文_蔣來用

十九屆中央紀(jì)委四次全會提出，要深化紀(jì)檢監(jiān)察體制機制改革創(chuàng)新，以高質(zhì)量黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察促進國家制度和治理體系提質(zhì)增效。監(jiān)督是一個主體按照特定的制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序等對另一個主體履職狀況作出的評斷、監(jiān)視、督促、矯正、處置等。監(jiān)督看似監(jiān)督方的單向行為，其實是多種主體之間的相互作用和制約。因此監(jiān)督關(guān)系除了雙向關(guān)系之外，同時呈現(xiàn)的是網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)交叉分布。這種網(wǎng)狀分布的格局就構(gòu)成非常復(fù)雜的監(jiān)督體系。監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化狀態(tài)理論上決定了權(quán)力配置和運行的相互制約特性，不存在不受監(jiān)督的超然權(quán)力或絕對權(quán)力。健全和完善的監(jiān)督體系必然是多個主體參與互動，監(jiān)督與被監(jiān)督主體之間的力量達到相對平衡與和諧。因此，完善和健全監(jiān)督體系不能僅僅從強化監(jiān)督一個方面單向著力，而應(yīng)該著力實現(xiàn)監(jiān)督體系內(nèi)部以及外部之間的平衡，從而保證權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)特定時期的價值目標(biāo)，滿足人民群眾的期盼和需求，完成組織特定的歷史使命。健全和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，可以考慮從調(diào)整不同監(jiān)督主體關(guān)系入手，促使權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，運作效率更高。

一、調(diào)整與優(yōu)化縱向監(jiān)督關(guān)系

上下級之間具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，同時也有監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次會議上指出：“上級對下級尤其是上級一把手對下級一把手的監(jiān)督最管用、最有效?！痹邳h內(nèi)監(jiān)督體系中，自上而下的監(jiān)督處于主導(dǎo)地位，是上級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)對下級黨組織和黨員的監(jiān)督，俗稱為“條條”監(jiān)督。黨委及其各個部門、紀(jì)委都有“條條”監(jiān)督的職責(zé)，因而自上而下的監(jiān)督具有多條管道，并且每條線上自上而下的監(jiān)督都具有很強的權(quán)威性和有效性。上級監(jiān)督下級之所以最管用、最有效，是組織賦權(quán)形成的，也就是說，這種權(quán)威性具有內(nèi)嵌或內(nèi)生性，是黨內(nèi)組織原則的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨是按照民主集中制組織起來的政黨，“四個服從”是黨的根本組織原則，下級組織必須服從上級組織。與這條組織原則相配套的是黨管干部的制度設(shè)計，上級黨組織決定下級組織干部的使用，黨員干部無條件服從組織安排。誰任命使用干部就應(yīng)當(dāng)由誰來管理監(jiān)督，用人與監(jiān)督融合在一起，進一步強化了自上而下關(guān)系的緊密度和權(quán)威性。

自上而下監(jiān)督是維護組織體系生存和發(fā)展必不可少的要素。一般而言，組織賦予自上而下的監(jiān)督力量越強，組織性和紀(jì)律性就會越強。但從唯物辯證法的角度而言，任何監(jiān)督同時都有雙向用力的特性，自上而下監(jiān)督的同時，必然包含或者存在自下而上的監(jiān)督。缺乏自下而上的監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督也會失去自身存在的條件，或者減弱自上而下監(jiān)督的效果。在實踐中，經(jīng)常會存在主體責(zé)任缺失、自上而下的組織監(jiān)督弱化、缺位的現(xiàn)象，該提醒的不提醒，該查處的拖而不決；有的奉行好人主義，大事化小、小事化了，甚至主動“捂蓋子”；有的地方和部門都“攤上大事了”，紀(jì)委“找上門來了”，主要領(lǐng)導(dǎo)還懵懂地“不清楚”、驚訝地“沒想到”。（完顏平：“當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督的重音是‘自上而下’”，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2017年第4期）自上而下的組織監(jiān)督之所以出現(xiàn)失效或者失靈，一個重要的原因就是其自身的反作用力缺乏或者力度欠缺，上下之間的相互監(jiān)督嚴(yán)重失衡。因此，要讓自上而下的組織監(jiān)督真正發(fā)揮出最有效的作用，必須同時重視自下而上的監(jiān)督，用自下而上的監(jiān)督來制約和防止自上而下監(jiān)督的任性濫用，同時激勵自上而下監(jiān)督更加精準(zhǔn)發(fā)力，防止出現(xiàn)監(jiān)督不作為、慢作為、假作為，避免管黨治黨出現(xiàn)寬松軟。

