何永明，李玉蓮，趙姍姍

（1.新疆大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心，新疆烏魯木齊830046；2.新疆大學(xué)馬克思主義學(xué)院，新疆烏魯木齊830046）

流民是指：喪失土地而無所依歸的農(nóng)民；因饑荒年歲或兵災(zāi)而流亡他鄉(xiāng)的農(nóng)民；四出求乞的農(nóng)民；因自然經(jīng)濟(jì)解體的推力和城市近代化的吸引而（盲目）流入城市謀生的農(nóng)民，盡管他們有的還保有小塊土地。①參見池子華《中國近代流民》，杭州：浙江人民出版社，1996年，第6頁。這一概念適用于中國內(nèi)地，但就地處中國西北邊陲的新疆的實(shí)際情況而言，似并不完整。楊增新主政新疆時(shí)期，流民從地域流向來講，不僅有中國內(nèi)地流向新疆的流民，也有國外流入新疆的流民，從流民原有的身份來看，既有農(nóng)民，也包括牧民，甚至還有淪落為流民的“游官”、難民及發(fā)送的遣犯等。本文擬就楊增新時(shí)期流民的來源、楊增新對待流民問題的態(tài)度、策略、措施等進(jìn)行探討。

一、流民的來源

楊增新主政新疆的十七年（1912—1928）中，從初掌政權(quán)的民國元年（1912）到二十年代，他一直都在為消除流民對新疆造成的負(fù)面影響而努力。流民問題既有其歷史原因，又受清末民初的清政府和北洋政府的政策以及國際環(huán)境等因素的影響。楊增新主政新疆時(shí)期，流民來源主要有以下幾個(gè)方面：

（一）遣散的官兵及候補(bǔ)官員

楊增新主政新疆時(shí)期流民不少為被遣散的官兵。遣散軍隊(duì)非惟楊增新時(shí)期有之，從晚清到民國，新疆主要有三次裁軍。左宗棠收復(fù)新疆，其招募的軍隊(duì)為“民勇”，非清朝的常備軍即綠營和八旗，在收復(fù)新疆、特別是建省后，對其裁撤和整編，即“減防營以復(fù)制兵，減額兵以節(jié)協(xié)餉”[1]，相當(dāng)一部分人留在了新疆，其中不少“有籍隸陜、甘，去新疆較近，風(fēng)土相似者；有雖籍隸東南各省，幼被賊掠，輾轉(zhuǎn)投營，里居氏族不能自知者；有原籍遭兵，田廬已空，親屬已盡，不可復(fù)歸者；有寇亂之日，樹怨于鄉(xiāng)，以異地為樂土，故里為畏途者”[2]卷三一五，21。光緒二十九年（1903），新疆巡撫潘效蘇提出“將內(nèi)地客勇遣散，改練土著之兵”，欲“把家在內(nèi)地的士兵裁撤，從新疆本地的漢、回、維吾爾等各族農(nóng)民群眾中招兵”[3]，至光緒三十年（1904），潘效蘇裁散勇營約17 000 余人，其中不少人后因失去生活依靠而流落。新疆巡撫袁大化自宣統(tǒng)三年（1911）任新疆巡撫，著手將新疆原有軍隊(duì)整改，他“知陸軍氣習(xí)浮囂，非更換軍官不能整頓，自協(xié)統(tǒng)、標(biāo)統(tǒng)、隊(duì)官、排長之類，皆用其由關(guān)內(nèi)帶來親信之人，到任兩三月，即將陸軍官長更換殆盡”[4]甲集上，57。1912年伊犁辛亥革命爆發(fā)，同一年楊增新繼袁大化后成為新疆都督，新疆內(nèi)外交困。民國三年（1914）俄國支持下的外蒙對新疆的威脅解除，新疆內(nèi)部政局趨于穩(wěn)定，楊增新迭次裁減新疆陸軍、新軍和城防營。結(jié)果陸軍“實(shí)已裁無可裁矣”[4]甲集上，59，新軍與巡防營也遭到大量裁減。

清末，捐納、保舉兩途的新疆官吏太濫，致使流落新疆的前清候補(bǔ)官吏較多，新疆既無差缺委任，個(gè)人又無川資回籍，“既累個(gè)人，又傷公帑”。①參見楊增新《新疆省長咨請停止道尹人員分發(fā)新省》，中國國家第二歷史檔案館檔案，全宗號1001，案卷號：566。至民國成立，知事縣佐必須經(jīng)考驗(yàn)合格方能任用，佐班亦均裁撤，另外，新疆省各機(jī)關(guān)實(shí)行改組，除科長科員而外，再無“位置閑員之余地”，而“由部分發(fā)以及本省考驗(yàn)之員紛至沓來，較前清尤為擁擠”，“新舊候補(bǔ)人員欲留而補(bǔ)署難期，欲歸而資斧難措，竟有饑餓不能出門戶者，皆因財(cái)政困難，差委寥寥，謀生不易，故至如此”[4]甲集上，68。

因遣散而流落的官兵與因無空缺而流落的原候補(bǔ)官員由于生活無著落而終成為流民來源中的一部分。

（二）內(nèi)地難民和發(fā)送新疆的遣犯

地處中國的西北邊陲，新疆一直是中國內(nèi)地人口流入地和墾殖地區(qū)，也是中國內(nèi)地發(fā)遣罪犯的地區(qū)。內(nèi)地各省將遣犯押解到新疆，新疆再將接到的犯人押解到所屬各個(gè)地區(qū)。犯人有刑滿釋放者，也有潛逃者，其中不少人留在了新疆，混跡社會。楊增新在《補(bǔ)過齋文牘》中提及哥老會戕官時(shí)稱“訪查其故，多系前清遣流人犯，為之渠魁”[4]甲集上，63。

民國四年（1915）五月，有大量流民經(jīng)過平陽，“日以數(shù)十百計(jì)”，多來自山東、直隸、河南。平陽鎮(zhèn)守使電呈內(nèi)務(wù)部，認(rèn)為“晉系腹省，無處可容，查蒙古暨新、甘各省地廣人稀，若能將此實(shí)邊，一舉兩善”，由內(nèi)務(wù)部會商蒙、新、甘各省巡按使，查明難民確數(shù)，妥籌安插。袁世凱飭內(nèi)務(wù)部查照辦理，稱“流民轉(zhuǎn)徙，不籌安插，微特失所可憫，抑于地方治安極有關(guān)系”，欲使新疆等省安插流民，并電飭楊增新“妥籌辦法”[4]甲集上，48。此次中央政府計(jì)劃資遣的流民數(shù)量無法確知，但以楊增新所稱“每人川資車價(jià)至少需費(fèi)百金，以資遣五千人計(jì)，便需銀五十萬兩”來推斷，人數(shù)頗多。民國十一年（1922）十月，又有東北、山東、河北等地的難民經(jīng)過俄國境內(nèi)逃至新疆一帶。

