馮夢成

[摘?要]政府與社會組織的合作乃是在優(yōu)勢互補基礎(chǔ)上，通過治理體制的改革來實現(xiàn)的。政府同社會組織合作互動需要兩方面的基礎(chǔ)條件：一是雙方的互信;二是社會組織的能力與數(shù)量。當(dāng)前，政社合作還面臨一些問題和困境，需要通過探索建立現(xiàn)代社會組織體制來予以解決。

[關(guān)鍵詞]政社合作?社會組織?現(xiàn)代社會組織體制

[中圖分類號]C912.2

[文獻標識碼]A?[文章編號]1001-9596（2020）09-0005-06

自上世紀80年代以來，為迎接全球化和國際競爭的挑戰(zhàn)，解決越來越復(fù)雜的國內(nèi)社會問題，化解各種弊端，世界各國均開展了大規(guī)模的政府改革和政府再造運動，這場運動波及亞洲、美洲、大洋洲與非洲。正如行政學(xué)者凱特所言，一個行政改革的新時代來臨了[1]。這一改革運動中出現(xiàn)了一種由行政管理向社會治理轉(zhuǎn)變的趨勢，其中最為典型的是英國的COMPACT模式，其主要內(nèi)容是促進各級政府與社會組織構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，推進各級政府逐步在更多領(lǐng)域的公共服務(wù)上與更多的社會組織之間開展合作。俞可平指出，這種由社會組織獨立從事的公共管理活動，以及社會組織與政府部門合作進行公共管理活動，不再叫作政府統(tǒng)治（government），而稱作治理（governance）[2]。這一發(fā)展趨勢推動了相應(yīng)的體制變革和社會組織的成長。

一、政社合作：優(yōu)勢互補與體制變革

政府與社會組織的合作乃是通過對雙方各自優(yōu)劣進行分析判斷，在政府及社會組織均認識到合作可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補的基礎(chǔ)上，通過相應(yīng)的體制變革來實現(xiàn)的。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變：政府“退位”與社會組織“補位”

現(xiàn)代社會呈現(xiàn)出復(fù)雜性、動態(tài)性和多元性等特征，使得公共問題日趨復(fù)雜。因此，政府單獨解決日益增加和復(fù)雜的公共問題，無論愿望有多好，皆會受到自身能力的限制。但是，長期以來我國的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)一直局限在第一部門（政府）與第二部門（企業(yè)）的二元化格局中，嚴重忽視了以非營利為目的，以參與公共事務(wù)、推進社會公益為宗旨的第三部門（社會組織）的構(gòu)建和發(fā)展。于是，呈現(xiàn)出政府組織對社會各個領(lǐng)域的全面干預(yù)狀況，這不僅無法解決日益復(fù)雜的社會問題，而且因社會組織本身發(fā)育不良而無法發(fā)揮其優(yōu)勢。在此情勢下，加速政府職能轉(zhuǎn)變，將政府不該管也管不好或管不了的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，實現(xiàn)政企、政事、政社分開，為社會組織騰出一部分原為政府所占有的資源和空間，以為其參與公共管理和公共服務(wù)提供了更多的機會，成為社會各界的共識。從理論上看，政府在某些領(lǐng)域“退位”后，社會組織以其草根性、專業(yè)性、非營利性以及靈活性等特點和優(yōu)勢，恰恰可以“填補”政府退出后的“真空”，但是有沒有相應(yīng)的社會組織，以及這些組織有沒有能力來承接，便成為了必須解決的現(xiàn)實問題。因此，社會組織迅速“補位”，還需要政府加大對社會組織的支持力度，促使其迅速成長。

（二）公共服務(wù)供給方式：政府“掌舵”與社會組織“劃槳”

20世紀70年代，西方發(fā)達國家紛紛出現(xiàn)了“福利危機”現(xiàn)象，于是重新界定政府職能，正確認識政府的作用，成為西方國家推進政府改革的核心議題。在此背景下，興起的新公共管理運動將政府職能轉(zhuǎn)變的方向形象概括為“掌舵而不是劃槳”?！罢贫妗本褪且笳阎贫ㄕ吲c提供服務(wù)分開，主要致力于把握方向，將執(zhí)行性和服務(wù)性的“劃槳”工作交由社會組織和企業(yè)來承擔(dān)。

