文_郭志剛

一、當(dāng)前亟須加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究

2015年習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)上關(guān)于“十三五”規(guī)劃的說明中曾明確指出：“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，可以通過進(jìn)一步釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動(dòng)力供給，促進(jìn)人口均衡發(fā)展。這是站在中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度促進(jìn)人口均衡發(fā)展的重大舉措?！?017年10月18日，他又在黨的十九大報(bào)告中提出：“加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究?！痹谥袊丝诎l(fā)展跨入新的歷史階段的重要時(shí)刻，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，明確未來中國人口發(fā)展的方向，正確制定未來的人口目標(biāo)，毫無疑義具有極為重要的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)意義。

當(dāng)前的中國人口態(tài)勢(shì)與50年前實(shí)行計(jì)劃生育之初的情況相比，發(fā)生了翻天覆地的根本改變。生育率在20世紀(jì)90年代便降至更替水平以下，這就意味著以往人口過快增長失控狀態(tài)的源頭動(dòng)力已經(jīng)被控制住了。最近30年中國人口增長只是慣性增長使然，并且以往人口結(jié)構(gòu)中蘊(yùn)含的正增長慣性經(jīng)這30年的釋放也幾乎消耗殆盡，因此，中國人口即將在未來幾年之內(nèi)迎來約14.2億左右的峰值，隨之將進(jìn)入人口負(fù)增長的快速通道。與人口負(fù)增長相伴，未來中國老年人口比例將在當(dāng)前18%的水平上繼續(xù)增加，2050年時(shí)大約要翻一番，并從此保持這種高水平。未來中國人口老齡化和人口負(fù)增長大局已定、不可逆轉(zhuǎn)，但人口老齡化和人口負(fù)增長仍處于發(fā)展之中，仍包含一定變數(shù)，使未來人口老齡化和人口負(fù)增長得以一定緩解。這個(gè)變數(shù)就是努力將低生育問題解決好。問題解決得好些，可以使人口老齡化程度降低、速度減緩，更是為了保證未來的人口負(fù)增長不致失控，并有利于推進(jìn)中國人口發(fā)展轉(zhuǎn)向正常的、長期可持續(xù)的均衡狀態(tài)。實(shí)際上，長期以來學(xué)者們?cè)谥袊丝诎l(fā)展戰(zhàn)略的長期目標(biāo)及實(shí)施策略上一直存在激烈爭(zhēng)論，然而在國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面卻從未對(duì)此作過明確表述。所以，這是一個(gè)亟待解決的重大人口戰(zhàn)略目標(biāo)問題。

人口發(fā)展戰(zhàn)略研究作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，特別是國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的研究，所涉及的內(nèi)容十分廣泛。但是，最重要的是必須明確人口發(fā)展在不同階段的主要矛盾和風(fēng)險(xiǎn)、確定人口發(fā)展要達(dá)到的近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，以及如何達(dá)成這些目標(biāo)的政策體系和制度保證等一系列重大問題。

明確不同階段人口發(fā)展的主要矛盾和主要風(fēng)險(xiǎn)，才有可能對(duì)諸多問題和矛盾權(quán)衡出輕重緩急，真正做到統(tǒng)籌兼顧。比如，人口內(nèi)部諸方面發(fā)展總是不平衡的，該如何取舍？人口發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境發(fā)展出現(xiàn)不協(xié)調(diào)時(shí)該如何定奪？雖然各項(xiàng)工作都很重要，但是總要有優(yōu)先排序，才能做到小道理服從大道理，局部工作服從全局發(fā)展。在計(jì)劃生育前期，其實(shí)并非不知道嚴(yán)格限制生育會(huì)加速人口老齡化，但是人口過快增長這個(gè)當(dāng)務(wù)之急才是優(yōu)先要解決的問題。然而，現(xiàn)在則是人口老齡化問題越來越突出，人口即將轉(zhuǎn)入負(fù)增長，因而才有生育政策的重大調(diào)整，以期釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動(dòng)力供給，宗旨則是促進(jìn)人口均衡發(fā)展。

二、人口目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)論

明確制定人口目標(biāo)體現(xiàn)了人口發(fā)展戰(zhàn)略在特定時(shí)期人口工作的努力方向和工作任務(wù)。從人口目標(biāo)的提出到其預(yù)期實(shí)現(xiàn)的時(shí)期長短，還能分為短期、中期和長期目標(biāo)。我國以往幾十年人口發(fā)展與管理中有不少例子。

