劉松山

長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，在人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督工作中，有一種用頻很高的說(shuō)法，叫“人大的監(jiān)督，是監(jiān)督，也是支持”，或者叫“監(jiān)督也是支持”。把監(jiān)督與支持聯(lián)系起來(lái)表述，給人的感覺(jué)，一方面是鼓勵(lì)人大加強(qiáng)監(jiān)督、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，同時(shí)也要正確地認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督的性質(zhì)定位，把握監(jiān)督的方式和尺度；另一方面是要求被監(jiān)督機(jī)關(guān)從有利于促進(jìn)自身工作的角度理解人大監(jiān)督，自覺(jué)、主動(dòng)地接受人大監(jiān)督。但在實(shí)踐中，各方面仍然普遍覺(jué)得，人大監(jiān)督工作不好開(kāi)展；即使開(kāi)展起來(lái)，也容易流于形式。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？從根子上看，恐怕還是在如何準(zhǔn)確地理解監(jiān)督與支持的關(guān)系方面，有很多困難和困惑。因此，對(duì)這個(gè)問(wèn)題展開(kāi)研究，對(duì)于準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督工作的性質(zhì)定位，找到人大監(jiān)督工作的總開(kāi)關(guān)，特別是科學(xué)處理加強(qiáng)人大監(jiān)督與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，具有十分重大的意義。

一、一些重要的提法及其變化

人民代表大會(huì)制度是最適合中國(guó)國(guó)情、最有利于人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的政治制度。那么，在這個(gè)制度下，如何才能把國(guó)家的權(quán)力牢牢掌握在人民手中？十分關(guān)鍵的一條，就是由人大對(duì)它產(chǎn)生的其他國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。但是，監(jiān)督這項(xiàng)職權(quán)說(shuō)起來(lái)容易，深入思考下去，真正落實(shí)下去，卻是很難的，因?yàn)樗婕暗年P(guān)聯(lián)因素太多、太復(fù)雜?；仡櫄v史就可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)如何定性和定位人大監(jiān)督，如何把握人大監(jiān)督的度，如何處理人大監(jiān)督與其他黨政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的關(guān)系，我們的提法是在不斷變化的。①(1)①青年學(xué)者蔣清華在研究人大監(jiān)督與支持關(guān)系時(shí)，檢索引證了不少全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告的表述，具體內(nèi)容可參見(jiàn)蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國(guó)人大監(jiān)督的特色及調(diào)適》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期，第93-95頁(yè)。本文檢索梳理的主要是一些重要領(lǐng)導(dǎo)人講話中的表述。

(一)毛澤東、周恩來(lái)的提法

關(guān)于人大監(jiān)督的提法，從源頭上可以追溯到毛澤東1945年在延安與黃炎培說(shuō)的一句關(guān)于人民監(jiān)督政府的名言：“只有讓人民起來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人民起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！雹?2)②黃方毅：《毛澤東黃炎培當(dāng)年延安話民主》，載《新華文摘》1990年第4期，第134頁(yè)。毛澤東所說(shuō)的監(jiān)督主體雖然是“人民”，但在人民代表大會(huì)制度的體制下，代表人民行使監(jiān)督權(quán)的當(dāng)然就是人民代表大會(huì)了。這里，他是站在如何跳出“歷史周期率”的角度，提出只有讓人民(人大)起來(lái)監(jiān)督政府，才能避免人亡政息，強(qiáng)調(diào)的是人大擁有監(jiān)督權(quán)的意義，而沒(méi)有涉及對(duì)人大具體監(jiān)督工作中的定性。

制定1954年憲法時(shí)，毛澤東進(jìn)一步說(shuō)：“我們的主席、總理都是由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生出來(lái)的，一定要服從全國(guó)人民代表大會(huì)，不能跳出如來(lái)佛的手掌?！雹?3)③中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1949-1976)》(第二卷)，中央文獻(xiàn)出版社2013年版，第228頁(yè)。這里，毛澤東直接提出了人民代表大會(huì)的監(jiān)督問(wèn)題，但這個(gè)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是主席、總理對(duì)人大的服從，而沒(méi)有涉及人大對(duì)主席、總理進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，在處理各種關(guān)系中的定性定位。

1954年憲法實(shí)施后，人大的監(jiān)督很快變?yōu)榫唧w的實(shí)踐。這個(gè)實(shí)踐既包括全國(guó)人大的實(shí)踐，也包括地方人大的實(shí)踐，但首先是全國(guó)人大的實(shí)踐，因?yàn)槿珖?guó)人大的實(shí)踐對(duì)地方人大具有示范意義。這樣，就需要回答人大如何監(jiān)督以及這種監(jiān)督的性質(zhì)問(wèn)題了。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，1956年7月21日，周恩來(lái)在上海市第一次黨代會(huì)上講話時(shí)，做了相當(dāng)篇幅的生動(dòng)闡述。

他說(shuō)：“今年召開(kāi)的全國(guó)人民代表大會(huì)已經(jīng)開(kāi)了一個(gè)先例，就是把所有代表的發(fā)言，包括批評(píng)政府工作的發(fā)言，不管對(duì)的、部分對(duì)的甚至錯(cuò)的都發(fā)表出來(lái)。這就在人民中揭露了政府工作的缺點(diǎn)?！雹?4)④ 《周恩來(lái)選集》(下卷)，人民出版社1984年版，第208頁(yè)。周恩來(lái)這句話有一個(gè)重要信號(hào)值得注意，即全國(guó)人大代表批評(píng)政府工作報(bào)告的發(fā)言，不管是對(duì)的還是錯(cuò)的，都能發(fā)表出來(lái)。翻看那一時(shí)期的《人民日?qǐng)?bào)》就可以發(fā)現(xiàn)，全國(guó)人大代表的發(fā)言，特別是批評(píng)性的發(fā)言，的確是都能發(fā)表出來(lái)的。而在周恩來(lái)看來(lái)，人大對(duì)政府工作的這種批評(píng)和發(fā)表，目的是揭露政府工作中的缺點(diǎn)。

那么，政府對(duì)這種“揭露”應(yīng)當(dāng)采取什么態(tài)度？周恩來(lái)說(shuō)：“我們不怕揭露，即使揭露錯(cuò)了一點(diǎn)也不要緊，有則改之，無(wú)則加勉，這有好處。政府應(yīng)該讓人民代表批評(píng)自己的錯(cuò)誤，承認(rèn)應(yīng)該承認(rèn)的錯(cuò)誤?！雹?5)⑤ 《周恩來(lái)選集》(下卷)，人民出版社1984年版，第208頁(yè)。對(duì)于人大與政府的這一“揭露”與“不怕揭露”的關(guān)系，周恩來(lái)繼續(xù)說(shuō)：“明年還準(zhǔn)備進(jìn)一步允許辯論，當(dāng)然現(xiàn)在也允許辯論，小組會(huì)上就辯論得很熱烈，將來(lái)在大會(huì)上也可以辯論。就是說(shuō)，人民代表提出的意見(jiàn)，政府要出來(lái)回答?；卮饘?duì)了，人民滿(mǎn)意；不對(duì)，就可以起來(lái)爭(zhēng)論?！雹?6)⑥《周恩來(lái)選集》(下卷)，人民出版社1984年版，第208頁(yè)。

最后，周恩來(lái)對(duì)人大與政府的這種揭露、回答和辯論的監(jiān)督互動(dòng)，用了一個(gè)形象的詞來(lái)概括定性，叫“對(duì)臺(tái)戲”。他說(shuō)：“資本主義國(guó)家的制度我們不能學(xué)，那是剝削階級(jí)專(zhuān)政的制度，但是，西方議會(huì)的某些形式和方法還是可以學(xué)的，這能夠使我們從不同方面來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。換句話說(shuō)，就是允許唱‘對(duì)臺(tái)戲’，當(dāng)然這是社會(huì)主義的‘戲’。我們共產(chǎn)黨人相信真理越辯越清楚。我們共產(chǎn)黨人要有勇氣面對(duì)真實(shí)，面對(duì)錯(cuò)誤，有錯(cuò)誤就不怕揭露，就勇于承認(rèn)和改正?！雹?7)⑦《周恩來(lái)選集》(下卷)，人民出版社1984年版，第208頁(yè)。周恩來(lái)這里提出一個(gè)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義制度下，人大與政府能不能唱“對(duì)臺(tái)戲”的問(wèn)題。顯然，他是熱情地支持這種監(jiān)督方式的，并認(rèn)為在“對(duì)臺(tái)戲”的結(jié)構(gòu)中，政府面對(duì)人大的揭露監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)勇于承認(rèn)和改正錯(cuò)誤。周恩來(lái)為什么支持“對(duì)臺(tái)戲”式的監(jiān)督？這恐怕與他哲學(xué)意義上的思考有關(guān)，即“共產(chǎn)黨人相信真理越辯越明”，因?yàn)檎驹谡J(rèn)識(shí)論的角度，人大對(duì)政府“對(duì)臺(tái)戲”式的監(jiān)督，顯然是達(dá)到真理越辯越明的有效渠道。

當(dāng)然，1954年憲法真正實(shí)施的時(shí)間并不長(zhǎng)，全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行“對(duì)臺(tái)戲”式的監(jiān)督主要集中在1955年到1957年上半年。后來(lái)，從反“右”到“文革”的那段時(shí)間，人大的全部工作被中斷直至破壞，更談不上“對(duì)臺(tái)戲”式的監(jiān)督了。所以，“對(duì)臺(tái)戲”可能引發(fā)的問(wèn)題也就沒(méi)有得到充分的注意和研究。比如，如果允許全國(guó)人大代表對(duì)國(guó)務(wù)院提出的批評(píng)，不管是正確的、部分正確的甚至是錯(cuò)誤的，都在《人民日?qǐng)?bào)》全文發(fā)表，在當(dāng)時(shí)看來(lái)非常有積極意義，但如果成為一項(xiàng)工作規(guī)則或者慣例甚至法律的規(guī)定，是否具有可行性，將會(huì)引發(fā)什么樣的問(wèn)題？再比如，在人大會(huì)議上，如果人大代表對(duì)政府展開(kāi)充分的“揭露”，政府與人大代表進(jìn)行充分的辯論，需要什么樣的條件，最終又會(huì)出現(xiàn)什么樣的情況？等等?？陀^地說(shuō)，當(dāng)時(shí)對(duì)這些問(wèn)題的預(yù)料和重視，至少是不夠全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)的。

而1982年憲法制定后，對(duì)于如何定性和定位人大對(duì)政府包括法院、檢察院以及現(xiàn)在的監(jiān)察委員會(huì)的具體監(jiān)督工作，我們的認(rèn)識(shí)又經(jīng)過(guò)了不斷發(fā)展變化的過(guò)程。

(二)彭真上世紀(jì)50年代的提法以及80年代的變化

在實(shí)施1954年憲法初期，彭真的態(tài)度與周恩來(lái)一樣，也是熱情地支持人大與政府唱“對(duì)臺(tái)戲”的，這在他于1957年3月21日在全國(guó)政協(xié)會(huì)議結(jié)束后召開(kāi)的全體黨員大會(huì)上就百家爭(zhēng)鳴問(wèn)題發(fā)表的講話中，就有生動(dòng)體現(xiàn)。他說(shuō)：“根本的方針是不要把人大和政協(xié)搞成形式，敷衍了事，而是要認(rèn)真地同黨外人士一起，共同商量解決問(wèn)題?！薄熬褪且偌覡?zhēng)鳴，唱對(duì)臺(tái)戲?！薄捌綍r(shí)所講的對(duì)臺(tái)戲，就是你唱我也唱，百家爭(zhēng)鳴，看誰(shuí)鳴得對(duì)?！雹?8)①《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌?第三卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第933頁(yè)。由這些表述可以看出，彭真不僅從百家爭(zhēng)鳴的角度來(lái)看“對(duì)臺(tái)戲”，還把這種“對(duì)臺(tái)戲”式的監(jiān)督，比喻為“合法斗爭(zhēng)”，并說(shuō)：“把各種有意見(jiàn)的人，納入合法斗爭(zhēng)的軌道，這樣對(duì)人民有利。有些人對(duì)我們不滿(mǎn)，是讓他講出來(lái)，對(duì)的我們接受，不對(duì)的加以說(shuō)明解釋好呢？還是不讓他們講，逼使人家搞非法斗爭(zhēng)，搞小亂子好呢？當(dāng)然是合法斗爭(zhēng)好?！薄坝幸庖?jiàn)的都在會(huì)上提出來(lái)，這樣，就可以改進(jìn)工作，人民內(nèi)部關(guān)系就可以得到調(diào)整，有一點(diǎn)矛盾就解決，就可避免矛盾的總爆發(fā)?！雹?9)②《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌?第三卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第933頁(yè)。