那么，對于政府保留下來的公共服務(wù)事項是不是需要政府包辦一切呢？從西方發(fā)達國家的經(jīng)驗看，顯然不是。政府的職責(zé)在于“掌舵”而非“劃槳”，這就意味著在公共服務(wù)供給上要區(qū)分安排者與生產(chǎn)者。而我國傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給對此不作區(qū)分，政府集安排者與生產(chǎn)者于一身，單獨壟斷公共服務(wù)供給，由于缺乏競爭等原因，造成了服務(wù)成本高、效率低、質(zhì)量低，以及公眾滿意度低等問題。為了改善這一狀況，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式成了人們討論的話題。政府致力于“掌舵”，社會組織負責(zé)“劃槳”，契合了雙方的需要。

（三）公共服務(wù)供給方案：政府決策與社會組織參與

政府“掌舵”，社會組織“劃槳”，是不是意味著社會組織只負責(zé)“劃槳”，而不參與“掌舵”的公共決策呢？“掌舵”是政策組織與規(guī)制組織的職能;“劃槳”是服務(wù)提供組織與服從型組織的職能，這是新公共管理理論的主張，其目的在于解決效率低下、預(yù)算超支、機構(gòu)臃腫、官僚腐敗盛行等頑癥。但是，這一主張也遭到新公共服務(wù)理論者的批判，其認為政府不應(yīng)僅是居于控制地位的“掌舵者”，還應(yīng)該是一個有回應(yīng)性的公共機構(gòu)。這是因為，現(xiàn)代決策所面臨的公共問題極其復(fù)雜，公共決策單憑行政首長的個人主觀判斷，已難以做出科學(xué)而準確的決策，必須重視專家、學(xué)者的意見和建議，并充分發(fā)揮社會公眾的聰明才智。只有這樣，才能增強公共決策的正確性、科學(xué)性和可行性。

就公共服務(wù)供給而言，政府緣于自身能力的限制，難以及時、準確地發(fā)現(xiàn)公眾多樣化、個性化的需求，而社會組織則由于貼近基層、貼近民眾的“草根性”，恰恰可以彌補政府的缺陷。這就意味著政府在制定公共服務(wù)供給方案時，須聽取社會組織的意見和建議并調(diào)動其積極性，這樣才能保障公共決策滿足不同民眾的需要，提高公共服務(wù)的針對性和有效性。

二、政社合作基礎(chǔ)條件：政社互信與社會組織的發(fā)展

政府同社會組織合作互動需要創(chuàng)造兩方面的基礎(chǔ)條件：一是雙方的互信問題;二是社會組織的能力與數(shù)量問題，即有無優(yōu)質(zhì)的合作伙伴問題。

（一）政社互信

合作必須在雙方能夠產(chǎn)生互信的基礎(chǔ)上形成。當(dāng)前，從政府與社會組織關(guān)系看，主要障礙是政府對社會組織角色的擔(dān)心，從而引發(fā)不必要的風(fēng)險。因此，在社會組織發(fā)展上，當(dāng)前我國始終強調(diào)的是培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重，這一思路在政府的文件中也通常表述為引導(dǎo)社會組織快速、健康發(fā)展。由此形成一個多元化的管理手段，對社會組織運行過程的監(jiān)控削弱了社會組織的挑戰(zhàn)能力，主要包括：

1.對社會組織事中、事后監(jiān)管。近年來，各地紛紛建立多方合力的社會組織綜合監(jiān)管體系，以加強對社會組織事中、事后的監(jiān)管。在法律監(jiān)管和政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上，健全社會組織內(nèi)部治理機制、建立重大事項報告制度、加大信息披露力度、促進同業(yè)規(guī)范和社會組織自律自治、發(fā)揮社會公眾參與監(jiān)督的作用等。

2.組建信息網(wǎng)絡(luò)，及時監(jiān)督社會組織行為。當(dāng)前上海等地建立了社會組織預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，并組建信息員隊伍。預(yù)警網(wǎng)絡(luò)的功能在于及時了解社情民意，及時、有效地防范和制止可能影響政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的重大情況，及時、有效地查處非法社會組織和社會組織的違法行為，從而達到上下貫通、快速反應(yīng)、社會組織信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理的目的。