20世紀(jì)80年代初，為了配合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的第二步，即在世紀(jì)末達(dá)到小康，我國提出將2000年總?cè)丝谙拗圃?2億以內(nèi)。人口發(fā)展周期很長，這只是一個(gè)近期人口目標(biāo)。后來由于這個(gè)人口目標(biāo)壓得過低，不太符合實(shí)際情況，曾幾經(jīng)修正，先是改為12億左右，后來又改為12.5億左右。到2000年人口普查時(shí)我國人口實(shí)為12.67億。人口規(guī)模雖然突破原定目標(biāo)，但并未影響奔小康大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2000年時(shí)，不僅原定的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值翻了兩番，而且做到了人均國民生產(chǎn)總值也翻了兩番，達(dá)到1000美元。

2000年時(shí)，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》提出“人口總量達(dá)到峰值后（接近16億）開始緩慢下降”。當(dāng)時(shí)的人口研究曾預(yù)計(jì)人口峰值到來至少還有40多年的時(shí)間，所以這一峰值人口目標(biāo)可視為中期人口目標(biāo)。

2007年公布的《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究總報(bào)告》對(duì)這一人口峰值目標(biāo)值加以壓縮，提出“全國總?cè)丝诜逯悼刂圃?5億左右，未來30年總和生育率保持在1.8左右，過高或過低都不利于人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展”。這一修改一是要保證黨的十六大提出的2020年GDP比2000年再翻兩番，達(dá)到人均3000美元；二是由于已延續(xù)十幾年的低生育率趨勢(shì)使原來預(yù)計(jì)人口增長勢(shì)頭大為削弱。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彈性遠(yuǎn)比人口發(fā)展的彈性大得多，該研究總報(bào)告公布僅兩年，《2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》便宣布，我國人均GDP在2008年便已達(dá)到3000美元。再看現(xiàn)在，我國2020年總?cè)丝谠?4億上下，人口增長瀕臨停止，不僅低于該研究總報(bào)告在2020年“14.5億”的預(yù)定目標(biāo)，更是遠(yuǎn)低于“15億”的人口峰值控制目標(biāo)。

其實(shí)，這類實(shí)際人口增長顯著低于預(yù)定目標(biāo)的現(xiàn)象普遍發(fā)生于30年來幾乎所有國家五年人口規(guī)劃。究竟這是好事還是壞事？是計(jì)劃生育成就還是生育限制搞過頭了？類似的問題還有很多，比如當(dāng)前生育率是不是過低了？未來人口老齡化發(fā)展會(huì)不會(huì)過度？未來人口負(fù)增長會(huì)不會(huì)失控？多年來爭(zhēng)論重重，至今沒有定論。

2000年時(shí)，為防止低生育率反彈，黨和政府曾提出“穩(wěn)定低生育水平”。后來生育率過分走低，政府主管部門又提出“穩(wěn)定適度的低生育水平”?，F(xiàn)在，“全面兩孩”政策已實(shí)施3年多時(shí)間，釋放出一些生育潛力，但收效有限，從趨勢(shì)上看，連維持所謂的適度低生育水平也很難做到。目前生育率較低的現(xiàn)實(shí)大體已經(jīng)得到公認(rèn)，但是該怎么辦呢？一方面，有人呼吁完全取消生育限制，甚至提出鼓勵(lì)生育；另一方面，也有人認(rèn)為生育率只要不跌入1.5以下的“低生育率陷阱”，中國人口就處于安全范圍，因此現(xiàn)在只需在“全面兩孩”政策框架內(nèi)鼓勵(lì)二孩生育就好。

