鄢 德 奎

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

一、問題的提出

近年來，我國土壤環(huán)境問題嚴(yán)峻，部分地區(qū)污染地塊類型復(fù)雜，土壤污染已對人體健康、生態(tài)環(huán)境和社會穩(wěn)定構(gòu)成了安全隱患，土壤修復(fù)工作刻不容緩。按照污染擔(dān)責(zé)原則，造成土壤污染的單位或者個人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任。此處主體責(zé)任主要是因為違法行為而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。然而，由于土壤污染具有隱匿性、滯后性、累積性和地域性等特點，許多污染地塊的形成是因常年達標(biāo)排放的廢棄物累積而造成的污染[1]。加之污染土壤的歷史遺留問題較多，導(dǎo)致污染責(zé)任主體認(rèn)定難度大。而土壤治理責(zé)任的認(rèn)定，關(guān)系到土壤污染后續(xù)的責(zé)任追究和治理責(zé)任的落實。因此，我國在土壤污染防治的責(zé)任分配方面進行了許多探索，如《土壤污染防治行動計劃》(2016年)、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》(2017年)、《土壤污染防治法》(2018年)均對土壤污染治理主體有所著墨。在土壤污染治理領(lǐng)域，土壤的污染牽涉的關(guān)系人、時間、地域均較為廣泛，所需的治理資金也相當(dāng)龐大，其責(zé)任分配制度如何同時符合環(huán)境正義和治理效能，是當(dāng)前土壤污染防治的最大難點之一。

依據(jù)《土壤污染防治法》(2018)第45條規(guī)定，土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人、地方政府依次承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù)。然而該法僅僅引入“土壤污染責(zé)任人”概念，至于哪些主體是“土壤污染責(zé)任人”，將其認(rèn)定程序授權(quán)相關(guān)行政主管部門進行規(guī)定。于土壤污染防治法出臺實施之際，本文對土壤治理責(zé)任分配的正當(dāng)性進行證成，結(jié)合行政法上的責(zé)任人理論，設(shè)計出一套精細的土壤治理責(zé)任主體制度方案。明確土壤治理責(zé)任主體范圍及其責(zé)任界限，以確保土壤治理責(zé)任主體制度符合土壤風(fēng)險管控和修復(fù)的現(xiàn)實需要，為相關(guān)部門制定土壤污染責(zé)任人的認(rèn)定程序提供參考。

二、土壤治理責(zé)任主體制度完善的正當(dāng)化理由

《土壤污染防治法》(2018年)第45條將“土壤污染責(zé)任人”與“土地使用權(quán)人”“地方政府”并用容易引起歧義，因為土地使用權(quán)人在一定條件下也需要承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)責(zé)任。如在有過錯的情況下，因其為土壤污染責(zé)任人而承擔(dān)最終責(zé)任；在無過錯情況下，因其對污染地塊具有事實管領(lǐng)力而承擔(dān)中間責(zé)任[2]。換句話說，前述規(guī)定的“土壤污染責(zé)任人”既可能作為一類單獨的責(zé)任主體，也可能與“土地使用權(quán)人”“地方政府”的責(zé)任主體類型相重疊。因此，筆者認(rèn)為《土壤污染防治法》(2018年)第45條中“土壤污染責(zé)任人”的表述不妥當(dāng)，使用“污染行為人”更合乎實際。因為土地使用權(quán)人同樣也視為土壤修復(fù)治理的責(zé)任主體，只是與污染行為人在承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則有所差異。為此，本文將《土壤污染防治法》(2018年)中規(guī)定的“土壤污染責(zé)任人”與“土地使用權(quán)人”統(tǒng)歸在土壤治理責(zé)任主體的范疇內(nèi)。為了全面客觀地解構(gòu)和塑造土壤治理責(zé)任主體制度，本文所探討的土壤治理責(zé)任主體，是指所有承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的責(zé)任主體，既包括土壤污染責(zé)任人，也包括土地使用權(quán)人或其他對污染地塊有實際管領(lǐng)力的人。

受制于治理資源有限的實際情況，在環(huán)境行政規(guī)制過程中，無法全由行政機關(guān)負(fù)擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任[3]。此時，行政機關(guān)對相關(guān)單位和個人處以土壤管控和修復(fù)的義務(wù)，旨在借助私人的力量對土壤污染進行事前預(yù)防和事后救濟。此種行政行為有可能限制或影響民眾的基本權(quán)利，所以土壤治理責(zé)任主體的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合比例原則及法律保留原則等法治要求。同時，土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)責(zé)任的分配涉及的是由全體民眾抑或是特定主體承擔(dān)的問題。若要正當(dāng)化土壤治理責(zé)任，則勢必要求行政相對人與法律規(guī)范內(nèi)容之間存有最低限度的合理關(guān)聯(lián)。就土壤治理責(zé)任分配而言，可以從以下兩個維度來探討土壤治理責(zé)任主體制度的正當(dāng)化理由。

1.損害擔(dān)責(zé)原則

損害擔(dān)責(zé)最早可追溯至德國的警察法，警察法授權(quán)警察可對肇事者進行相關(guān)處罰，且由肇事者承擔(dān)行政機關(guān)的相關(guān)行政成本[4]。肇因者為自己所造成的環(huán)境損害負(fù)責(zé)，主要基于社會正義與生態(tài)環(huán)境資源分配的公平性。在公平正義理念下，民眾從公共資源中獲取利益，便會產(chǎn)生平衡與補償義務(wù)。在環(huán)境資源領(lǐng)域，任何人對于資源的利用或消耗，均會排擠其他人的利用機會。因而為確保公共資源的合理分配，環(huán)境資源的利用者應(yīng)當(dāng)為其利用或消耗行為付出對價，這樣既可以提高資源的利用效率，也可以減少資源的租值耗散[5]。具體來說，肇因者為了追求利益的最大化，通常不考慮資源利用過程中所產(chǎn)生的負(fù)外部性，導(dǎo)致外部成本由社會分擔(dān)。損害擔(dān)責(zé)原則就是對環(huán)境造成任何不利影響的肇因者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)資源利用過程中產(chǎn)生的外部成本，這里的肇因者主要是指受益者、使用者和污染者。其中，污染者擔(dān)責(zé)原則一般是針對特定污染問題而提出來的，但是現(xiàn)在的環(huán)境保護并不限于污染，如過度開發(fā)資源造成的生態(tài)破壞，并非嚴(yán)格意義上的污染行為。因此，除了探討污染者負(fù)擔(dān)以外，也應(yīng)當(dāng)借助環(huán)境資源的受益者負(fù)擔(dān)及使用者負(fù)擔(dān)證成土壤治理責(zé)任主體制度的正當(dāng)性。