政府對社會組織的有力監(jiān)督管理，降低了社會組織發(fā)展可能帶來的風(fēng)險，進而使政府能“放心”地與社會組織展開合作。

（二）社會組織“質(zhì)”與“量”的發(fā)展

在政社合作中，通常需面對一個現(xiàn)實問題，即沒有相應(yīng)的社會組織來承接相關(guān)的職能，或社會組織因能力不足而無法做好有關(guān)事務(wù)。因此，就需要解決兩個層面的問題：一是社會組織數(shù)量問題;二是社會組織質(zhì)量問題。為此，政府有針對性地采取一系列激勵措施，一方面，促進了社會組織數(shù)量上的快速發(fā)展，使政府有選擇合作伙伴的空間;另一方面，推動了社會組織能力建設(shè)，使政府能夠獲得合格的合作伙伴，主要體現(xiàn)以下幾方面。

1.放松對改革發(fā)展所需類型的社會組織的管制。我國對社會組織實行“登記管理機關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重許可的登記管理制度，這一制度的最初構(gòu)建是符合我國國情的。但隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，這一體制逐漸顯示出一些弊端，需要進一步完善。2008年，深圳試水社團“無主管登記”改革，工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織可以直接向登記管理機關(guān)申請登記，取得很好的發(fā)展效果，為完善登記管理制度提供了很好的思路。自此之后，許多城市和地區(qū)開始試行“社會組織直接登記”。2013年3月14日，全國人大批準通過的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》明確指出，“重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強登記審查和監(jiān)督管理，切實履行責(zé)任”。至此，社會組織直接登記已被肯定，成為我國社會組織管理制度的一個發(fā)展方向。我國在社會組織登記管理制度上呈現(xiàn)出一種“雙軌制”的特點，對上述四類社會組織實行直接登記制，而其他類型的社會組織，特別是政治法律類、宗教類等敏感社會組織和涉外社會組織仍需要“業(yè)務(wù)主管單位”的前置審批。高成運認為，這種“雙軌制”是中國漸進式改革的典型邏輯，中國的改革開放有益于“雙軌制”的成功。改革從一開始就是妥協(xié)的、漸進的，“雙軌制”實際上是一種試錯機制，它不是先置原有體制于“死地”，然后讓新體制產(chǎn)生，而是在保留原有體制的同時，給予新體制一個實驗空間[3]。不僅如此，這種“雙軌制”一個重要的功能在于引導(dǎo)社會組織發(fā)展，它傳遞出這樣一個信息：放松管制類的社會組織，是政府基于經(jīng)濟社會發(fā)展需要而予以鼓勵發(fā)展的，仍實行“雙重管理”的社會組織，是政府?dāng)M以謹慎發(fā)展的。通過這種“一放一收”“一拉一壓”的方式來引導(dǎo)社會資源流向政府予以鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域。

2.扶持社會組織發(fā)展。基于社會組織發(fā)展的現(xiàn)實困境和需要，政府有針對性地采取了相應(yīng)的扶持措施。這些措施包括免費提供活動場所、補貼辦公場所租金、吸引人才經(jīng)費補貼、開辦費補貼、工作經(jīng)費補貼、舉辦有影響力的活動的專項補貼以及獲得各類榮譽的獎勵等。之外，還通過培訓(xùn)社會組織人才隊伍、加大推進政府購買公共服務(wù)的力度、建立政社合作平臺等方式支持社會組織發(fā)展。

三、困境與問題：尚未定型的政社互動關(guān)系

當(dāng)前中國尚處于社會轉(zhuǎn)型過程中，盡管政社合作治理有其優(yōu)越性，但在實際的運行過程中還面臨一些問題和困境，因此尚未完全形成定型的政社合作關(guān)系模式。