但是，到了上世紀(jì)80年代，對(duì)于“對(duì)臺(tái)戲”問(wèn)題，彭真的態(tài)度發(fā)生了很大的變化。1983年6月24日，他在六屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上對(duì)如何做好省級(jí)人大常委會(huì)工作，專(zhuān)門(mén)做了講話。在這個(gè)講話中，彭真明確提出了省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督政府的方針：“省級(jí)人大常委會(huì)在同政府的關(guān)系上，方針不是唱‘對(duì)臺(tái)戲’，但也不是等因奉此、不問(wèn)是非的‘橡皮圖章’?！雹?10)③彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第198頁(yè)。那方針是什么？彭真說(shuō)：“方針是實(shí)事求是，以人民利益為根據(jù)，以憲法、法律為準(zhǔn)繩，是就是，非就非。對(duì)的，就肯定，就支持；錯(cuò)的，就否定，就糾正?！雹?11)④彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第198頁(yè)。這里，彭真改變了前述周恩來(lái)和他自己二十多年前關(guān)于“對(duì)臺(tái)戲”的提法，明確提出方針不是唱“對(duì)臺(tái)戲”。值得注意的是，在1954年憲法實(shí)施的時(shí)候，周恩來(lái)?yè)?dān)任國(guó)務(wù)院總理，彭真擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，那一時(shí)期全國(guó)人大開(kāi)會(huì)過(guò)程中對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行的“對(duì)臺(tái)戲”式的監(jiān)督，彭真不僅有親身經(jīng)歷，而且這種監(jiān)督很大程度上都是由他直接主持和安排的。所以，對(duì)于“對(duì)臺(tái)戲”，彭真無(wú)疑有深刻的體驗(yàn)和認(rèn)識(shí)。

但是，彭真在這里沒(méi)有回答為什么要改變以前關(guān)于“對(duì)臺(tái)戲”的提法。他只從正面強(qiáng)調(diào)，在方針上，人大監(jiān)督應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，以人民利益為根據(jù)，以憲法、法律為準(zhǔn)繩。為什么方針不是唱“對(duì)臺(tái)戲”？是否可以做這樣的推想：“對(duì)臺(tái)戲”本身是一種監(jiān)督的形式，如果以唱“對(duì)臺(tái)戲”為方針，就容易忽視或者把握不住監(jiān)督的內(nèi)容和效果，變成追求形式，為了唱“對(duì)臺(tái)戲”而唱“對(duì)臺(tái)戲”了。而如果對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容效果不加以把握，代表的意見(jiàn)，不管是對(duì)的、部分對(duì)的甚至是錯(cuò)誤的，都可以在會(huì)議直至媒體上全部發(fā)表出來(lái)，是不是就可能失之主觀，進(jìn)而偏離實(shí)事求是、人民利益和憲法法律的原則方向，甚至產(chǎn)生其他難以預(yù)料的影響呢？顯然是有可能的。如果出現(xiàn)這種情況，監(jiān)督的質(zhì)量可能就難以保障了。

但是，如果不以“對(duì)臺(tái)戲”為方針，不強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的針對(duì)性或者對(duì)抗性，人大的監(jiān)督就又可能失去銳氣和力度，因此，彭真在指出方針不是唱“對(duì)臺(tái)戲”的同時(shí)，又不無(wú)擔(dān)憂(yōu)地提醒說(shuō)，“但也不是等因奉此、不問(wèn)是非的‘橡皮圖章’”；在強(qiáng)調(diào)實(shí)是求是、以人民利益為根據(jù)和以憲法法律為準(zhǔn)繩的同時(shí)，又明確要求人大的監(jiān)督“是就是，非就非”、“對(duì)的，就肯定，就支持；錯(cuò)的，就否定，就糾正”。但仔細(xì)研究彭真提出的這個(gè)監(jiān)督方針及其落實(shí)的辦法，無(wú)疑會(huì)讓人覺(jué)得，這個(gè)要求是很高的。它要求人大及其常委會(huì)的組成人員對(duì)所要監(jiān)督的人和事，都事實(shí)清晰、對(duì)錯(cuò)分明，對(duì)人民利益和憲法法律的規(guī)定都了然于胸，而這個(gè)要求幾近或類(lèi)似于對(duì)一個(gè)法官審理案件的要求了，而有任期限制的人大組成人員，要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是很不容易的。由此可以進(jìn)一步思考的問(wèn)題是，在人民代表大會(huì)制度下，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，能否用類(lèi)似法官的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)要求人大這個(gè)國(guó)家權(quán)力來(lái)源的監(jiān)督主體？對(duì)這個(gè)重要問(wèn)題，我們?nèi)狈Τ浞盅芯?。而從另一方面看，人大要?duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，其批評(píng)監(jiān)督的意見(jiàn)就既可能是正確的、部分正確的甚至可能是錯(cuò)誤的，我們能否因?yàn)閾?dān)心人大監(jiān)督的意見(jiàn)只是部分正確甚至是錯(cuò)誤的，而不允許出現(xiàn)唱“對(duì)臺(tái)戲”的對(duì)抗方式呢？老實(shí)說(shuō)，對(duì)這個(gè)重要問(wèn)題我們長(zhǎng)期以來(lái)也缺乏研究。

值得注意的是，彭真在改變?nèi)舜蟊O(jiān)督是“對(duì)臺(tái)戲”的提法，重新定性人大監(jiān)督政府的方針時(shí)，還提出了一個(gè)人大支持政府工作的問(wèn)題。

就筆者所閱資料，第一位將支持與監(jiān)督放在一起闡述的領(lǐng)導(dǎo)人，是彭真。也是在上述1983年6月24日的講話中，他說(shuō)：“人大常委會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督，主要是監(jiān)督它是否違憲、違法，是否執(zhí)行國(guó)家的方針、政策，是否符合人民的根本利益?！雹?12)①彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第198頁(yè)。在明確監(jiān)督的這三個(gè)具體指向和任務(wù)后，彭真隨即把話題轉(zhuǎn)向了人大對(duì)政府的支持。他說(shuō)：“現(xiàn)在，原來(lái)在黨和政府工作的相當(dāng)一批負(fù)責(zé)同志選到人大常委會(huì)，加強(qiáng)了人大常委會(huì)的工作。但是，如不注意正確支持政府工作，而是干涉政府日常工作，政府就不好辦事了?！雹?13)②彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第198頁(yè)。這里，彭真提出了一個(gè)人大支持以及干涉政府工作的問(wèn)題。順著這個(gè)問(wèn)題，他進(jìn)一步說(shuō)，人大在監(jiān)督的時(shí)候，“不要代替政府工作，不要不恰當(dāng)?shù)馗蓴_政府工作，只管重大原則問(wèn)題?！薄爸劣诰唧w工作，可以這樣辦，也可以那樣辦，還是由政府去辦比較好。重大原則問(wèn)題，該管就管，少一事不如多一事；日常工作問(wèn)題，不必去管，多一事不如少一事?！雹?14)③彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第198頁(yè)。

從彭真的這些論述可以發(fā)現(xiàn)，他認(rèn)為，人大在監(jiān)督政府的同時(shí)，也要很注意正確支持政府的工作。什么是支持？監(jiān)督與支持又是什么關(guān)系？這個(gè)問(wèn)題可以從不同的角度來(lái)認(rèn)識(shí)，但彭真這里強(qiáng)調(diào)的是，不干涉就是支持，人大既要監(jiān)督，但又不能干涉、干擾和代替應(yīng)當(dāng)由政府做的工作。那么，監(jiān)督與支持的界限在哪里呢？彭真認(rèn)為，是否屬于“只管重大原則問(wèn)題”，就是監(jiān)督與支持的界限，人大監(jiān)督要抓住重大原則問(wèn)題，對(duì)“重大原則問(wèn)題，該管就管，少一事不如多一事”，這是監(jiān)督的邊界。但是，對(duì)于政府的日常工作，人大“不必去管，多一事不如少一事”，做到這一點(diǎn)，就是對(duì)政府的支持。

而到了1987年6月22日，彭真在六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議上又發(fā)表了一篇“一不要失職，二不要越權(quán)”的重要講話。他在這個(gè)講話中提出：“我們?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)需注意，一不要失職，就是要認(rèn)真履行憲法賦予的職責(zé)；二不要越權(quán)，就是不要越俎代庖，干擾憲法規(guī)定由政府、法院、檢察院分別行使的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。”④(15)④彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第360-361頁(yè)。彭真的這個(gè)講話要點(diǎn)，與前述1983年講話中的人大監(jiān)督“只管重大原則問(wèn)題”、“少一事不如多一事”、“多一事不如少一事”的生動(dòng)表述，是一脈相承的，強(qiáng)調(diào)的是：對(duì)于憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，人大不要失職，但在監(jiān)督的時(shí)候，人大也不能越俎代庖，干擾憲法規(guī)定應(yīng)當(dāng)由“一府兩院”行使的職權(quán)，即不要越權(quán)。這個(gè)不越權(quán)，就是對(duì)“一府兩院”的支持。

彭真上述關(guān)于監(jiān)督與支持關(guān)系的生動(dòng)闡述，在1982年憲法實(shí)施后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，對(duì)于指導(dǎo)人大的監(jiān)督工作，產(chǎn)生了廣泛影響和重要作用，至今也有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

(三)江澤民等領(lǐng)導(dǎo)人的提法

彭真擔(dān)任六屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)結(jié)束后，自七屆全國(guó)人大到現(xiàn)在，關(guān)于人大監(jiān)督的提法，或者主要地說(shuō)，是關(guān)于人大監(jiān)督與支持關(guān)系的提法，又發(fā)生了一些重要的變化。這些變化體現(xiàn)在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。

第一個(gè)變化，體現(xiàn)在江澤民在1990年3月18日參加七屆全國(guó)人大三次會(huì)議、全國(guó)政協(xié)七屆三次會(huì)議的黨員負(fù)責(zé)同志會(huì)議上的講話中。他說(shuō)：“監(jiān)督‘一府兩院’的工作是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。這種監(jiān)督，既是一種制約，又是支持和促進(jìn)?！雹?16)①《江澤民文選》(第一卷)，人民出版社2006年版，第115頁(yè)。這里，江澤民將監(jiān)督與制約以及支持促進(jìn)聯(lián)系起來(lái)了。

仔細(xì)分析江澤民的以上表述，有三個(gè)問(wèn)題值得注意：

一是，他將監(jiān)督與制約聯(lián)系起來(lái)了，認(rèn)為監(jiān)督本身就是一種制約。在中國(guó)的語(yǔ)境和通常的理解中，監(jiān)督既可以指一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)另一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)居高臨下的監(jiān)督，也可以指平行的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，但一般所說(shuō)的制約主要是平行的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的制約(比如，憲法規(guī)定公、檢、法三機(jī)關(guān)辦理刑事案件中的關(guān)系，就是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，而沒(méi)有說(shuō)互相監(jiān)督)，而人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督能否視為居高臨下的制約，迄今尚缺乏必要的權(quán)威論述。那么，人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督與制約是平行的監(jiān)督與制約，還是居高臨下的監(jiān)督與制約？江澤民在講話中沒(méi)有進(jìn)一步闡述。