(1)污染者擔(dān)責(zé)。污染者擔(dān)責(zé)原則的理論依據(jù)起源于法學(xué)上的恢復(fù)原狀責(zé)任和經(jīng)濟學(xué)上的污染者付費理念。污染者付費的初衷旨在強調(diào)“損害他人之物需要承擔(dān)損害賠償責(zé)任”[6]。伴隨著可持續(xù)發(fā)展理念和行動的演進，污染者應(yīng)當(dāng)事先預(yù)防其行為可能造成的生態(tài)環(huán)境威脅。如若已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境造成損害，污染者不僅要“付費”，還必須排除妨害并恢復(fù)原狀[7]，甚至有可能負(fù)擔(dān)環(huán)境行政處罰責(zé)任，所有這些責(zé)任的承擔(dān)旨在激勵和督促其事先預(yù)防污染。多重污染肇因之下常常無法確定各個污染者的付費數(shù)額，致使污染者付費已無法適應(yīng)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。由此，用污染者“責(zé)任”替代污染者“付費”，也即任何人均須負(fù)責(zé)其在利用環(huán)境資源過程中所造成的費用及負(fù)擔(dān)，以此將環(huán)境資源利用過程中的外部成本內(nèi)部化，由環(huán)境損害者負(fù)擔(dān)成本。這里的成本不限于金錢給付，還包括土壤污染風(fēng)險管控、修復(fù)等行政責(zé)任履行的成本。

在責(zé)任認(rèn)定層面，污染者擔(dān)責(zé)原則并不在意污染者對環(huán)境資源的污染或損害是否具有主觀的可歸責(zé)性。就環(huán)境保護而言，如果環(huán)境損害超越了自然界的自我修復(fù)能力，便需要人工修復(fù)，此時就需要確定責(zé)任承擔(dān)主體來支付污染修復(fù)費用。在環(huán)境行政法中，責(zé)任承擔(dān)主體的認(rèn)定，只要污染者的行為與環(huán)境損害后果之間存在因果關(guān)系，就可以要求污染者對環(huán)境所造成的污染或損害負(fù)責(zé)。在責(zé)任內(nèi)容層面，污染者擔(dān)責(zé)原則已不再僅僅是“有付費就可以污染”，而是擴展到前端的污染預(yù)防、中端的風(fēng)險管控和后端的治理修復(fù)。在經(jīng)濟層面，污染者負(fù)擔(dān)已不再僅限于“將污染成本納入污染者的生產(chǎn)成本”的外部成本內(nèi)部化的基礎(chǔ)目標(biāo)，而是進一步通過經(jīng)濟誘因等手段促使污染者自行改善其對環(huán)境資源損害的狀態(tài)。

(2)受益者擔(dān)責(zé)。受益者擔(dān)責(zé)是以受益作為負(fù)擔(dān)的原因。所謂受益，是指受益者所得利益并非個人努力或運氣，而是源于享受環(huán)境資源的結(jié)果[8]。為避免因無償受益而造成的不公平競爭和公共資源匱乏，受益者理應(yīng)回饋與其受益相當(dāng)?shù)膶r。而受益的原因很多，如對特定自然資源的使用、特許權(quán)利的取得等。因此，要求受益者負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性。從我國《憲法》(2018)第9條和第10條的規(guī)范內(nèi)容來看，自然資源及土地資源以國家所有為原則，集體所有為例外。資源國家所有權(quán)的公權(quán)性確定無疑，作為國家對于公共資源的一種“公權(quán)性支配”，資源國家所有權(quán)的實質(zhì)是對資源利用的“積極干預(yù)”權(quán)，內(nèi)容在于保障資源的合理利用[9]。因此，國家雖然許可承認(rèn)某些特殊使用者的土地資源使用權(quán)，但并非終局授予相關(guān)資源使用者。由于土地資源的有限性及其本身所具有的經(jīng)濟利益，國家只能許可有限數(shù)量的使用權(quán)，以致公共資源無法合理分配。所以，因使用土地資源而受益的行為應(yīng)當(dāng)加以調(diào)整平衡，即國家在損益平衡的原則下，科處土地資源使用者特殊負(fù)擔(dān)，以平衡其享有使用權(quán)所帶來的特殊經(jīng)濟優(yōu)勢。

(3)使用者擔(dān)責(zé)。使用者擔(dān)責(zé)原則旨在要求使用者承擔(dān)其使用公共資源而產(chǎn)生的社會成本。與受益者擔(dān)責(zé)不同，使用者擔(dān)責(zé)不以獲取利益為限，其負(fù)擔(dān)的對價起因于使用行為。之所以如此，是因為若容許無償使用公共資源，則可能會造成公共資源的無節(jié)制利用，進而存在資源耗竭的風(fēng)險。正因為如此，科以使用者一定的使用對價則是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｍ恋刭Y源是人類生存發(fā)展的基本元素，為全體國民所有，自然狀態(tài)下所產(chǎn)生的資源耗損與環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)由全民共同負(fù)擔(dān)。若土地資源使用者超出一般合理的使用范圍，雖未達到污染的程度，但該使用行為已經(jīng)或?qū)⒁獙Νh(huán)境造成一定的負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)科以該使用者承擔(dān)一定的責(zé)任，以修復(fù)受損的土壤。

綜上，損害擔(dān)責(zé)原則強調(diào)由污染者、受益者、使用者等肇因者負(fù)擔(dān)填補污染損害和環(huán)境修復(fù)的費用，理由是肇因者將此類污染或損害的危險引入土壤環(huán)境中，且土壤污染或損害的結(jié)果常常是生產(chǎn)營利活動的副產(chǎn)品?；诠秸x的權(quán)衡，對于土壤污染及損害的修復(fù)費用自然不應(yīng)由全體國民承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)由肇因者修復(fù)其所造成的土壤環(huán)境損害。因此，將土壤污染的風(fēng)險管控和修復(fù)任務(wù)分配給肇因者有其正當(dāng)性。

