文_徐鳴華

巡視之劍，乃國之利器、黨之利器。十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)指出，深化政治巡視和巡視整改，完善巡視巡察工作格局。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，擺在更加突出的位置，深入推進(jìn)巡視工作理論、實(shí)踐和制度創(chuàng)新，不斷賦予巡視制度新的活力，使黨內(nèi)監(jiān)督煥發(fā)出新的生機(jī)，并在推動(dòng)依法治國、完善國家治理體系中發(fā)揮了重要作用。

一、巡視是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢(shì)，從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨的大局出發(fā)，把巡視提到前所未有的新高度。十八大以來，巡視工作力度不斷加大，發(fā)現(xiàn)和揭露問題不斷深入，解決和處置問題毫不手軟，據(jù)統(tǒng)計(jì)，被查處的中管干部60%是巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索，真正形成了“動(dòng)搖山岳，震懾州縣”的高壓態(tài)勢(shì)，釋放出全面從嚴(yán)治黨強(qiáng)烈信號(hào)，推動(dòng)黨的路線方針政策在基層真正落地生根，推動(dòng)管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”，使黨內(nèi)政治生態(tài)實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。

巡視強(qiáng)化了依法行政的理念，對(duì)全面推進(jìn)依法治國起到積極的助推作用。十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。全面推進(jìn)依法治國是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，離不開巡視工作的大力推動(dòng)。一方面，巡視取得的反腐成果與反腐法治化實(shí)踐為推進(jìn)依法治國構(gòu)筑了重要前提，提供了重要保障；另一方面，依法行政是依法治國的關(guān)鍵，巡視有力推動(dòng)了依法行政。近年來，通過巡視發(fā)現(xiàn)查處了一些濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗問題，制止了一些地方政府搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙凸撩炞u(yù)的“政績工程”，進(jìn)一步強(qiáng)化了依法行政的理念，推動(dòng)行政行為“規(guī)范化”、行政過程“透明化”、行政結(jié)果“責(zé)任化”。黨的十八大以來不斷完善的巡視制度，讓法治作為一種理念逐漸深入人心，給各級(jí)黨員干部戴上了依法行政的“緊箍咒”，黨員干部必須在法治化的軌道內(nèi)行事，必須廉潔從政、奉公行事，有力推動(dòng)了依法治國、依法行政。

巡視在健全黨和國家監(jiān)督體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮了重要作用。治理必治權(quán)，治權(quán)必監(jiān)督。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督利器，其權(quán)威性體現(xiàn)在監(jiān)督“一把手”的威懾力，既治標(biāo)又治本，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑和重要保障。基層治理作為國家治理體系的重要維度，是國家治理、地方治理的微觀基礎(chǔ)，建立市縣巡察機(jī)制，推動(dòng)巡視向基層延伸，進(jìn)一步夯實(shí)基層管黨治黨政治責(zé)任，促進(jìn)基層政治生態(tài)和發(fā)展環(huán)境向上向善，全面提升基層治理水平。

二、準(zhǔn)確把握影響巡視利劍作用發(fā)揮的突出問題

從巡視工作實(shí)踐看，制約巡視高質(zhì)量發(fā)展的突出問題主要有以下三個(gè)方面。

一是政治巡視職能定位不夠聚焦，管黨治黨的政治功能未充分發(fā)揮，政治監(jiān)督功能一定程度上被弱化虛化。這主要表現(xiàn)為“三多三少”：發(fā)現(xiàn)問題盯住“樹木”多，分析“森林”少；了解部門業(yè)務(wù)多，對(duì)標(biāo)政治要求少；講業(yè)務(wù)語言多，講政治語言少。另外，還存在兩個(gè)極端，有的過分專注于重點(diǎn)人、重點(diǎn)線索，弱化了政治巡視倒逼改革、促進(jìn)發(fā)展的作用；有的“面面俱到”“四面出擊”，樣樣都管，不利于形成“精準(zhǔn)打擊”之力。

二是巡視與各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督格局還未有效形成。目前雖然已就加強(qiáng)巡視與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)信訪等部門的協(xié)作配合制定出臺(tái)了一些制度，但如何構(gòu)建科學(xué)、嚴(yán)密、有效的監(jiān)督網(wǎng)，以落實(shí)中央提出的完善巡視監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督“四個(gè)全覆蓋”監(jiān)督格局的要求，達(dá)到成果共享共用的辦法舉措還不夠多。