二是，江澤民這里所說(shuō)的監(jiān)督“又是支持和促進(jìn)”，顯然容易被理解為人大的監(jiān)督工作，本身就是對(duì)“一府兩院”的支持和促進(jìn)，也即，監(jiān)督中包含了支持促進(jìn)的內(nèi)容，或者說(shuō)監(jiān)督在很大程度上就等同于支持和促進(jìn)。而這與上述彭真關(guān)于監(jiān)督過(guò)程中不干涉、不代替、不越權(quán)就是支持的含義，在看問(wèn)題的立足點(diǎn)和角度上，顯然是不相同的。

三是，如何理解監(jiān)督是一種制約，與監(jiān)督是支持和促進(jìn)之間的關(guān)系，在把握上還是有難度的。如果人大的監(jiān)督是居高臨下的監(jiān)督與制約，那么，這種監(jiān)督與制約如果類(lèi)似于父母對(duì)子女的監(jiān)督與制約，在一定意義還可以理解為支持和促進(jìn)，但是，如果人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，是一種平行的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督與制約，那么，這種監(jiān)督與制約能否視為支持和促進(jìn)？它與西方三權(quán)分立體制下平行的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督與制約又有什么區(qū)別？客觀地說(shuō)，這些問(wèn)題，在理解和執(zhí)行中如何把握，是有難度的。

第二個(gè)變化體現(xiàn)在李鵬的一些講話中。

1998年4月29日，李鵬在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議上對(duì)人大監(jiān)督與支持的關(guān)系有這樣的表述：“人大監(jiān)督的目的是督促和支持‘一府兩院’依法行政、公正司法。”②(17)②全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)一局編：《第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)大事記》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第601-602頁(yè)。1999年3月15日，在九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議上，李鵬又說(shuō)：“各級(jí)人大對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的目的，是督促和支持司法機(jī)關(guān)公正司法”。③(18)③全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)一局編：《第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)大事記》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第584頁(yè)。一個(gè)月后的4月29日，李鵬在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議上再一次說(shuō)：“人大監(jiān)督的目的，是為了督促?lài)?guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)依法行政、公正司法，把工作做得更好，從這個(gè)意義上說(shuō)，監(jiān)督也是對(duì)這些國(guó)家機(jī)關(guān)工作的支持?！雹?19)④全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)一局編：《第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)大事記》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第632頁(yè)。

在以上的三次講話中，李鵬明確地將人大監(jiān)督的目的定性為對(duì)“一府兩院”工作的督促和支持，這樣，監(jiān)督與支持的關(guān)系，就可以理解為手段與目的關(guān)系，是指人大通過(guò)監(jiān)督這一手段來(lái)督促和支持“一府兩院”依法行政、公正司法。李鵬認(rèn)為，從這個(gè)意義上說(shuō)，監(jiān)督也是支持。將李鵬的這些表述與前述江澤民關(guān)于監(jiān)督“又是支持和促進(jìn)”的表述分開(kāi)，站在不同的角度，就會(huì)有不同的理解，但如果聯(lián)系起來(lái)分析，也可以認(rèn)為，江澤民的表述與李鵬的表述有相同的含義，而李鵬的表述，則是對(duì)江澤民相關(guān)表述進(jìn)一步的明確和深化。但如果不細(xì)加聯(lián)系和推理，要把兩者等同起來(lái)理解，顯然是有困難的。

除了從手段與目的關(guān)系來(lái)論述監(jiān)督與支持的關(guān)系外，李鵬還通過(guò)中西方政治制度的差異和對(duì)比，來(lái)闡述監(jiān)督與支持的關(guān)系，這個(gè)內(nèi)容是在江澤民的相關(guān)表述中所不曾有的。在前述1998年4月29日的講話中，為了說(shuō)明監(jiān)督是支持，李鵬先說(shuō)：“全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和最高人民法院、最高人民檢察院，都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家機(jī)關(guān)，雖然分工不同、職能不同，但工作的基本出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是一致的”，接著又說(shuō)：“人大常委會(huì)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，根本不同于西方國(guó)家議會(huì)對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡。因此，人大監(jiān)督工作中，要把監(jiān)督和支持結(jié)合起來(lái)，在監(jiān)督的同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)支持，通過(guò)監(jiān)督，支持政府、法院、檢察院把工作做得更好。”①(20)①全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)一局編：《第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)大事記》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第601-602頁(yè)。在前述1999年3月15日的講話中，李鵬又說(shuō)：“在我國(guó)，人大和‘一府兩院’都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根本目標(biāo)是一致的，只是職責(zé)有所不同。這種關(guān)系是我國(guó)政治體制的一大特點(diǎn)，也是一大優(yōu)勢(shì)，有助于國(guó)家機(jī)器高效運(yùn)轉(zhuǎn)?！雹?21)②全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)一局編：《第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)大事記》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第583頁(yè)。在前述1999年4月29日的講話中，李鵬再次強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“人大依法行使監(jiān)督權(quán)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國(guó)的重要內(nèi)容，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。同時(shí)也必須明確，人大對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，同西方國(guó)家議會(huì)對(duì)政府的制約有著本質(zhì)區(qū)別。我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)是按照民主集中制的原則建立和運(yùn)轉(zhuǎn)的。各國(guó)家機(jī)關(guān)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，是密切配合、分工合作的關(guān)系，不是‘三權(quán)分立’的關(guān)系?！雹?22)③全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書(shū)一局編：《第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)大事記》，中國(guó)民主法制出版社2003年版，第632頁(yè)。

李鵬以上的三次相關(guān)講話實(shí)際是從政治體制的宏觀局面出發(fā)，來(lái)闡述為什么人大的監(jiān)督是支持。其中有幾個(gè)要點(diǎn)值得注意：一是，全國(guó)人大和“一府兩院”都是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家機(jī)關(guān)，分工不同，但目標(biāo)是一致的，所以，監(jiān)督是一種支持；二是，人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，與西方政治制度不同，不是三權(quán)分立、相互制衡，所以，在監(jiān)督的同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)支持；三是，人大和“一府兩院”是按照民主集中制原則建立和運(yùn)轉(zhuǎn)的，職責(zé)不同但目標(biāo)一致，而監(jiān)督是支持，有助于國(guó)家機(jī)關(guān)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，李鵬的講話也有一個(gè)理解上的難點(diǎn)，即：他在上述1998年4月29日的講話中，既說(shuō)“監(jiān)督的目的是督促和支持”，又說(shuō)“要把監(jiān)督和支持結(jié)合起來(lái)，在監(jiān)督的同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)支持”。但是，監(jiān)督的目的是支持，說(shuō)明監(jiān)督與支持并不矛盾，是手段與目的關(guān)系，而要把監(jiān)督與支持結(jié)合起來(lái)，在監(jiān)督的同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)支持，則說(shuō)明監(jiān)督與支持本身是有沖突的，不是手段與目的關(guān)系。所以，要把這兩個(gè)表述融合起來(lái)理解，還是有難點(diǎn)的。

李鵬從政治體制出發(fā)并與西方三權(quán)分立對(duì)比，對(duì)監(jiān)督是支持的一系列闡述，被后來(lái)?yè)?dān)任委員長(zhǎng)的吳邦國(guó)沿用下來(lái)了。2005年4月29日，吳邦國(guó)在江蘇考察時(shí)的講話中明確說(shuō)：“人大與‘一府兩院’有監(jiān)督關(guān)系，還有支持的關(guān)系。大家的目標(biāo)相同，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮各自的職能作用。小平講過(guò)，我們這個(gè)制度最大的優(yōu)越性，就是干什么事情一下決心、一做決定，就立即執(zhí)行、不受牽制。”④(23)④《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2005年卷)，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第146頁(yè)。到了半年后的10月29日，在聽(tīng)取部分省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人關(guān)于監(jiān)督法草案的意見(jiàn)時(shí)，吳邦國(guó)又說(shuō)：“在我國(guó)，人大與政府、法院和檢察院的關(guān)系，既有監(jiān)督又有支持。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，大家協(xié)調(diào)地開(kāi)展工作，中央決定的事情，各方貫徹落實(shí)。因此考慮人大與‘一府兩院’的關(guān)系，考慮監(jiān)督法，決不能從‘三權(quán)分立’的政體出發(fā)，而應(yīng)從我國(guó)政治體制出發(fā)，自覺(jué)地堅(jiān)持符合中國(guó)國(guó)情的、中國(guó)人民自己選擇的、實(shí)踐證明是正確的政治發(fā)展道路，劃清與‘三權(quán)分立’的界限?！雹?24)⑤《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2005年卷)，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第153頁(yè)。

但值得注意的是，吳邦國(guó)的另外一些表述以及在他任期內(nèi)全國(guó)人大常委會(huì)其他一些領(lǐng)導(dǎo)人、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)人關(guān)于人大監(jiān)督與支持關(guān)系的表述，又與江澤民、李鵬的有關(guān)表述不甚一致，這可以視為彭真結(jié)束任期后相關(guān)表述的第三個(gè)變化。可以舉幾個(gè)例子：

一是，2006年6月29日和8月27日，吳邦國(guó)在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上兩次說(shuō)，監(jiān)督法草案和常委會(huì)表決通過(guò)的監(jiān)督法，“正確處理了加強(qiáng)人大監(jiān)督工作和支持‘一府兩院’依法開(kāi)展工作的關(guān)系”①(25)①《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2006年卷)，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第176、178頁(yè)。。對(duì)這句話細(xì)加分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這里的“支持”，指的是支持“一府兩院”依法開(kāi)展工作，而不是說(shuō)監(jiān)督本身就是支持“一府兩院”開(kāi)展工作，也即可以理解為：監(jiān)督歸監(jiān)督，支持歸支持，支持的是依法開(kāi)展工作，但監(jiān)督的內(nèi)容還有更多。這與前面李鵬所說(shuō)的監(jiān)督本身就是支持，在含義的理解上還是容易產(chǎn)生明顯區(qū)別的。

二是，吳邦國(guó)在上述2006年8月27日的講話中說(shuō)：“人大監(jiān)督的目的，在于確保憲法和法律得到正確實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)”。②(26)②《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2006年卷)，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第178頁(yè)。再仔細(xì)分析，這個(gè)關(guān)于人大監(jiān)督目的表述，與前述李鵬關(guān)于人大監(jiān)督的目的就是支持和督促“一府兩院”依法行使職權(quán)的表述，給人的理解，是很容易產(chǎn)生不同的側(cè)重和含義的，因?yàn)?，為了確保憲法法律得到正確實(shí)施、國(guó)家權(quán)力得到正確行使和公民、法人等組織的合法權(quán)益得到保護(hù)，人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督就可能是很?chē)?yán)厲、很剛性的，并且不可避免地會(huì)涉及與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，與監(jiān)督就是“督促和支持”這一溫和的用語(yǔ)提法，在理解和執(zhí)行的效果方面，恐怕會(huì)有較大區(qū)別的。

三是，監(jiān)督法通過(guò)后，時(shí)任副委員長(zhǎng)盛華仁在全國(guó)人大2006年9月25日舉辦的監(jiān)督法學(xué)習(xí)班上說(shuō)：“人大依法對(duì)‘一府兩院’進(jìn)行監(jiān)督，既是一種制約，又是支持和促進(jìn)，必須把監(jiān)督與支持有效結(jié)合、有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)……人大對(duì)‘一府兩院’既要監(jiān)督，又要支持，寓支持于監(jiān)督之中?！雹?27)③《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2006年卷)，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第594頁(yè)。而時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員的楊景宇，在這個(gè)學(xué)習(xí)班上所做的監(jiān)督法的報(bào)告中也說(shuō)：“人大常委會(huì)對(duì)政府和法院、檢察院的工作，既要制約、監(jiān)督，又要支持、促進(jìn)，是寓支持、促進(jìn)于監(jiān)督、制約中的?！雹?28)④《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2006年卷)，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第620頁(yè)。這里，盛華仁和楊景宇又提出前述江澤民關(guān)于監(jiān)督是一種制約的說(shuō)法，但仔細(xì)考察前述李鵬和吳邦國(guó)的講話即可發(fā)現(xiàn)，他們均沒(méi)有重復(fù)江澤民關(guān)于監(jiān)督是一種制約的提法。那么，盛華仁、楊景宇所說(shuō)的“制約”與前面江澤民所說(shuō)的制約，是不是一回事？不甚清楚。而且，盛華仁、楊景宇還提出監(jiān)督與支持有機(jī)統(tǒng)一和寓支持促進(jìn)于監(jiān)督制約中的問(wèn)題，這也是新的提法，但是，對(duì)于監(jiān)督與支持如何統(tǒng)一以及如何寓支持促進(jìn)于監(jiān)督制約之中，他們并未展開(kāi)論述。

