[摘 要]從財政體制與行政體制“合力”的角度分析了我國地方政府隱性債務的形成原因，并將研究的視角拉長到了建國以來我國上述合力的歷史演變過程。通過引入財政分權、土地出讓收入、固定資產(chǎn)投資，文章對地方政府隱性債務進行了實證分析，發(fā)現(xiàn)地方政府隱性債務是地方官員的“主動負債”行為，導致這一現(xiàn)象的根本原因是行政發(fā)包制下，財政分權對地方官員的政治激勵。對此，有效治理地方政府隱性債務，必須從完善地方政府融資約束機制和健全地方官員晉升激勵機制兩個方面著手。

[關鍵詞]財政分權;行政發(fā)包;地方官員;隱性債務

[中圖分類號]F812[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）10-0077-07

一、引 言

為了應對2008年國際金融危機，我國緊急實施了“四萬億”救市計劃。該計劃的實施有效提振了短期的經(jīng)濟活力，但卻產(chǎn)生了一個至今還未解決的問題，即地方政府債務形成的風險。2014年國務院發(fā)布的國發(fā)43號文件《關于加強地方政府性債務管理的意見》開啟了對地方政府債務的監(jiān)管大幕。然而，地方政府債務的規(guī)模并沒有得到很好的控制，部分地方甚至出現(xiàn)了城投債違約事件。對此，黨和國家高度重視。黨的十九大報告確立“三大攻堅戰(zhàn)”的首要任務就是“防范化解重大風險”，其中就包含防范和化解因地方政府債務迅速膨脹形成的金融風險。2019年年初，中共中央政治局就完善金融服務、防范金融風險舉行第十三次集體學習，習近平作出要“平衡好穩(wěn)增長和防風險的關系，精準有效處置重點領域風險”，要“堅決打好防范化解包括金融風險在內的重大風險攻堅戰(zhàn)，推動我國金融業(yè)健康發(fā)展”等重要指示。地方政府債務的風險防范就是上述“防風險”的重要內容之一。

當前，地方政府債務風險的主要來源在于隱性債務。為什么2014年開啟地方政府債務監(jiān)管大幕后，地方政府債務規(guī)模不減反增？主要的原因就在于隱性債務。地方政府為規(guī)避法律、法規(guī)以及政策約束，利用政策漏洞，運用各類金融工具，安排復雜交易結構，嵌套多層債權債務關系，達到隱藏地方政府變相舉債、實質融資的目的（封北麟，2018）[1]。上述地方政府的“主動隱性舉債”行為使得地方政府債務規(guī)?！霸奖O(jiān)管越膨脹”（馬萬里，2019）[2]。正是基于此，黨和國家對地方政府債務的監(jiān)管也更有針對性。2018年中辦發(fā)布的27號文件《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，以及隨后發(fā)布的《地方政府隱性債務問責辦法》。這兩個文件將債務管理的對象確定為“地方政府隱性債務”，開啟了地方政府債務精準治理的階段。

本文從財政體制與行政體制“合力”的角度來審視地方政府隱性債務擴張的原因。財政能力是國家能力的基礎，也是刻畫國家能力的首要指標。黨的十九屆中四全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）全文在第五部分專門論述行政體制的章節(jié)（堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系）提出要“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。由此可見，理解我國的財政體制必須與當前的行政體制緊密結合。雖然我國的地方政府隱性債務形成的直接原因在于分權制的財政體制特征，但是行政發(fā)包制的行政體制特征進一步加劇了債務問題的產(chǎn)生。本文從財政體制與行政體制合力的角度分析了我國地方政府隱性債務的形成原因，并將研究的視角拉長到了建國以來我國上述合力的演變過程。這也是本文的主要貢獻之一。此外，本文還對“財權與事權不對等”的理論進行了完善，對所謂的“事權”導致地方政府隱性債務擴張的一些解釋進行了修正和實證檢驗。