三是巡視“推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”作用未充分體現(xiàn)。有的被巡視單位搞“虛假整改”“數(shù)字整改”；有的對(duì)重點(diǎn)人處置“高高舉起、輕輕放下”“抓小放大、蒙混過關(guān)”；有的甚至邊改邊犯、改了又犯，巡視標(biāo)本兼治作用大打折扣。

四是巡察在推動(dòng)基層社會(huì)治理中發(fā)揮的作用有待加強(qiáng)。與中央和省級(jí)巡視相比，市縣巡察由于受“熟人社會(huì)”影響，無論是發(fā)現(xiàn)問題還是推動(dòng)解決問題，都存在效能不高的現(xiàn)象。另外，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)探索實(shí)踐還不夠，聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)可推廣、可復(fù)制的樣本不多，經(jīng)驗(yàn)積累較少。

三、完善巡視利劍作用發(fā)揮的實(shí)現(xiàn)路徑

加強(qiáng)政治巡視內(nèi)涵及規(guī)律研究，充分發(fā)揮巡視的政治監(jiān)督政治導(dǎo)向作用。加強(qiáng)政治巡視，就抓住了巡視工作的“根”和“魂”；而忽視、弱化政治巡視，巡視工作就會(huì)迷失方向。深化政治巡視要推進(jìn)政治監(jiān)督具體化、常態(tài)化。要加強(qiáng)研究政治巡視的政治內(nèi)涵與政治本質(zhì)、政治現(xiàn)象、政治環(huán)境之間的關(guān)系，研究如何衡量被巡視黨組織的政治偏差和政治生態(tài)問題。通過“四透四看”，即“透過黨員的問題看組織；透過業(yè)務(wù)的問題看政治；透過程序上的問題看規(guī)矩；透過細(xì)節(jié)上的問題看全局”指導(dǎo)巡視實(shí)踐。比如，政治監(jiān)督可細(xì)化為“重點(diǎn)檢查”：重點(diǎn)檢查被巡視黨組織在樹牢“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”方面，是否把職責(zé)擺進(jìn)去，采取了哪些措施，解決了哪些問題；重點(diǎn)檢查在貫徹黨的路線方針政策中是否有打折扣、中途截留等現(xiàn)象；重點(diǎn)檢查黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任落實(shí)情況；重點(diǎn)檢查主題教育開展情況；重點(diǎn)檢查上一輪巡視發(fā)現(xiàn)的政治偏差和政治生態(tài)問題是否糾正和全面整改。

注重科學(xué)運(yùn)用巡視思想和工作方法，提高巡視發(fā)現(xiàn)問題的精準(zhǔn)度。巡視要注意運(yùn)用科學(xué)思想方法和工作方法。一是堅(jiān)決把實(shí)事求是、依規(guī)依紀(jì)依法貫穿巡視工作始終，發(fā)現(xiàn)問題要求實(shí)、研究問題要?jiǎng)?wù)實(shí)，撰寫報(bào)告要真實(shí)，做到客觀、公正、公道。二是突出“關(guān)鍵少數(shù)”，聚焦領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是黨政“一把手”，并延伸至重要崗位、重點(diǎn)審批部門負(fù)責(zé)人，同時(shí)，把握好共性與個(gè)性的關(guān)系，通過個(gè)性歸納出共性問題，找出問題的根源。三是警惕影響巡視效果的“三類問題”，即警惕巡視中的形式主義、官僚主義問題；警惕因方法運(yùn)用不當(dāng)，影響監(jiān)督效果，甚至造成負(fù)面影響；警惕研判問題不精準(zhǔn)，造成巡視報(bào)告質(zhì)量不高問題。四是靈活運(yùn)用受理信訪、查閱資料、商請(qǐng)協(xié)助等多種方式，過程中要落實(shí)好“五個(gè)多”，即多一些聽取意見、多一些理性分析、多一些調(diào)查核實(shí)、多一些協(xié)作配合、多一些自我約束。其中，要把握好“三個(gè)區(qū)分開來”，明辨為公還是為私，分清無心還是有意，判定“無禁”還是“嚴(yán)禁”，嚴(yán)格劃分失誤錯(cuò)誤與違紀(jì)違法的界線。對(duì)有爭議的問題，要深入了解發(fā)生的歷史背景，確保準(zhǔn)確定位、準(zhǔn)確定性、準(zhǔn)確定責(zé)。