實(shí)際上，此類問題之所以爭(zhēng)論不休，在于爭(zhēng)論雙方所持立場(chǎng)和判斷標(biāo)準(zhǔn)不同，本質(zhì)問題在于我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)目標(biāo)從未明確，比如本世紀(jì)末中國人口是縮減為幾億人好，還是應(yīng)當(dāng)努力去避免這種狀況？實(shí)際上，以往提出的國家人口目標(biāo)都不過是近期或中期目標(biāo)，而人口長期發(fā)展目標(biāo)則從未加以確定過。如上所述，以往國家層面明確提出的都是近期和中期人口目標(biāo)，對(duì)到達(dá)人口峰值后該怎么辦卻是含糊的，比如只籠統(tǒng)提到了“之后緩慢下降”。但是什么叫“緩慢”，既沒有一個(gè)速度控制指標(biāo)，也沒有明確總?cè)丝诘降紫陆档绞裁磾?shù)量或什么時(shí)候?yàn)橹?。要是在以前，還有時(shí)間可以推脫，而現(xiàn)在中國人口馬上就要轉(zhuǎn)入負(fù)增長，如果還不能適時(shí)提出一個(gè)國家級(jí)的明確的、科學(xué)合理的長期人口發(fā)展戰(zhàn)略，便意味著我國在歷經(jīng)了以往有計(jì)劃有控制的人口正增長后卻轉(zhuǎn)向了未來無計(jì)劃無控制的人口削減。

實(shí)際上，當(dāng)前這類爭(zhēng)論背后有著時(shí)間很長的學(xué)術(shù)思想脈絡(luò)傳承。對(duì)中國人口發(fā)展戰(zhàn)略的開創(chuàng)性研究始于1979年，并且與激烈的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論相伴。當(dāng)時(shí)人口戰(zhàn)略研究雖然相對(duì)粗略，但框架大體完整，主線也很清楚，尤其對(duì)長期人口戰(zhàn)略目標(biāo)表述得十分明確。數(shù)十年來的人口宣傳，廣大干部、學(xué)者和公眾會(huì)自覺或不自覺地接受某種學(xué)術(shù)主張的宣傳。立場(chǎng)不同、導(dǎo)向不同、標(biāo)準(zhǔn)不同，觀點(diǎn)也就不同，自然會(huì)導(dǎo)致后來的在一系列形勢(shì)判斷和對(duì)策措施上發(fā)生無窮的爭(zhēng)論。

三、早期人口發(fā)展戰(zhàn)略研究的三種主張

20世紀(jì)70年代，人口過快增長成為當(dāng)時(shí)中國人口發(fā)展的主要矛盾，因此計(jì)劃生育開始全面推行。1980年9月《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團(tuán)員的公開信》提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子，并提出20世紀(jì)末要將人口控制在12億以內(nèi)。當(dāng)時(shí)的人口控制目的很明確，就是要盡快將生育率降至更替水平或更低，從而實(shí)現(xiàn)20世紀(jì)末的人口目標(biāo)。

在此背景下，便相應(yīng)出現(xiàn)了三種長期人口發(fā)展的戰(zhàn)略主張，即人口負(fù)增長戰(zhàn)略、人口零增長戰(zhàn)略和人口低度增長戰(zhàn)略。不同戰(zhàn)略主張的理論基礎(chǔ)不同，在中國人口長期目標(biāo)上存在著重大分歧。人口負(fù)增長戰(zhàn)略以削減總?cè)丝跒殚L期目標(biāo)，主張嚴(yán)格的生育限制以盡快抑制人口增長，并進(jìn)而使總?cè)丝诖蠓鳒p，一步到位地達(dá)到所謂的“適度人口”（7億），之后再來實(shí)現(xiàn)人口的穩(wěn)定化（即恢復(fù)生育更替水平）。另外兩種人口戰(zhàn)略主張其實(shí)都是作為前者的對(duì)立觀點(diǎn)而提出的，均明確反對(duì)前者關(guān)于大幅削減總?cè)丝诘闹鲝垼揖J(rèn)為過度限制生育會(huì)加劇人口老齡化和人口負(fù)增長，可能產(chǎn)生較為嚴(yán)重的問題。人口零增長戰(zhàn)略主張，中國人口在達(dá)到峰值規(guī)模后就應(yīng)逐漸實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定化，并不追求削減總?cè)丝?。而人口低度增長戰(zhàn)略雖然也贊成計(jì)劃生育，但主張中國人口可以保持長期低速增長。

三種人口戰(zhàn)略主張除了對(duì)遠(yuǎn)期人口發(fā)展作了謀劃，也提出了相應(yīng)的生育政策建議。人口負(fù)增長戰(zhàn)略的生育政策建議，應(yīng)該普遍實(shí)施一對(duì)夫婦只能生育一個(gè)孩子的政策。而人口零增長戰(zhàn)略則建議，在20世紀(jì)末以前，在提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的同時(shí)，將生育限制適當(dāng)放寬，允許一部分育齡夫婦可以生兩個(gè)孩子。人口低速增長戰(zhàn)略則主張，每對(duì)夫婦都可以生兩個(gè)孩子，不過二胎間隔要加以控制。

