李 瑋

一、引言

2019年10月底召開的黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》指出“加強(qiáng)公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控”?？梢?jiàn)，疫病防控的能力建設(shè)是國(guó)家治理的組成部分，那么公共衛(wèi)生法治則是強(qiáng)化與提升公眾健康的制度保障。四中全會(huì)結(jié)束后不久，卻發(fā)生了本次新冠肺炎疫情。據(jù)目前可靠的流行病學(xué)調(diào)查分析和政府部門相關(guān)信息公布，湖北省武漢市早在2019年底就出現(xiàn)了多起“不明原因的病毒性肺炎”病例。①(1)①參見(jiàn)李煒：《武漢12月發(fā)現(xiàn)病毒性肺炎病例27例 大部分為海鮮城經(jīng)營(yíng)戶》，載央視網(wǎng)，http://m.news.cctv.com/2019/12/31/ARTIL1JxT1xYZ9uMgxwJRDmJ191231.shtml。從2020年1月份開始，此種不明原因的病毒迅速在武漢市人群中蔓延擴(kuò)散，最終釀成了全國(guó)性的疫情大暴發(fā)。

人們不禁要問(wèn)，2003年“非典”疫情肆虐之后，在國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了多部應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的法規(guī)、規(guī)章的背景下，加之黨中央又剛剛提出要從國(guó)家治理的層面加強(qiáng)公共衛(wèi)生防疫和重大傳染病防控，為什么仍然沒(méi)能阻斷本次新冠肺炎疫情的大范圍傳播，甚至發(fā)生了比當(dāng)年“非典”疫情更為嚴(yán)重的影響公眾健康的事件。本次疫情無(wú)論是累計(jì)確診病例，還是死亡人數(shù)均遠(yuǎn)超“非典”時(shí)期，給國(guó)家、社會(huì)和人民造成了極大的損失和傷害，并且在疫情防控期間，政府信息公開、社會(huì)管理、衛(wèi)生行政等方面暴露出諸多短板。從公共衛(wèi)生法治的角度看，不得不承認(rèn)我國(guó)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律制度建設(shè)是相對(duì)落后的，是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不相稱的。習(xí)近平總書記在今年2月主持召開的中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上特別強(qiáng)調(diào)：“針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系?！雹?2)①參見(jiàn)《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125575616.htm。

本次疫情應(yīng)急處理中出現(xiàn)的很多問(wèn)題與2003年“非典”時(shí)期遇到的情形極為相似，甚至是翻版重演。比如這次同樣也是由于未能及時(shí)將新冠病毒進(jìn)行傳染病類型的定級(jí)，導(dǎo)致了衛(wèi)生部門及相關(guān)部門的監(jiān)管遲延。又因?yàn)檎賳T對(duì)此種新型病毒的認(rèn)識(shí)不足，在信息公開與疫情預(yù)測(cè)方面出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，致使社會(huì)公眾被誤導(dǎo)。②(3)②2020年1月22日，國(guó)新辦就新冠病毒防控工作有關(guān)情況舉行新聞發(fā)布會(huì)，其間有媒體記者指出，根據(jù)一位英國(guó)專家建立的數(shù)學(xué)模型，預(yù)計(jì)中國(guó)已有2000人受到感染。中科院院士、國(guó)家疾控中心主任高福隨即表示，英國(guó)科學(xué)家的數(shù)學(xué)模型算出的2000人是感染人數(shù)區(qū)間的最大數(shù)。然而后來(lái)的事實(shí)卻證明，我國(guó)的感染人數(shù)遠(yuǎn)超2000，據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)新冠肺炎的累計(jì)確診病例超過(guò)8萬(wàn)。另外即使《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》已頒布十余年，但還是發(fā)生了應(yīng)急準(zhǔn)備不充分的情況，不僅市場(chǎng)上的口罩、酒精等防疫物資迅速脫銷，醫(yī)護(hù)人員使用的防護(hù)服、護(hù)目鏡等也嚴(yán)重不足，武漢市傳染病?？漆t(yī)院收治病人的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到需求，于是緊急新建了“火神山”和“雷神山”醫(yī)院。③(4)③《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的要求，保證應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲(chǔ)備。該法第17條第2款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置與傳染病防治工作需要相適應(yīng)的傳染病?？漆t(yī)院，或者指定具備傳染病防治條件和能力的醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)傳染病防治任務(wù)。

以上種種表明我國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制方面仍然存在不足，其中公共衛(wèi)生應(yīng)急法治亟待完善。2003年華南理工大學(xué)張富強(qiáng)教授發(fā)表《公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的構(gòu)建和完善》一文，指出“非典”疫情在蔓延初期呈現(xiàn)出“無(wú)法可依”的狀況，提出要建立和完善我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度，包括建立全面的公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系、完善政府緊急權(quán)的運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急報(bào)告和信息披露機(jī)制、緊急失權(quán)制度(政府出于公共利益行使緊急強(qiáng)制權(quán)的同時(shí)，應(yīng)限制政府權(quán)力的濫用以保護(hù)公民的基本權(quán)利)等。④(5)④參見(jiàn)張富強(qiáng)：《公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的構(gòu)建和完善》，載《學(xué)術(shù)研究》2003年第12期，第81-84頁(yè)。隨著《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的施行，國(guó)家又陸續(xù)頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案(試行)》等規(guī)范性法律文件，基本建立了公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系，并且在近十余年頻發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了重要作用。盡管如此，本次抗擊新冠肺炎疫情反映出的我國(guó)在現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急法治方面存在的問(wèn)題，需要學(xué)界集思廣益、群策群力，共同推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的發(fā)展與完善，杜絕后患。