二、理論分析與研究假設

（一）財政分權與行政發(fā)包

財政分權體制是單一制、多層級國家在市場經(jīng)濟環(huán)境下財政制度的必然選擇。單一制多層級行政體制的國家，中央受人民的委托，將經(jīng)濟發(fā)展與社會管理職能委托給了地方。這就是當前我國行政體制的三重委托關系。財政分權就是與該治理體系相適應的財政制度安排之一。政府間財政關系不是單純的財政收支在各級政府間的分配問題，它與中央與地方的關系和行政體制之間存在深刻的內在聯(lián)系。必須將政府間財政關系置于政府治理的視角下進行考察。

我國高度集中的行政體制很容易產(chǎn)生一種誤解：中央集權下的地方政府是中央在各地的政治代理人，因此地方政府只會忠實地履行中央的政策和指令，沒有什么特別的角色和地位。實際上，這是對中國政府治理模式特點的最大偏見。

舉一個非常極端的例子，即使在計劃經(jīng)濟時期，我國的政府治理體制也是相對分權的。Qian和Xu（1993）[3]研究發(fā)現(xiàn)，計劃經(jīng)濟體制時期，中國地方政府所控制的計劃指標和地方工業(yè)規(guī)模所占比例遠高于比蘇聯(lián)，表現(xiàn)得更為分權。在改革開放之初，中國2 000多個縣擁有生產(chǎn)農(nóng)機的國有企業(yè)，300個縣有鋼廠，20多個省的國有企業(yè)生產(chǎn)汽車或拖拉機的整機或配件。各地小型國有企業(yè)生產(chǎn)的化肥和水泥分別占全國化肥和水泥總產(chǎn)量的69%和59%。這與所有其它計劃經(jīng)濟體制國家形成鮮明的對比（許成鋼，2008）[4]。實際上，即使我國在高度集中的計劃經(jīng)濟時期，絕大多數(shù)產(chǎn)品的計劃配置權也是廣泛分散在全國各級地方政府。與蘇聯(lián)等東歐國家相比，使用“地方計劃主義”概念更能刻畫改革開放前中國的經(jīng)濟體制特征。在20世紀80年代以前，蘇聯(lián)中央直接控制了大約51 000個職位任命，而中國僅控制了約13 000個，不足前者的30%（Burns，1987）[5]。這說明在人事任命上，中國的地方政府也一直握有重要的決定權。周黎安對我國的這種政府治理的獨特模式定義為“行政發(fā)包制”。行政發(fā)包制自建國以來，雖經(jīng)歷次完善和修改，但一直沿用至今。

所謂行政發(fā)包制，指的是上級作為發(fā)包方擁有正式權威（如人事控制權、監(jiān)察權、指導權、審批權）和剩余控制權（如不受約束的否決權和干預權）。這反映了行政組織內部上下級之間的權力分配，而非純粹外包制下發(fā)包方和承包方平等的契約關系。上級將具體的行政事務執(zhí)行權交給了下級，即承包方，并且承包方還以自由裁量權的方式享有許多實際控制權，包括剩余索取權和面臨強激勵的特征（周黎安，2017）[6]。

與行政發(fā)包制相適應的就是我國的財政分權體制。1958年財稅體制重大調整后，中國的整個財政體制不可逆轉地朝著分權的方向演進。總體來說，隨著時間的推移，地方政府被賦予更多的財權和財力，在地方經(jīng)濟中擁有越來越多的話語權和自主權。改革開放以來，我國的財政分權體制經(jīng)歷過兩個階段，分別是財政包干制和財政分稅制。1980年2月，國務院頒發(fā)《關于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》，標志著中央和地方的財政關系的重大調整，并被定義為“包干制”。所謂包干制，就是根據(jù)事業(yè)單位的行政隸屬關系，對中央和地方政府的收支范圍進行重新劃分，并根據(jù)這一范圍確定各地區(qū)的包干基數(shù)。進入到1994年，針對包干制十多年來運行過程中出現(xiàn)的種種弊端，包括中央財政收入占全部財政收入比例持續(xù)下降、中央和地方分成比例缺乏穩(wěn)定性、稅制過于繁雜、地方任意使用減免稅政策等，國家開始實施分稅制改革。分稅制改革是建國以來最重要的財稅體制改革之一，至今已經(jīng)運行近三十年，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容之一。分稅制改革主要包括三大塊內容：一是劃分中央與地方的事權和支出;二是以稅種劃分中央和地方的財政收入;三是稅收實行分級征管。