（三）逃避“虐政”的牧民

清末、民初新疆的封建剝削嚴(yán)重，楊增新指出，清末，伊犁、塔城、阿爾泰各機(jī)關(guān)均對哈薩克牧民進(jìn)行盤剝，而阿爾泰、塔城更甚，故阿、塔哈薩克人因避差徭之繁重逃往新疆，甚至逃往西藏。②新疆建省之后保留了伊犁將軍，形成了新（疆）、伊（犁）分治的局面，事權(quán)不相隸屬。民國時(shí)期，自楊增新主政新疆后，于1914年2月6日將伊犁鎮(zhèn)邊使改為伊犁鎮(zhèn)守使，由新疆節(jié)制；1916年將塔城參贊改為塔城道尹，歸新疆轄制；1919年6月1日北洋政府撤銷阿爾泰辦事長官，改為阿山道，歸入新疆管轄。至此新疆省實(shí)現(xiàn)對整個(gè)新疆地區(qū)的管轄。在新疆，“則年年驅(qū)逐哈薩”；在伊、塔，“則年年收回哈薩”，“究之驅(qū)者自驅(qū)，收者自收，而哈薩之逃者，則仍自逃，其黠者則求外人保護(hù)，為外人傭工”[4]甲集上,40。至民國時(shí)期，在北疆牧區(qū)，牧民不僅飽受官府的“虐民之政”，還被多數(shù)頭目之宰割，其中最主要的是差徭、攤派、賄金和債務(wù)剝削。由于牧民不堪忍受，上控官吏和封建頭目的案件時(shí)常發(fā)生。塔城牧區(qū)繁重的徭役和牧稅，使牧民無法“各安其居”，不得不“東逃西散，自蹈流離”，官府遇有差事，則派至哈薩克各部頭目，這些“頭目往往假公濟(jì)私，供于上者十之一二，派于下者十之八九，哈民不堪剝削，相率逃避”，當(dāng)這些牧民逃離他鄉(xiāng)時(shí)，即便難以維持生活，也不敢輕易地返回原地放牧，他們害怕原牧地頭目“憤其逃避，加倍苛派”③參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第十四卷，木刻本.民國十五年（1926），第24頁。，不得已而致流落。

（四）種煙流民

流民不僅在新疆境內(nèi)種植罌粟煙苗，還途經(jīng)新疆越境進(jìn)入俄國邊界種煙。第一次世界大戰(zhàn)期間，因歐戰(zhàn)吃緊，俄國政府曾于七河省設(shè)立種煙總、分局，獎(jiǎng)勵(lì)俄人廣植罌粟，并招致中國人前往種植，大量中國人越境至俄國邊界租地種煙。據(jù)李寰的《新疆研究》記載，“民國六年（1917），即有二萬余人前往”[5]。十月革命爆發(fā)后，俄舊黨企圖利用鴉片牟利以解決軍費(fèi)問題，亦招募和誘騙中國人赴俄種煙。俄國舊黨失敗后，赴俄國種煙者仍然不絕。楊增新在給中央的電文中稱：“近來俄國舊黨失敗，新黨對于種煙一事未肯查禁，我國人民生計(jì)日艱，赴俄種煙之人，以甘肅出關(guān)游民為最多?！雹軈⒁姉钤鲂隆堆a(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本.民國十五年（1926），第9頁。新疆地曠民稀，種煙流民多在荒僻之地偷種毒卉，種煙者“多系游民，謂之花客”，“游勇會匪亦多混跡其中”，他們“播種始來，割漿而去”，“姓氏里居，無從查考，難于拿辦”①參見曾問吾《中國經(jīng)營西域史》，烏魯木齊：新疆維吾爾自治區(qū)地方志總編室，重排版.1986年，第664頁。。

（五）俄國的難民

楊增新主政新疆后，發(fā)生了數(shù)次俄國難民逃亡中俄邊境甚至進(jìn)入新疆的事件，對新疆的安全穩(wěn)定帶來了威脅。在楊增新主政初期，俄國哈薩克人因反抗俄國的統(tǒng)治而被鎮(zhèn)壓，逃入新疆伊犁等地。他們中的一些人在伊犁搶劫新疆邊民的牲畜，引起混亂。當(dāng)時(shí)俄國政府不準(zhǔn)這些難民回到俄國境內(nèi)，并要?jiǎng)儕Z他們的國籍。民國五、六年（1916、1917），俄國哈薩克、吉爾吉斯等民族人民因反抗俄國征兵而暴動(dòng)，遭到俄國軍隊(duì)的鎮(zhèn)壓，1917 年有大約20 萬人逃往中國新疆的伊犁、塔城、阿克蘇等地。另外，據(jù)曾問吾稱，俄國十月革命后，逃入新疆的白俄敗軍難民先后不下三、四萬人，②參見曾問吾《中國經(jīng)營西域史》，上海：商務(wù)印書館，1936年，第539頁。如民國九年（1920）二月開始，俄舊黨軍官巴奇赤率領(lǐng)殘部一萬一千余人，從巴克圖卡竄入塔城，隨同入境的有六千多名難民。

二、楊增新對流民問題的影響之認(rèn)識

流民對新疆社會的影響是多元的，既為新疆提供了勞動(dòng)力，可以起到“實(shí)邊”之效，若地方政府措施不當(dāng)，又會對新疆社會帶來負(fù)面影響。楊增新對流民問題比較慎重，他認(rèn)為流民容易引起社會混亂、“土客之爭”、影響社會風(fēng)氣等問題，也給新疆的安置工作帶來壓力。其認(rèn)識如下：

（一）流民問題易引起社會混亂

從某種意義上說，“流民是近代中國社會動(dòng)蕩不安的基本原因”，是“人類生活中最不安定者”[6]。楊增新認(rèn)為新疆深受流民問題影響，其中就包括民國初年的哥老會起事、侵?jǐn)_中國西北邊境的俄國流民等。

