文_許光建

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視勞動(dòng)力和人才發(fā)展體系的建設(shè)，先后出臺了《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見》《關(guān)于鼓勵(lì)引導(dǎo)人才向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層一線流動(dòng)的意見》等重要文件，黨的十九大報(bào)告明確提出，要破除妨礙勞動(dòng)力、人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制弊端，使人人都有通過辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》（以下簡稱《意見》），對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要意義。

在黨和政府對勞動(dòng)力和人才的社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制建設(shè)的高度重視下，不少地方政府進(jìn)行了大膽探索，勞動(dòng)力和人才流動(dòng)體制機(jī)制改革取得了一定的進(jìn)展和成就。但是總的來看，存在的問題和面臨的困難還是不少的，解決這些問題需要頂層設(shè)計(jì)和主動(dòng)創(chuàng)新相結(jié)合，把中央的精神落實(shí)到基層，落實(shí)到每個(gè)單位。

一、制約勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)的主要障礙

一是長期以來一直存在的城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割的居民戶籍制度，這是社會(huì)和學(xué)界公認(rèn)的制約勞動(dòng)力和人才流動(dòng)的主要障礙之一。雖然在一些地區(qū)和城市進(jìn)行了放松城鎮(zhèn)落戶制度試點(diǎn)，例如北京、上海等特大城市的積分落戶政策，但是改革的進(jìn)展并不能令人滿意，戶籍制度改革依然是全面深化改革的重要任務(wù)?，F(xiàn)階段，人們在選擇工作崗位特別是應(yīng)屆高校畢業(yè)生等高素質(zhì)人才在就業(yè)時(shí)往往把就業(yè)崗位是否能夠落戶、落戶是否太難等放在重要位置上進(jìn)行考慮。城鄉(xiāng)、地區(qū)分割的戶籍制度不僅阻礙了勞動(dòng)力和人才的合理流動(dòng)，降低了資源配置效率，而且還在一定程度上造成勞動(dòng)力市場的身份歧視，難以實(shí)現(xiàn)公平公正的市場競爭。這種戶籍歧視不僅嚴(yán)重打擊了人才流動(dòng)的積極性，而且不利于社會(huì)人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提高。可以說，時(shí)至今日，大城市“落戶難”已經(jīng)成為許多勞動(dòng)力和人才能否擇優(yōu)就業(yè)、安心工作的最大后顧之憂，亟待解決。更有甚者，一些高端人才因?yàn)閲鴥?nèi)戶籍制度的限制而選擇在國外就業(yè)，造成我國人才流失。

二是條塊分割造成有些政策不完善、不協(xié)調(diào)。人才流動(dòng)，不僅涉及用人單位、人才與市場中介組織，以及人事、組織、教育、住房、勞動(dòng)、社會(huì)保障及稅收等諸多部門；也涉及中央政府與地方政府、地方政府之間對有關(guān)人事問題管理的不同理解；還有一些地方或部門從自身利益出發(fā)，消極對待中央政策而不作為，等等。這些不協(xié)調(diào)、不一致在無形中增加了解決人才流動(dòng)中相關(guān)問題的復(fù)雜性和難度，人才政策不容易出臺或統(tǒng)一，或者即使出臺了有關(guān)規(guī)定，由于得不到相關(guān)部門和地方政府的積極配合而難以落到實(shí)處。人才政策的執(zhí)行需要大量信息數(shù)據(jù)的支撐，現(xiàn)階段不同部門或系統(tǒng)擁有自己的數(shù)據(jù)庫，彼此之間并沒有信息互通的平臺和渠道。這樣的機(jī)制造成人才信息流動(dòng)的無形壁壘，也在一定程度限制了人才的自由流動(dòng)。