（二）假設的提出

值得注意的是，改革開放以來，雖然我國的央地財政收入分配體制不斷變化，但是一直堅持層層相疊的分級體系。1994年的分稅制改革主要對中央和地方的財權關系進行了調整，并未重新劃分二者間的事權關系，而是依舊沿用原來的層層分包的支出責任體制。因此，盡管中國有一個單一的政府體制，但政府間的財政安排呈現(xiàn)出強烈的聯(lián)邦制特點（黃佩華，2003）[7]。改革開放以來財政分權一直是我國財政體制的主要的特點。

Brennan和Buchanan（1980）[8]、Qian和Weingast（1997）[9]等對財政分權理論下的地方政府經(jīng)濟行為進行了系統(tǒng)的研究。學術界稱之為“第二代財政分權理論”。他們的研究指出財政分權會導致兩個結果：一是政府追求自身利益最大化，而不是像第一代財政分權理論認為的那樣，政府是無條件地追求社會福利最大化。二是政府官員基于自身的物質與政治利益，容易產(chǎn)生尋租行為。這實際上是對“第一代財政分權理論”沒有注意到地方官員利益和居民福利之間的激勵相容不足問題的糾偏。因此，地方政府財政分權程度越高，地方政府官員運用轄區(qū)內財政資源進行融資，用于實現(xiàn)自身的物質與政治利益的動機就越強。上述地方政府的融資能力最終將反映在地方政府隱性債務的擴張。因此提出假設1。

假設1：財政分權與地方政府隱性債務擴張正相關，即財政分權程度提高會促進地方政府舉債的動機。

上述假設認為財政分權程度越高會導致地方政府隱性債務越多，那么背后的機理是什么呢？誠然，財政分權程度越高，意味著地方政府運用轄區(qū)內財政資源的能力越強，可是地方政府到底是如何運用財政資源進行融資的呢？實際上，在當前分稅制體制下，進一步研究財政分權與地方政府隱性債務間的關系，離不開對地方政府“土地財政”的理解。

土地財政作為現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會的一種特殊現(xiàn)象，目前學術界對它尚無統(tǒng)一的定義。陳志勇等（2010）[10]認為土地財政是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及其相關產(chǎn)業(yè)稅費收入的一種財政模式。司海平等（2016）[11]認為，土地財政現(xiàn)象是我國經(jīng)濟發(fā)展階段和特定制度環(huán)境綜合作用的結果，其實質是地方政府利用高強度土地資源的資本化來增強政府財政能力。因此，在我國，土地財政不止涉及到土地財政的問題，還有土地金融的問題。不只是財政收入渠道，更是投資融資渠道。

當前我國的土地財政是指具有中國特色的地方政府可支配財力及其融資活動高度依賴土地運作的一種財政發(fā)展模式，是以政府為主體、圍繞土地進行財政收支的政府融資活動，是土地制度、財政制度、金融制度有機結合和共同作用的結果。分稅制改革后，地方政府加大了對土地出讓和獲取更多土地出讓收益的預算外融資的力度。正是因為地方政府通過土地財政進行融資能力得到了顯著提升，從而使得金融機構相信了地方政府的還款能力，進而推動了地方政府隱性債務擴張。因此提出假設2。

假設2：土地出讓收入與地方政府隱性債務擴張正相關，即土地出讓收入提高會促進地方政府舉債的動機。

已有的大量文獻認為因為分稅制改革后我國的財權重心上移、事權重心下壓導致地方政府不得不“被動負債”維持運轉，即地方政府面臨“財權與事權不對等”的尖銳矛盾（財政部財科所，2009）[12]。這種觀點常見于2005年之前，主要是對當時縣鄉(xiāng)財政體制弊端和地方政府被動負債的原因進行解釋。時紅秀（2010）[13]對此提出了質疑，他認為，如果財權與事權不對等能夠成為2005年以后地方政府債務形成的一種系統(tǒng)性解釋，那么至少要在兩方面找到現(xiàn)實依據(jù)：一是地方政府舉債的資金必須集中使用于當?shù)刎斦慕?jīng)常性支出和行政性事務開支。二是越是貧窮的地方，政府負債越多。然而，他隨后的實證研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實與上述推論完全相反。類似的，劉煜輝（2010）[14]也持有相似的觀點。他通過數(shù)據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)“四萬億”刺激計劃實施過程中，地方的保障性住房開工率仍然很低。綜上所述，地方政府的債務擴張并不是因為“財權與事權不對等”導致的“被動負債”，而是另有它因。