2.共同負(fù)擔(dān)原則

共同負(fù)擔(dān)原則與損害擔(dān)責(zé)原則是一對互補的環(huán)境法基本原則。一般而言，環(huán)境一旦遭受污染或損害，應(yīng)由造成該污染或損害的肇因者來負(fù)責(zé)修復(fù)。若在肇因者不明或肇因者無法快速處理環(huán)境損害的情況下，必須由社會共同擔(dān)負(fù)此修復(fù)成本，這就是所謂的共同負(fù)擔(dān)原則[10]。換句話說，政府應(yīng)當(dāng)編列財政預(yù)算以支付執(zhí)行環(huán)境保護任務(wù)所需的費用。共同負(fù)擔(dān)原則要求社會公眾負(fù)擔(dān)有利于環(huán)境公益的費用，這是社會環(huán)保責(zé)任分擔(dān)的表現(xiàn)，此原則賦予了社會對環(huán)境保護負(fù)責(zé)的正當(dāng)性依據(jù)。因為稅負(fù)是依據(jù)納稅人經(jīng)濟能力加以征收，具有經(jīng)濟能力者將財產(chǎn)或受益的一部分支付不特定人的環(huán)境保護任務(wù)所需的費用，以達到利他或環(huán)境公益的目的。因此，當(dāng)土壤污染修復(fù)無法找到責(zé)任人，或責(zé)任人無力負(fù)擔(dān)修復(fù)費用時，最終由國家承擔(dān)環(huán)境保護的擔(dān)保責(zé)任對土壤展開修復(fù)。

值得注意的是，共同負(fù)擔(dān)原則具有填補肇因者擔(dān)責(zé)原則漏洞的功能，國家在分配環(huán)境保護任務(wù)時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮損害擔(dān)責(zé)原則。當(dāng)然，與損害擔(dān)責(zé)原則相比，共同負(fù)擔(dān)原則并非只是替代功能。假設(shè)土壤污染是可以預(yù)期的，但肇因者為誰不得而知，國家就必須以公權(quán)力介入，在沒有污染之前開展預(yù)防措施，而此項預(yù)防費用自然由社會成員共同承擔(dān)。共同負(fù)擔(dān)原則既可以延伸至土壤污染預(yù)防階段，也可以拓展至土壤修復(fù)階段。

三、土壤治理責(zé)任主體制度完善的理論前提

伴隨著社會公共問題的日益復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險類型與日俱增，環(huán)境公共行政的范圍也較以往大得多。然而，行政機關(guān)在執(zhí)行環(huán)境任務(wù)時，常常因財政資源有限而力所不及。為此，政府可以與民間組織合作共同生產(chǎn)公共產(chǎn)品或提供公共服務(wù)，這種公共管理模式稱之為公私協(xié)力(Public Private Partnership，簡稱“PPP”)[11]。在環(huán)境行政公私協(xié)力的背景下，土壤污染治理不僅僅是公權(quán)力機關(guān)的責(zé)任，有時也將原來由公共機構(gòu)的土壤風(fēng)險管控和修復(fù)責(zé)任移交給私主體負(fù)擔(dān)。而這種責(zé)任的認(rèn)定將在客觀上限制或剝奪相關(guān)當(dāng)事人的自由、財產(chǎn)或其他權(quán)利。如果未能準(zhǔn)確認(rèn)定土壤治理責(zé)任主體，誤將他人的責(zé)任或行政機關(guān)的責(zé)任歸咎于無辜第三方，將影響或侵害其他公民的權(quán)益，進而消解土壤治理責(zé)任制度的效能。因此，以下將對責(zé)任主體的理論基礎(chǔ)予以闡釋，為后續(xù)的制度完善提供支撐。

我國的土壤治理責(zé)任主體制度生成于秩序行政的結(jié)構(gòu)中，是環(huán)境行政機關(guān)展開管控和修復(fù)土壤污染的關(guān)鍵性制度。唯有確定土壤污染責(zé)任主體，行政機關(guān)方能對相關(guān)責(zé)任人實施一定的事前限制或事后制裁措施，以規(guī)避土壤污染和修復(fù)污染地塊。一般而言，民眾因自身行為造成土壤污染而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但秩序行政責(zé)任不限于此，也可能因為純粹不作為而成為秩序行政的責(zé)任人。在行政秩序法上，土壤污染修復(fù)責(zé)任認(rèn)定過程中的當(dāng)事人主觀方面并不重要。這與刑法的犯罪構(gòu)成要件標(biāo)準(zhǔn)不同，不強調(diào)對個人行為加以評判，而重在排除土壤污染危害。除了行為會引起危害以外，危害的產(chǎn)生還與物的狀況相關(guān)，因此土壤污染責(zé)任可界分為行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任[12]。與此對應(yīng)，責(zé)任人也涵蓋行為責(zé)任人與狀況責(zé)任人兩種情形。

1.行為責(zé)任

所謂行為責(zé)任，是指因作為或不作為造成公共秩序、公共安全危害的行政責(zé)任[12]。行為責(zé)任的生成源自行為，至于該行為是否是責(zé)任人本身所為不再關(guān)注。換句話說，行為責(zé)任人因行為的發(fā)生而負(fù)責(zé)，但該行為并不一定由責(zé)任人本身所為，也可能起因于他人行為。這是因為他人行為與責(zé)任人之間存有特別關(guān)系，責(zé)任人也需要為“他人行為”承擔(dān)行政秩序上的行為責(zé)任。根據(jù)行為人的角色不同，行為責(zé)任可以界分為自己擔(dān)責(zé)、為他人擔(dān)責(zé)和附帶擔(dān)責(zé)。具體而言，自己擔(dān)責(zé)是因其本身行為而產(chǎn)生的責(zé)任。行為人為本身行為負(fù)責(zé)，是行為責(zé)任的常態(tài)，也是探討責(zé)任人基礎(chǔ)的核心范疇。為他人擔(dān)責(zé)是因自己不作為而產(chǎn)生的責(zé)任，不作為的構(gòu)成是以法律規(guī)定的作為義務(wù)為前提，當(dāng)行為人未履行該項義務(wù)時，即產(chǎn)生行為責(zé)任。而所謂附帶擔(dān)責(zé)，是指個人因其子女、家屬、受雇人違反干涉秩序行政而需承擔(dān)的責(zé)任[13]。之所以父母、法人須承擔(dān)其監(jiān)督對象的行為責(zé)任，是因為自己的監(jiān)管義務(wù)沒有履行或履行不到位。實際上，監(jiān)管失職也是其自身的責(zé)任，而非僅為他人行為負(fù)責(zé)。