（一）政府介入與組織自主性

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，社會組織多為“官辦”，在人、財、物等方面高度依賴政府，有人形象地將政府與社會組織之間的關(guān)系比喻為“父子”關(guān)系，在這一關(guān)系下，社會組織自我發(fā)展能力較差也是必然的。試想，一個孩子長期在父母的庇護下成長，所有事情都是由父母包辦，這樣使得孩子難以成長壯大，無法獨立地處理自己的事務(wù)。當(dāng)然，黨和政府之所以采取“官辦”社會組織的形式，從根本上還是著眼于控制社會組織?！案缸印标P(guān)系盡管使社會組織無法獨立發(fā)展，但會讓黨和政府放心。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，對社會組織發(fā)揮公共服務(wù)功能和參與公共事務(wù)治理的需求開始產(chǎn)生。鑒于“父子”關(guān)系對社會組織能力提升的制約，政府首先是禁止黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在社會團體中兼職，接著開始推行政社分開。但是，社會組織自主能力還是不足。這是因為，其一，政府并非真正把社會組織作為平等合作的“伙伴”，而是當(dāng)作“伙計”“雇員”;其二，相當(dāng)一部分的社會組織資金主要來源于政府，導(dǎo)致其不得不受制于政府;其三，社會組織的發(fā)展起步晚、積累淺，需要政府對社會組織發(fā)展進行政策扶持和培育;其四，有些社會組織雖然形式上與政府部門脫鉤，但實質(zhì)上并未完全分開;其五，政府雖然通過政社分開措施放松對社會組織的全面控制，但是依然通過其他比較隱性的方式對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，例如政府控制著社會組織發(fā)展所需要的關(guān)鍵資源。政府在扶持社會組織發(fā)展過程中，如何防止介入過度？在現(xiàn)有的體制和制度環(huán)境下，對于這個“度”的把握還是一個實踐中的難題。

（二）執(zhí)政黨外部進入與組織內(nèi)部排斥

隨著“全球結(jié)社革命”的興起，蓬勃發(fā)展的社會組織打破了國家與社會二元結(jié)構(gòu)的格局，成為與政府、市場并列的第三部門，在各國的社會經(jīng)濟領(lǐng)域及其全球事務(wù)等方面都發(fā)揮著舉足輕重的作用。因此，幾乎世界各國的政黨，尤其是執(zhí)政黨都面臨著如何處理與社會組織關(guān)系的問題。由于各國的政治背景和文化傳統(tǒng)不同，在各國的政治實踐中，政黨與社會組織關(guān)系的模式也不盡相同。綜合學(xué)者們已有的研究成果，可以得出主要有互助合作、競爭對抗、單項支配、相互轉(zhuǎn)化四種關(guān)系模式。

從中國共產(chǎn)黨在社會組織中開展黨建工作的目的角度，黨希望發(fā)揮自身的價值引領(lǐng)作用，以期與社會組織建立起互助合作型的關(guān)系模式。但是，這一工作在實踐中卻面臨著社會組織內(nèi)部排斥的問題，主要表現(xiàn)為：其一，由于黨與社會組織的組織特性及使命不同，使有些社會組織對黨建工作存在輕視、冷漠，甚至是消極、抵制的態(tài)度;其二，由于職業(yè)流動性大，加之收入待遇低，社會組織工作人員的黨員意識非常淡薄;其三，黨組織作用不明顯，例如，有些社會組織黨組織還存在“有組織無生活”“組織空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，一些黨組織的負責(zé)人因在社會組織中的地位不高，而難以進入社會組織決策層和管理層等。這表明，黨如何通過自身的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織關(guān)系來主導(dǎo)社會團體，依然是一個沒有解決的問題，而這個問題解決得如何，直接關(guān)系到社會團體的生存和發(fā)展的政治環(huán)境[4]。