這個原因就是行政發(fā)包制下地方政府的投資偏好導致的“主動負債”。如前文所述，行政發(fā)包制下的上級（發(fā)包方）擁有正式權威和剩余控制權，體現(xiàn)在地方治理體系中就是權力不對稱，即上級權力大于下級權力，下級權力來自上級的授予。與權力不對稱現(xiàn)象并存的是信息不對稱。下級（承包方）比上級更接近百姓，比上級掌握了更多的地方性知識，因此下級是信息占優(yōu)方。作為信息占優(yōu)方的下級，以自由裁量權的方式享有許多實際控制權，例如傾向于投資市政、交通等可視性更強的“硬件”設施建設向上級彰顯自己的政治業(yè)績。與此形成鮮明對比的是，科教文衛(wèi)、社會保障等可視性更弱的“軟件”公共服務則往往得不到地方政府的重視（羅偉卿，2010）[15]。因此，從行政維度看，行政發(fā)包制對地方官員的政績考核，形成了地方政府隱性債務擴張的主要政治動因。地方官員通過融資平臺進行主動負債，獲得對市政、交通等可視性更強的固定資產(chǎn)投資的資金支持。因此，本文提出假設3。

假設3：固定資產(chǎn)投資與地方政府隱性債務擴張正相關，即固定資產(chǎn)投資會促進地方政府舉債的動機。

三、研究設計

（一）模型設計

本文的研究目的是檢驗地方政府隱性債務擴張的原因，結合曹婧等（2019）[16]、劉柳等（2019）[17]的研究，重點檢驗財政分權、土地出讓收入與財政缺口對地方政府隱性債務的影響。

debtc，t=β0+β1fiscc，t+β2landc，t+βinvc，t+φXc，t-1+yeart+yeart×provp+λc+εc，t

在上述模型中，各變量的下角標c、p、t分別表示所在的地級市、省份、年份。debt是因變量，代表所在地級市的政府隱性債務。fisc代表所在地級市的財政分權程度，land代表所在地級市的土地出讓收入，inv代表所在地級市的固定資產(chǎn)投資。Xc，t-1是一組包含地級市經(jīng)濟特征的控制變量。λc、yeart、yeart×provp分別表示地級市固定效應、年份效應、省份與年份固定效應，εc，t是隨機擾動項。

（二）變量定義

1.被解釋變量

當前，地方政府隱性債務的主要承擔者是地方融資平臺公司。地方融資平臺公司一般由地方政府設立，主要包括城市建設投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等，對城市投資和保障民生等進行融資。地方政府通過融資平臺公司主要從事三種隱性債務融資：一是銀行項目貸款，二是發(fā)行城投債，三是融資租賃、項目融資、信托私募等資本市場融資（何楊和滿燕云，2012）[18]。一方面，地方融資平臺的城投債發(fā)行數(shù)據(jù)是當前唯一能獲得地級市層面的公開數(shù)據(jù)，其余兩項數(shù)據(jù)一般是不公開的。另一方面，現(xiàn)行體制下中央對地方政府隱性債務“最后償還人”的責任，使得地方隱性債務擴張成為我國財政金融領域系統(tǒng)性風險的主要來源。城投債作為地方政府隱性債務的一個市場化窗口具有較高的研究價值（牛霖琳等，2016）[19]。因此學術界一般以城投債作為地方政府隱性債務的代理變量進行實證研究。本文在充分借鑒曹婧等（2019）[16]、劉柳等（2019）[17]、張莉等（2018）[20]的方法，從兩個方面來說明地方城投債的發(fā)行情況：①發(fā)行概率（debt1）0 和 1 二值變量，若某年度該地級市發(fā)行了至少一次城投債，則取值為 1，否則為 0;②城投債總規(guī)模（debt2），鑒于不同地級市城投債規(guī)模差異較大，城投債總規(guī)模計算方法為地級市某年度城投債總金額加 1 后取對數(shù)，以避免出現(xiàn)負數(shù)的情形。