2.狀態(tài)責(zé)任

與行為責(zé)任不同，狀態(tài)責(zé)任并非源自人的行為，而是物本身所具有的危險性。所謂狀態(tài)責(zé)任，是指對物有事實上管領(lǐng)力的人或所有權(quán)人的責(zé)任[2]。當(dāng)危險來自物本身，對物有事實上管領(lǐng)力的人或所有權(quán)人則負(fù)有排除危險的義務(wù)。在土壤污染管控與修復(fù)的行政規(guī)制過程中，為了達到維護土壤安全與土壤免受污染的目的，以排除危害的可能性為權(quán)衡基準(zhǔn)，其規(guī)制對象往往不限于難以查明的物的所有權(quán)人，而直接以對物有事實管領(lǐng)力的人為對象，要求其承擔(dān)排除土壤危險的義務(wù)。至于義務(wù)人主觀上對于危險的發(fā)生是否存有故意或過失，并不在考量之列。對物有事實管領(lǐng)力的人一般包括占有人、使用權(quán)人、管理權(quán)人等。依此而言，所有權(quán)人、對物有事實管領(lǐng)力的人及其他權(quán)利人均可成為狀態(tài)責(zé)任人，并非因其行為與危害存有因果關(guān)系而承擔(dān)責(zé)任，而是因為對引發(fā)危險的物具有事實管領(lǐng)力而擔(dān)責(zé)。這一責(zé)任類型的特色在于提升行政規(guī)制效率，不必以享有所有權(quán)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，也不必以主觀方面為考量因素，完全以對物的存在與狀態(tài)引致危險或有危險的可能處以行政責(zé)任。

所有權(quán)人成為物的狀態(tài)責(zé)任人，原因在于所有權(quán)人享有物的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的社會義務(wù)。一般而言，所有權(quán)人對物的狀態(tài)最為了解，其所有物的狀態(tài)引發(fā)危害公共秩序或危險的后果時，所有權(quán)人理應(yīng)成為責(zé)任人。對物有事實管領(lǐng)力的人所承擔(dān)責(zé)任的邏輯在于行政執(zhí)法的有效性，此類主體最能了解物可能發(fā)生的危害，也可最快速地防止危害發(fā)生。當(dāng)然，如果喪失所有權(quán)或事實上的管領(lǐng)力時，物的狀態(tài)責(zé)任隨之轉(zhuǎn)移或終結(jié)。相應(yīng)的，后來者會因取得物的所有權(quán)或占有權(quán)而負(fù)有狀態(tài)責(zé)任。不過，所有權(quán)人若拋棄物的所有權(quán)或自行解除占有狀態(tài)，并不因此免除責(zé)任。因為如果物的所有權(quán)人或有管領(lǐng)力的人同時負(fù)有行為責(zé)任，其責(zé)任并未因此解除，行政機關(guān)仍可要求上述主體采取必要的措施以阻止危險的發(fā)生或采取補救措施。如若土壤污染是所有權(quán)人造成的，其為了逃避高額的修復(fù)費用，拋棄污染地塊所有權(quán)，仍應(yīng)承擔(dān)行為責(zé)任。原則上，物的所有權(quán)人與對物有事實管領(lǐng)力的人均對物的狀態(tài)負(fù)有責(zé)任。不過，當(dāng)物的所有權(quán)人無法影響物的狀態(tài)時，其當(dāng)然免除狀態(tài)責(zé)任，僅由對物有事實管領(lǐng)力的人獨自擔(dān)責(zé)?？梢?，狀態(tài)責(zé)任取決于物本身的危險性，與造成該物具有危險性的原因無關(guān)。而行為責(zé)任則探究的是危險因何種行為而產(chǎn)生、行為與危險之間是否存在因果關(guān)系等內(nèi)容。

四、土壤治理責(zé)任主體制度完善的立法先見

土壤污染防治已經(jīng)成為世界性的趨勢，德國、美國均在土壤污染防治等相關(guān)法律中對土壤治理責(zé)任主體制度進行了精細設(shè)計。經(jīng)過數(shù)十年司法實踐及立法修正的域外經(jīng)驗可以為我國建構(gòu)土壤治理責(zé)任主體制度提供借鑒。

1.德國的土壤污染責(zé)任人制度

1998年3月，德國聯(lián)邦議會制定通過的《聯(lián)邦土壤保護法》，是德國土壤污染防治執(zhí)法與司法的基本準(zhǔn)則，也成為土壤污染法等議題研究的重要法律文本。《聯(lián)邦土壤保護法》第4條和第24條規(guī)定了土壤污染預(yù)防與整治的責(zé)任人制度，也就是本文所稱的土壤治理責(zé)任主體制度，其所規(guī)定的責(zé)任人范圍包括行為人、土地所有權(quán)人以及物的管領(lǐng)人，其中，后兩者屬于狀態(tài)責(zé)任人。

(1)義務(wù)內(nèi)涵。《聯(lián)邦土壤保護法》第4條第1～2款規(guī)定，“每個作用于土地的行為均不得對土壤造成有害變化”“土地所有權(quán)人及對土地有事實管領(lǐng)力的人有義務(wù)采取措施防止土壤發(fā)生有害變化”。這兩款分別規(guī)定了土壤保護中相關(guān)主體的義務(wù)內(nèi)涵，也即土地上的行為人、土地所有權(quán)人及對土地有事實管領(lǐng)力的人有義務(wù)保護土壤環(huán)境。此處所規(guī)定的義務(wù)人直接延續(xù)了行為責(zé)任人與狀態(tài)責(zé)任人的概念界定。具體來說，對于行為責(zé)任人而言，其要承擔(dān)的社會義務(wù)是行為不能影響土壤的環(huán)境質(zhì)量，更不能造成土壤污染損害。對于狀態(tài)責(zé)任人而言，其應(yīng)當(dāng)踐行善良管理人的義務(wù)，采取相應(yīng)措施維護管理土壤的環(huán)境質(zhì)量，防止土壤污染。當(dāng)然，狀態(tài)責(zé)任人也可能成為行為責(zé)任人。