推動(dòng)巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督貫通融合，形成系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的監(jiān)督體系。隨著全面深化改革向縱深推進(jìn)，健全黨和國家監(jiān)督體系已由前期的夯基壘臺(tái)、立柱架梁，中期的全面推進(jìn)、積厚成勢(shì)，進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的新階段。要增強(qiáng)貫通思維、聯(lián)系思維，推動(dòng)巡視監(jiān)督同紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督協(xié)同配合、深度融合，著力構(gòu)建“四個(gè)全覆蓋”權(quán)力監(jiān)督格局。要以“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效”為目標(biāo)，積極探索貫通融合的實(shí)現(xiàn)路徑，不斷完善同向發(fā)力的體制機(jī)制，匯聚巡視監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。比如，進(jìn)一步規(guī)范完善巡視與紀(jì)檢監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深化巡視期間重點(diǎn)問題線索相互通報(bào)、巡視提請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)協(xié)助、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)派員參加巡視、巡視移交問題線索優(yōu)先辦理等制度機(jī)制。不斷完善或出臺(tái)與組織、司法、審計(jì)、信訪等協(xié)作配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通、監(jiān)督互動(dòng)，形成合力。

構(gòu)建“三不”一體推進(jìn)、同向發(fā)力的有效機(jī)制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，是習(xí)近平總書記一以貫之的重要思想，也是巡視向標(biāo)本兼治轉(zhuǎn)變的重要原則和方法論?！叭弧笔且粋€(gè)有機(jī)整體，不是三個(gè)階段的劃分，也不是三個(gè)環(huán)節(jié)的割裂，三者內(nèi)在一致、相輔相成、相得益彰，需同步推進(jìn)、同向發(fā)力。對(duì)巡視而言，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾是治標(biāo)，是巡視的直接目的；推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展則是治本，是巡視的根本目標(biāo)?！安桓摇敝饕垦惨暟l(fā)現(xiàn)并推動(dòng)查辦案件，形成震懾?！安荒堋敝饕空囊?guī)范權(quán)力運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。“不想”則是最高境界，讓領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成行動(dòng)自覺?！安幌搿币豢拷逃⒍孔钥?、三靠監(jiān)督。當(dāng)前，巡視“不敢”的震懾效應(yīng)已充分顯現(xiàn)，但越往后查處的案件可能越少，巡視震懾的邊際效用可能呈遞減趨勢(shì)。巡視融入“三不”一體推進(jìn)，要在保持高壓態(tài)勢(shì)不放松的基礎(chǔ)上，與深化改革、完善制度相結(jié)合，推動(dòng)深化行政審批、公共資源交易等領(lǐng)域改革，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，從而推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；與鞏固深化“不忘初心、牢記使命”主題教育相結(jié)合，引導(dǎo)黨員干部加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，增強(qiáng)不想腐的思想自覺、政治自覺、行動(dòng)自覺。

建立健全巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)、權(quán)威高效的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮巡視利劍的整體效能?；鶎邮屈h的執(zhí)政之基，也是黨內(nèi)監(jiān)督亟待加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是健全完善黨和國家監(jiān)督體系的必要之舉，是高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的必由之路，是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸的關(guān)鍵一招。構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)，中央巡視是主導(dǎo)，要發(fā)揮引領(lǐng)示范作用；省級(jí)巡視是樞紐，要發(fā)揮承上啟下作用；市縣巡察是根基，要發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。關(guān)鍵要建立健全巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和配套的保障機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)體制要健全省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體領(lǐng)導(dǎo)、市縣黨委和巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組分級(jí)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，抓好責(zé)任傳導(dǎo)。工作機(jī)制要突出“一體化”建設(shè)，突出“四個(gè)一體化”任務(wù)一體部署、工作一體推進(jìn)、力量一體調(diào)配、成果一體運(yùn)用，形成巡視巡察內(nèi)容互相吻合、監(jiān)督要素互相銜接、工作步驟互相協(xié)同的聯(lián)動(dòng)格局。