2.核心解釋變量

①財政分權（fisc），用中央、地方兩級財政收支來構造財政分權指標一般有三種方法：一是財政支出分權指標，即人均地方政府財政支出占人均中央政府財政支出比;二是財政收入分權指標，即人均地方政府財政收入占人均中央政府財政收入比;三是考慮轉移支付的財政分權指標，即在前述兩種指標的分子或分母上加減轉移支付。總的來說，因為地方政府的財政支出最直觀地反映了其擁有的財權大小，因此國內的大多數(shù)文獻都采用財政支出分權指標來反映地方財政分權程度。因此，本文借鑒肖鵬等（2017）[21]、張慶君等（2019）[22]的方法，以人均地方政府財政支出占人均中央政府財政支出比來衡量財政分權程度。②土地出讓收入（land），以地級市當年土地出讓收入占當年GDP作為土地出讓收入的代理變量引入模型。③固定資產(chǎn)投資（inv），用該城市固定資產(chǎn)投資占GDP的比重衡量，該指標反映了地方政府對投資驅動的依賴程度（張莉等，2018）[20]。

3.控制變量

依據(jù)現(xiàn)有文獻，選擇以下兩個指標作為控制變量引入實證模型：①經(jīng)濟發(fā)展水平，以人均 GDP的對數(shù)值（lngdppc）進行衡量。②人口規(guī)模，以人口密度（轄區(qū)總人口除以總面積）的對數(shù)值（lnpopu）來衡量。

（三）數(shù)據(jù)來源

城投債規(guī)模的統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來自于wind數(shù)據(jù)庫，本文選擇的樣本期間為2008年至2015年。選擇這個時間段進行研究主要基于以下認識：

（1）2008年是城投債發(fā)行的一個轉折點（張莉等，2018）[20]。2008年“四萬億”刺激計劃后，我國的城投債呈“井噴式”發(fā)展，這一時期，中央政府不僅沒有限制地方政府的大規(guī)模舉債行為，反而還有一定程度的鼓勵。而在2008年以前，全國的城投債發(fā)行規(guī)模和數(shù)量都很少。因此本文樣本時間的起點選擇2008年。

（2）本文主要是考察地方政府隱性債務的形成原因。因為只有地方政府主動舉債，其背后的影響因素才能被有效甄別，而只有在不受限制的環(huán)境中，地方政府舉債時的風險意識才最真實（李永友等，2018）[23]。我國的地方政府債務的嚴監(jiān)管始于2014年。2014年頒布的 43 號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》、2015 年年底頒布的《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，以及 2015 年1 月 1 日開始實施的《中華人民共和國預算法》使得城投債由原來的無序發(fā)行變成后來的有序監(jiān)管?？紤]到城投債發(fā)行從申請、審批到發(fā)行要近一年的周期，監(jiān)管政策對城投債的發(fā)行影響存在滯后效應的，因此，本文選擇樣本的終點為2015年。

（3）進一步地，梳理上交所等金融機構對地方融資平臺發(fā)行城投債門檻的要求后發(fā)現(xiàn)，自2016年起，發(fā)行城投債的融資平臺公司被要求“來自所屬地方政府的收入占比不得超過50%”。這一標準的提高，實際上是對城投債發(fā)行主體向市場化轉型提出了更高的要求，從而將不少此前發(fā)行過公司債的城投公司擠出了市場。因此2016年以后的城投債發(fā)行政策受到重大政策調整的影響也不宜進入本文的研究樣本。

四、實證結果分析

（一）發(fā)債概率與各變量之間的關系

根據(jù)前文的定義，城投債發(fā)債概率為二值選擇，即發(fā)行了城投債則賦值detb1為1，反之則賦值為0。本文選擇控制了時間和個體的固定效應模型（Fixedeffect Logit）進行回歸分析（結果見表1），并且用Pooled Probit模型和Pooled Logit模型進行了穩(wěn)健性檢驗（限于篇幅本文未示例，系數(shù)的顯著性與表1一致）。