二、協(xié)調(diào)處理好平行監(jiān)督關(guān)系

一級政權(quán)、一個組織系統(tǒng)往往設(shè)有不同的職能部門，橫向的權(quán)力分工是專業(yè)性管理所必需的。橫向權(quán)力分工的客觀存在決定了平行監(jiān)督產(chǎn)生的必然。監(jiān)督保障權(quán)力運行，權(quán)力運行和產(chǎn)生作用需要監(jiān)督支持和配合。黨的十九屆四中全會提出要堅持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)制度，實質(zhì)上就是強調(diào)從縱向和橫向上理清各級政權(quán)及各部門的權(quán)責(zé)。從縱向上來看，就是要健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨的地方組織各擔(dān)其責(zé)、黨的基層組織具體落實的監(jiān)督組織體系，實行分級授權(quán)；從橫向上來看，就是要健全黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督、部門職能監(jiān)督、基層日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的監(jiān)督職能體系，實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)。

每個部門和單位都有自己專有的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在黨內(nèi)而言，履行監(jiān)督專門職責(zé)的組織是紀(jì)委，但對于專責(zé)監(jiān)督如何界定，理論和實踐卻有不同的理解和分歧。有的認(rèn)為監(jiān)督就是紀(jì)委的事情，出了問題找紀(jì)委，但有的認(rèn)為專責(zé)監(jiān)督是“監(jiān)督的再監(jiān)督”。之所以會存在這種理解上的分歧，一個重要原因在于對紀(jì)委這一監(jiān)督主體與其他黨內(nèi)主體關(guān)系的認(rèn)識不完全成熟和定型，二者關(guān)系磨合沒有完全到位，仍然存在模糊地帶和空間。理論上而言，如果存在了專門的監(jiān)督機構(gòu)，其他組織就不能越俎代庖。這是其他組織不認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)的一個重要理由。這個問題長期以來沒有得到很好的解決，一個重要的原因是紀(jì)委的職責(zé)和任務(wù)雖然黨章中作了規(guī)定，但比較原則，實踐中在不斷調(diào)整和變化。黨的十八大以來，中央提出“兩個責(zé)任”，黨委負主體責(zé)任，紀(jì)委扛上監(jiān)督責(zé)任，然后又提出“一崗雙責(zé)”的要求，所有崗位人員包括班子成員及其各部門和單位負責(zé)人在一個崗位上既要承擔(dān)業(yè)務(wù)上的責(zé)任，還要承擔(dān)全面從嚴(yán)治黨的責(zé)任。紀(jì)委從直接監(jiān)督黨組織和黨員到督促黨內(nèi)各個監(jiān)督主體履行監(jiān)督職責(zé)，實行間接監(jiān)督，讓黨內(nèi)其他主體擔(dān)負起監(jiān)督責(zé)任，從而擴大了監(jiān)督的力量，增強了監(jiān)督的效果。實踐中的這種變化充分印證了監(jiān)督與被監(jiān)督是彼此依存的。黨內(nèi)的組織、宣傳等部門既是監(jiān)督其他組織和黨員的主體，同時也是被監(jiān)督的對象。實踐證明，監(jiān)督者必須受到監(jiān)督。紀(jì)委履行專責(zé)監(jiān)督，也是黨內(nèi)的一個被監(jiān)督主體。黨的十八大以后，紀(jì)委系統(tǒng)成立干部監(jiān)督室，加大內(nèi)控機制建設(shè)，就是要解決監(jiān)督者受監(jiān)督這個問題，但這種內(nèi)部監(jiān)督的方式尚未從根本上解決監(jiān)督與被監(jiān)督互生的問題，還需要健全完善黨內(nèi)監(jiān)督機制，發(fā)揮黨內(nèi)其他主體和社會監(jiān)督的作用，強化體外監(jiān)督。