民國元年（1912）伊犁辛亥革命爆發(fā)后，革命黨人曾聯(lián)絡(luò)哥老會以牽制省政府，但后來對其失控。哥老會在焉耆、庫車、輪臺、阿克蘇、若羌、喀什、巴楚、于闐、鎮(zhèn)西等地戕殺了張銑、馬鴻賓、毛英畏、李華嵩、陳正源、王乃裘、胡奠華、袁鴻祐、湯殿恒、張秉鐸、張舒鍔、張開運(yùn)、張榮昌、張?jiān)谌实裙倮艏耙晃徊恢膱F(tuán)勇和羅姓、閔姓二人。③參見張大軍《新疆風(fēng)暴七十年》，臺北：蘭溪出版社，民國六十九年（1980），第174頁。楊增新稱：“民國元年，南疆一帶處處戕官，大抵皆游官、游勇、游民之自為紛擾?！盵4]甲集上，12他還稱新疆客籍游民有生命而無財(cái)產(chǎn)，開山立堂，誘人入會，“將來為新疆之患者，必在于窮極無賴之游兵游民”[4]甲集上，16。哥老會的影響一直持續(xù)到民國八年。

民國十一年（1922）十月，東北、山東、河北等地的難民經(jīng)過俄國境內(nèi)至新疆后，楊增新因?qū)α髅裆顬榻鋫?，認(rèn)為“東南各省之會匪以及東北各省之胡匪，均不利于新疆”④參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第十四卷，木刻本.民國十五年（1926），第29-30頁。，不允許他們“領(lǐng)地開墾”，讓其自謀生計(jì)，企圖迫使他們離開新疆。由于這些流民的生活沒有著落，他們被迫在伊犁、奇臺等地舉行暴動(dòng)，也給楊增新政權(quán)帶來了嚴(yán)重的后果。⑤參見陳慧生、陳超《民國新疆史》，烏魯木齊：新疆人民出版社，2007年，第211頁。

楊增新認(rèn)識到，俄國難民的涌入會給新疆社會帶來混亂。在他主政初期，俄國哈薩克人逃入伊犁等地，他指出該俄國哈薩克人在新疆伊犁“搶劫牲畜，（當(dāng)?shù)毓_克人）不堪其擾”[4]庚集一，33，造成新疆邊境混亂，致使中國哈薩克人民“控告甚急”[4]庚集一，33。民國三年（1914）又有俄屬哈薩克人逃往伊犁，楊增新得知“來者愈多，肆行劫掠，并將中哈冬窩燒毀”，擔(dān)心“（俄）哈性剽悍，搶劫成風(fēng)”，“邊患愈不可測”[4]庚集一，33。對于民國五、六年逃往伊犁、塔城、阿克蘇等地的俄國難民，楊增新恐其“以中國為遁逃淵藪，惹起日后交涉，更恐?jǐn)_亂中民秩序，為害地方”[4]己集上，5。

（二）流民問題導(dǎo)致社會風(fēng)氣墮落

民國初年，以流民為一定基礎(chǔ)的新疆哥老會舉事，楊增新看到哥老會戕官事件導(dǎo)致南疆官吏人人自危，也滋生了新疆官吏的腐敗。楊增新指出：“南疆官吏程度甚低，不知聯(lián)絡(luò)百姓抵制會匪，而反縱容會匪擾害百姓，甚至收糧收稅，諸事皆為會匪把持，此等風(fēng)氣，流毒最深，而于于闐為尤甚。”[4]乙集三,30楊增新在這里只是指出了官員腐敗的一個(gè)原因，實(shí)際上，無恒業(yè)、流動(dòng)無常等特點(diǎn)使地方官吏無法有效地實(shí)施對哥老會的控制，在哥老會面前，有些官吏為了保全性命也不得不聽從于哥老會的擺布。

對于一些人來說，種煙（罌粟）是有利可圖之事，甘肅、新疆流民紛紛在新疆或越境至俄國境內(nèi)種煙。楊增新認(rèn)為“（新疆）邊地情形特別，且種煙之人半多游民匪徒”[4]甲集上,36，“新疆地廣人稀，關(guān)內(nèi)游民紛紛出關(guān)以種煙為恒業(yè)”[4]甲集上,34，他指出“土著人民將私有地畝違禁種煙者尚不多見，唯游民會匪于荒僻無人之區(qū)偷種煙苗，該種煙之人于下種之后并不在地內(nèi)居止，往往分部四出，俟煙苗開花結(jié)實(shí)乃來收割煙漿，割盡又復(fù)轉(zhuǎn)而他適，來去飄忽，莫可窮詰”[4]甲集上,34?？梢钥闯?，楊增新對于種煙流民最擔(dān)心的還是他們在新疆行蹤飄忽，不可控制，恐其成為新疆潛在的致亂因素。

流民種煙還直接滋生了腐敗的社會風(fēng)氣。曾問吾在《中國經(jīng)營西域史》中指出，新疆“沿邊文武官員，腐敗至極，對于赴俄種煙之人，不第不力加查阻，且有暗中派員赴俄種煙販煙，希圖厚利者”。另外，“守卡官兵收賄而放煙民出卡者有之；煙民帶煙入境，需索若干者有之；明定將煙土按成數(shù)均分者有之”[7]665-667。新疆沿邊官、兵腐敗可見一斑。因流民在新疆或越境赴俄及在中俄（蘇）邊境種煙，在新疆不僅有英印輸入的鴉片，俄國也有大量鴉片輸入新疆。曾問吾還稱，“甘肅、俄邊之煙，源源而來，其害猶未巳也”，“俄國收獲大宗煙漿，深深運(yùn)入中國，其禍害之烈不下于印度鴉片也”[7]665-667。鴉片的輸入，使新疆的社會風(fēng)氣進(jìn)一步墮落。在新疆各地都開有煙館，尤其在省城迪化，吸煙人數(shù)眾多，甚至在軍隊(duì)中官兵也多沾上抽吸鴉片的惡習(xí)，“楊氏聽任這些帶兵官抽大煙吃空額”，“楊氏的衛(wèi)隊(duì)亦不例外，大半為癮君子”[8]。新疆官員中也有人吸食鴉片，時(shí)任新疆民政廳廳長的金樹仁本人就吸食鴉片。①參見新疆社會科學(xué)院民族研究所《新疆簡史》第二冊，烏魯木齊：新疆人民出版社，1980年，第81頁。由于楊增新在禁煙方面重禁止種煙，而對于設(shè)煙館、抽吸毒煙沒有力禁，這足以說明楊增新在對待禁煙問題上的局限性，不利于新疆社會風(fēng)氣的改善。