三種戰(zhàn)略主張的生育率限制可用曲線加以示意，人口負(fù)增長戰(zhàn)略和人口零增長戰(zhàn)略的相似之處是都主張要把生育率先壓到更替水平以下維持一段時(shí)間，然后再恢復(fù)到更替水平，所以生育率限制程度都呈U形曲線。但因其追求的長期人口目標(biāo)完全不同，因此兩者的U形曲線有兩點(diǎn)顯著差別：一是曲線的底限相差很大，人口負(fù)增長戰(zhàn)略追求的生育率更低，而人口零增長戰(zhàn)略則主張略低于更替水平就行；二是低生育水平的持續(xù)時(shí)間長度不同，由于人口零增長戰(zhàn)略不追求削減總?cè)丝?，因而要求低生育率維持的時(shí)間相對(duì)較短，而人口負(fù)增長戰(zhàn)略追求大幅削減總?cè)丝?，因而要求很低生育率的持續(xù)時(shí)期就要很長。至于人口低度增長戰(zhàn)略則并不追求將生育率降到更替水平以下，所以其生育率限制曲線降到更替水平后便維持不變。

這三種戰(zhàn)略主張的中國總?cè)丝诎l(fā)展趨勢(shì)亦可用曲線加以示意。人口低增長戰(zhàn)略和人口零增長戰(zhàn)略預(yù)期的總?cè)丝谝?guī)模都是單調(diào)增加曲線，但增加速度越來越慢，最后趨于水平線不再增加。由于后者主張先將生育率降到更替水平以下，因此其最終穩(wěn)定人口規(guī)模會(huì)顯著低于后者。人口負(fù)增長戰(zhàn)略追求的總?cè)丝谇€自然遠(yuǎn)低于人口零增長戰(zhàn)略，并且其變化趨勢(shì)是先上升再下降，直到總?cè)丝谶_(dá)到所謂的“適度規(guī)?！睍r(shí)，由于將生育率恢復(fù)到更替水平，總?cè)丝谝簿途S持在“適度規(guī)模”不再下降。

早期中國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究提供了很多重要啟示，這些思想認(rèn)識(shí)深深地影響中國人口發(fā)展和計(jì)劃生育實(shí)踐，至今仍有深厚的社會(huì)影響。必須指出，由于歷史局限，這些早期研究對(duì)于人口學(xué)規(guī)律的認(rèn)識(shí)存在若干缺陷，因而其學(xué)術(shù)思想也存在一定誤導(dǎo)，尤其值得今人重視。其中最重要的是兩個(gè)方面，應(yīng)該在現(xiàn)在的人口戰(zhàn)略研究中加以特別重視。

一是最近30年中在低生育率研究方面的成果。過去，人口學(xué)默認(rèn)生育率轉(zhuǎn)變會(huì)下降到更替水平為止，然而實(shí)踐表明，由于多種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口學(xué)原因，低生育水平會(huì)大大突破這一底線。并且，生育率降得過低便很難回升。人口零增長戰(zhàn)略出于擔(dān)心過度老齡化，因而反對(duì)過分的生育限制，并且明確提出適時(shí)將低生育率恢復(fù)到更替水平。當(dāng)時(shí)提出這種思想很有價(jià)值，但是也受到時(shí)代的局限。20世紀(jì)80年代，人們將中國生育率的下降主要?dú)w因于計(jì)劃生育，所以認(rèn)為一旦撤銷生育限制，生育率自然便會(huì)回升到更替水平。實(shí)行全面二孩政策以來的實(shí)踐結(jié)果清楚地表明，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，低生育率自有其復(fù)雜的客觀原因。更不要說，人口負(fù)增長戰(zhàn)略主張的生育限制更嚴(yán)格，持續(xù)期也要更長，屆時(shí)生育率還能否按預(yù)想順利回升存在著很大風(fēng)險(xiǎn)。