(2)責(zé)任歸屬?！堵?lián)邦土壤保護法》第4條第3款第1項規(guī)定，“導(dǎo)致土壤產(chǎn)生有害變化的行為人及其權(quán)利繼受人、土地所有權(quán)人和對土地有事實管領(lǐng)力的人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染及地下水污染的修復(fù)責(zé)任”?？梢?，土壤治理責(zé)任主體并不限于污染行為人、土地所有權(quán)人及對土地有事實管領(lǐng)力的人，還包括污染行為人的權(quán)利繼受者。土壤修復(fù)的責(zé)任范圍不僅包括土壤污染，還包括因土壤污染而引發(fā)的地下水污染。土壤修復(fù)的效果是要求達到“個人或公眾免受土壤危害、明顯的不利益或侵?jǐn)_”(第2項)。對于土壤污染源，則是采取保護措施防止有害物質(zhì)擴散，如若保護措施無法施行或缺乏期待可能性時，則應(yīng)當(dāng)選擇其他保護或限制措施(第3項)。此外，根據(jù)商法和公司法的規(guī)定，法人是依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的主體，法人擁有污染地塊的處分權(quán)，也應(yīng)當(dāng)負(fù)有土壤修復(fù)責(zé)任(第4項)。

(3)責(zé)任界限?！堵?lián)邦土壤保護法》第4條第3款第5項規(guī)定，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)修復(fù)1999年3月1日以后產(chǎn)生的污染場址，但在此之前造成的場址污染是基于其他可信賴的法律規(guī)定，且在具體個案中信賴?yán)嬷档帽Ｗo時，不受前述規(guī)定拘束。第6項規(guī)定，如果在1999年3月1日以后購買土地的所有者，在購買土地時對土壤污染情況有一定的認(rèn)識，則負(fù)有清除污染的義務(wù)；若其購買土地時，對于污染場址或廢棄物污染并不知情，且其信賴?yán)嬷档帽Ｗo，可以不承擔(dān)土壤修復(fù)責(zé)任。上述所規(guī)定的修復(fù)責(zé)任，并非《聯(lián)邦土壤保護法》制定之前就存在于相關(guān)法律中，這無疑是新創(chuàng)設(shè)的責(zé)任類型。也因此，對于土地所有權(quán)人的狀態(tài)責(zé)任范圍應(yīng)當(dāng)有所限制，旨在保護土地使用過程中產(chǎn)生的信賴?yán)妗＿@一點也體現(xiàn)在2000年2月16日德國聯(lián)邦憲法法院審理廢棄物土壤清理一案的判決中。該判決指出，土地所有權(quán)人作為狀態(tài)責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染修復(fù)責(zé)任，既是基于有效防止危險的考量，也是因為土地所有權(quán)人擁有土地的事實管理力[14]69。當(dāng)然，土地所有權(quán)人所承擔(dān)的狀態(tài)責(zé)任應(yīng)當(dāng)符合比例原則。除非所有權(quán)人明知土地被污染仍購買該地塊或容許土地的利用方式存有風(fēng)險以外，基于期待可能性，其修復(fù)土壤的費用負(fù)擔(dān)不得超過土地的市場價值。

(4)責(zé)任分擔(dān)?！堵?lián)邦土壤保護法》第24條是關(guān)于土壤污染修復(fù)費用的規(guī)定，即土地所有權(quán)人或?qū)ν恋赜惺聦嵐茴I(lǐng)力的人因狀態(tài)責(zé)任而承擔(dān)的土壤污染修復(fù)費用，可以向污染行為人追償。此處的土地所有權(quán)人或?qū)ν恋赜惺聦嵐茴I(lǐng)力的人與土壤污染行為人的責(zé)任分擔(dān)規(guī)則是一種典型的連帶責(zé)任，承擔(dān)了中間責(zé)任的連帶責(zé)任人有權(quán)向最終責(zé)任人追償[15]。土地所有權(quán)人或?qū)ν恋赜惺聦嵐茴I(lǐng)力的人承擔(dān)的是狀態(tài)責(zé)任和中間責(zé)任，而土壤污染行為人承擔(dān)的是行為責(zé)任和最終責(zé)任，兩者均應(yīng)當(dāng)對外承擔(dān)土壤修復(fù)費用，但復(fù)數(shù)責(zé)任人之間相互有求償權(quán)。求償權(quán)的消滅時效是3年，起算時間為行政機關(guān)請求代履行之日或知悉其他責(zé)任人存在之日。雖然責(zé)任人的求償權(quán)有消滅時效的規(guī)定，但德國行政法院通說認(rèn)為，土壤污染預(yù)防與修復(fù)責(zé)任并沒有對消滅時效做出明文規(guī)定，也就不存在責(zé)任失效問題[16]。況且土壤污染修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)屬于公法上的干預(yù)權(quán)限，旨在保護土壤環(huán)境這一公共利益，與私法請求權(quán)有所不同，不會因行政機關(guān)長期不行使而消滅。

2.美國的土壤污染責(zé)任人制度

1970年代，美國接連爆發(fā)數(shù)次嚴(yán)重的土壤污染事件，其中最為著名的如紐約拉芙運河(Love Canal)發(fā)生的化學(xué)污染事件，該事件導(dǎo)致附近新生嬰兒畸形的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，此類事件的主要原因在于有害物質(zhì)的不當(dāng)處置或隨意掩埋，且美國各地存有上千個類似的廢棄物處置場址。為此，美國國會于1980年通過了《超級基金法》(Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act，簡稱“CERCLA”)，為土壤與地下水污染修復(fù)與責(zé)任分配提供了法律依據(jù)。

(1)責(zé)任主體。根據(jù)CERCLA的規(guī)定，污染場址的整治責(zé)任主體包括總統(tǒng)、州政府、地方政府及其他潛在責(zé)任主體(Potential Responsible Parties，簡稱“PRPs”)。具體而言，美國總統(tǒng)對土壤污染修復(fù)負(fù)有主要責(zé)任，總統(tǒng)依靠聯(lián)邦環(huán)保局對有害物質(zhì)進行清理和整治。如果州政府和地方政府采取整治措施更為妥當(dāng)、及時，則可由他們進行整治。最后所有的土壤整治費用需要向PRPs追償。PRPs所涵蓋的范圍包括：設(shè)施的所有權(quán)人或占有人；有害物質(zhì)廢棄時的所有權(quán)人或管理經(jīng)營人；租用他人設(shè)施處理有害物質(zhì)的人；危險物質(zhì)的清運人等。只要發(fā)生污染結(jié)果，聯(lián)邦環(huán)保局即可要求PRPs承擔(dān)整治責(zé)任，責(zé)任人不能以排放或泄露的有害物質(zhì)合乎管制標(biāo)準(zhǔn)為由進行抗辯。通說認(rèn)為，PRPs中的前兩類責(zé)任主體，其歸責(zé)基礎(chǔ)在于責(zé)任人的身份；后兩類責(zé)任主體的歸責(zé)則是基于責(zé)任人的行為本身[17]。這一歸類與德國的狀態(tài)責(zé)任人和行為責(zé)任人相類似。