三是人事管理制度無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展?，F(xiàn)階段，人事檔案管理分散，增加了用人單位人事檔案管理部門的工作量。目前很多單位并未正確認(rèn)識人事檔案管理工作的重要性，簡單理解為人事檔案管理工作就是抄抄寫寫，對于檔案管理工作的人才配置也較隨意。實(shí)行人事代理制度后，職工檔案存放在人事代理機(jī)構(gòu)，而用人方則是單位，造成了所謂的“人檔分離”現(xiàn)象。在單位的人事管理活動(dòng)中，每年都會(huì)產(chǎn)生大量的考核表、職稱評審材料、進(jìn)修鑒定表、工資調(diào)整審批表以及學(xué)歷等應(yīng)歸檔材料，這些材料的收集、整理、鑒定、移交等工作一般都需要用人單位人事檔案管理部門來完成，任務(wù)繁重。此外，在入黨、政審、考研等情況下，查閱職工人事檔案必須由單位人事檔案管理部門前往代理機(jī)構(gòu)借回檔案，用畢再交還代理機(jī)構(gòu)，手續(xù)繁瑣，需耗費(fèi)量時(shí)間和精力，嚴(yán)重影響人事工作效率。此外，在現(xiàn)實(shí)生活中還經(jīng)常發(fā)生用人單位為了限制勞動(dòng)者跳槽，拒不轉(zhuǎn)移相關(guān)檔案、社保等現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了勞動(dòng)者自由擇業(yè)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上影響了不同層次人才的社會(huì)性流動(dòng)。

二、構(gòu)建促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)的體制機(jī)制

首先，對于二元戶籍制度所造成的人才流動(dòng)障礙，需要堅(jiān)持深化戶籍制度改革。近些年許多城市所開出的吸引人才條件中，放寬落戶條件成為亮點(diǎn)之一，這說明很多地方已經(jīng)充分認(rèn)識到現(xiàn)行戶籍制度對人才流動(dòng)的負(fù)面影響，并積極創(chuàng)新進(jìn)行改革，通過地方性政策打破戶籍限制，以期吸引地方發(fā)展亟須的專業(yè)人才。與此同時(shí)，我們必須清醒地認(rèn)識到，戶籍制度改革是個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，改革不能搞“單兵突進(jìn)”，需要特別關(guān)注相關(guān)制度的協(xié)調(diào)配合。如果沒有其他配套措施的跟進(jìn)，戶籍制度改革將成為空中樓閣，勞動(dòng)力和人才落戶的夢想依然難以實(shí)現(xiàn)。人才的區(qū)域間流動(dòng)，必然造成不同地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化；隨著時(shí)代的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變遷，民眾對于基本公共服務(wù)供給量和質(zhì)量的訴求必然發(fā)生變化。如果要吸引人才長期穩(wěn)定服務(wù)于本地，政府必然要考慮為其提供充分的高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，從體制層面解決其安居樂業(yè)的后顧之憂。從國家層面來看，只有實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使不同地區(qū)的居民享受到基本一致的基本公共服務(wù)，才能最大限度幫助人才實(shí)現(xiàn)擇業(yè)與發(fā)展自由。戶籍管理在很大層面代表了社會(huì)基本公共服務(wù)的資源配置機(jī)制，要對其進(jìn)行改革，必然需要更加充裕更加高效更有回應(yīng)性的基本公共服務(wù)供給，這也是未來改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

其次，政策制定能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景之下，努力提高政策制定的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，是進(jìn)一步深化改革的題中之意。很多政策出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、部門之間政策不一致的情況，主要是因?yàn)檎叱雠_之前缺乏相關(guān)政策的系統(tǒng)梳理、未進(jìn)行充分政策論證、未進(jìn)行政策試點(diǎn)及評估。缺乏充分論證的人事政策一旦出臺，影響范圍廣泛、社會(huì)效應(yīng)明顯，一旦出現(xiàn)政策間不協(xié)調(diào)就會(huì)嚴(yán)重影響政府公信力，使相關(guān)部門工作的推進(jìn)陷入被動(dòng)局面。未來的人事制度需要在制定環(huán)節(jié)下大功夫，以科學(xué)的態(tài)度和規(guī)范的流程進(jìn)行推進(jìn)，高度重視既有政策系統(tǒng)分析、邀請專業(yè)人士充分論證、先試點(diǎn)后評估，在進(jìn)一步完善后再大范圍推廣。對于涉及多部門的人事政策，需要以靈活高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制作為組織保障，最大程度提高政策間的協(xié)調(diào)與兼容度，杜絕政策沖突情況的出現(xiàn)，給社會(huì)人才以穩(wěn)定的心理預(yù)期，在政策層面為其自由發(fā)展吃下“定心丸”。

