揮離不開信息技術(shù)的有效支撐?！奥?lián)合獎懲”“一處違法，處處受限”是包括黑名單管理在內(nèi)的通過信用治理的重要內(nèi)容和基本要求。國務(wù)院將“部門聯(lián)動、社會協(xié)同”確立為“完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒”基本原則，并要求形成政府部門協(xié)同聯(lián)動、行業(yè)組織自律管理、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與、社會輿論廣泛監(jiān)督的共同治理格局[5]?！案鶕?jù)協(xié)同政府理論，在治理誠信危機(jī)的過程中，不僅需要不同政府部門之間團(tuán)結(jié)協(xié)作，而且更需要在政府部門間和部門內(nèi)建立整合的信息交流和匯報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各方信息共享”[23]。協(xié)同、共治有賴各部門間、各機(jī)構(gòu)組織間進(jìn)行高效暢通的信息溝通與交流?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的嵌入，確保信用信息在各相關(guān)主體間進(jìn)行高效流動，破除彼此間協(xié)同配合的信息障礙。

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)是體育市場黑名單管理的重要技術(shù)支撐，決定體育市場黑名單管理的深度和廣度。建設(shè)推進(jìn)體育市場黑名單管理，必須強(qiáng)化體育信用信息化建設(shè)。在其中，信用信息系統(tǒng)是重點(diǎn)和與核心?！叭狈ν陚涞男畔⑾到y(tǒng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將無法從中總結(jié)和提煉出治理對象行為的一般性規(guī)律，也無法探知后者的行為選擇激勵、對于安全監(jiān)管的規(guī)避策略以及特定執(zhí)法模式引發(fā)的體系化效應(yīng)”[24]。《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》明確，各部門要以數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化為原則，依托國家信息化工程，整合各行業(yè)內(nèi)的信用信息資源，實(shí)現(xiàn)信用記錄的電子化存儲，加快建設(shè)信用信息系統(tǒng)建設(shè)?！蛾P(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，加快建立行業(yè)信用信息系統(tǒng)，歸集本行業(yè)信用信息；建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的信用信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)發(fā)起響應(yīng)、信息推送、執(zhí)行反饋、信用修復(fù)、異議處理等動態(tài)協(xié)調(diào)功能。信用信息系統(tǒng)以及信用信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了“信用信息歸集記錄→信用信息評價(jià)分類→信用信息公開共享→基于信用信息分類監(jiān)管和懲戒”全流程的電子化和信息化，能提升管理的效率和有效性。

3.3 依法推進(jìn)，嵌入法治原則與理念

體育市場黑名單制度的建設(shè)必須堅(jiān)持法治思維，依法推進(jìn)。在黑名單管理框架中，相對人一旦被納入市場黑名單，隨之而來的是各種“懲罰”，既有法律上的，亦有社會輿論上的。鑒于黑名單管理對當(dāng)事人權(quán)益的重大影響，必須將其置于法治的框架中，依照法治的理念和原則推進(jìn)。如果只關(guān)注治理的嚴(yán)苛性和有效性，忽視了對當(dāng)事人基本權(quán)利的尊重和保護(hù)，將違反“良法善治”的初衷，更會對“法治”造成損害[1]。“依法依規(guī)”亦是《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》和《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》規(guī)定的主要和基本原則。國務(wù)院、國家體育總局以及相關(guān)部委已就“通過信用治理體育市場”制定發(fā)布了多個(gè)規(guī)定，專門性規(guī)范《體育市場黑名單管理辦法》業(yè)已出臺。必須承認(rèn)，《體育市場黑名單管理辦法》層級較低、規(guī)定不合理和規(guī)定缺失并存，體育市場黑名單管理的法治化尚需加強(qiáng)。