盡管法律明文規(guī)定了土壤污染責(zé)任人的邊界范圍，但在實踐中如何界定上述4類主體，常常迭生爭議。有學(xué)者通過梳理美國現(xiàn)有的司法實踐判例與法律規(guī)范，將責(zé)任主體歸類為：設(shè)施的過往所有者及管理者；處理有害物質(zhì)設(shè)施所在地的擁有者；有害廢棄物質(zhì)的生產(chǎn)者及所有者；參與有害物質(zhì)處理或相關(guān)管理決策的企業(yè)負(fù)責(zé)人[18]。其中，設(shè)施所有權(quán)人或占有權(quán)人的責(zé)任，與從土壤污染之日起的歷任持有者一樣，均負(fù)有相同責(zé)任。因此，污染場址的購買者、出讓者、出租者、承租者及其他責(zé)任主體，均被包含在CERCLA整治主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中。之所以如此擴大責(zé)任人的范圍，源于土壤污染牽涉到生態(tài)資源的“損害賠償”問題。雖然土壤污染并無具體受害人，但土壤污染修復(fù)卻關(guān)聯(lián)著公共利益。

(2)歸責(zé)原則。CERCLA的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)究竟屬于無過失責(zé)任還是過失責(zé)任，并無法律規(guī)定。實踐中，多數(shù)法院在適用CERCLA責(zé)任條款時多采取無過失責(zé)任原則。所謂無過失責(zé)任，是指不論設(shè)施所有者或污染行為人是否有意圖侵害他人合法權(quán)益、是否違反合理注意義務(wù)，均要求其承擔(dān)責(zé)任[19]。也就是說，CERCLA的無過失責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)要求，任何PRPs對污染場址的清理或因污染造成的環(huán)境損害、人身傷害及財產(chǎn)權(quán)侵害均負(fù)有絕對完全責(zé)任。這一認(rèn)定的生成邏輯是，CERCLA的責(zé)任規(guī)范起源于污染者付費原則，該法案通過擴大責(zé)任主體范圍，授權(quán)行政機關(guān)向污染責(zé)任人追償，以因應(yīng)政府財力不足的窘境。實際上，從成本內(nèi)化或損失分?jǐn)偟慕嵌葋砜?，有害物質(zhì)的制造者或處理者既然因其污染行為而獲利，自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染損害修復(fù)的代價。

(3)責(zé)任分擔(dān)。盡管CERCLA沒有明文規(guī)定PRPs相互間承擔(dān)連帶責(zé)任，但司法實踐中均以連帶責(zé)任規(guī)則來因應(yīng)土壤修復(fù)責(zé)任分擔(dān)[20]。當(dāng)存在數(shù)個PRPs時，先行進行土壤修復(fù)工作的責(zé)任人可以向其他責(zé)任人追償部分或全部的治理費用。這一規(guī)定的起因是法院無法確定每位責(zé)任主體的具體環(huán)境損害責(zé)任，尤其是當(dāng)造成土壤污染的廢棄物處在變動且不可知時，肇因者的責(zé)任無法詳細查明。因此，即使污染是由先前獲得利益的所有權(quán)人造成的，法院也會要求污染場址的現(xiàn)在所有權(quán)人承擔(dān)不成比例的整治責(zé)任。當(dāng)然，這個“無辜”的責(zé)任人在履行整治責(zé)任之后可以向其他責(zé)任人追償，以此來緩和嚴(yán)苛的連帶責(zé)任。因連帶責(zé)任過度擴張，有可能會造成最終由非污染者承擔(dān)全部責(zé)任。為此，一些法院試圖依據(jù)相關(guān)責(zé)任人對污染結(jié)果的貢獻程度來分配整治責(zé)任[21]。學(xué)界也提出，PRPs是否承擔(dān)連帶責(zé)任應(yīng)當(dāng)依循侵權(quán)責(zé)任法來判斷，在司法鑒定可以明確的范圍內(nèi)，盡量分配各個污染責(zé)任人的責(zé)任份額[22]。但這一觀點并未被司法界所采納，通說認(rèn)為PRPs之間應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

五、土壤治理責(zé)任主體制度的框架結(jié)構(gòu)

我國《土壤污染防治法》(2018年)將土壤治理責(zé)任主體界定為土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和地方政府，其中地方政府是根據(jù)實際情況可以進行土壤治理，并非當(dāng)然責(zé)任主體。因此，本文將借鑒域外立法與實踐經(jīng)驗，著重探討對土壤污染責(zé)任人和土地使用權(quán)人進行制度構(gòu)建問題。

1.土壤污染責(zé)任主體構(gòu)成

我國《土壤污染防治法》(2018年)第45條第1款規(guī)定：“土壤污染責(zé)任人負(fù)有實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)?！睋?jù)此來看，我國土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)主體為土壤污染責(zé)任人和土地使用權(quán)人，并未對土壤污染責(zé)任人予以細化，此種規(guī)定因過于粗放而缺乏可操作性。但從行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任的理論出發(fā)，可以對這一規(guī)定予以詮釋。也即土壤污染責(zé)任人是因作為或不作為造成土壤污染風(fēng)險或土壤污染的責(zé)任人。而土地使用權(quán)人因其對土地有事實上管領(lǐng)力及支配力，必須負(fù)擔(dān)土壤污染整治責(zé)任，此種責(zé)任即為前文所述的狀態(tài)責(zé)任。進一步來說，在風(fēng)險社會中，基于公共利益要求，公民負(fù)有危險防御責(zé)任，土地使用權(quán)人有義務(wù)維持土地處于無污染狀態(tài)。至于土壤污染責(zé)任主體包括哪些，仍有待進一步探討。