再次，針對既有人事管理制度所造成的人力、物力資源浪費(fèi)與相關(guān)工作效率低下問題，需要從制度層面出臺國家性人才戰(zhàn)略，并以此為指導(dǎo)經(jīng)過充分論證與試點(diǎn)出臺系列配套政策。現(xiàn)階段，很多單位對于人事檔案工作的重視程度不足，很多工作沒有系統(tǒng)規(guī)劃，流于形式，造成大量重復(fù)勞動(dòng)和資源浪費(fèi)。未來，需要有計(jì)劃地對用人單位進(jìn)行人事檔案管理教育，提高其對檔案管理工作的認(rèn)識和重視程度；通過高校教育培養(yǎng)向社會(huì)輸出高素質(zhì)的檔案管理人才，提高我國人事檔案管理工作的科學(xué)性與協(xié)調(diào)性。對于以往存在的因條塊分割或部門利益造成的人為的人事檔案管理障礙，必須下定決心徹底改革，充分利用區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)構(gòu)建全國性人才檔案庫，讓數(shù)據(jù)多跑路、節(jié)約因程序性工作所造成的不必要的人力資源浪費(fèi)，提高人事管理效率。針對用人單位通過扣留員工人事檔案而限制其自由擇業(yè)的行為，需要加強(qiáng)執(zhí)法力度，提高懲罰程度，并通過宣傳教育鼓勵(lì)廣大勞動(dòng)者通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)益。

《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》在多個(gè)方面就人才流動(dòng)提出了具有創(chuàng)新意義的政策措施。其中最主要的是提出了構(gòu)建勞動(dòng)力與人才“社會(huì)性流動(dòng)”的體制機(jī)制。為了更好地體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，黨和政府高度重視就業(yè)工作，將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，一方面，努力擴(kuò)大就業(yè)，為更多的勞動(dòng)者創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面，更重要的是為勞動(dòng)力和人才創(chuàng)造更加充分的流動(dòng)機(jī)會(huì)。勞動(dòng)力與人才社會(huì)性流動(dòng)需要構(gòu)建長效機(jī)制，只有通過統(tǒng)籌相關(guān)的制度建設(shè)與環(huán)境優(yōu)化來激發(fā)勞動(dòng)力與人才社會(huì)性流動(dòng)活力，才能更有針對性地解決既有問題，激發(fā)人才流動(dòng)活力，助力我國內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。未來，我國將通過不同類型城市落戶政策改革為主體的戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化政策的持續(xù)推進(jìn)，牽引勞動(dòng)力與人才在區(qū)域之間的合理流動(dòng)，加快實(shí)現(xiàn)不同戶籍的人口享受平等的基本公共服務(wù)；通過改革和優(yōu)化財(cái)政政策、土地政策，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜；通過人事制度改革促進(jìn)人才在不同單位之間的流動(dòng)；全面破除勞動(dòng)力與人才社會(huì)性流動(dòng)的人事關(guān)系障礙，體現(xiàn)改革發(fā)力與服務(wù)助力相結(jié)合的理念。

總的來說，《意見》構(gòu)建了促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)的一整套制度和體制機(jī)制，體現(xiàn)了黨的十九大精神，符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。深入貫徹落實(shí)《意見》提出的各項(xiàng)體制機(jī)制、政策措施，就能夠促進(jìn)勞動(dòng)力和人才的社會(huì)性流動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供不竭的人力資源。