（三）利益表達功能與社會穩(wěn)定

關(guān)于社會組織的利益表達功能與社會穩(wěn)定的關(guān)系，理論界存在著不同的看法。一種觀點認為，組織化利益表達有利于實現(xiàn)社會穩(wěn)定。這是因為它可以通過組織化的力量維護弱勢群體，可以防止原子化的個人通過非制度化的渠道尋求利益維護，可以釋放和消化社會不穩(wěn)定壓力，實現(xiàn)社會整體穩(wěn)定。而另一種觀點則認為，組織化利益表達，對于政治發(fā)展和經(jīng)濟改革還面臨著諸多挑戰(zhàn)和難題的發(fā)展中國家來說，潛藏著引發(fā)政治不穩(wěn)定的風(fēng)險。這是因為利益代表的不平衡性，即弱勢群體對國家決策的影響程度不同，反而不及強勢群體;又因為轉(zhuǎn)型國家政治系統(tǒng)的制度化程度不高，急劇膨脹的組織化利益表達反而會導(dǎo)致政治不穩(wěn)定[5]。上述兩種觀點都有相應(yīng)理論和經(jīng)驗事實的支撐。目前的政策取向持后一種觀點，對社會組織利益表達功能采取了抑制態(tài)度。但是，這一思路卻在一定程度上造成了社會組織價值訴求的喪失。在社會學(xué)家看來，社會組織不僅是以“非營利部門”形式存在的公共服務(wù)提供者，還是蘊涵了參與者及行動者的參與、多元、志愿、奉獻、利他、共享等諸多精神理念的“價值的所在”（locus of values）[6]。彼得·弗魯姆金在《論非營利：概念和政策入門》一書中從供給方視角、需求方視角，以及工具性維度、表達性維度兩組概念劃分出非營利部門行動的四個功能：服務(wù)供給、社會企業(yè)家責(zé)任、公民與政治參與、價值觀與信仰。他指出，把握好四個功能之間的平衡對于每個致力于長期發(fā)展的非營利組織都至關(guān)重要，而過于強調(diào)某一功能時，就將面臨相對應(yīng)的問題，即賣方主義、商業(yè)主義、政治化以及特殊主義[7]。而由于喪失了價值與表達維度，社會組織往往容易偏離自己的價值目標和宗旨，由此也遭到人們的非議和指責(zé)。

四、未來走向：建立現(xiàn)代社會組織體制

對于上述問題及其挑戰(zhàn)，我們應(yīng)放在中國社會轉(zhuǎn)型的時代背景下加以思考，即在我國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中產(chǎn)生的。

在計劃經(jīng)濟時代，國家一元統(tǒng)攝模式存在的政社不分、以政代社、社會組織缺乏獨立性等狀況已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的新情況、新形勢和新變化。隨著市場經(jīng)濟體制建立，社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配形式的多樣化，人們的需求也呈現(xiàn)出多樣化、多層次、多變性以及個性化等特征，在此情形下，國家再用計劃經(jīng)濟體制的一套辦法來滿足人們的社會需求，解決民生問題，既費力也不討好。政府單獨壟斷公共服務(wù)，不讓社會組織參與進來，一方面，造成了政府負擔(dān)很重;另一方面，政府受能力所限，又無力滿足人們個性化、多樣化以及多變的需求?；诖耍h和政府認識到社會組織的重要性。但是，鑒于國家一元統(tǒng)攝模式下社會組織“空洞化”的客觀事實，政府又不得不通過自身力量來引導(dǎo)和扶持社會組織從“無”到“有”、從“弱”到“強”。同時，基于社會穩(wěn)定的考量，政府又不得不在登記注冊、日常監(jiān)管以及資源分配上保持對社會組織的控制力。當(dāng)然，這種控制強度與計劃經(jīng)濟時代相比松動了許多。因此，在這一背景下，政社合作難免會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。

對于社會組織發(fā)展中存在的問題，黨的十八大提出了建立現(xiàn)代社會組織體制的要求?，F(xiàn)代社會組織體制是人類社會發(fā)展過程中世界各國在實踐中不斷探索、不斷積累、不斷總結(jié)、不斷完善所形成的社會組織體制，是在社會組織發(fā)展和規(guī)制方面具有人類普世價值的現(xiàn)代的、共性的、體制的和制度的結(jié)晶。其包涵了現(xiàn)代社會組織的治理體制、現(xiàn)代國家與社會組織的合作體制、現(xiàn)代社會組織的支持體制、現(xiàn)代社會組織的監(jiān)管體制、現(xiàn)代社會組織的運行體制等五個方面的基本內(nèi)容[8]。盡管學(xué)術(shù)界對何謂“現(xiàn)代社會組織體制”有著不同理解，但是其核心還是在于“政社分開”、“權(quán)責(zé)明確”和“依法自治”?！罢绶珠_”要求科學(xué)的界定和厘清政府與社會組織關(guān)系，發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢和作用;“權(quán)責(zé)明確”即明確界定雙方權(quán)力（權(quán)利）和職責(zé)邊界，實現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系由模糊混沌走向明確清晰;“依法自治”即社會組織在健全的法律框架下實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。這就意味著我國將會按照建立現(xiàn)代社會組織體制方向來進行相應(yīng)的改革，以回應(yīng)不斷變動的社會現(xiàn)實挑戰(zhàn)，以期為走向國家和社會治理現(xiàn)代化探索可行的實踐路徑。

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