值得注意的是，在李鵬擔(dān)任委員長(zhǎng)期間，審議監(jiān)督法草案是全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要立法工作，在吳邦國(guó)、盛華仁、楊景宇的任期內(nèi)，全國(guó)人大常委會(huì)不僅審議而且表決通過(guò)了監(jiān)督法，他們關(guān)于監(jiān)督與支持關(guān)系的論述，無(wú)疑是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的十分重要的指導(dǎo)思想和原則，但是，最終通過(guò)的監(jiān)督法條文中，并沒(méi)有關(guān)于監(jiān)督與支持關(guān)系的表述。如此重要的內(nèi)容，為什么沒(méi)有在監(jiān)督法的條文中反映，迄今尚未見(jiàn)到權(quán)威的解釋。

而在十二屆全國(guó)人大期間，張德江委員長(zhǎng)對(duì)監(jiān)督與支持關(guān)系的論述相對(duì)較少，說(shuō)法與此前的一些提法相比，又有變化。2014年11月1日，張德江在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上提出要加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法時(shí)說(shuō)：“要正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，依法加大監(jiān)督力度，探索完善監(jiān)督方式，不斷增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效”⑤(29)⑤《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2014年卷)，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第149頁(yè)。。但是，對(duì)于如何正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，張德江并沒(méi)有進(jìn)一步展開(kāi)，而另一方面，他倒是明確強(qiáng)調(diào)要依法加大監(jiān)督力度，探索完善監(jiān)督方式，不斷增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，這與此前江澤民、李鵬、吳邦國(guó)等領(lǐng)導(dǎo)人的講話，在側(cè)重點(diǎn)上有明顯的不同。而到了2015年4月中旬，張德江在河南開(kāi)展職業(yè)教育法執(zhí)法檢查時(shí)說(shuō)，執(zhí)法檢查是人大監(jiān)督的法定形式和重要途徑，“要堅(jiān)持監(jiān)督與支持相統(tǒng)一，正確處理好監(jiān)督與支持的關(guān)系，寓支持于監(jiān)督之中，形成推動(dòng)工作的活力”。①(30)①《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2015年卷)，中國(guó)民主法制出版社2016年版，第209頁(yè)這里與前一年的表述相比，似乎又弱化了監(jiān)督，強(qiáng)化了支持，但對(duì)如何寓支持于監(jiān)督之中，張德江也沒(méi)有展開(kāi)。

到了2017年3月9日，李克強(qiáng)在全國(guó)人大陜西代表團(tuán)與代表一起審議政府工作報(bào)告時(shí)又提到了監(jiān)督與支持的關(guān)系。他說(shuō)：“全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院工作是在監(jiān)督中支持，在支持中監(jiān)督，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的政治優(yōu)勢(shì)。”②(31)②《李克強(qiáng)：在監(jiān)督中支持，在支持中監(jiān)督》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2017-03/09/content_5175720.htm。這里，李克強(qiáng)將人大在監(jiān)督中支持、在支持中監(jiān)督，視為中國(guó)特色社會(huì)主義的政治優(yōu)勢(shì)，但這種監(jiān)督與支持關(guān)系的表述，與前述江澤民、李鵬等領(lǐng)導(dǎo)人將監(jiān)督當(dāng)作支持手段或者監(jiān)督本身就是支持等觀點(diǎn)的表述，又有很大的不同。而對(duì)于全國(guó)人大在監(jiān)督國(guó)務(wù)院的過(guò)程中如何支持，在支持國(guó)務(wù)院的過(guò)程中又如何監(jiān)督，李克強(qiáng)并沒(méi)有站在國(guó)務(wù)院總理的角度，提出具體的意見(jiàn)建議，也沒(méi)有對(duì)國(guó)務(wù)院如何處理與全國(guó)人大監(jiān)督與支持的關(guān)系，提出原則性的應(yīng)對(duì)方案措施。

而2018年7月10日，栗戰(zhàn)書(shū)在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上專(zhuān)門(mén)就人大監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)把握的幾個(gè)方面發(fā)表講話時(shí)說(shuō)，要“把監(jiān)督‘一府一委兩院’工作同支持他們依法履職有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，寓支持于監(jiān)督之中”。③(32)③《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2018年卷)，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第258頁(yè)。栗戰(zhàn)書(shū)這里所說(shuō)的支持，是支持依法履職，這一點(diǎn)是明確的，也與前述吳邦國(guó)2006年6月、8月在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上的說(shuō)法相同。但他這里所說(shuō)的寓支持與監(jiān)督之中與前述李克強(qiáng)所說(shuō)的在監(jiān)督中支持、在支持中監(jiān)督的含義是否一致，不甚清楚。

通過(guò)以上歷史資料的梳理可以發(fā)現(xiàn)，從毛澤東、周恩來(lái)、彭真到江澤民、李鵬、吳邦國(guó)、張德江、李克強(qiáng)、栗戰(zhàn)書(shū)等領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)人大監(jiān)督與支持關(guān)系的提法和表述，前前后后在不斷地變化，甚至發(fā)生很大的差異。由于人大監(jiān)督與支持的關(guān)系，在政治體制中屬于牽一發(fā)而動(dòng)全身的重大關(guān)系，有些提法稍有變化，就可能被理解為對(duì)工作方向的重大轉(zhuǎn)變性指引。比如，對(duì)監(jiān)督與支持側(cè)重點(diǎn)的表述一有差異，監(jiān)督與支持的天平可能就發(fā)生大的傾斜，工作的重心可能就發(fā)生大的轉(zhuǎn)變。對(duì)兩者關(guān)系提法和表述的不斷變化，客觀上導(dǎo)致了對(duì)監(jiān)督與支持含義的理解時(shí)常處于不確定或者不斷變化的狀態(tài)，使人大監(jiān)督工作難以順利開(kāi)展，甚至處于無(wú)所適從的狀態(tài)。

二、認(rèn)識(shí)中的困惑與難點(diǎn)

總結(jié)以上有關(guān)監(jiān)督與支持關(guān)系的權(quán)威表述，以及理論實(shí)踐中的一些問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)，在認(rèn)識(shí)把握兩者關(guān)系時(shí)，還有不少困惑和難點(diǎn)需要研究。

(一)人大監(jiān)督與西方議會(huì)監(jiān)督的區(qū)別需要深入研究

正如前述李鵬等領(lǐng)導(dǎo)人所說(shuō)，在我國(guó)，人大的監(jiān)督，根本不同于西方國(guó)家議會(huì)對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡，因?yàn)槿舜蟊O(jiān)督是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，人大與它所要監(jiān)督的機(jī)關(guān)只是分工職能不同，根本目標(biāo)是一致的，因此人大監(jiān)督不僅有監(jiān)督的一面，還要有支持的一面，要做到監(jiān)督與支持相結(jié)合。這些論述無(wú)疑是精辟和深刻的。

但是，仍然有一些問(wèn)題需要進(jìn)一步研究回答：

一是，人大與被監(jiān)督機(jī)關(guān)只是分工職能不同，根本目標(biāo)是一致的，但為了共同的根本目標(biāo)去行使職權(quán)，為什么監(jiān)督工作卻常常很難開(kāi)展起來(lái)，或者效果不如人意？

由此，需要進(jìn)一步思考的是，人大監(jiān)督的根本目標(biāo)與西方議會(huì)監(jiān)督的根本目標(biāo)有什么區(qū)別？研究這個(gè)問(wèn)題有兩條線索：

一條線索是，西方議會(huì)的監(jiān)督是以多黨制為前提，在多黨制背景下進(jìn)行的，是在野黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督，監(jiān)督的目標(biāo)是把執(zhí)政黨控制的政府拿下來(lái)，輪流坐莊。從這里可以看出，在西方國(guó)家，議會(huì)監(jiān)督的根本目標(biāo)是讓執(zhí)政黨控制的政府下臺(tái)，讓在野黨的政府上臺(tái)，監(jiān)督與被監(jiān)督者的目標(biāo)是背道而馳、勢(shì)不兩立的。

另一條線索是，我們國(guó)家人大的監(jiān)督，不是要把由它產(chǎn)生的政府或者監(jiān)察委員會(huì)、法院、檢察院推倒，更不是要讓執(zhí)政黨下臺(tái)，讓另外的所謂在野黨取而代之，因?yàn)槿舜笈c被監(jiān)督機(jī)關(guān)的根本目標(biāo)是一致的。但需要回答的是，這個(gè)彼此一致的根本目標(biāo)是什么？客觀地說(shuō)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們的回答不夠清晰。如果說(shuō)監(jiān)督的根本目標(biāo)是保證憲法法律的正確實(shí)施，那么，西方議會(huì)的監(jiān)督是否也有保證憲法法律實(shí)施的目標(biāo)？如果有，這個(gè)目標(biāo)與我國(guó)人大的這一監(jiān)督目標(biāo)有何區(qū)別？而人大及其他國(guó)家機(jī)關(guān)在監(jiān)督中共同致力于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，為什么監(jiān)督工作卻不容易開(kāi)展？如果說(shuō)目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么一旦一些黨的組織和負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)的方式內(nèi)容與憲法法律不一致，又如何開(kāi)展監(jiān)督？有的觀點(diǎn)可能會(huì)說(shuō)，監(jiān)督的目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，但這個(gè)“有機(jī)統(tǒng)一”的具體內(nèi)容是什么？實(shí)踐中，由于“有機(jī)統(tǒng)一”的內(nèi)容不甚清晰，就使得實(shí)現(xiàn)“有機(jī)統(tǒng)一”的具體辦法又具有很大的不確定性，處理不好，監(jiān)督工作也很難開(kāi)展。所以，在對(duì)政治體制進(jìn)行比較的大背景下，研究我國(guó)人大監(jiān)督目標(biāo)與西方議會(huì)監(jiān)督目標(biāo)的區(qū)別，十分必要。

二是，西方議會(huì)在監(jiān)督政府和司法機(jī)關(guān)時(shí)有沒(méi)有支持的一面？如果有，與人大對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)的支持有什么區(qū)別？李鵬在前述講話中強(qiáng)調(diào)，人大的監(jiān)督不同于西方議會(huì)對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)的制衡，因?yàn)槿舜髮?duì)“一府兩院”還有支持的一面。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)西方三權(quán)分立體制下議會(huì)與政府和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，在理解和宣傳上強(qiáng)調(diào)的是分權(quán)制衡，這無(wú)疑是正確的，但除了分權(quán)制衡之外，它們之間有沒(méi)有合作和支持的一面呢？在某些方面、某種程度上，顯然也是有的。比如，美國(guó)的國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)在進(jìn)行監(jiān)督制約的同時(shí)，經(jīng)常也有配合和支持的一面，但這種配合和支持與我國(guó)人大對(duì)“一府一委兩院”的支持，在性質(zhì)上以及其他方面，無(wú)疑是有區(qū)別的，但是對(duì)這種區(qū)別我們?nèi)狈ι钊氲难芯俊?/p>

三是，人大監(jiān)督的對(duì)象與西方議會(huì)監(jiān)督的對(duì)象究竟有何區(qū)別？這是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。在實(shí)行多黨制的西方國(guó)家，政黨在議會(huì)等國(guó)家機(jī)關(guān)中活動(dòng)，議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督，既是對(duì)政府的監(jiān)督，也是對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督。但在中國(guó)，包括人大在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)都是由黨領(lǐng)導(dǎo)的。黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)，主要有兩個(gè)渠道：一是通過(guò)獨(dú)立的黨的組織對(duì)人大等國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)；二是通過(guò)黨內(nèi)成員擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。這樣，人大監(jiān)督的對(duì)象與西方國(guó)家議會(huì)監(jiān)督的對(duì)象，恐怕就有兩個(gè)重要的區(qū)別：