二是最近20年來關(guān)于人口負(fù)增長慣性的研究成果。眾所周知，人口增長存在慣性。比如，中國進(jìn)入低生育水平已近30年，但直到今天人口還在慣性增長，便是明證。但是，以往說的人口慣性其實(shí)只是人口正增長慣性。與此相對(duì)，人口負(fù)增長同樣存在慣性，即持續(xù)一段時(shí)期的低生育水平的條件下人口達(dá)到峰值之后，生育率即使能立即恢復(fù)到更替水平，受日益老齡化的人口年齡結(jié)構(gòu)的影響，人口規(guī)模并不會(huì)穩(wěn)定在人口峰值附近，而是會(huì)出現(xiàn)一段時(shí)期的持續(xù)下降。這就是說，以往以為將生育限制到更替水平以下，到適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，再使生育率回升到更替水平，總?cè)丝隈R上就會(huì)維持在現(xiàn)有規(guī)模上，這種認(rèn)識(shí)其實(shí)是錯(cuò)誤的。從實(shí)際角度講，中國的低生育水平已經(jīng)持續(xù)了30年，鐫刻在中國人口年齡結(jié)構(gòu)里的負(fù)增長慣性已經(jīng)很大，未來還要持續(xù)多長時(shí)間仍為未知，但僅此一個(gè)因素便會(huì)導(dǎo)致中國未來必然出現(xiàn)總?cè)丝跍p少，因此這是另一種必須加以重視的人口風(fēng)險(xiǎn)。

四、不同長期人口戰(zhàn)略主張對(duì)后來人口對(duì)策的影響

1992年中國的生育率降到更替水平以下，2000年全國人口普查則反映出總和生育率只有1.23，引起上上下下的關(guān)注。自此，便開始了是否應(yīng)該及時(shí)調(diào)整現(xiàn)行生育政策的爭(zhēng)論。下面簡(jiǎn)要?dú)w納了人口對(duì)策爭(zhēng)論的要點(diǎn)，并揭示爭(zhēng)論之中所體現(xiàn)的不同長期人口戰(zhàn)略目標(biāo)主張。

（一）生育政策調(diào)整之前

以《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究總報(bào)告》為代表的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的實(shí)際生育率為1.8，而近期適度生育率同樣為1.8，因此在到達(dá)人口峰值的未來30年內(nèi)應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)定這種低生育水平，因此要堅(jiān)持現(xiàn)行生育政策不變。這種方案看似并未明言大幅削減中國總?cè)丝诘闹鲝?，其?shí)通過為生育控制U型曲線確定了一個(gè)較低的底限（1.8）和較長的持續(xù)期（30年），所以該方案實(shí)際上必會(huì)導(dǎo)致未來總?cè)丝谳^長期和較大幅度的下降，并且導(dǎo)致人口老齡化發(fā)展相對(duì)較快、程度較高。

而主張盡快調(diào)整生育政策的觀點(diǎn)則認(rèn)為，實(shí)際生育水平可能更低，而且可能繼續(xù)走低。并且，這種觀點(diǎn)并不同意上述所謂“適度低生育水平”一說，認(rèn)為生育率應(yīng)該盡早回歸更替水平才更為合情合理。根據(jù)人口學(xué)規(guī)律，偏低的生育率水平持續(xù)過長的時(shí)間便會(huì)積累更大的人口負(fù)增長慣性，因此未來人口的縮減便更為顯著。何況，現(xiàn)行生育政策本身在嚴(yán)控生育，表達(dá)了國家意志導(dǎo)向，再加上其他因素影響日益顯著，生育率會(huì)越來越低。所以，現(xiàn)在僅靠調(diào)整生育政策都未必能將生育率升至更替水平，更不要說推到30年以后再進(jìn)行調(diào)整了。

當(dāng)時(shí)，對(duì)實(shí)際生育水平的判斷成為生育政策是否應(yīng)該調(diào)整的關(guān)鍵，而對(duì)未來生育率定在什么合理水平則關(guān)系人口發(fā)展所追求的更長遠(yuǎn)的目標(biāo)和狀態(tài)。這些確實(shí)正是國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究要解決的問題，但這個(gè)研究總報(bào)告在人口形勢(shì)判斷上有誤，在未來發(fā)展導(dǎo)向上過于強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定。所以沒出幾年，人口實(shí)踐就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了其原定設(shè)想。