（三）流民容易流入盜匪及引起“土客之爭”

“土匪是流民的一種職業(yè)流向”[9]，在新疆也不例外。楊增新稱：“流民萬里遠(yuǎn)來，舉目無依，饑寒窘迫，其中桀黠者必因窮困無聊，流而為匪?！盵4]甲集上,68他還稱：“查新疆地方游兵游民流落窮荒欲歸不得者不可勝計(jì)，若輩窮極無聊，小則成為盜賊，甚則流為會匪?！盵4]甲集上，68

“土客之爭”的情況歷史上在中國內(nèi)地的廣東、廣西、云南等省份較多，指先住民與后移住該地的人群之間的紛爭和矛盾，主要表現(xiàn)為爭地及其他資源。楊增新指出，“近年內(nèi)地各省人滿為患，群欲尋取邊省未經(jīng)種植之地開墾為業(yè)，以圖致富”，“誠恐土地被人開辟日多一日，則游牧之區(qū)日少一日，（蒙古部民）生計(jì)必致困難”[4]辛集三,47。他不準(zhǔn)將來自東北各省的安分流民安插在阿爾泰，“以致愈來愈多，喧賓奪主”②參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第十四卷，木刻本，民國十五年（1926），第29-30頁。。楊增新已經(jīng)預(yù)料到流民入新可能會成為“土客之爭”的潛在因素。由于楊增新采取了限制流民入境和較為合理的開田墾荒、安置流民等政策，土客之間的矛盾并沒有顯現(xiàn)出來。

（四）流民來新增加新疆安置工作的壓力

據(jù)哈密關(guān)卡報(bào)告，“內(nèi)省人民相率來新者日計(jì)百數(shù)十人”，楊增新認(rèn)為流民入新給新疆的安置工作帶來了很大的壓力。楊增新指出：“新疆開省三十余年，南北兩路生聚日繁，墾熟地畝均承種有人，流民來新，只得另開荒地，而新省地多水缺，須筑壩修渠引水入地方能播種，但另開荒地不易，耗資巨大，”[4]甲集上,50他計(jì)算過，除修渠費(fèi)用外，就安民與墾地而言，應(yīng)修房屋以及需用農(nóng)具、耕牛、籽種、口糧等，每人約需銀一百五十兩。楊增新認(rèn)為“流民多數(shù)未親耒耜，罔知種植之宜，遽驅(qū)之隴畝責(zé)以為農(nóng)，未必能獲效果”，還擔(dān)心“若獷悍游惰之徒領(lǐng)得公家耕具牛籽銀糧并不從事耕作，概予私售揮霍于嫖賭之場，適至資金告罄，遂乃棄業(yè)潛逃，欲歸不得，欲留不能”[4]甲集上,50。他深悉“前清歷任各巡撫舉辦屯墾務(wù)為安置流民者屢矣，卒多不良之結(jié)果”[4]甲集上,50，如清末羅布淖爾創(chuàng)設(shè)婼羌縣治，曾費(fèi)銀數(shù)十萬兩，安插河湟回族移民，但不到兩年，無一戶存留。因此，楊增新對安置流民感到頗有壓力。

三、楊增新對待流民問題的措施

楊增新主政新疆時(shí)期，出于對新疆的社會穩(wěn)定考慮，一方面以堵的方式防止流民進(jìn)入新疆，甚至對北洋政府欲將難民移至新疆和遣送犯人來新亦持抵制態(tài)度。他對至新疆及途徑新疆進(jìn)入俄境的甘肅種煙游民采取阻攔、遞解回籍等措施。另一方面又用疏導(dǎo)的方式對已經(jīng)在新疆境內(nèi)的流民進(jìn)行資遣和安置，防止流民問題給新疆帶來不利局面。

（一）抵制移民來新與請停遣犯來新

民國四年（1915），中央計(jì)劃將山東、直隸、河南流民遷至蒙古、新疆、甘肅各省時(shí)，楊增新就明確表示反對。他稱：“移民實(shí)邊，洵為善籌，惟事體重大，誠如部電所云，必須通盤籌劃，始可見諸施行，增新體察現(xiàn)時(shí)情狀，多有窒礙難行者?！盵4]甲集上,48楊增新提出了不宜移民來新的四個(gè)理由：路途遙遠(yuǎn)，遣資浩重；流民流而為匪，對新疆社會的穩(wěn)定不利；新疆屯墾困難，另開荒地不易，安置流民耗資巨大；勉強(qiáng)移民來新，亦難自謀生計(jì)，未必收到移民實(shí)邊之效。①參見楊增新《呈復(fù)內(nèi)地流民資送新疆不無窒礙文》，載《補(bǔ)過齋文牘》甲集上，收錄于李毓澍《中國邊疆叢刊》第一輯.第十四種影印本，臺北：文海出版社，民國五十四年（1965），第48頁。

楊增新主政新疆時(shí)期，對由中國內(nèi)地遣送犯人來新持抵制態(tài)度，理由有：其一，新疆軍警防范實(shí)力有限。內(nèi)地遣送新疆的罪犯所犯原案往往多系命盜重案，新省軍隊(duì)迭經(jīng)裁撤，警察亦未遍設(shè)，如果將各省人犯源源發(fā)遣新疆，“以多數(shù)慣于為惡之人，萃于塞外孤懸一隅之地，……日引月長，絡(luò)繹不絕，不出數(shù)年，遣犯蹤跡即遍全疆，恐非少數(shù)之軍警所能防范”[4]甲集上,62-63。其二，遣犯與新疆會黨、游民串通，為亂一方。楊增新認(rèn)為，如果能將遣犯“約束在民風(fēng)醇厚之區(qū)，雖有外來兇暴之徒，尚無大礙”，但因“新省現(xiàn)時(shí)會匪游民窮極無聊，時(shí)思一逞，已含有軍流性質(zhì)，若更以各省身犯重罪、幸免極刑之人附而益之，互相勾結(jié)，適滋隱患，在今日增一遣犯，即為異日增一亂民”[4]甲集上,63。其三，新疆哥老會戕官的教訓(xùn)。伊犁革命之后，哥老會戕官之案遍及天山南北。楊增新認(rèn)為哥老會戕官多以清朝遣送新疆的流犯為首領(lǐng)，“轉(zhuǎn)相招致，遂群起而與官為仇，幾于不可收拾”[4]甲集上,63。楊增新還認(rèn)為，向新疆遣送罪犯并不能真正起到教化本人、維護(hù)社會秩序的效果，便向中央呈請暫停向新疆遣送人犯。他指出，各省解犯來新，新疆接犯解送各屬，皆需花費(fèi)不少，“虛糜國帑，養(yǎng)此兇頑，未睹其利，先見其害，于流刑改遣之本旨，似亦不盡符合”[4]甲集上，64。民國三年（1914）吉林巡按使請將徒刑改遣展緩辦法，獲大總統(tǒng)袁世凱批準(zhǔn)。既有成案遵照，民國四年（1915）七月，楊增新便擬請將內(nèi)地各省改遣發(fā)新人犯，暫緩兩年，待新省地方安寧，再行照章辦理。除已發(fā)遣在途各犯，轉(zhuǎn)行各屬查照遵辦、妥為安置外，楊增新則又呈請中央暫行停發(fā)遣犯來新。