(1)土壤污染行為人。我國《土壤污染防治法》(2018年)將土壤污染界定為“因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象”(第2條第3款)。不難發(fā)現(xiàn)，該定義是以結(jié)果為導(dǎo)向。只要導(dǎo)致了土壤品質(zhì)變更，危害公眾健康及生態(tài)環(huán)境的均屬于土壤污染，行為是否合法不再關(guān)注。因此，根據(jù)損害擔(dān)責(zé)原則，應(yīng)當(dāng)以發(fā)生土壤污染的結(jié)果為規(guī)范對象，取代污染行為樣態(tài)的規(guī)范，只要行為人造成了土壤污染的事實，該污染地塊應(yīng)由其負(fù)擔(dān)整治責(zé)任。此種設(shè)計，也是考量到潛在污染的情形。經(jīng)年累月合法排放的污染物若超出土壤的自凈能力，仍會造成土壤污染。如果此類行為人不需承擔(dān)責(zé)任，則勢必由土地使用權(quán)人或土壤污染基金來負(fù)擔(dān)整治費用，將有違公平正義。

(2)土地監(jiān)督管理人。對于土地負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的人，若有能力管理而不進行管理，則應(yīng)就其造成的污染結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，這是承擔(dān)一種不作為的行為責(zé)任。由于我國土地歸國家和集體所有，鑒于由國家和集體兜底治理土壤污染，會造成全民負(fù)擔(dān)，有悖公平正義原則，也不符合中國的實際情況，所以本次《土壤污染防治法》并未將土地所有權(quán)人列入土壤治理責(zé)任人之中。也因此，土地監(jiān)督管理人所指涉的范圍是除了土地使用權(quán)人外，對污染行為既有監(jiān)督管理義務(wù)，也有監(jiān)管的可能時，卻沒有對土壤污染進行預(yù)防管理的人。

(3)土地使用權(quán)人。此處的土地使用權(quán)人并非因?qū)ν恋鼐哂惺聦嵐茴I(lǐng)力而承擔(dān)責(zé)任，而是因為其容許污染物排放的行為使其承擔(dān)相應(yīng)的行為責(zé)任。換句話說，土地使用權(quán)人“明知”污染物會被非法棄置而不反對，造成土壤污染的，才可成為土壤污染責(zé)任人，這是一種不作為的行為責(zé)任。

(4)污染物的所有權(quán)人。污染物所有權(quán)人多為污染物質(zhì)的制造者或輸出者，是土壤污染的風(fēng)險誘因生產(chǎn)者，應(yīng)當(dāng)妥善控制并處理污染物。但通常在完成委托第三方代清除污染物以后，污染物所有權(quán)人便不再過問是否妥善完成清除與處理工作。如果缺乏法律規(guī)制，恐將無法有效促使污染物所有權(quán)人審慎選擇代為處理廢棄物的第三方。因此，將污染物所有權(quán)人納入土壤污染責(zé)任人之列，若代為處置污染物的第三方未能適當(dāng)處理而導(dǎo)致土壤污染結(jié)果發(fā)生，污染物所有權(quán)人也應(yīng)當(dāng)負(fù)有土壤污染修復(fù)責(zé)任。如此一來，除了可以真正落實污染者負(fù)擔(dān)的正義要求外，也可以使得環(huán)境責(zé)任機制更趨完善。

2.土壤污染治理責(zé)任的歸責(zé)原則

(1)土壤污染責(zé)任人的歸責(zé)原則。土壤污染通常是由中長期的有害物質(zhì)累積而成，污染行為多具有間接性。對此，美國土壤污染損害填補注重的是受侵害利益，土壤治理主體因侵犯相關(guān)利益而承擔(dān)法律責(zé)任，既可能因為故意或過失引起的，也可能是違反法律規(guī)定，還有可能是因為無過失所致。此處的責(zé)任歸責(zé)與一般侵權(quán)行為不同，土壤污染治理主體的行為或行為性質(zhì)并不重要，主要取決于其造成的土壤污染損害結(jié)果。

從行為責(zé)任理論考察，《土壤污染防治法》(2018年)對污染責(zé)任人處以土壤污染風(fēng)險管控與修復(fù)義務(wù)，實則是秩序行政中的管制措施，不以故意過失為必要條件，旨在預(yù)防或消除不法結(jié)果，恢復(fù)合法狀態(tài)。在司法實務(wù)中，《土壤污染防治法》(2018年)缺乏對舉證責(zé)任的規(guī)定，加之土壤污染源多是長期累積的，若由主管機關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任，證明污染責(zé)任人主觀故意或過失則極為困難。土壤修復(fù)責(zé)任可能因為無法舉證而難以使污染責(zé)任人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，以致弱化了污染者擔(dān)責(zé)機制。因此，土壤污染責(zé)任人的歸責(zé)原則，可參照美國立法，采用嚴(yán)格責(zé)任，同時將各項免責(zé)條款予以明文列舉，既可完善土壤污染責(zé)任體系，也可防止當(dāng)事人承擔(dān)過度責(zé)任。

(2)土地使用權(quán)人的歸責(zé)原則。我國《土壤污染防治法》(2018年)擴大了土壤治理責(zé)任主體的范圍，除了土壤污染責(zé)任人需對所造成的環(huán)境損害進行修復(fù)以外，還將土地使用權(quán)人歸入責(zé)任主體。盡管有學(xué)者提出，土地使用權(quán)人耗費自己的財力或時間去防止任何第三人對土地的危害，已逾越財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性，因此此項規(guī)定有違公平正義之嫌[14]56。然而，我國土壤污染治理責(zé)任并非侵權(quán)行為責(zé)任，而是環(huán)境行政責(zé)任。換句話說，土壤污染治理責(zé)任是行政權(quán)為維持秩序，確保土壤環(huán)境安全，由主管機關(guān)在法律授權(quán)范圍內(nèi)對行政相對人處以土壤風(fēng)險防控或修復(fù)的義務(wù)。土地使用權(quán)人因其對物的事實管領(lǐng)力而承擔(dān)的狀態(tài)責(zé)任，是以排除土壤危害為重要考量，以提升行政機關(guān)的執(zhí)行效率。若從狀態(tài)責(zé)任視角來看，土地使用權(quán)人的責(zé)任歸責(zé)并不以主觀意愿為必要，完全是對物的狀態(tài)負(fù)責(zé)。