區(qū)別之一是，人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從外部表現(xiàn)上看，是一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但由于人大的監(jiān)督工作是由人大及其常委會(huì)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展的，而其他國(guó)家機(jī)關(guān)是由該機(jī)關(guān)中的黨組織領(lǐng)導(dǎo)行使職權(quán)的，所以人大的監(jiān)督與其說(shuō)是人大這一國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還不如說(shuō)在很大程度上，是人大內(nèi)部黨組織對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部黨組織的監(jiān)督，是統(tǒng)一的執(zhí)政黨內(nèi)部一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的監(jiān)督。也即，這種監(jiān)督具有明顯的黨內(nèi)監(jiān)督的特點(diǎn)。這一監(jiān)督對(duì)象與西方議會(huì)的監(jiān)督對(duì)象顯然是有重要區(qū)別的，而這個(gè)區(qū)別直接影響到對(duì)人大監(jiān)督與支持關(guān)系的認(rèn)識(shí)。這個(gè)問(wèn)題尚缺乏必要研究。

區(qū)別之二是，人大的監(jiān)督還要接受獨(dú)立于國(guó)家機(jī)關(guān)之外的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，即接受人大及被監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)之外的同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也就是說(shuō)，對(duì)被監(jiān)督對(duì)象要不要監(jiān)督、采取什么方式監(jiān)督、監(jiān)督到什么程度，并不是人大及其常委會(huì)自身以及自身的黨組織就能獨(dú)立地決定的。這個(gè)特點(diǎn)與西方議會(huì)的監(jiān)督也大不相同，直接影響到對(duì)監(jiān)督與支持關(guān)系的認(rèn)識(shí)，但對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們也缺乏必要的研究。

(二)監(jiān)督與支持的含義及其相互關(guān)系的邏輯聯(lián)系不甚清晰

分析以上一些領(lǐng)導(dǎo)人的講話可以發(fā)現(xiàn)，他們?cè)陉U述人大監(jiān)督與支持的關(guān)系時(shí)，都是從不同時(shí)代、不同政治背景出發(fā)，針對(duì)不同的情況，站在不同角度看問(wèn)題的，因而闡述的重點(diǎn)和指向時(shí)常有變化。他們的提法和表述在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)責(zé)o疑有很強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義，但是從理論上、制度設(shè)計(jì)上看，監(jiān)督與支持究竟是什么關(guān)系，這一關(guān)系究竟有哪些要點(diǎn)，在理解上還不很清晰，甚至?xí)龅讲簧倮щy疑惑。主要有以下一些需要研究回答的問(wèn)題：

一是，人大監(jiān)督的內(nèi)涵和外延并不清晰。按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋?zhuān)O(jiān)督的含義是指察看并督促。而按照百度網(wǎng)站對(duì)監(jiān)督含義的解釋?zhuān)浠疽馑际牵瑢?duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。那么，把這些一般性的解釋運(yùn)用到人大的工作中，又如何對(duì)監(jiān)督的含義進(jìn)行具體、準(zhǔn)確的理解？長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論在立法、具體的實(shí)踐還是理論中，似乎都并沒(méi)有給予重視，因而對(duì)它與支持的關(guān)系，稍加深究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。就拿監(jiān)督法來(lái)說(shuō)，這部法律中規(guī)定的人大常委會(huì)的監(jiān)督措施包括聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃預(yù)算報(bào)告、執(zhí)法檢查、對(duì)規(guī)范性文件的備案審查、詢(xún)問(wèn)質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查和撤職等。但是，這些監(jiān)督措施包括它的各個(gè)環(huán)節(jié)，能否說(shuō)就是嚴(yán)格意義上的監(jiān)督，與支持又是什么關(guān)系，就明顯缺乏一些規(guī)律性的特點(diǎn)與共性。

比如，人大常委會(huì)聽(tīng)取審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)計(jì)劃預(yù)算報(bào)告的行為，雖然是法定的監(jiān)督措施，審議的過(guò)程就有監(jiān)視和督促的內(nèi)容，當(dāng)然是一種監(jiān)督。但是，如果審議后，它對(duì)報(bào)告予以肯定和批準(zhǔn)，那么，在一定意義上，這個(gè)肯定和批準(zhǔn)就可以說(shuō)成是對(duì)“一府一委兩院”的一種支持，或者說(shuō)它就不是完整意義上的監(jiān)督。比如，撤銷(xiāo)職務(wù)是一種監(jiān)督，但如果要把對(duì)某一國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)的撤銷(xiāo)，說(shuō)成是對(duì)他的支持，在理解上就有困難(這個(gè)問(wèn)題下文會(huì)再舉例說(shuō)明)。再比如，按照憲法和有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織方面的法律的規(guī)定，人大還行使任免權(quán)這一重要職權(quán)。任免權(quán)雖然沒(méi)有被監(jiān)督法列為監(jiān)督措施，但是，人大醞釀審議擬任免國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員，從過(guò)程看，本身也有監(jiān)督擬任免人員的特點(diǎn)，醞釀審議的過(guò)程就可以理解為監(jiān)督的過(guò)程。而從結(jié)果看，如果人大表決通過(guò)了有關(guān)人事任命，就可以理解成一種支持，而沒(méi)有通過(guò)一項(xiàng)人事任命，就可以理解為一種否定性的監(jiān)督。所以，人事任免權(quán)雖然不是法定的監(jiān)督權(quán)，但在某種意義上也可以視為一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，而這個(gè)監(jiān)督權(quán)也可以理解為具有監(jiān)督與支持的雙重特點(diǎn)。舉以上幾個(gè)例子，是想說(shuō)明，人大及其常委會(huì)行使的職權(quán)比較多，每一項(xiàng)職權(quán)行使的情況和特點(diǎn)又比較復(fù)雜，很難對(duì)一項(xiàng)職權(quán)做出單一的定性，而在不同的職權(quán)中對(duì)監(jiān)督的性質(zhì)與內(nèi)容又可以做出不同的理解，所以如果對(duì)法律規(guī)范中監(jiān)督的含義沒(méi)有明確的界定，離開(kāi)了具體的問(wèn)題和情境，概括性地說(shuō)人大的監(jiān)督也是一種支持，在理解認(rèn)識(shí)上就容易出現(xiàn)困惑，就會(huì)出現(xiàn)一些難以說(shuō)清楚的問(wèn)題。

二是，人大支持的含義也不甚清晰。按照彭真的說(shuō)法，人大不干涉、不越權(quán)就是支持。按照江澤民的提法，監(jiān)督本身就是一種支持。按照李鵬的說(shuō)法，監(jiān)督的目的就是督促依法行政、公正司法，從這個(gè)意義上說(shuō)，監(jiān)督也是支持。而按照吳邦國(guó)、栗戰(zhàn)書(shū)的提法，支持指的是支持“一府兩院”依法開(kāi)展工作(也即監(jiān)督的是不依法或者違法開(kāi)展工作)。所以，從這些權(quán)威的提法說(shuō)法來(lái)看，支持的含義究竟是什么，實(shí)際并不完全統(tǒng)一。而什么是支持，支持的指向、范圍和側(cè)重點(diǎn)是什么，不夠清晰，也就不易理清它與監(jiān)督的關(guān)系。

三是，對(duì)監(jiān)督與支持關(guān)系的內(nèi)在邏輯，尚缺乏必要的論證。梳理以上不同歷史時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于監(jiān)督與支持關(guān)系的論述，可以發(fā)現(xiàn)，他們提出了不少論斷性的要點(diǎn)，但對(duì)這些要點(diǎn)，特別是關(guān)于監(jiān)督與支持關(guān)系的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，闡述卻相當(dāng)少，而領(lǐng)導(dǎo)人講話之外的相關(guān)文件和負(fù)責(zé)人講話，對(duì)這方面的闡述也很罕見(jiàn)。

比如，說(shuō)監(jiān)督是一種支持，或者監(jiān)督的目的是支持，無(wú)疑是正確的，但為什么說(shuō)監(jiān)督也是一種支持，監(jiān)督又如何能成為一種支持，監(jiān)督的目的又為什么是一種支持等，尚缺乏權(quán)威、充分的論證。比如，說(shuō)監(jiān)督和支持是統(tǒng)一的、一致的，但為什么說(shuō)二者是統(tǒng)一的、一致的，兩者在什么條件下才能統(tǒng)一、一致起來(lái)，這種統(tǒng)一性、一致性具體有哪些體現(xiàn)，也缺乏權(quán)威的論證。再比如，說(shuō)要把監(jiān)督與支持結(jié)合起來(lái)，在監(jiān)督中支持、在支持中監(jiān)督，但兩者為什么能夠結(jié)合，如何把兩者結(jié)合起來(lái)，在監(jiān)督中如何支持、在支持中又如何監(jiān)督，還是缺乏充分的闡述?？傮w上看，關(guān)于監(jiān)督與支持的權(quán)威性講話、論斷中的要點(diǎn)，都具有結(jié)論性和正確性，一些重要表述還充滿(mǎn)了辯證法的色彩。但同時(shí)，這些表述又偏于原則抽象，缺乏具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的指導(dǎo)意義的闡述，這在很大程度上帶來(lái)了認(rèn)識(shí)、理解的難度，實(shí)踐中也不易具體把握，不可避免地影響了人大監(jiān)督工作的開(kāi)展。

值得注意的是，黨的十九屆四中全會(huì)召開(kāi)之后，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五講專(zhuān)題講座中，對(duì)人大監(jiān)督與支持的關(guān)系又做了與之前一些領(lǐng)導(dǎo)人不完全相同的表述。他說(shuō)：“人大依法監(jiān)督‘一府一委兩院’的工作，這種監(jiān)督從法律上講是職責(zé)，從目標(biāo)和工作上講是支持”。①(33)①王晨：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度》，載中國(guó)人大網(wǎng)2020年1月10日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/53d578b1c927474ba2092d73e8c68b95.shtml。這是到目前為止最新的權(quán)威表述。王晨的這一表述與前面一些權(quán)威表述有一個(gè)重要區(qū)別，就是從兩個(gè)不同的角度對(duì)監(jiān)督與支持的關(guān)系做了側(cè)重性表述，即，從法律上講，監(jiān)督是人大的一種職責(zé)，而從目標(biāo)和工作上講，監(jiān)督又是人大對(duì)“一府一委兩院”的支持，這就與以前監(jiān)督既是制約又是支持等表述，有了區(qū)別。從法律上講監(jiān)督是人大的職責(zé)，固然容易理解，因?yàn)槿舜蟮谋O(jiān)督職責(zé)是憲法法律明確規(guī)定的，人大執(zhí)行憲法法律的規(guī)定，就是在履行職責(zé)。但是，如果說(shuō)從目標(biāo)和工作上講是支持，就又容易出現(xiàn)前面所涉及的問(wèn)題：為什么法律上的監(jiān)督職責(zé)，在目標(biāo)和具體的工作上就會(huì)成為對(duì)“一府一委兩院”的支持？如何理解此方面的邏輯關(guān)系？這仍然是需要進(jìn)一步加以闡述的問(wèn)題。

(三)監(jiān)督與支持存在的矛盾沖突，尚沒(méi)有引起重視和研究

從常識(shí)出發(fā)，人們就會(huì)提出疑問(wèn)：既然監(jiān)督也是一種支持，既然人大的監(jiān)督與“一府一委兩院”在根本目標(biāo)上是一致的，那么，“一府一委兩院”應(yīng)當(dāng)巴不得人大進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督持歡迎和期待的態(tài)度才對(duì)，但現(xiàn)實(shí)不完全是這樣，人大的監(jiān)督開(kāi)展起來(lái)并不容易。這說(shuō)明，要把監(jiān)督也是一種支持理解透徹，還有一些問(wèn)題需要研究。從根子上說(shuō)，是不是因?yàn)楸O(jiān)督與支持還存在矛盾和沖突呢？恐怕確實(shí)是有的?，F(xiàn)列出以下一些問(wèn)題：