（二）阻攔、遣返和安置種煙（罌粟）流民

為了整飭社會不良惡弊，配合國際及我國國內(nèi)禁煙，楊增新在新疆也實(shí)行禁煙，但不同的是，楊增新在新疆禁煙的重點(diǎn)不是放在禁止吸食鴉片上，而是放在禁止種煙上，他嚴(yán)令禁止和阻攔流民入疆和越境種煙。

楊增新下令新疆各地嚴(yán)防流民赴俄種煙，從迪化至塔城沿途，經(jīng)過昌吉、呼圖壁、綏來、烏蘇、額敏、塔城都設(shè)有駐兵，遇有取道塔城赴俄境的單客，則一律阻止前行。楊增新指出，禁止甘肅人赴俄種煙的正本清源的辦法為：“惟有由甘肅督軍飭令甘、涼、肅一帶文武，遇有單人孤客一律阻止，勿令出關(guān)；新疆則于東路哈密之星星峽切實(shí)稽查，除真正商人、攜有貨物或攜帶眷屬者準(zhǔn)予入境外，其余專為種煙而來之游民，嚴(yán)行阻止，不準(zhǔn)出關(guān)。”②參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第9頁。

新疆接收俄國遣送的種煙者，將甘肅煙犯遞解回籍，受到甘肅酒泉縣知事程宗伊及甘肅禁煙總公所的質(zhì)疑，謂新疆遞解甘肅煙犯需經(jīng)調(diào)查確鑿，查明證據(jù)。對此，楊增新咨覆甘肅省長，告知新疆接收的煙犯有“千數(shù)百人”之多，而解送甘肅省的則“擇其最不安分、歷年赴俄種煙者，分起解令進(jìn)關(guān)，不過百余人”③參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第19頁。。他稱“新疆禁止游民赴俄種煙，其種煙證據(jù)系在俄國，既經(jīng)俄官拿交中國邊卡接收，即為赴俄種煙之確據(jù)”④參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第20頁。，“若必俟中國派員赴俄搜查證據(jù)方能遞解，是赴俄種煙之人永遠(yuǎn)不能阻止，于禁煙前途實(shí)多窒礙”⑤參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第19頁。。他對遞解甘肅種煙流民回籍作了解釋：“赴俄種煙之人，其犯事系在俄國，雖經(jīng)俄人拿獲，解交新疆，而新疆辦理不便操切，又不能置之不問，除遞解回籍，再無別法。”⑥參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第19頁。楊增新恐甘肅各縣遞解為難，還將遞解煙犯車價(jià)由新疆發(fā)至肅州，或由新疆酌派弁兵將該犯徑解肅州，并多次聲明，解犯到肅，聽其自行回籍。與甘肅省的協(xié)調(diào)，使新疆遞解煙犯得以順利進(jìn)行。

為了從根源上解決流民赴新疆及越境種煙問題，民國八年（1919）楊增新與塔城俄國領(lǐng)事商訂《中俄會禁種煙辦法》，規(guī)定俄人凡租給中國人種煙的土地，一律退還租金，以后不準(zhǔn)再行租地給中國人種煙；俄國方面會同新疆官員至俄境，勸導(dǎo)種煙中國人回國，不聽勸說的強(qiáng)行驅(qū)逐，送交中國官員接解入卡，令其改圖生計(jì)，如解往阿爾泰挖金或筑城造路等。

楊增新還嚴(yán)厲制裁種煙者及禁煙失職的官員。楊增新稱：“種煙之人半多游民匪徒，非嚴(yán)加懲創(chuàng)不足以昭警戒，而免效尤?！盵4]甲集上，35民國四年（1915）春，阜康縣查獲種煙人犯李榮章等五名，烏蘇縣查獲種煙人犯二十三名，實(shí)拿獲李正福等六名；迪化縣查獲種煙人犯張世嚴(yán)等四名。楊增新當(dāng)即批示，將李榮章、李正福、張世嚴(yán)三名種煙首犯槍斃。烏蘇縣屬之甘家湖即蒙人所稱之吉爾噶朗，在舊土爾扈特部署盟長福晉鄂羅拉瑪轄境內(nèi)，民國四、五、六年，常有游民在該處種煙，雖迭經(jīng)拿獲，嚴(yán)予懲辦，然而又有煙苗發(fā)現(xiàn)。楊增新乃電令烏蘇營縣會帶軍警前往查辦，查得“大小十余段，合計(jì)不下三四百畝之多”，皆經(jīng)翻犁，人犯楊得生、王興、姜生玉皆依律懲辦。楊增新以“若不將縱容種煙之蒙部頭目量予懲罰，斷難收廓清之效”①參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第13頁。為由，將該盟長應(yīng)領(lǐng)民國九年分薪俸“罰停半俸，充作禁煙經(jīng)費(fèi)，以警將來”；另外，鑒于“該縣文武印委各員查禁蒙境煙苗未能十分得力，業(yè)已先行記過”②參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第二卷，木刻本，民國十五年（1926），第15頁。，勒令他們嚴(yán)緝逃犯，務(wù)必抓獲，追究懲辦。