財政分權在所有回歸結果里的系數(shù)均顯著為正，意即隨著財政分權程度的提高，地方政府發(fā)行城投債的概率會增加，因此假設1得到了驗證。在逐步回歸土地出讓收入的過程中發(fā)現(xiàn)，用當期土地出讓收入引入模型時，回歸系數(shù)不顯著（見表1中的②），用滯后一期的土地出讓收入引入模型時，回歸系數(shù)顯著為正（見表1的③）。二者回歸系數(shù)的差異說明土地出讓收入對地方政府隱性債務的形成具有滯后效應?？赡艿慕忉屖墙鹑跈C構根據(jù)地方政府上年度的土地出讓收入來判斷本年度是否給予地方政府融資支持，這進一步說明了土地出讓收入在地方政府融資中的具有隱性擔保的重要作用，因此假設2得到了驗證。在所有的回歸結果里，固定資產(chǎn)投資對發(fā)債概率的系數(shù)顯著為正，意即隨著固定資產(chǎn)投資的增加，地方政府發(fā)行城投債的概率會顯著增加，說明地方政府舉借債務主要用于固定資產(chǎn)投資，向上級釋放自己政績的顯示信號，因此假設3得到了驗證。

（二）新增發(fā)債規(guī)模與各變量之間的關系

從發(fā)債規(guī)模視角進行實證分析，本文采用的是固定效應面板數(shù)據(jù)進行估計，結果見表2。從回歸結果來看，財政分權在所有回歸結果中顯著，說明隨著財政分權的提高，地方政府新增發(fā)行城投債的規(guī)模也會增加，假設1得到驗證。在逐步回歸引入土地出讓收入的過程中發(fā)現(xiàn)，當期土地出讓收入與新增發(fā)債規(guī)模在10%的顯著性水平下負相關，這是與表1最大的不同。可能的解釋在于當期的土地出讓收入增加，使得地方政府的預算外收入增加，降低了對融資的規(guī)模需求。相比較于當期土地出讓收入在10%水平上的顯著，滯后一期土地出讓收入在1%的水平上顯著，結果要穩(wěn)健得多。這與表1的回歸結果是一致的，再一次說明了面對迅速城市化導致的巨額融資需求，以土地作為擔保并進行償債，已經(jīng)成為近來年地方政府的首選，因而也常被稱為是一種新的“土地融資”方式（張莉，2018）[20]。因此，假設2得到了驗證。將固定資產(chǎn)投資引入模型后發(fā)現(xiàn)，固定資產(chǎn)投資對新增發(fā)債規(guī)模的系數(shù)顯著為正，與表1回歸結果對照，說明固定資產(chǎn)投資對新增發(fā)債規(guī)模和發(fā)債概率都有顯著的正相關，假設3進一步得到了驗證。

綜合表1與表2，可以比較全面地認識地方政府隱性債務形成的機理。假設1是基于財政分權的角度，假設2和假設3是基于行政發(fā)包的角度。從兩個體制的角度解釋了我國地方政府隱性債務的形成原因。進一步的，就行政發(fā)包制視角，如果說假設2是從如何“獲得”地方政府隱性債務提出的，那么假設3就是尋找如何“使用”地方政府隱性債務的答案。因此本文三個假設的提出，為理解地方政府隱性債務形成原因提供了多個維度的思考。表1和表2分別從發(fā)債概率和新增發(fā)債規(guī)模對三個假設進行了驗證，均得到了預期的結果。

五、結論與政策含義

本文從國家治理體系的宏觀視角考察我國地方政府隱性債務的形成原因，包括財政體制和行政體制。與以往研究地方政府隱性債務文獻僅立足于近十年的債務發(fā)展脈絡不同，本文將研究視角放置于建國以來財政體制、行政體制的演變，指出建國以來我國大部分時期都是保持財政的分權制和行政的發(fā)包制。當前地方政府隱性債務的形成就是上述兩種制度形成合力的結果之一。