一是，一個(gè)具體的監(jiān)督行為，能不能同時(shí)又具有支持的性質(zhì)？在監(jiān)督的含義具體明確的前提下，人大的任何一項(xiàng)依法行使職權(quán)的監(jiān)督行為，都有明確、具體的措施，都指向明確、具體的主體和事項(xiàng)，而一個(gè)明確具體的監(jiān)督行為，會(huì)不會(huì)同時(shí)具有兩個(gè)相反方向的性質(zhì)？比如，某縣級(jí)人大常委會(huì)要依法撤銷(xiāo)該縣一名副縣長(zhǎng)的職務(wù)，這個(gè)撤職的方式當(dāng)然是對(duì)副縣長(zhǎng)的嚴(yán)厲監(jiān)督，但能不能反過(guò)來(lái)說(shuō)撤職同時(shí)又是對(duì)該副縣長(zhǎng)的支持？比如，特定問(wèn)題調(diào)查或者質(zhì)詢(xún)，也都是監(jiān)督措施，人大在行使這兩項(xiàng)職權(quán)的時(shí)候，對(duì)被調(diào)查和被質(zhì)詢(xún)主體弄清事實(shí)、追究責(zé)任的傾向是十分明顯的，是一種嚴(yán)厲的監(jiān)督，但能否把該監(jiān)督也說(shuō)成是對(duì)被調(diào)查、被質(zhì)詢(xún)主體的一種支持？再比如，人大及其常委會(huì)撤銷(xiāo)某個(gè)與憲法法律相抵觸的下位法或者規(guī)范性文件，是一種監(jiān)督，但能否把這種撤銷(xiāo)也說(shuō)成是對(duì)下位法或者規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的支持？

在一般的理解上，監(jiān)督主要的指向是具體的違法、錯(cuò)誤的行為或者主體，即使以對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行審查管理的方式進(jìn)行監(jiān)督，其主要的指向也是如此，所以只要是監(jiān)督，就必然包含著對(duì)違法、錯(cuò)誤的行為，事項(xiàng)或者主體的批評(píng)、否定、糾正，而支持是對(duì)合法、正確的行為，事項(xiàng)或者主體的支持或者肯定，如果把對(duì)一個(gè)違法、錯(cuò)誤的行為，事項(xiàng)或者主體的批評(píng)、否定或者糾正，也說(shuō)成是支持，邏輯上可能會(huì)產(chǎn)生混亂。人們會(huì)問(wèn)：人大所支持的應(yīng)當(dāng)是合法的、正確的東西，怎么能支持違法的、錯(cuò)誤的東西呢？

從以上問(wèn)題可以看出，在不少情況下，針對(duì)同一行為、事項(xiàng)或者同一主體，如果說(shuō)監(jiān)督又是一種支持，在理解上明顯是有困難和容易發(fā)生混亂的。出現(xiàn)這種情況，就類(lèi)似于說(shuō)，一項(xiàng)具體的監(jiān)督措施是向東的，但同時(shí)又說(shuō)它在向西，是一種支持，這在邏輯上說(shuō)不通。當(dāng)然，如果換個(gè)角度看問(wèn)題，說(shuō)撤銷(xiāo)某副縣長(zhǎng)職務(wù)，是對(duì)該縣人民政府工作的支持，在很大程度上、很多情況下就站得住，但這種情況下，被監(jiān)督的主體、事項(xiàng)就不是支持的主體、事項(xiàng)了(這個(gè)問(wèn)題下文還將述及)。所以，說(shuō)監(jiān)督是一種支持，就有進(jìn)一步明確監(jiān)督和支持的行為、事項(xiàng)或者主體的必要。

二是，如果強(qiáng)調(diào)監(jiān)督也是一種支持，一旦這種監(jiān)督給被監(jiān)督一方帶來(lái)不利后果怎么辦？從常理上講，如果是支持，就不能也不會(huì)給被支持一方帶來(lái)不利的后果。而人大在監(jiān)督過(guò)程中一旦發(fā)現(xiàn)“一府一委兩院”有問(wèn)題，是要依法追究被監(jiān)督主體法律責(zé)任的，這對(duì)被監(jiān)督一方明顯不利。而人大作為監(jiān)督主體，發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督主體有問(wèn)題，卻故意不追究其責(zé)任，不讓其承擔(dān)法律后果，這才容易被認(rèn)為是一種支持。因此，如果說(shuō)人大的監(jiān)督是對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的一種支持的話，實(shí)際就可能被誤解為，監(jiān)督之后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，人大也不好追究責(zé)任。因?yàn)橐蛔肪控?zé)任，就顯然不是支持。而不能追究責(zé)任，這種監(jiān)督恐怕就沒(méi)有效果，是空的。

三是，人大和“一府一委兩院”的關(guān)系，能否不太恰當(dāng)又比較形象地比作父母與子女的關(guān)系？實(shí)踐中有一個(gè)形象的比喻，認(rèn)為人大是父母，“一府一委兩院”就是子女，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，因此，人大對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督，就類(lèi)似父母對(duì)子女的監(jiān)督。但這種比喻是否恰當(dāng)，值得研究。父母生了孩子，讓他寫(xiě)作業(yè)，他不寫(xiě)，就對(duì)他進(jìn)行監(jiān)督甚至體罰，這個(gè)監(jiān)督無(wú)論多嚴(yán)厲，可以肯定地說(shuō)，是對(duì)孩子的支持。但是，這個(gè)支持是有前提的，即父母不能將孩子開(kāi)除出家庭，斷絕與子女的關(guān)系，因?yàn)樗麄兊年P(guān)系是不可選擇替代的血緣關(guān)系，不能換一個(gè)孩子來(lái)替代，所以可以說(shuō)，父母對(duì)孩子的監(jiān)督是百分之百的支持，也正是因?yàn)檫@個(gè)情況，父母就敢于監(jiān)督。

但人大的情況并不相同，人大在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)“一府一委兩院”存在嚴(yán)重問(wèn)題，依照法律程序，可以對(duì)幾個(gè)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行撤換，是可以不要負(fù)責(zé)人這個(gè)“孩子”，再換其他“孩子”來(lái)的。也就是說(shuō)，人大對(duì)“一府一委兩院”進(jìn)行監(jiān)督，如果較起真來(lái)，是可以讓它們的負(fù)責(zé)人丟飯碗、可以換“孩子”的，因?yàn)檫@些“孩子”不具有不可替代性。所以，對(duì)于具體的被監(jiān)督的人來(lái)說(shuō)，這種監(jiān)督就不可能是支持。而更重要的問(wèn)題是，人大撤換“一府一委兩院”負(fù)責(zé)人，還涉及黨管干部的問(wèn)題，因?yàn)槿舜蟛荒芡耆芨刹?此問(wèn)題下文還將述及)。所以，人大對(duì)其他機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如果說(shuō)是支持的話，與父母對(duì)孩子的這種監(jiān)督和支持的關(guān)系有根本性的不同，牽涉很多復(fù)雜的因素。這是一個(gè)需要研究的大問(wèn)題。

三、理解監(jiān)督也是支持的不同角度

以上說(shuō)的是監(jiān)督與支持關(guān)系中存在的一些困惑難點(diǎn)，但由于事物的特點(diǎn)具有多面性，人們對(duì)事物的認(rèn)識(shí)可以有不同的角度，監(jiān)督與支持的關(guān)系也具有多面性，從不同的角度看，也完全可以得出人大的監(jiān)督也是一種支持的結(jié)論。

(一)是對(duì)人民主權(quán)的支持

說(shuō)監(jiān)督是一種支持，恐怕是從更高的思維方法，從辯證法的角度看問(wèn)題所得出的結(jié)論。在這一意義上，可以把人大監(jiān)督上升到人民主權(quán)的高度，即人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)所進(jìn)行的監(jiān)督，是要監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)是否代表人民行使各項(xiàng)職權(quán)，因?yàn)橹挥斜槐O(jiān)督機(jī)關(guān)代表人民行使職權(quán)，并對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督，人民代表大會(huì)才能保證最終把各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力掌握在自己的手中，從而代表人民行使當(dāng)家作主權(quán)利。所以，在這一意義上考慮人大的監(jiān)督與支持的關(guān)系，就可以說(shuō)，人大監(jiān)督是對(duì)人民主權(quán)的支持，是以監(jiān)督的方式支持人民通過(guò)各國(guó)家機(jī)關(guān)行使當(dāng)家作主權(quán)力。但是，對(duì)人民主權(quán)的支持畢竟是抽象的理解，類(lèi)似一個(gè)概念性質(zhì)的東西，在具體的監(jiān)督實(shí)踐中，人大行使職權(quán)的任何行為，又是在憲法法律層面進(jìn)行操作的，是很具體的，因此在理解的時(shí)候，不宜簡(jiǎn)單地把監(jiān)督是支持這個(gè)概念性質(zhì)的東西和具體的監(jiān)督行為放在一起，否則就類(lèi)似于在哲學(xué)上把“馬”的概念和一匹白馬放在一起，容易得出“白馬非馬”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

(二)是對(duì)民主集中制中人民統(tǒng)一意志的支持

對(duì)監(jiān)督也是一種支持的理解，還可以從民主集中制的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織原則出發(fā)。這是一個(gè)重要的視角。李鵬在前述1999年4月29日的講話中，明確將監(jiān)督是一種支持與民主集中制聯(lián)系起來(lái)闡述，認(rèn)為我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)是按照民主集中制的原則建立和運(yùn)轉(zhuǎn)的，各國(guó)家機(jī)關(guān)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，是密切配合、分工合作的關(guān)系，不是“三權(quán)分立”的關(guān)系，所以人大的監(jiān)督也是一種支持。后來(lái)吳邦國(guó)等領(lǐng)導(dǎo)人的相關(guān)闡述也都揭示了這個(gè)含義。他們都強(qiáng)調(diào)，民主集中制這一政治制度的組織原則決定了人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)不是“三權(quán)分立”的關(guān)系，因此，即使對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督，這種監(jiān)督關(guān)系也是一種支持的關(guān)系，或者是既有監(jiān)督，又有支持的關(guān)系。當(dāng)然，如前所述，對(duì)這些闡述要做更深層次的理解，特別是要將人大民主集中制組織原則下的監(jiān)督與支持，與西方“三權(quán)分立”體制下議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督與支持關(guān)系做明確的區(qū)分，還有一些問(wèn)題需要研究。

從民主集中制的原則出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督與支持的關(guān)系，大概可以追溯到劉少奇在1954年憲法草案報(bào)告中的一些論述。在這個(gè)報(bào)告中，劉少奇對(duì)民主集中制中民主與集中的結(jié)合做了闡述。他說(shuō)：“有不少的人，常常錯(cuò)誤地把民主和集中看作是絕對(duì)對(duì)立而不能互相結(jié)合的兩回事。他們以為，有了民主就不能有集中，有了集中就不能有民主。他們看到我們國(guó)家機(jī)關(guān)中的人民的政治一致性，看到全國(guó)高度的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就企圖證明在我們這里‘沒(méi)有民主’。他們的錯(cuò)誤在于他們不了解人民民主，也就不能了解建立于人民民主基礎(chǔ)上的集中。”①(34)①《劉少奇選集》(下卷)，人民出版社1985年版，第158-159頁(yè)。劉少奇這里雖然沒(méi)有明確提到人大的監(jiān)督以及監(jiān)督與支持的關(guān)系，但是，按照他的闡述，在人民代表大會(huì)制度下，人大對(duì)由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，顯然就是民主的一面，而這個(gè)民主的一面，本身也體現(xiàn)了集中的一面，而這個(gè)集中的一面，反映的正是“國(guó)家機(jī)關(guān)中的人民的政治一致性”和“全國(guó)高度的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。所以，從這個(gè)“集中”的一面出發(fā)，當(dāng)然可以認(rèn)為人大的監(jiān)督也是一種支持，這種支持是為了“保持國(guó)家機(jī)關(guān)中的人民的政治一致性”和“全國(guó)高度的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。