遞解種煙流民回籍和安置種煙流民從業(yè)，不僅可以收禁煙之實(shí)效，也可使種煙流民不致在新疆滋事而帶來混亂。

（三）限制官吏對人民的盤剝

民國時(shí)期新疆的封建剝削沉重，人民不忍重負(fù)，被逼出逃，在新疆屢見不鮮，引起楊增新的重視。舊土爾扈特東部副盟長在位時(shí)期，所屬蒙民負(fù)擔(dān)沉重，當(dāng)時(shí)部下蒙民每年向副盟長交納“銀一千二百兩、食麥三千六百斛、大米三石六斗、大茶四十八塊、食羊六十只、料豆三十石、草六千捆、柴一百五十車，并派應(yīng)差戈什二名”[4]辛集一，31。在該副盟長因涉案被罷黜后，由該貝勒之妻倭羅拉格爾札布署舊土爾扈特東部副盟長之職。倭羅拉格爾札布接印視事，竭力整頓，將以上各項(xiàng)照依向章一律減半，受到楊增新的大力嘉獎(jiǎng)。楊增新更以“該部蒙民生計(jì)艱難，差徭繁重”為由，飭令“將以前苛派一律核減”[4]辛集一，31。

哈薩克牧民不僅向政府繳納賦稅，地方王公也向哈薩克人民征稅，是為陋規(guī)。民國成立以來，阿爾泰長官帕勒塔親王任內(nèi)亦有攤派哈薩克人民之事，楊增新在《呈報(bào)阿爾泰哈薩差徭繁重業(yè)經(jīng)切實(shí)裁禁文》中說：“據(jù)由阿爾泰逃來新疆之哈薩頭目不拉克五庫大及扎楞結(jié)木懇并藏根八音八等面稱，長官帕勒塔向哈民派收駱駝三千只，馬三千匹，犍牛五百條，母牛一千條，羊一萬只等語，增新查以上牲畜照依二年分時(shí)價(jià)，駝三千只每只以六十兩計(jì)算，值銀六萬兩，犍牛五百條，每條以五十兩計(jì)算，值銀六萬兩，通計(jì)所派駝馬牛羊共值銀三十五萬五千兩，帕長官當(dāng)能據(jù)實(shí)造報(bào)此項(xiàng)，所派牲畜名為報(bào)效，實(shí)則勒捐?！盵4]甲集上,41哈薩克王公亦“向視哈民為魚肉，無所顧恤”，他們往往自定賦稅，盤剝所屬哈薩克人民血汗，如阿爾泰的哈薩克公、千戶長、百戶長及為王公辦事的扎楞都享受哈薩克人民繳納的稅收，如阿爾泰的哈薩克人民每年供給王公、千戶長、百戶長、扎楞的羊只分別為1 000頭、100頭、20頭、10頭。另外，征稅員也要向哈民勒索馬匹物品。為了減輕哈薩克人民的負(fù)擔(dān)，楊增新革除陋規(guī)，規(guī)定哈薩克人民稅收標(biāo)準(zhǔn)。民國二年（1913）十一月，楊增新派新疆司法籌備處處長劉長炳赴阿爾泰查辦，規(guī)定哈薩克人民繳納稅收的標(biāo)準(zhǔn)：每馬一匹，稅銀一錢五分，牛一頭，稅銀一錢二分，駱駝一只稅銀二錢，羊一只稅銀二分，均按財(cái)政廳規(guī)則新章辦理。為了防止舞弊，楊增新由各縣知事遴派妥人，攜冊赴場，照章收稅，不準(zhǔn)分厘浮收。因哈薩克人民不識漢文，易被人愚弄，楊增新要求地方出回文（哈薩克語）告示，將應(yīng)收各項(xiàng)稅銀數(shù)目明白開列，使哈民一體周知，如有地方官及頭目人等章外浮收以及藉端需索者，準(zhǔn)其赴巡按使衙門指名控告。③參見楊增新《通告哈薩克在內(nèi)地游牧應(yīng)照章納稅文》，《補(bǔ)過齋文牘》辛集上，北京：新疆駐京公寓版，辛酉（1921）三月，第26-27頁。

楊增新還減免哈薩克人牧稅，他稱“新疆地瘠民貧，回、纏、蒙、哈困苦已極，而哈薩各部為尤甚”④參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘三編》第一卷，蒙自楊氏刻本，民國二十三年（1934），第34頁。。民國十六年（1927）前后，游牧區(qū)域連年霜雪成災(zāi)，繼以疫病流行，牲畜倒斃過多，楊增新向中央呈請立案，減免哈薩克牧稅：“自十六年（1927）起，歲征此項(xiàng)牧稅酌減三分之一?！雹賲⒁姉钤鲂隆堆a(bǔ)過齋文牘三編》第一卷，蒙自楊氏刻本，民國二十三年（1934），第36頁。為了確保減免牧稅的有效進(jìn)行，楊增新飭令調(diào)查原有牲畜的數(shù)目，使其不得稍有隱匿，同時(shí)保證地方“不得稍有浮收，致累貧民”。他還豁免哈薩克族牧民所欠債務(wù)。哈薩克族民眾向官錢局借用或到皮毛公司挪借貨物，伊犁克宰、阿勒班兩部落積欠伊犁官錢局172，400 余兩，值羊25 200 只。楊增新便將哈薩克族“所欠官錢局羊二萬五千二百只全數(shù)豁免，以示體恤而蘇民困”②參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第一卷，木刻本，民國十五年（1926），第6頁。。他在民國三年（1914）七月十日電告伊犁鎮(zhèn)守使楊飛霞：“我輩為民請命，亦屬分所當(dāng)為，該使既守是邦，想亦知該哈民之苦累，當(dāng)盡其煦育之仁，而不使之窮無所苦。”[4]辛集一,24令楊飛霞將哈薩克族牧民所積欠的羊只豁免。

楊增新為了禁止地方官吏盤剝百姓，常以官吏在民間的口碑及百姓對官吏的評價(jià)作為其獎(jiǎng)、懲官吏的標(biāo)準(zhǔn)。在新疆各縣知事年終考績中，楊增新曾為地方官中百姓口碑極好的阿克蘇縣知事徐謙等人請予獎(jiǎng)勵(lì)，他稱：“現(xiàn)署阿克蘇縣知事徐謙等數(shù)員，皆循聲卓著，理合出具切實(shí)考語，密呈鑒核，應(yīng)請傳諭嘉獎(jiǎng)，以資鼓勵(lì)?！盵4]乙集三，25楊增新稱：“若官能實(shí)心愛民，民亦必實(shí)心愛官，即一旦有事，亦必能官民一氣，互相維持?！盵4]乙集三，25