處理好平行監(jiān)督主體的關(guān)系，需要著力處理好關(guān)鍵個體之間的關(guān)系。因為一級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子成員往往都是平行監(jiān)督主體的主要負責(zé)人。如紀(jì)委、組織、宣傳等機構(gòu)或部門的主要負責(zé)人都是黨委（黨組）的成員。處理好這些機構(gòu)主體的關(guān)系，關(guān)鍵就是處理好一級黨委（黨組）班長與班子成員、班子成員與班子成員之間特別是紀(jì)委書記與班子成員的關(guān)系。黨的十九屆四中全會提出要破解“一把手”監(jiān)督與同級監(jiān)督難的問題。從監(jiān)督角度而言，這兩個問題其實是一個問題，就是平行監(jiān)督的問題。之所以出現(xiàn)這些問題，主要原因是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系失衡。“一把手”權(quán)力過大或權(quán)力過于集中，可以監(jiān)督其他主體，但其自身并沒有得到對等的監(jiān)督。因為監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系沒有理順，自然就會看到民主生活會制度、批評和自我批評制度等監(jiān)督制度失靈或低效的現(xiàn)象。盡管有的地方實行“一把手”末位發(fā)言、紀(jì)委書記首位發(fā)言等程序性改革，但只要監(jiān)督與被監(jiān)督這一關(guān)系失衡現(xiàn)象持續(xù)存在，監(jiān)督者感覺不到被監(jiān)督的壓力，平行監(jiān)督的問題就不可能解決。因此，需要監(jiān)督者進一步強化監(jiān)督與被監(jiān)督一體的意識，從思想上強化被監(jiān)督的意識，同時在制度制定和完善時充分考慮監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的平衡。

三、調(diào)整與優(yōu)化交叉監(jiān)督關(guān)系

所有權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。就監(jiān)督權(quán)而言，如果缺乏有效的監(jiān)督，一方面會造成監(jiān)督的失效或低效，導(dǎo)致組織體共同存在不作為或慢作為。另一方面，監(jiān)督權(quán)不受制約和監(jiān)督，還會出現(xiàn)過度監(jiān)督等問題，監(jiān)督權(quán)代替執(zhí)行權(quán)，會嚴(yán)重削弱和影響其他權(quán)力行使的積極性。有的監(jiān)督權(quán)還可能蛻化為謀取私利的工具，損害監(jiān)督主體的聲譽和形象，進而嚴(yán)重損害黨的聲譽和形象。因此，健全完善的監(jiān)督體系必然是一個相互制約有效但同時又相互協(xié)作效率較高的體系。

監(jiān)督權(quán)的有限性與監(jiān)督主體角色存在交叉緊密相關(guān)。監(jiān)督不是簡單的單一線條，而是呈現(xiàn)相互交叉的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)格局。在組織層面，黨的不同部門如宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等不僅僅對下級相應(yīng)部門縱向進行監(jiān)督，如上級宣傳部門在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)和監(jiān)督下級宣傳部門，同時橫向上對組織、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門中行使宣傳的職能進行指導(dǎo)和監(jiān)督。但是在管理實踐中，對這種交叉性關(guān)系認(rèn)識并不充分，往往強調(diào)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，但對于工作執(zhí)行效果的監(jiān)督不夠。因為業(yè)務(wù)雖然做了分工，但在保障業(yè)務(wù)執(zhí)行的手段措施上，有關(guān)業(yè)務(wù)部門并沒有強制性的手段和措施。如紀(jì)律處分、組織處理由專門部門或機構(gòu)行使，其他部門必須通過這些部門或機構(gòu)才能運用。因此在面對具體的事和人的時候，往往銜接不夠，不能形成一個統(tǒng)一的整體，最后導(dǎo)致管黨治黨出現(xiàn)真空地帶。黨的十八大以來，巡視制度發(fā)生了很大變化，比較有效地解決了交叉監(jiān)督存在的弊端，增強了監(jiān)督體系的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。但巡視是階段性而非日常性的制度安排，巡視內(nèi)容、策略、力度在不同階段變化也很大。在發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督體系整體性功能方面，發(fā)揮巡視作用的同時，還得強化黨內(nèi)各監(jiān)督主體統(tǒng)籌，強化大局意識和觀念，強化相互配合協(xié)調(diào)，增強制度的銜接和信息共享，提高組織體系運行的效率，保證權(quán)力運行的質(zhì)量。

監(jiān)督的交叉性與黨員主體的分布及其監(jiān)督權(quán)力行使有關(guān)。黨員呈現(xiàn)原子化狀態(tài)分布在不同部門和各條戰(zhàn)線。雖然強調(diào)個人服從組織，但黨員作為一個獨立存在的有血有肉的自然個體，有著自己的現(xiàn)實利益需求，對于監(jiān)督的態(tài)度、認(rèn)識各不相同，監(jiān)督能力強弱、主觀愿望、參與積極性等個體差異性很大。黨員可以對所有黨組織提出批評和建議，開展監(jiān)督。例如在宣傳部門工作的黨員，可以監(jiān)督組織部門、紀(jì)委的工作。黨員參與黨內(nèi)事務(wù)越多越廣，身份單位與監(jiān)督對象的差異化程度就可能越大，監(jiān)督的交叉性程度可能越深。黨員參與的交叉監(jiān)督越多，越能充分暴露某些黨組織存在的問題，從而增強監(jiān)督體系運行的效果。但在實踐中，交叉監(jiān)督往往發(fā)生在與黨員利益直接相關(guān)的事情上，如黨員權(quán)力沒有得到保障，紀(jì)律處分、組織處理不合理等。對于黨組織存在的問題，如黨內(nèi)決策不合理、程序違法、紀(jì)律松弛等關(guān)注和參與較少。這一方面反映出黨內(nèi)公開力度不夠，黨員的知曉權(quán)、監(jiān)督權(quán)保障不充分，另一方面反映出黨員參與監(jiān)督的主動性和積極性不高。健全完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，不能脫離廣大黨員。今后可以從交叉監(jiān)督角度，加強黨內(nèi)公開力度，與時俱進創(chuàng)新公開形式和方式，除了本系統(tǒng)、本行業(yè)、本單位黨務(wù)信息之外，盡量讓廣大黨員有渠道了解更多黨內(nèi)信息。堅持和弘揚黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)，培育濃厚的批評和自我批評氛圍，發(fā)揚黨內(nèi)民主，讓黨員更多參與黨內(nèi)事務(wù)和管理。