3.土地使用權(quán)人的責(zé)任界限

盡管本文認(rèn)可土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)土壤污染風(fēng)險控制與修復(fù)的狀態(tài)責(zé)任，但根據(jù)行政法上比例原則的要求，土地使用權(quán)人的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是有界限的?；诰S護土壤環(huán)境公共秩序及安全的需要，主管機關(guān)要求土地使用權(quán)人承擔(dān)修復(fù)土壤的責(zé)任，土地使用權(quán)人所應(yīng)負(fù)的狀態(tài)責(zé)任界限究竟為何？土地使用權(quán)人所應(yīng)當(dāng)負(fù)的最終責(zé)任是否包括天災(zāi)或一切不可抗力的因素？

對此，學(xué)理上有兩種觀點：一種是絕對說，即土地使用權(quán)人應(yīng)負(fù)全責(zé)，因其享有使用權(quán)益，對其使用物所造成的影響公共秩序的行為，理應(yīng)負(fù)擔(dān)全部責(zé)任；另一種是合理犧牲界限說，采取合理界限的理由在于土地使用權(quán)人無法承擔(dān)所有土壤危險，尤其是在意外或天災(zāi)的情況下，要求其承擔(dān)修復(fù)土壤責(zé)任不具有期待可能性[23]。筆者更認(rèn)同后一種觀點，即土地使用權(quán)人的土壤污染風(fēng)險控制與修復(fù)責(zé)任的有限性。換言之，享有土地的使用權(quán)益時，必須同時負(fù)擔(dān)土壤污染治理責(zé)任，但其責(zé)任并非完全沒有界限。如對某些特殊風(fēng)險并無任何利益，就不是該土地使用權(quán)人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，則理應(yīng)由全體大眾負(fù)擔(dān)。此外，土地使用權(quán)人所應(yīng)承擔(dān)的土壤修復(fù)責(zé)任界限，需要考量生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)與財產(chǎn)使用權(quán)人的利益平衡，同時權(quán)衡環(huán)保優(yōu)先所保障的大眾及其他第三方利益。

4.多數(shù)土壤治理責(zé)任主體的選定規(guī)則

根據(jù)《土壤污染防治法》(2018年)第45條第1款的規(guī)定，土壤治理責(zé)任主體為土壤污染責(zé)任人，當(dāng)土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定時，土地使用權(quán)人負(fù)擔(dān)治理責(zé)任。然而，在具體個案中經(jīng)常發(fā)生多數(shù)人均應(yīng)負(fù)責(zé)的情形，如土壤污染行為人、土地監(jiān)督管理人、土地使用權(quán)人、污染物的所有權(quán)人均因其作為或不作為造成土壤污染而承擔(dān)責(zé)任。因此，需要對此類責(zé)任主體競合類型及責(zé)任主體選定進行梳理解構(gòu)，以化解實務(wù)中可能出現(xiàn)的爭議。

(1)責(zé)任競合類型。一般而言，多數(shù)土壤治理責(zé)任競合的情形大體可以分為3種類型：一是多數(shù)土壤污染責(zé)任人，即同一土壤污染案例中存在多個行為責(zé)任人，如土壤污染行為人和污染物所有人共同造成土壤污染而均應(yīng)承擔(dān)行為責(zé)任；二是土壤污染責(zé)任人與土地使用權(quán)人競合，即在土壤污染案例中存在多個責(zé)任人且責(zé)任原因不同，同時包括行為責(zé)任人和狀態(tài)責(zé)任人，如污染地塊既有土地使用權(quán)人也有土壤污染責(zé)任人，此時土地使用權(quán)人的狀態(tài)責(zé)任與土壤污染責(zé)任人的行為責(zé)任競合；三是雙重責(zé)任人與單一責(zé)任人競合，所謂雙重責(zé)任人是土地使用權(quán)人同時也是土壤污染責(zé)任人，應(yīng)同時承擔(dān)行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任，與其他狀態(tài)責(zé)任人或行為責(zé)任人之間的責(zé)任存在競合。

(2)責(zé)任主體選定。在存在多數(shù)土壤污染責(zé)任人的案例中，主管機關(guān)在選定責(zé)任人時，除了必須遵守一般的裁量規(guī)范外，原則上應(yīng)當(dāng)以危害較近者為最優(yōu)考量對象，將最后導(dǎo)致土壤污染的主體作為第一順位土壤污染治理責(zé)任人，以滿足土壤修復(fù)的緊迫性要求。行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任重疊時，行為責(zé)任人優(yōu)先于狀態(tài)責(zé)任人，即土壤污染治理責(zé)任主體的選擇首推土壤污染責(zé)任人，其次是土地使用權(quán)人。雙重責(zé)任人優(yōu)先于單一責(zé)任人，主要是指同時負(fù)擔(dān)行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任的土地使用權(quán)人，優(yōu)先于土壤污染責(zé)任人。此外，也可能存在多數(shù)土壤污染責(zé)任人共同承擔(dān)土壤污染修復(fù)費用，由于實務(wù)中難以判斷各污染責(zé)任人的責(zé)任比例，要求相關(guān)污染責(zé)任人承擔(dān)連帶責(zé)任更符合土壤治理的實際。當(dāng)然，若有土壤污染責(zé)任人認(rèn)為其承擔(dān)的責(zé)任不成比例，之后可以向其他責(zé)任人進行內(nèi)部追償。

六、結(jié) 語

土壤污染牽涉的主體多、時間長、地域廣，且此類污染多是長年累積而成，導(dǎo)致土壤污染形勢嚴(yán)峻。土壤污染治理需要相當(dāng)大的費用開支，其治理責(zé)任主體制度設(shè)計是一大難題。雖然我國土壤污染防治立法擴大了土壤治理主體的范圍，但規(guī)范設(shè)計還相當(dāng)粗放。因此，本文基于損害擔(dān)責(zé)原則和共同負(fù)擔(dān)原則，借助行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任理論對我國土壤治理主體制度予以細化。此外，由于土壤污染治理任務(wù)涉及到人民健康生活環(huán)境的維護，基于健康權(quán)、生存權(quán)的保護義務(wù)，國家雖然將責(zé)任分配給私主體去承擔(dān)，但對于土壤治理任務(wù)仍負(fù)有擔(dān)保責(zé)任。換句話說，環(huán)境行政主管機關(guān)必須積極執(zhí)法，對污染土地進行全面調(diào)查與監(jiān)控，建立健全環(huán)境責(zé)任保險制度以協(xié)助責(zé)任主體履行土壤治理責(zé)任，依法編列預(yù)算加大土壤污染防治資金投入力度等。唯有如此，才能保證土壤污染治理主體責(zé)任的正常履行，實現(xiàn)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的目的。