（二）生育政策調(diào)整過程之中與之后

2010年全國第六次人口普查結(jié)果表明，中國人口發(fā)展正在經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)折。人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平。因此，生育政策調(diào)整的進(jìn)程也隨之啟動(dòng)，“單獨(dú)兩孩”政策和“全面兩孩”政策分別于2014年和2016年相繼出臺(tái)。這一實(shí)踐的結(jié)果遠(yuǎn)勝于以往十幾年來的人口對(duì)策爭(zhēng)論，促進(jìn)了人口發(fā)展轉(zhuǎn)向均衡，向正常的、可長期持續(xù)的人口狀態(tài)跨出了具有重要?dú)v史意義的一大步，同時(shí)也提高人們對(duì)低生育率風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。

伴隨政策調(diào)整過程仍然存在著激烈的爭(zhēng)論。不少人仍十分擔(dān)心生育政策調(diào)整會(huì)導(dǎo)致生育失控，重申生育政策調(diào)整的時(shí)機(jī)應(yīng)該選在全國人口規(guī)模達(dá)到峰值前后，并且主張調(diào)整時(shí)步驟不宜過急，尤其是對(duì)全面放開兩孩會(huì)不會(huì)導(dǎo)致生育率的大幅反彈十分擔(dān)憂。然而更多的人熱烈歡迎人口領(lǐng)域這一深化改革舉措。很多人口學(xué)者早已形成共識(shí)：只要條件允許，生育政策應(yīng)該逐步調(diào)整直到完全取消生育限制。

在上述兩步調(diào)整之間，有一波關(guān)于“單獨(dú)兩孩”政策調(diào)整的效果是否“符合預(yù)期”的爭(zhēng)論。其實(shí)，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)并不在于調(diào)整效果是否符合主管部門的“預(yù)期”，而在于此步調(diào)整之后是否停下來多看幾年，還是進(jìn)入下一步調(diào)整。中央經(jīng)過密集調(diào)研，及時(shí)果斷地決定出臺(tái)“全面兩孩”政策。第二步調(diào)整惠及的育齡夫婦要遠(yuǎn)比第一步調(diào)整遠(yuǎn)大得多，在2016年和2017年釋放生育潛力的效果較為明顯，但2018年出生人口又出現(xiàn)顯著下降，遠(yuǎn)低于政策調(diào)整測(cè)算所作的預(yù)期。生育率并未大幅反彈，甚至連1.8的“適度生育率”也很難保持得住。

低生育在事實(shí)層面日趨明朗，學(xué)界對(duì)此的認(rèn)識(shí)也日趨統(tǒng)一，人口發(fā)展已幾乎達(dá)到峰值，于是要不要徹底取消生育限制的討論自然就擺上了桌面。人們本以為現(xiàn)在沒什么可再爭(zhēng)論的了，但是對(duì)此問題的態(tài)度和對(duì)策卻又出現(xiàn)了巨大分歧和爭(zhēng)論。而這背后彰顯的其實(shí)正是所持人口發(fā)展戰(zhàn)略理念的不同，對(duì)未來人口發(fā)展的主要矛盾的認(rèn)識(shí)不同。

要是將中國人口規(guī)模過大作為未來人口發(fā)展的主要矛盾，自然認(rèn)為削減人口規(guī)模最為重要，就會(huì)主張繼續(xù)保持當(dāng)前的生育限制。比如，有人還以中國不應(yīng)維持現(xiàn)有14億的人口規(guī)模為由，建議生育率應(yīng)繼續(xù)長期保持1.7至1.8的“適度低生育水平”，甚至還認(rèn)為生育率只要不低于1.5就是安全的，所以滿足于在“全面兩孩”政策框架內(nèi)鼓勵(lì)二孩生育就好。如前所述，這在學(xué)理上則完全違反了人口學(xué)規(guī)律?？梢钥闯觯@種主張其實(shí)十分接近于早先主張大幅度削減人口的戰(zhàn)略思路。問題是，現(xiàn)在想使低生育水平回升到更替水平一時(shí)都很困難，國家卻還保留著一定生育限制，還在宣傳穩(wěn)定低生育水平，無疑成了一個(gè)十分奇特的現(xiàn)象。常言道，小不補(bǔ)大吃苦，縱使幾十年后總?cè)丝谶_(dá)到所謂的適度規(guī)模，又憑什么使生育率回升，使總?cè)丝跍p少趨勢(shì)停下來？