（四）禁止霸占熟地、私自安插流民和民間驅(qū)逐流民

民國六年（1917），維吾爾人阿布登拉等二十四戶，控告哈薩克族葉爾堅(jiān)霸占他們在烏宗阿哈什地方所開墾的熟地，對此，楊增新強(qiáng)調(diào)必須禁絕此種舉動(dòng)，從國防、墾荒安民、重農(nóng)貴栗、國家法律四個(gè)方面論述維吾爾人所墾熟地不能由哈薩克人霸占的理由。因俄人曾經(jīng)強(qiáng)行遷往新疆本地人開墾好的土地，“使中民無容身之地”，楊增新認(rèn)為如果不禁絕此種現(xiàn)象，“該種地之纏民亦不免流離失所”[4]辛集二,52，他令縣知事“務(wù)將已墾成熟之地全數(shù)斷歸纏民阿布登拉等二十四戶照舊管業(yè)，并將纏民與哈薩地界妥為劃分”[4]辛集二,53。

經(jīng)由俄國逃來新疆之人，多系東三省、山東、直隸之人，曾在伊犁、古城等處暴動(dòng)。楊增新為了防止這些流民“潛行入境，以種地為名，暗為煽亂，貽害地方”，密令“刻速詳細(xì)調(diào)查，凡在阿山領(lǐng)土開墾者，應(yīng)以陜、甘、新三省漢回及新疆土著蒙、哈、回、纏人民為限，不得將東三省、山東、直隸之人、由俄國逃來之胡匪擅行安插，以致勾結(jié)外人，一旦禍發(fā)，為患邊局”。他告誡地方政府“如有朦混將阿山地畝撥給以上所指各省之人者，一經(jīng)查明，定將各該地方官分別懲戒”。至于東北各省安分之人，楊增新則允許他們來新疆領(lǐng)地開墾，“準(zhǔn)在沙灣、綏來、昌吉各縣種地營業(yè)”，但他規(guī)定這些人“不得在阿爾泰安置”③參見楊增新《補(bǔ)過齋文牘續(xù)編》第十四卷，木刻本，民國十五年（1926），第29-30頁。，以免導(dǎo)致喧賓奪主。

對于流民，新疆地方官吏往往任由地方百姓自行驅(qū)逐，引起了楊增新的重視，他明確告誡地方官員“地方流民由百姓自行驅(qū)逐辦法甚為不妥”，他稱：“官能治民，民不能治民，若聽百姓自行驅(qū)逐，必起沖突，且流民只要安分，亦無驅(qū)逐之必要，若處處驅(qū)逐，該流民必?zé)o容身之地，操之太急，易滋流弊，惟實(shí)在查有劣跡者或行跡確可疑者，由百姓稟官，依律懲辦，或以治罪，或遞解回籍，方為正辦?！盵4]辛集一，38

（五）消除流民會黨的潛在威脅

民國元年（1912），南疆各地流民會黨到處戕官，因當(dāng)時(shí)南疆軍官不少為哥老會首領(lǐng)，他們將流民會黨編成軍隊(duì)，稱為巡防隊(duì)，歸其管帶，這種情況在沒有發(fā)生戕官事件的地方也有發(fā)生。對于南疆各屬所報(bào)由官處遣散流民之事，楊增新批示：“夫所謂遣散流民者，必遣之出境，遣之回籍，乃能實(shí)收其效果，若將此縣游民遣之彼縣，彼縣游民又遣之此縣，今日此縣遣之，明日彼縣遣之，仍不離乎新疆之一省?！盵4]乙集二,47他明白，遣散的流民如果在新疆境內(nèi)流落仍然會成為新疆穩(wěn)定的隱患，即“若云流民在喀什滋事，遣之伽師，遣之巴楚，即不滋事，此必?zé)o之理也”[4]乙集二，47。

哥老會是流民依附的靠山，消除哥老會勢力的影響是楊增新防止流民聚集成團(tuán)的重要措施。楊增新告誡地方官，“會匪為害地方，務(wù)要盡力早治，倘稍存姑息，今日官不辦匪，異日匪必害官”，要求重辦哥老會首領(lǐng)，即“如有哥老會匪在該屬開山立堂，以及散放票布，設(shè)立碼頭，或借會匪勢力煽惑勾結(jié)者，不論其為南人為北人，只要實(shí)為會中首要人物，如龍頭大爺，當(dāng)家管事之類，一經(jīng)拿獲，即行重辦，能除一會匪，即多一功德”[4]乙集三，30-31。

楊增新稱，民國初年，新疆“人民僅二百一十余萬，其中漢民不及百分之一，且猶流寓多，而土著少”[4]甲集下,11。當(dāng)哥老會如火如荼之時(shí)，楊增新的省政府還面臨著其它的壓力，即伊犁、迪化抗衡和俄國支持下的外蒙喀爾喀人西犯科布多、阿爾泰。楊增新在對待哥老會問題上比較慎重：首先，以回隊(duì)對付哥老會。其次，根據(jù)哥老會實(shí)力強(qiáng)弱不同，采用不同的策略，靈活辦案，恢復(fù)地方安寧。對于實(shí)力較弱的哥老會，楊增新直接利用回隊(duì)辦理案件，捕殺涉案哥老會主犯；對于擁有較強(qiáng)實(shí)力的哥老會，楊增新則先穩(wěn)住對方，以期維護(hù)一方安寧，待時(shí)機(jī)到時(shí)再予以清除其勢力。再次，清除哥老會黨。民國三年（1914），新疆局勢趨于穩(wěn)定，俄國支持外蒙的威脅解除，伊犁軍、政大權(quán)盡操楊增新之手，清除哥老會影響的時(shí)機(jī)成熟。從民國二、三年間至民國八年，楊增新利用回隊(duì)及地方官員及軍隊(duì)，先后清除了南疆的若羌、和闐、于闐以及北疆的迪化、綏來、精河、塔城等地的哥老會影響，困擾楊增新多年的哥老會的影響就此被平息。據(jù)張大軍的《新疆風(fēng)暴七十年》記載，先后被楊增新清除的哥老會頭目計(jì)有1 780人。①參見張大軍《新疆風(fēng)暴七十年》，臺北：蘭溪出版社，1970年，第174-183頁。