如果說(shuō)劉少奇上面的闡述對(duì)于理解監(jiān)督與支持的關(guān)系還不夠明確的話，那么，他在1954年憲法草案報(bào)告中緊接著上面的話所做的闡述就很明確了。他說(shuō)：“人民的共同利益和統(tǒng)一意志，是人民代表大會(huì)和一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作的出發(fā)點(diǎn)。因此，在這一切國(guó)家機(jī)關(guān)中，也就能夠在民主的基礎(chǔ)上形成人民的政治一致性?！雹?35)②《劉少奇選集》(下卷)，人民出版社1985年版，第159頁(yè)。這里，他實(shí)際把上述民主集中制中“集中”的一面解釋為“人民的共同利益和統(tǒng)一意志”。緊接他又說(shuō)：“但是，不能因?yàn)檎紊系囊恢滦远∠蛘呖s小批評(píng)和自我批評(píng)。恰恰相反，批評(píng)和自我批評(píng)是我們民主生活的一種極重要的表現(xiàn)?！雹?36)③《劉少奇選集》(下卷)，人民出版社1985年版，第159頁(yè)。劉少奇這里所說(shuō)的批評(píng)與自我批評(píng)，就是人大的監(jiān)督，就是民主集中制中民主的一面。因此，他接著說(shuō)：“在我們的一切國(guó)家機(jī)關(guān)中，工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤總是有的，因此，在全國(guó)人民代表大會(huì)的會(huì)議上，在地方各級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)議上，……都要充分地發(fā)揚(yáng)批評(píng)和自我批評(píng)。我們必須運(yùn)用批評(píng)和自我批評(píng)的武器來(lái)推動(dòng)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，不斷地改正缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，反對(duì)脫離群眾的官僚主義，使國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，正確地反映人民群眾的意志。如果沒(méi)有充分的批評(píng)和自我批評(píng)，也就不能達(dá)到和保持人民的政治一致性。壓制批評(píng)，在我們的國(guó)家機(jī)關(guān)中是犯法的行為。”④(37)④《劉少奇選集》(下卷)，人民出版社1985年版，第159頁(yè)。這里，劉少奇明確提出了人民代表大會(huì)會(huì)議上的批評(píng)和自我批評(píng)(即人大的監(jiān)督)及其與民主集中制的關(guān)系問(wèn)題。

總結(jié)劉少奇所說(shuō)的在各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議上的批評(píng)和自我批評(píng)即人大的監(jiān)督(這種自我批評(píng)應(yīng)當(dāng)理解為人民代表大會(huì)會(huì)議上因?yàn)槿舜蟊O(jiān)督而引起的政府等被監(jiān)督機(jī)關(guān)所做的自我批評(píng))，與“人民的共同利益和統(tǒng)一意志”“政治上的一致性”之間的關(guān)系，可以得出幾個(gè)要點(diǎn)：一是，在人民代表大會(huì)制度下，實(shí)現(xiàn)人民的共同利益和統(tǒng)一意志這一“集中”的一面，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)工作的出發(fā)點(diǎn)；二是，不能因?yàn)橛小凹小钡慕y(tǒng)一意志和共同利益，就取消或者縮小人大的監(jiān)督(批評(píng)和自我批評(píng))，相反，只有監(jiān)督才是民主的極重要的表現(xiàn)；三是，沒(méi)有充分的監(jiān)督，就不能達(dá)到和保持人民的政治一致性(集中)；四是，壓制監(jiān)督(批評(píng))，在國(guó)家機(jī)關(guān)中是犯法行為。劉少奇上述關(guān)于批評(píng)監(jiān)督和人民的政治一致性的論述，是相當(dāng)深刻精辟的，他從人民代表大會(huì)制度的政治體制出發(fā)，揭示了人大監(jiān)督與民主集中制之間的深邃、復(fù)雜、抽象的關(guān)系。從他的論述出發(fā)，就可以清楚地發(fā)現(xiàn)，人大的監(jiān)督不僅是發(fā)揚(yáng)民主的一種重要形式，也是對(duì)實(shí)現(xiàn)人民共同利益和政治一致性的重要支持，也即，是對(duì)民主集中制中“集中”的支持。劉少奇的這個(gè)論述具有辯證法的色彩，給人啟迪，但如何轉(zhuǎn)化為一種制度或者機(jī)制并有效地運(yùn)用于實(shí)踐，又值得深入研究。

(三)是對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)依法、正確行使職權(quán)的支持

比人民主權(quán)低一層次的國(guó)家權(quán)力，根據(jù)民主集中制的原則組織起來(lái)，就體現(xiàn)為由各國(guó)家機(jī)關(guān)分別行使的職權(quán)，比如行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等。如果把人大的監(jiān)督定性為一種支持，也可以說(shuō)是對(duì)這些抽象國(guó)家權(quán)力的支持。具體到人民代表大會(huì)制度下的“一府一委兩院”，監(jiān)督是一種支持，實(shí)際上是對(duì)一種抽象的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)的支持，因?yàn)闆](méi)有人大的監(jiān)督，這幾種國(guó)家權(quán)力就有可能違背它存在的初衷，甚至可能突破憲法法律的籠子而腐爛變質(zhì)。

但是，這些職權(quán)不光是抽象的概念，更是要得到具體執(zhí)行的，其生命力只有在有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的具體執(zhí)行中才能體現(xiàn)。在具體執(zhí)行過(guò)程中，又必須受人大的監(jiān)督，而將人大的監(jiān)督理解為支持的時(shí)候，又必須回答一個(gè)問(wèn)題：即人大支持的是什么，或者說(shuō)支持的標(biāo)準(zhǔn)是什么？這個(gè)問(wèn)題，前述彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的講話實(shí)際上給出了答案。

比如，彭真說(shuō)，“人大常委會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督，主要是監(jiān)督它是否違憲、違法，是否執(zhí)行國(guó)家的方針、政策，是否符合人民利益”；李鵬說(shuō)，人大監(jiān)督的目的是支持督促“一府兩院”“依法行政、公正司法”；吳邦國(guó)說(shuō)，“人大監(jiān)督的目的，在于確保憲法法律得到正確實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)”。而栗戰(zhàn)書(shū)在前述十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上的講話中也強(qiáng)調(diào)說(shuō)，監(jiān)督的目的“是推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)，確保憲法法律全面有效實(shí)施，確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使?！雹?38)①參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2018年卷)，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第258頁(yè)。將這些領(lǐng)導(dǎo)人講話中關(guān)于人大監(jiān)督也是支持的標(biāo)準(zhǔn)，加以歸納總結(jié)，實(shí)際就是兩條：一條是，支持“一府一委兩院”依照憲法法律行使職權(quán)，即依法行使職權(quán)，強(qiáng)調(diào)“依法”二字；第二條是，支持“一府一委兩院”正確行使職權(quán)，強(qiáng)調(diào)“正確”二字。依法行使職權(quán)好理解，難點(diǎn)是，什么叫正確行使職權(quán)？從廣泛的意義上看，依法行使職權(quán)當(dāng)然就是正確行使職權(quán)，但是，“一府一委兩院”行使的職權(quán)有些并不是對(duì)憲法法律的具體執(zhí)行，而并非具體執(zhí)行憲法法律的行為，人大監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)是什么？就是彭真以及栗戰(zhàn)書(shū)所說(shuō)的，是否執(zhí)行國(guó)家的方針政策，是否推動(dòng)黨中央決策部署的貫徹落實(shí)，是否符合人民利益，所以，除了依法之外，這三個(gè)“是否”，就是檢驗(yàn)被監(jiān)督機(jī)關(guān)是否“正確”行使職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，也是人大監(jiān)督或者支持的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，人大以是否“正確”為標(biāo)準(zhǔn)行使監(jiān)督權(quán)，也必須有憲法法律的規(guī)定，如果憲法法律規(guī)定人大僅限于以是否“依法”為標(biāo)準(zhǔn)行使監(jiān)督權(quán)，那么，“一府一委兩院”行使職權(quán)是否“正確”，就不屬于人大監(jiān)督的范圍，否則，人大就屬于越權(quán)監(jiān)督，就不是支持了。

這樣，用是否依法、正確行使職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，人大對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督，就是用憲法法律、黨中央的決策部署、國(guó)家的方針政策和人民利益這幾條標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)照，在監(jiān)督的過(guò)程中挑毛病，找岔子，是就是，非就非，錯(cuò)的就否定、糾正，對(duì)的就肯定、支持，而不是簡(jiǎn)單地、不加分析地、不分對(duì)錯(cuò)地強(qiáng)調(diào)支持。如果一概地把人大的具體監(jiān)督說(shuō)成是支持的話，在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中就容易產(chǎn)生混亂。所以，在具體的監(jiān)督工作中，在人大與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間，還是明確地把監(jiān)督與支持分開(kāi)為好，監(jiān)督就是監(jiān)督，支持就是支持。監(jiān)督中有支持的成份，但監(jiān)督本身與支持不是一回事，在人大監(jiān)督的過(guò)程中，它的“支持”，僅限于支持被監(jiān)督機(jī)關(guān)依法、正確行使職權(quán)。這樣理解有幾個(gè)好處：

一是，可以對(duì)監(jiān)督的含義做同一指向的限定。人大監(jiān)督的指向，應(yīng)當(dāng)限于那些違憲違法、違反黨中央的決策部署和國(guó)家方針政策、違反人民意志利益的行為、事項(xiàng)或者主體，是指對(duì)違憲違法、錯(cuò)誤或者不適當(dāng)?shù)男袨?、事?xiàng)或者主體的發(fā)現(xiàn)、批評(píng)、否定和糾正。即使對(duì)工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告以及其他有關(guān)報(bào)告和事項(xiàng)的審查審議，其目的也是為了避免發(fā)生違憲違法、違反黨和國(guó)家方針政策決策部署、違反人民利益的情況，一旦發(fā)生了，就要否定糾正。這樣，具體到某一被監(jiān)督主體，這種監(jiān)督就不能簡(jiǎn)單地說(shuō)成是一種支持，它只能是一種審查、批評(píng)、批判、否定和糾正；監(jiān)督的目的指向并非支持，而是發(fā)現(xiàn)并糾正問(wèn)題，但在監(jiān)督過(guò)程中，對(duì)于被監(jiān)督主體依法、正確行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)支持。這樣，把監(jiān)督的含義指向拎清了，就可以避免對(duì)同一行為做監(jiān)督與支持兩個(gè)相反方向的理解。

二是，有利于明確界定支持的含義。人大在開(kāi)展各項(xiàng)具體工作中，對(duì)由它產(chǎn)生并受它監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，如果說(shuō)要支持，如前所述，也只能支持這些國(guó)家機(jī)關(guān)依法、正確行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，對(duì)于違法或者錯(cuò)誤地、不適當(dāng)?shù)匦惺孤殭?quán)的現(xiàn)象，人大就不能支持，只能監(jiān)督了。這樣，支持的含義就被限定在“依法”和“正確”的層面。

三是，有利于理解在監(jiān)督中支持和在支持中監(jiān)督的含義。如果把支持界定在支持被監(jiān)督主體依法、正確行使職權(quán)，那么，前述在監(jiān)督中支持的含義，就可以理解為，人大在依法監(jiān)督“一府一委兩院”的全過(guò)程中，又要支持它們依法、正確行使職權(quán)；在支持中監(jiān)督的含義，就可以理解為，人大在支持“一府一委兩院”依法、正確行使職權(quán)的同時(shí)，也要全過(guò)程監(jiān)督它們是否有違反憲法法律、違反黨中央決策部署和國(guó)家方針政策決策部署、違反人民利益的情況發(fā)生。