主張生育政策應(yīng)繼續(xù)調(diào)整的觀點(diǎn)則相反，認(rèn)為中國人口在經(jīng)歷了急劇轉(zhuǎn)變后的今天，主要人口風(fēng)險(xiǎn)已不再是人口過快增長，也不是人口規(guī)模過大，而是生育率過低，因?yàn)樗鼤?huì)加劇未來人口老齡化進(jìn)程、加劇未來人口削減幅度。因此，任何繼續(xù)實(shí)施生育限制的理由均已不復(fù)存在，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)想方設(shè)法努力促使生育率向更替水平回歸。一國人口能夠持續(xù)的必要條件就是生育率至少保持在更替水平，對(duì)于中國這樣的人口大國尤其如此。

因此，只談未來人口減少些有好處，卻閉口不言如何恢復(fù)生育率至更替水平，自覺或不自覺地對(duì)生育率走低采取較為放任的態(tài)度，實(shí)際上是將解決低生育問題推諉到更遠(yuǎn)的未來，這樣很容易使未來人口發(fā)展陷入失控狀態(tài)。其實(shí)，與低生育率類似，人口老齡化、人口負(fù)增長都只是人口現(xiàn)象，并不直接等同于社會(huì)進(jìn)步，好與不好，不能一概而論，必須具體情況具體分析。而中國主要面對(duì)的人口風(fēng)險(xiǎn)則正是這三個(gè)方面的發(fā)展過度和失控。

人不僅要工作，而且要休息，不僅要吃飯，而且要消化。中國人口經(jīng)歷了疾風(fēng)驟雨式的人口轉(zhuǎn)變，同樣需要休養(yǎng)生息和消化來恢復(fù)均衡和正常。因此，未來人口主要任務(wù)是阻止生育率繼續(xù)走低，并努力使其回升。實(shí)際上，低生育率是少子化和老齡化的根源，因而努力解決低生育率問題，同時(shí)也就是努力緩解未來30年老齡化程度的顯著提高。放眼更長遠(yuǎn)，解除低生育風(fēng)險(xiǎn)也是為了避免人口發(fā)展滑入失控的銳減狀態(tài)。

綜上所述，生育政策調(diào)整以來，人口對(duì)策爭(zhēng)論已經(jīng)從事實(shí)判斷層面轉(zhuǎn)移到了發(fā)展理念層面。中國人口即將進(jìn)入負(fù)增長已成定局，但究竟是要刻意追求將總?cè)丝陲@著削減還是努力延緩其減少的速度和幅度，將會(huì)最終凸顯成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

五、結(jié)語

在當(dāng)前低生育水平的人口形勢(shì)下，加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究意義重大。本文試圖說明，無論是對(duì)低生育水平的認(rèn)知還是對(duì)人口發(fā)展的未來走向，以往爭(zhēng)論不休的根源在于所持的人口長期目標(biāo)不同，而人口長期目標(biāo)則是人口發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。有關(guān)人口的很多事實(shí)判斷、所取態(tài)度和應(yīng)對(duì)決策都取決于所持人口戰(zhàn)略的長期目標(biāo)和發(fā)展思路。

以往對(duì)中國人口發(fā)展戰(zhàn)略的長期目標(biāo)之爭(zhēng)有時(shí)潛藏在不同形勢(shì)判斷和政策主張爭(zhēng)論的背后。進(jìn)入低生育時(shí)期以來，長期人口戰(zhàn)略目標(biāo)又成為選擇適度生育率和制定人口對(duì)策的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楫?dāng)前人口決策的視角不再局限于解決當(dāng)務(wù)之急，而是為了籌劃更長遠(yuǎn)的人口發(fā)展，所以勢(shì)必要求更明確的人口目標(biāo)和更強(qiáng)的前瞻性。

人口發(fā)展戰(zhàn)略研究要解決的是戰(zhàn)略大計(jì)問題，而不應(yīng)是所有問題的簡(jiǎn)單羅列。戰(zhàn)略大計(jì)首先要明確面對(duì)的主要人口風(fēng)險(xiǎn)是什么，應(yīng)該向什么方向努力。當(dāng)前最重要的是要明確，在未來數(shù)十年中，究竟是將積極應(yīng)對(duì)老齡化并努力恢復(fù)人口正常狀態(tài)作為主要任務(wù)，還是將削減總?cè)丝谝?guī)模作為主要任務(wù)。這個(gè)問題長期處于爭(zhēng)論中，但在國家層面從未加以明確，正是當(dāng)前人口發(fā)展戰(zhàn)略研究亟待解決的重大問題。