首先，規(guī)范層級低，監(jiān)管懲戒的法律依據(jù)不足?！皯徒洹笔求w育市場黑名單管理的核心措施，亦是治理功效發(fā)揮的關(guān)鍵。就性質(zhì)而言，懲戒措施屬于《行政處罰法》第 8條規(guī)定的“其他行政處罰”[11]。依照行政處罰設(shè)定規(guī)則，只有法律、行政法規(guī)才有權(quán)設(shè)定行政處罰。無論是國務(wù)院發(fā)布的政策文件，還是國家體育總局制定的制度，其性質(zhì)均是“規(guī)范性文件”。《體育市場黑名單管理辦法》第1條對體育市場黑名單管理的法律依據(jù)做了規(guī)定。其中，《中華人民共和國體育法》《全民健身?xiàng)l例》被列為依據(jù)。此種規(guī)定體現(xiàn)體育市場黑名單管理關(guān)于“法治”的努力。事實(shí)是，《中華人民共和國體育法》和《全民健身?xiàng)l例》均無信用或者黑名單管理的相關(guān)規(guī)定。

其次，規(guī)定不合理和規(guī)定缺失并存。某些規(guī)定不合理。例如，《體育市場黑名單管理辦法》第14條規(guī)定，申辯期間不影響體育市場黑名單的公布和管理。在應(yīng)否被列入黑名單尚不確定的情況下，即將當(dāng)事人納入黑名單管理有違正當(dāng)程序要求。除規(guī)定不合理外，某些規(guī)定缺失。“無救濟(jì)即無權(quán)利”，《體育市場黑名單管理辦法》并未就“救濟(jì)”這一重要問題做出規(guī)定。依照行政法原理，“行政法不僅評價(jià)行政活動的目的和結(jié)果，還要評價(jià)其過程和手段”[25]。推進(jìn)體育黑名單管理的法治化需要對程序規(guī)定做出調(diào)整和優(yōu)化。

加強(qiáng)體育市場黑名單管理的法治化可以從兩個(gè)層面考慮，即當(dāng)下選擇和遠(yuǎn)期規(guī)劃?！扼w育市場黑名單管理辦法》出臺時(shí)間較短，實(shí)踐不足，加之立法任務(wù)繁重，短期內(nèi)以法律或行政法規(guī)對信用工具做規(guī)范并不現(xiàn)實(shí)。行政法基本原則具有“準(zhǔn)則功能”，即當(dāng)具體行政法規(guī)范對有關(guān)問題缺乏規(guī)定時(shí)，行政主體應(yīng)自覺以基本原則為自己的行為準(zhǔn)則[26]。在當(dāng)下，務(wù)實(shí)的選擇是，將行政法基本原則和精神嵌入體育市場黑名單管理的實(shí)踐中，以此修正和彌補(bǔ)現(xiàn)行法治之缺陷和不足。在遠(yuǎn)期，體育市場黑名單管理應(yīng)由法律和行政法規(guī)做出規(guī)定。其一，以《中華人民共和國體育法》修改為契機(jī)，將“通過信用治理”納入體育法。修改《中華人民共和體育法》已被列入《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》[27]，并被確定為“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案”。如能借此機(jī)會將“體育信用”寫入體育法，體育市場黑名單管理將獲得充足的法律依據(jù)，法治基礎(chǔ)得以夯實(shí)。其二，適時(shí)修改《體育市場黑名單管理辦法》，提升其法律位階。依照規(guī)定，《體育市場黑名單管理辦法》有效期為 5年[2]。在 5年有效期內(nèi)，體育市場監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)積極推進(jìn)應(yīng)用，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并在條件成熟時(shí)提請修改，提升體育市場黑名單管理規(guī)定的法律位階。

在加強(qiáng)信用建設(shè)的情境中，信用是目標(biāo)，亦能成為治理的工具，即“通過信用的治理”。作為通過信用治理的制度典型，體育市場黑名單管理的要旨在于，以系統(tǒng)完善的市場黑名單為出發(fā)點(diǎn)，對被納入市場黑名單的相關(guān)體育市場主體進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管和聯(lián)合懲戒，塑造誠信經(jīng)營的市場秩序。作為新型治理與監(jiān)管工具，體育市場黑名單管理以市場主體的信用信息為支點(diǎn)，將多元治理主體和多元治理工具整合起來發(fā)揮作用，革新了治理理念和治理方式。體育市場黑名單的應(yīng)用對體育市場治理，乃至體育治理都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。目前，體育市場黑名單管理尚處于探索的初級階段。推進(jìn)建設(shè)體育市場黑名單制度，需要參照相關(guān)先行領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化體育信用信息化建設(shè)，并堅(jiān)持法治理念與原則。