(四)人大依法行使監(jiān)督權(quán)就是支持

對(duì)這個(gè)問(wèn)題，前述彭真關(guān)于人大要注意正確地支持政府工作，而不要干涉、干擾甚至代替政府工作，以及在監(jiān)督“一府兩院”時(shí)一不要失職、二不要越權(quán)的論述，是相當(dāng)深刻到位的，其關(guān)鍵在于，人大的監(jiān)督也要嚴(yán)格依法進(jìn)行。值得注意的是，栗戰(zhàn)書(shū)在前述關(guān)于人大監(jiān)督工作的講話中，對(duì)人大的依法監(jiān)督也有專(zhuān)門(mén)論述。他說(shuō)，人大開(kāi)展監(jiān)督工作，“要嚴(yán)格遵循‘依法’二字，依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序，督促‘一府一委兩院’依法履職盡責(zé)，而不能越俎代庖，代替它們行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)”。①(39)①《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2018年卷)，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第258頁(yè)。這個(gè)論述與彭真的思想是一脈相承的。

他們的論述表明，凡屬于“一府一委兩院”依法行使職權(quán)的事項(xiàng)，人大都要支持，而不能以監(jiān)督的名義不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)、代替和越俎代庖。比如，按照憲法法律的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督行政法規(guī)和地方性法規(guī)，但監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)是，是否與憲法法律相抵觸。如果行政法規(guī)和地方性法規(guī)發(fā)生與憲法法律相抵觸的情形，全國(guó)人大常委會(huì)就應(yīng)當(dāng)監(jiān)督。但是，如果全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定了不適當(dāng)?shù)膬?nèi)容，也要進(jìn)行監(jiān)督恐怕就不好了，就干預(yù)地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)了。所以，人大行使監(jiān)督權(quán)固然重要，但是在不失職于監(jiān)督的同時(shí)，又不能干預(yù)、干涉被監(jiān)督機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。人大的監(jiān)督也必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，人大依法而不越權(quán)監(jiān)督，就是對(duì)被監(jiān)督主體一種很好的支持。

(五)最根本的是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持

對(duì)人大監(jiān)督也是一種支持，無(wú)論站在什么角度，做什么樣的理解，萬(wàn)線匯總，都應(yīng)當(dāng)?shù)贸鲆粋€(gè)根本性的結(jié)論，即：人大的監(jiān)督，最根本的是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持。這是問(wèn)題的根本所在，命脈所在，有以下理由：

一是，人大的監(jiān)督工作是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，是貫徹落實(shí)黨中央以及各級(jí)地方黨委的決策部署。如果人大不能認(rèn)真有效地履行監(jiān)督職權(quán)，黨對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行憲法法律職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)整體事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，也會(huì)落空。這個(gè)問(wèn)題，栗戰(zhàn)書(shū)在前述全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上有充分的闡述。他說(shuō)，“人大監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，它同黨的監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各有側(cè)重、互相貫通，共同構(gòu)成黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。”“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督”。②(40)②《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2018年卷)，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第258頁(yè)。

在這次會(huì)議上，栗戰(zhàn)書(shū)還明確提出，“人大監(jiān)督工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，站在黨和國(guó)家事業(yè)全局的高度?！薄叭珖?guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作情況和重要事項(xiàng)，要及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告”“這是最根本的一條原則”。③(41)③《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2018年卷)，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第258頁(yè)。在談到人大監(jiān)督工作的具體指向和重點(diǎn)時(shí)，栗戰(zhàn)書(shū)還說(shuō)，“其指向就是緊緊圍繞保障黨中央作出的重大決策部署的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)黨中央提出的重大目標(biāo)任務(wù)來(lái)謀劃和安排”。④(42)④《全國(guó)人民代表大會(huì)年鑒》(2018年卷)，中國(guó)民主法制出版社2019年版，第258頁(yè)。栗戰(zhàn)書(shū)的上述講話，是對(duì)當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間人大監(jiān)督工作的重要指引，對(duì)于堅(jiān)持黨對(duì)人大監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，具有重要意義。同時(shí)，也充分表明，人大監(jiān)督工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)黨中央重大決策部署，從根本上說(shuō)，都是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)定有力的支持。

二是，人大監(jiān)督“一府一委兩院”認(rèn)真執(zhí)行憲法和法律，就是監(jiān)督這些國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)真執(zhí)行黨的主張，因?yàn)閼椃ê头墒屈h的主張的體現(xiàn)，“一府一委兩院”不認(rèn)真執(zhí)行憲法法律，就是不認(rèn)真執(zhí)行黨的主張。因此，人大監(jiān)督“一府一委兩院”認(rèn)真執(zhí)行憲法和法律，從根本上說(shuō)是在監(jiān)督黨的主張有沒(méi)有得到認(rèn)真執(zhí)行，是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)最有力的支持。

三是，如前所述，人大監(jiān)督在國(guó)家機(jī)關(guān)層面上體現(xiàn)為一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但從內(nèi)部工作上看，很大程度上是人大內(nèi)部黨組織對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部黨組織的監(jiān)督，是統(tǒng)一的執(zhí)政黨內(nèi)部一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的監(jiān)督，具有明顯的黨內(nèi)監(jiān)督的特點(diǎn)。既然是黨內(nèi)一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的監(jiān)督，那么，這種監(jiān)督與西方多黨制下一黨對(duì)另一黨的監(jiān)督的一個(gè)重大區(qū)別就是：西方國(guó)家一黨對(duì)另一黨的監(jiān)督，是一種對(duì)抗和拆臺(tái)，目的是讓另一政黨下臺(tái)，實(shí)行輪流坐莊，但在我國(guó)，黨內(nèi)一個(gè)組織對(duì)另一個(gè)組織的監(jiān)督，絕非對(duì)抗和拆臺(tái)，絕非要輪流坐莊，而是具有明顯、明確的支持和督促的性質(zhì)，即使是對(duì)另一黨組織工作中的批評(píng)、否定和糾錯(cuò)，其本質(zhì)也是一種支持，這是黨建規(guī)律的體現(xiàn)，也是黨建工作的基本要求。而按照黨內(nèi)民主集中制的組織原則，人大以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)黨組織都要接受共同上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，并最終接受黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以人大的黨組織監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)黨組織是否嚴(yán)格執(zhí)行憲法法律，是否嚴(yán)格執(zhí)行黨中央和各級(jí)黨委的決策部署，是否從人民利益出發(fā)行使職權(quán)，不僅是對(duì)同級(jí)被監(jiān)督機(jī)關(guān)黨組織的支持，也是對(duì)上級(jí)黨委直至黨中央的有力支持，是對(duì)一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)政黨及其整體事業(yè)的支持。

四是，也只有把人大的監(jiān)督從根本上看成是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持，人大的監(jiān)督才真正會(huì)有權(quán)威，“一府一委兩院”也才會(huì)提高政治站位，自覺(jué)接受人大監(jiān)督，把接受人大監(jiān)督視為接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要和具體的體現(xiàn)。

五是，在地方，政府的首長(zhǎng)都是由同級(jí)黨委副書(shū)記兼任，監(jiān)察委主任由同級(jí)黨的紀(jì)委書(shū)記兼任，與同級(jí)紀(jì)委合署辦公，實(shí)行兩塊牌子、一套班子，并接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，而地方“兩院”的工作也要接受同級(jí)黨委及其政法委的領(lǐng)導(dǎo)。在這樣的黨政關(guān)系背景下，如果人大的監(jiān)督不能被視為對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持，就容易產(chǎn)生一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為人大監(jiān)督黨委提名的“一府一委兩院”領(lǐng)導(dǎo)成員，就是在與黨委作對(duì)，是在拆黨委的臺(tái)。這樣，一些黨委負(fù)責(zé)人就會(huì)消極對(duì)待，不支持甚至阻礙人大的監(jiān)督。所以，只有把人大監(jiān)督視為對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)、一致起來(lái)，人大對(duì)“一府一委兩院”的工作及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督，才會(huì)順暢有效。

六是，在中國(guó)共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的背景下，不存在所謂輪流坐莊、輪流執(zhí)政，人大既不是在野黨，也不代表任何在野黨，它的監(jiān)督工作不是與黨的領(lǐng)導(dǎo)作對(duì)，而是以實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為目標(biāo)而履行職權(quán)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法法律，執(zhí)行得越好，黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位就越鞏固，所以人大的監(jiān)督越有力度、越到位，越是有利于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。這樣看來(lái)，我們?cè)绞菑?qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人大越是要依照黨的十九大精神，擔(dān)負(fù)起憲法和法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，從一個(gè)重要的側(cè)面加強(qiáng)監(jiān)督，才能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，關(guān)于人大工作包括人大的監(jiān)督工作，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的提法，不斷得到強(qiáng)調(diào)和提升。比如，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全國(guó)人大常委會(huì)是黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的重要政治機(jī)關(guān)，必須堅(jiān)決維護(hù)黨中央一錘定音、定于一尊的權(quán)威，等等，這些重要提法對(duì)于充分認(rèn)識(shí)各級(jí)人大及其常委會(huì)在新時(shí)代的政治定位和法律定位，至關(guān)重要。黨的十八屆四中全會(huì)提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，2018年修改憲法又明確將黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征寫(xiě)入總綱第一條，從而具有了最高法律效力。在這樣的背景下，從政治上說(shuō)，各級(jí)人大及其常委會(huì)已經(jīng)成為黨領(lǐng)導(dǎo)下的履行憲法法律職責(zé)的名副其實(shí)的工作機(jī)關(guān)，因此，其監(jiān)督權(quán)的行使，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。同時(shí)，人大的監(jiān)督必然也是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持。說(shuō)人大的監(jiān)督也是支持，是把人大定位在黨領(lǐng)導(dǎo)下的履行憲法法律職責(zé)的工作機(jī)關(guān)這個(gè)前提下，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)從不同的側(cè)面履行憲法法律賦予的職責(zé)包括監(jiān)督職責(zé)，在這個(gè)意義上，需要特別強(qiáng)調(diào)，人大的監(jiān)督是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持。

四、小結(jié)與建議

由上述可以發(fā)現(xiàn)，準(zhǔn)確把握人大監(jiān)督與支持的關(guān)系，不是一件易事。理順兩者的關(guān)系，需要沿著歷史的脈絡(luò)，并從黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度這一政治體制的頂層，對(duì)人大的監(jiān)督工作做出科學(xué)的定性定位。將監(jiān)督說(shuō)成是一種支持，從不同的角度來(lái)看，是有說(shuō)服力的，但是就人大的一項(xiàng)具體監(jiān)督工作而言，不宜籠統(tǒng)說(shuō)監(jiān)督又是支持，否則容易讓人在認(rèn)識(shí)上感到自相矛盾和困惑不解。而簡(jiǎn)單地從不同側(cè)面強(qiáng)調(diào)監(jiān)督是一種支持，又容易忽視事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，忽視事物多種屬性中的根本屬性，認(rèn)識(shí)不到人大的監(jiān)督從根本上說(shuō)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持，從而既削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，又不利于人大開(kāi)展監(jiān)督工作。

建議有關(guān)方著重研究解決幾個(gè)問(wèn)題：一是，對(duì)人大監(jiān)督與支持的關(guān)系做出權(quán)威、充分和統(tǒng)一的論述，立體地、辯證地闡述兩者的關(guān)系；二是，對(duì)我國(guó)一黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政情況下人大監(jiān)督與西方多黨制下議會(huì)監(jiān)督的區(qū)別與聯(lián)系，做深入分析，達(dá)到認(rèn)識(shí)上的正本清源；三是，從人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系入手，深刻揭示人大監(jiān)督是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持這個(gè)根本性的主題思想，使各級(jí)黨委和人大統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與加強(qiáng)人大監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)，將人大能否有效監(jiān)督當(dāng)作檢驗(yàn)是否堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要標(biāo)準(zhǔn)；四是，十分注意人大監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)的背后，實(shí)際涉及人大的黨組織監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨組織，同時(shí)又必須接受同一級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)深層的背景，在這個(gè)背景下研究人大監(jiān)督的空間和方式方法；五是，研究人大監(jiān)督在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一中的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制，沒(méi)有科學(xué)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，人大監(jiān)督與支持的關(guān)系就不好處理，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)也難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一；六是，在各類(lèi)重要文件和領(lǐng)導(dǎo)人講話中，對(duì)人大監(jiān)督與支持的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一、一致的表述，以避免因表述稍有差異而影響認(rèn)識(shí)和實(shí)踐導(dǎo)向的問(wèn)題。