四、調(diào)整與優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系

黨內(nèi)監(jiān)督體系是在特定的環(huán)境下建構(gòu)和運行的，受到更大的體系的制約和影響。黨內(nèi)監(jiān)督體系是黨和國家監(jiān)督體系的子系統(tǒng)，因此需要置于黨和國家監(jiān)督體系這個組織場域中進行研究。在黨和國家監(jiān)督體系這個復(fù)雜的場域內(nèi)，存在不同種類的監(jiān)督。黨的十九屆四中全會提出健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，黨內(nèi)監(jiān)督是其中的一部分，除此之外還有人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等。黨和國家監(jiān)督這個大系統(tǒng)能否發(fā)揮最大效能取決于系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或其組合的協(xié)同程度，若各子系統(tǒng)中的人、組織、環(huán)境等要素都能有效配合，就能向良性的協(xié)同狀態(tài)持續(xù)演化，若系統(tǒng)內(nèi)部各要素相互掣肘與摩擦、持續(xù)內(nèi)耗，不僅會使各子系統(tǒng)無法正常發(fā)揮功能，還會使整個系統(tǒng)陷入混亂無序狀態(tài)。

黨的十八大以來，黨中央進一步強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督的合作，實行“開門反腐”，中央紀(jì)委帶頭在網(wǎng)站公開內(nèi)設(shè)機構(gòu)、職能等信息，及時向社會通報審查調(diào)查的重要案件，點名道姓曝光違反貫徹落實“八項規(guī)定”精神的問題，不斷完善網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，方便群眾監(jiān)督，對每件信訪舉報都要求核實調(diào)查。推行國家監(jiān)察體制改革，各級監(jiān)察委員會同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，監(jiān)督對象從黨員、干部拓展到所有行使公權(quán)力的公職人員，做到黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督同向發(fā)力。十九屆四中全會將協(xié)同性作為健全黨和國家監(jiān)督體系的一個重要目標(biāo)。監(jiān)督主體和監(jiān)督種類繁多，協(xié)同的技術(shù)難度較大。要保證不同監(jiān)督子系統(tǒng)能夠有效協(xié)同，必須堅持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，與健全黨的領(lǐng)導(dǎo)能力制度緊密配合，加強黨的組織建設(shè)，促進各類監(jiān)督銜接、貫通和聯(lián)系。對于體制內(nèi)的各種監(jiān)督，如行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、審計監(jiān)督等，需要借助強有力的措施進行整合協(xié)調(diào)，其中一些措施帶有普遍運用性。首先是問責(zé)，要加大《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的執(zhí)行力度，實施精準(zhǔn)問責(zé)，防止問責(zé)異化，通過問責(zé)倒逼各類組織主體強化監(jiān)督并加強相互之間的協(xié)調(diào)。其次是巡視巡查。全覆蓋的巡視巡查可以集中發(fā)現(xiàn)問題，利用政治優(yōu)勢，要求有關(guān)部門和單位及時整改，及時矯正各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)遇到的障礙。再次是制度。進一步修改清理和完善制度，消除制度沖突和矛盾，推動紀(jì)法銜接、法法銜接。對于體制外的監(jiān)督如輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督等，需要進一步加大黨內(nèi)公開，創(chuàng)新社會參與監(jiān)督的渠道和方式，讓群眾監(jiān)督便捷化、低成本。健全監(jiān)督舉報的激勵機制，懲治打擊報復(fù)舉報人的行為，保護黨員群眾監(jiān)督權(quán)利。加大人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運用，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題并及時處理，形成手一伸就被查的震懾效應(yīng)。