齊麗

（陜西省土地工程建設集團有限責任公司，陜西 西安 710075；陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司，陜西 西安 710075；陜西省土地整治工程技術研究中心，陜西 西安 710075；自然資源部退化及未利用土地整治工程重點實驗室，陜西 西安 710075）

德國是最早出現(xiàn)“土地整理”一詞的國家，隨后歐洲一些國家沿用了這個詞。俄國的土地整理從17 世紀開始，1799年莫斯科第一所土地管理學校應運而生，這也是世界上第一所土地管理學校，它就是以前的莫斯科土地管理工程大學。1953 年第一部《土地整理法》由聯(lián)邦德國頒布；德國在20世紀80 年代，大力發(fā)展土地整理項目，每年有250 余項，涉及到的土地達到2 000 km2左右。從所獲得的文獻來看，現(xiàn)在，亞洲和歐洲的一些較為發(fā)達的國家，針對土地整理的研究多集中于對其土地整理模式、技術創(chuàng)新、效益評價和效果評定等幾個方面。其中最具代表性的幾個國家分別是荷蘭、德國以及俄羅斯。

1 德國的土地整理

德國的土地整理主要是指按照規(guī)劃要求，人們對土地進行調(diào)整與理順的過程[1]。早期德國的土地整理研究主要集中在提高土地產(chǎn)出率和改善農(nóng)業(yè)生活生產(chǎn)條件等幾個方面，然而，伴隨著城市化進程的加快以及農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口規(guī)模持續(xù)減小，土地需求市場同樣發(fā)生了重大改變，土地整理相關學者也逐漸開始思考，如何讓社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益三者達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，與此同時，一些學者也展開了針對景觀環(huán)境保護等方面的研究。德國開展的土地整理工作主要包括三個階段，分別是在19 世紀之前的第一階段，這時候的德國土地整理工作主要是針對一些破碎分散的農(nóng)用地進行整理，以達到提高土地產(chǎn)出率的目的；20 世紀30 年代是第二階段，這一階段的土地整理工作已經(jīng)開始考慮將基礎設施納入研究范圍；20 世紀70 年代是第三個階段，這個階段的土地整理又加入了景觀保護以及生態(tài)保護的理念，目的是希望通過土地整理達到經(jīng)濟、社會以及環(huán)境三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2 俄羅斯的土地整理

土地整理在俄羅斯從十月革命發(fā)展至今已經(jīng)成為一個非常完善的體系，土地整理在俄羅斯最為重要的作用就是協(xié)調(diào)土地關系、組織土地利用和管理土地資源，以其擴大再生產(chǎn)，具體建設內(nèi)容包括：構建了土地使用和占用制度；明確了土地稅賦以及征地補償費用等；針對城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村居民點的位置進行了規(guī)劃；嚴格把控生產(chǎn)用地與建設用地規(guī)模，以期為土地高效集約節(jié)約利用提供空間。

3 荷蘭的土地整理

以荷蘭為代表的一些西方國家在20 世紀初就已經(jīng)針對土地整理開展了一些工作，隨著研究的不斷深入，其在土地整理方面經(jīng)驗也越來越多，荷蘭開始將土地整理的重心從最初的重視農(nóng)業(yè)用地調(diào)整逐步過渡到對農(nóng)村地區(qū)土地的多重利用。荷蘭于1924 年公布了第一個有關土地管理的法律，就是《土地整理法》，頒發(fā)該法律的主要目的是推動荷蘭農(nóng)業(yè)的發(fā)展，同時改變荷蘭當時的農(nóng)業(yè)利用情況。在此基礎上，1938 年荷蘭對該法規(guī)進行了修改，頒布了第二個《土地整理法》，其目的和之前的也是一致的，只是對手續(xù)進行了簡化。1947 年荷蘭頒布了《瓦赫倫島土地整理法》，這在荷蘭的土地整理史上是一個重要的轉(zhuǎn)折點，該法律的頒布象征著荷蘭的土地整理由簡單的農(nóng)用地整理向復雜的土地發(fā)展進行過渡。1954 年荷蘭頒布了第三部《土地整理法》，將景觀規(guī)劃融入土地整理規(guī)劃中。在接下來的幾十年，隨著城市化進程的不斷加快以及荷蘭人口的不斷增加，之前的法律已經(jīng)不能滿足荷蘭發(fā)展需要，因此，1985 年荷蘭頒布了《土地開發(fā)法》，頒布這一法律的目的不再是僅僅促進荷蘭農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更是要綜合考慮各個方面的發(fā)展需要，在法律中對于休閑用地和保護區(qū)用地提供了更多的可能性[2]。

4 中國的土地整理

中國最早的土地整理是公元前1066 的西周時期的井田制度[3]。雖然中國土地整理歷史久遠，但以前都是對于農(nóng)業(yè)用地的簡單整理，土地整理的系統(tǒng)研究滯后于海外。中國在建國之后實施計劃經(jīng)濟，土地歸集體所有，實行公社制度，土地整理通過“一平二調(diào)”實現(xiàn)；20 世紀60 年代由于受到文化大革命的影響，中國土地整理整體處于停滯狀態(tài)；70年代加強了對農(nóng)業(yè)的關注，這個時期土地整理研究的主要內(nèi)容是整理溝渠、修道路、平整土地，以達到改善農(nóng)田基礎設施條件的目的。與此同時中國臺灣地區(qū)在1979 年頒布了《市地重劃實施方法》，標志著該地區(qū)土地整理的運作步入規(guī)范化階段[4]。20 世紀80 年代，中國開始施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地整理在用地結構和土地利用方式上都有了重大改變；20 世紀90 年代，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)用地需求日益增加，導致耕地面積迅速減少，為了大力挖掘土地利用潛力，中國開始采取編制土地利用總體規(guī)劃的方式，同時通過土地整理來改善生產(chǎn)條件和環(huán)境[5]。21 世紀，由于研究的不斷深入以及政策的不斷出臺，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤作為土地整理的一種形式逐漸被各位學者熟知[6]。

從蔣敏章、邱鈴、駱麗霞、鄧艾等人發(fā)表的一些文章中可以看出，針對于中國農(nóng)村居民點的整理模式主要包括四種，分別是“遷村上山”、農(nóng)民公寓、遷村并點和“空心村”改造模式。遷村并點指的是把缺乏規(guī)劃、零散分布的一些村莊進行整體的遷移，將其遷移到中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！翱招拇濉备脑熘饕槍Φ氖恰耙粦舳嗾边@種現(xiàn)象。農(nóng)民公寓是指通過“三統(tǒng)一”的原則打造的，分別是指統(tǒng)一標準、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一規(guī)劃的原則，建造農(nóng)村多層住宅樓，將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，將農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)，使居住方式由宅院式向多層公寓式樓房發(fā)展[7]?！斑w村上山”是指將山地丘陵區(qū)中人均居住面積超標、占用好地的村莊進行整體搬遷，將土質(zhì)條件良好、地勢平坦的宅基地復墾為耕地，將村莊向山麓地帶集中。