為了進一步驗證地方政府隱性債務的形成原因。本文構建了以城投債發(fā)行概率和新增發(fā)行規(guī)模為因變量的面板回歸模型，在控制了時間和個體效應的基礎上，實證結果發(fā)現(xiàn)財政分權程度、土地出讓收入、固定資產(chǎn)投入均與地方政府隱性債務正相關。本文認為地方政府隱性債務是地方官員的“主動負債”行為，而不是因為“事權超出財權”導致的“被動負債”行為，導致這一現(xiàn)象的根本原因是行政發(fā)包制下，財政分權對地方官員的政治激勵。

本文的研究結論有利于進一步理解地方政府隱性債務的有效治理是一項系統(tǒng)性工程。不僅涉及財政體制的健全，也關乎行政體制的完善。黨的十九屆四中全會的《決定》指出要“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制” “優(yōu)化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”等，就是有效治理地方政府隱性債務的重要路徑之一。值得注意的是，上述內容均來自于《決定》的第五部分（堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系），而非來自于《決定》的第六部分（堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展）。這本身就從另一個角度證明了本文的判斷，即財政體制與行政體制是相互作用、相互影響。地方政府隱性債務就是財政分權和行政包干兩種合力的產(chǎn)物。因此，地方政府隱性債務的有效治理路徑必須從上述兩股合力的改革中尋找答案。

一是針對財政分權制，完善地方政府融資約束機制。首先，通過強有力的震懾來防止財政風險金融化。中央政府可以通過高效的行政命令、嚴格的追責機制來約束地方政府官員的舉債行為。當前的主要任務是把隱性債務顯性化，使得地方政府官員沒有“變通”舉借債務的操作空間。其次，通過強有力的震懾來防止金融風險財政化。在單一行政體制下，根本性杜絕金融機構有“地方政府出現(xiàn)債務風險后有中央財政兜底”的幻想不太現(xiàn)實。既然如此，不如對金融機構的地方政府隱性債務貸款業(yè)務進行事前和事中監(jiān)管。通過雙管其下，構建地方政府隱性債務有效治理之路。

二是針對行政包干制，完善地方官員晉升激勵機制。首先，結合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設，樹立地方官員正確的政績考核觀。完善政績考核評價指標，強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)保、安全等指標的權重，更加重視科技、教育、就業(yè)、社保、衛(wèi)生的考核。通過政績考核指標的多元化調整，降低地方政府官員債務擴張的內在動力。其次，中央既可以通過垂直管理機構、專項巡視等形式直接嵌入地方債務治理事務中，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)輿情、專家資政的信息反饋中監(jiān)督地方政府隱性債務。發(fā)揮市場、組織、職能部門等的積極性，建立起多元化的地方政府隱性債務治理體系。

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Fiscal Decentralization and Administrative Subcontract：

The Formative Composite Force of Implicit Debt of Local Governments

Zhang Wenjun1，2

（1.Jiangxi Administration Institute，Nanchang 330018，China;2.Xiamen University，Xiamen 361005，China）

Abstract： This paper analyzes the reasons for the formation of implicit debts of local governments in China based on the composite force of fiscal decentralization and administrative subcontract.Furthermore，this paper also applies a historybased perspective to the course of the composite force in New China.Considering fiscal decentralization，revenue on the transfer of land and fixed asset investment，an empirical analysis of the implicit debt of local governments is carried out.The result shows that the local officials “initiative liabilities” behavior leads to the implicit debt，which is caused by the political incentive for the local officials resulted from fiscal decentralization under the system of administrative subcontract.Therefore，in order to manage effectively the implicit debt of local governments，we must perfect local government financing restraint mechanism and improve officials promotion incentive mechanism.

Key words： fiscal decentralization; administrative subcontract; local official; implicit debt

（責任編輯：蔡曉芹）

收稿日期：2020-05-09

網(wǎng)絡出版網(wǎng)址：https：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20200615.1721.004.html 網(wǎng)絡出版時間：2020-06-1611：02：31

基金項目：國家社會科學基金項目《基于地方政府債務有效治理的金融監(jiān)管體系研究》（18BZZ081）。

作者簡介：張文君（1977—），男，江西于都人，博士，江西行政學院副研究員，廈門大學管理學院博士后，研究方向為地方政府投融資、地方政府債務。