（六）防堵、驅(qū)逐、遣返、安置俄國難民

對于楊增新在主政初期的俄國哈薩克人難民逃入新疆問題，新疆對其進(jìn)行防堵，將他們趕至俄境，在俄國拒絕接受后，通過外交談判，得到新疆自行安插保證后，將俄國哈薩克難民收入中籍，在伊犁境內(nèi)設(shè)法安置。②參見何永明《穩(wěn)定與發(fā)展——楊增新治理新疆研究（1912—1928）》，西安：中國出版集團(tuán)世界圖書出版公司，2013年，第172-175頁。對于民國五、六年逃入新疆的俄國哈薩克、吉爾吉斯等人，楊增新則采取了防堵及和平驅(qū)逐的措施，但仍有大量難民進(jìn)入新疆。楊增新通過與俄國交涉，民國六年五月伊犁已經(jīng)將約十六萬人驅(qū)出國境，至九月還有數(shù)千人未返回，因天寒地凍，新疆準(zhǔn)其在中國境內(nèi)過冬，待來年春天再返回俄國。烏什、阿克蘇多為俄國布魯特（吉爾吉斯人）逃民，于民國七年秋冬開始大部返國。至于仍然留在新疆的俄國布魯特人，楊增新派人調(diào)查，分別發(fā)給入籍護(hù)照。③參見何永明《穩(wěn)定與發(fā)展——楊增新治理新疆研究（1912—1928）》，西安：中國出版集團(tuán)世界圖書出版公司，2013年，第188-189頁。對于俄國十月革命勝利后逃來新疆的難民，楊增新通過與蘇俄紅軍聯(lián)合，最終消滅了白俄軍隊(duì)，難民中除被送返回國者外，也有一些留在了新疆，最終在新疆安居。

（七）開渠墾荒，安置流民

對于“不可勝計(jì)”的流民，楊增新稱，“若不設(shè)法安置，聽其流離失所，今日多一流民，即異日多一亂民”，“今欲求補(bǔ)救之法，惟有注重墾務(wù)，查明各屬荒地，招人承墾，安插一戶可養(yǎng)十人，安插千戶，可養(yǎng)萬人，所以生財(cái)者在此，所以弭亂者在此”[4]甲集上,69。民國四年（1915）二月二十九日，楊增新又稱：“近年以來人民日益加多，糧食日益加貴，自非開辟土地不足以安流氓而裕民食?！盵4]丁集上，2楊增新把墾田開荒上升到民計(jì)、民生與新疆社會穩(wěn)定的高度。

楊增新于民國四年（1915）初在新疆巡按使署內(nèi)設(shè)立水利委員會，確定了“先北后南”的方針，首先在沙灣等縣開始，歷時(shí)七年左右時(shí)間，在迪化、昌吉、呼圖壁、綏來、沙灣、烏蘇、阜康、孚遠(yuǎn)、鎮(zhèn)西、塔城、七角井、鄯善、吐魯番、焉耆、尉犁、若羌、且末、輪臺、庫車、沙雅、阿克蘇、英阿巴特、巴楚、莎車、洛浦等地修筑渠道，能夠灌溉土地達(dá)百萬余畝。楊增新“意在安插無業(yè)游民，使邊地漸臻富庶”[4]丁集下，8，在鎮(zhèn)西縣喬家溝渠道開成后，他贊同該縣知事將該處荒地兩千畝作為官地，招民租墾，三年內(nèi)歸還開渠費(fèi)款，并強(qiáng)調(diào)“將此項(xiàng)開渠有水之荒，作為官地，招人佃種，從輕收租，則荒地可以速開，窮民可以安插”，他要求地方官“實(shí)事實(shí)心，認(rèn)真進(jìn)行，方能做到有利無弊”[4]丁集下，35。

楊增新在新疆實(shí)行官墾和民墾兩種形式，也稱兵屯和民屯。兵屯即派軍隊(duì)屯墾荒地，主要針對地畝大、民力不足的地區(qū)，有時(shí)也依當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況而定。民墾或民屯之田，主要指民力可以勝任開墾的地畝。楊增新開渠墾荒的目的之一為安置流民，而“非欲使有地可耕之人多領(lǐng)地畝，隨意兼并”[4]丁集下，8，更“不得由一二殷實(shí)之戶，獨(dú)力承領(lǐng)多數(shù)地畝，致使窮民向隅”[4]丁集下，35，所以民墾為新疆開田墾荒的主要形式。楊增新主政新疆時(shí)期，民墾荒地的方式主要有三種，即招戶開墾、移民開墾和戶民承墾。楊增新從官庫收入和安置民戶兩方面進(jìn)行考慮，認(rèn)為“將來只能承糧升科，不如收租之得利為厚，……惟墾荒乃殖民要政，多安一戶，即與地方多與一分利益”，他說：“協(xié)餉之餉源已絕，食眾生寡，來日大難，無業(yè)游民，所在多有于此，而欲鞠人謀人之保居，茍不從開渠墾荒、安插窮民為入手辦法，庸有當(dāng)乎？夫盜賊者，窮民之變計(jì)也，叛亂者，盜賊之歸結(jié)也。”[4]丁集下，53由此可見，楊增新在全疆范圍內(nèi)開渠墾荒，防止流民流入盜匪及防止因流民問題引起變亂是其重要原因。事實(shí)上，楊增新墾田開荒安置流民取得了實(shí)效，1916年至1917 年，僅莎車一縣就增灌荒地10.61 萬畝，安置了4 220余戶流民。①參見楊增新《呈請將縣知事劉人倓等六員名分別獎(jiǎng)給存記勛章文》，載《補(bǔ)過齋文牘》丁集下，收錄于李毓澍《中國邊疆叢刊》第一輯，第十四種影印本，臺北：文海出版社，1965年，第62頁。

楊增新是進(jìn)士出身，熟讀四書五經(jīng)，有著中國傳統(tǒng)文化中的民本思想，也有中國傳統(tǒng)的愛國思想。楊增新對流民問題的認(rèn)識和措施有其合理的因素，他以新疆的社會穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)行積極的墾田開荒、安置流民、減輕封建剝削等措施，以靈活的策略解決俄國難民問題，維護(hù)我國西北邊疆的安定，避免了新疆當(dāng)時(shí)因流民問題而出現(xiàn)混亂，客觀上有利于新疆的社會穩(wěn)定和社會生產(chǎn)，有著積極的意義。當(dāng)然楊增新對流民問題的認(rèn)識也有一定的局限性，他看到了流民對新疆不利的一面，對于北洋政府要求新疆接收并安置內(nèi)地流民進(jìn)行抵制，也不愿接受向新疆遣送罪犯，但對安置流民對發(fā)展新疆經(jīng)濟(jì)的作用，則估計(jì)不足。