二、我國(guó)現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急法治面對(duì)重大疫情的不足表現(xiàn)

(一)立法位階不高導(dǎo)致應(yīng)急管理效能發(fā)揮不佳

我國(guó)的公共衛(wèi)生立法肇始于20世紀(jì)80年代末期，第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了我國(guó)《傳染病防治法》，該法內(nèi)容包含日常性傳染病防控的原則、方法和疫情應(yīng)對(duì)的相關(guān)規(guī)范。另外，現(xiàn)行有效的涉及公共衛(wèi)生安全法律關(guān)系的還有《藥品管理法》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《職業(yè)病防治法》《食品安全法》《傳染病防治法實(shí)施辦法》《國(guó)境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等。以上每一部法律法規(guī)調(diào)整的對(duì)象和保護(hù)的法益存在差別，這些法律法規(guī)是針對(duì)特定公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的規(guī)范，具有獨(dú)立性的特點(diǎn)。2003年“非典”疫情期間和當(dāng)年，國(guó)家緊急出臺(tái)了若干公共衛(wèi)生事件應(yīng)急行政法規(guī)、部門規(guī)章，包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)境口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件出入境檢驗(yàn)檢疫應(yīng)急處理規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》。上述法律、法規(guī)、規(guī)章的效力等級(jí)不一，調(diào)整的對(duì)象有交叉重疊又分屬不同領(lǐng)域，總體來(lái)說(shuō)，并不能形成較為統(tǒng)一的體系，并且缺少一部基礎(chǔ)性和統(tǒng)領(lǐng)性的公共衛(wèi)生法。

屬于狹義法律層面、專門針對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急的立法只有《傳染病防治法》，該法雖然歷經(jīng)2004年和2013年的兩次修訂，但仍有部分內(nèi)容較為過(guò)時(shí)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是屬于創(chuàng)新社會(huì)管理方面的法律制度建設(shè)，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)是專門領(lǐng)域的應(yīng)急法治問(wèn)題，與自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全類的突發(fā)事件當(dāng)然有所不同。經(jīng)歷了2003年的“非典”疫情和本次的新冠疫情可知，公共衛(wèi)生疫情的預(yù)防和控制涉及面很廣，從黨政系統(tǒng)到醫(yī)務(wù)人員，再到社會(huì)各行各業(yè)都需要參與進(jìn)來(lái)。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是城市化的進(jìn)程加快，人們的居住密度增加，人口流動(dòng)更加頻繁快捷，公共衛(wèi)生問(wèn)題已經(jīng)不再是預(yù)防醫(yī)學(xué)能獨(dú)立承擔(dān)的社會(huì)任務(wù)。1986年世界衛(wèi)生組織在加拿大首都渥太華召開的第一屆健康促進(jìn)國(guó)際會(huì)議通過(guò)的《渥太華憲章》載明“健康的先決條件并不由衛(wèi)生部門一家所決定。健康促進(jìn)最重要的就是要求一切有關(guān)方面的統(tǒng)一行動(dòng)。政府、衛(wèi)生部門以及其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門、非政府和自愿團(tuán)體、地方當(dāng)局、工業(yè)部門和新聞媒介，各行各業(yè)的個(gè)人、家庭、社區(qū)都應(yīng)介入?！雹?6)①甘興發(fā)：《渥太華健康促進(jìn)憲章》，載《中國(guó)健康教育》1993年第2期，第4頁(yè)。本次抗擊新冠肺炎疫情完全印證了這一點(diǎn)。然而目前操作性較強(qiáng)的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)范，其法的位階層次較低，屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，這種立法位階不高的狀況導(dǎo)致了“在社會(huì)協(xié)同、公眾參與應(yīng)急管理時(shí)往往難以有效發(fā)揮作用?！雹?7)②唐璨：《我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新與行政法治適應(yīng)性研究》，載《朝陽(yáng)法律評(píng)論》2012年第1期，第213頁(yè)。

(二)政府應(yīng)急分工不協(xié)調(diào)導(dǎo)致應(yīng)急反應(yīng)能力欠缺

正是由于我國(guó)缺乏體系性的公共衛(wèi)生立法框架，導(dǎo)致公共衛(wèi)生法治應(yīng)該調(diào)整和規(guī)范的方面和內(nèi)容不太確定，投射到公共衛(wèi)生應(yīng)急法治領(lǐng)域，各級(jí)政府和政府各個(gè)部門的職責(zé)與分工不清晰。本次新冠疫情之前，雖然大部分省份都制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》實(shí)施辦法或類似的地方性法規(guī)，然而長(zhǎng)年來(lái)未進(jìn)行立法清理和修訂，加之諸多條款本身存在操作性差的問(wèn)題，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的新要求。③(8)③參見(jiàn)姚明、桂群：《我國(guó)公共衛(wèi)生地方立法研究——基于32部地方法律規(guī)范的實(shí)證分析》，載《中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理》2020年第3期，第201-204頁(yè)。上述兩個(gè)方面的原因造成了承擔(dān)疫情防控具體工作的地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的職能和責(zé)任不細(xì)化。

雖然從世界范圍來(lái)看，對(duì)公共衛(wèi)生內(nèi)涵與外延的認(rèn)知存在差異，但是公共衛(wèi)生的基本宗旨是保障和促進(jìn)公眾健康，這一點(diǎn)具有共識(shí)性。④(9)④參見(jiàn)曾光、黃建始：《公共衛(wèi)生的定義和宗旨》，載《中華醫(yī)學(xué)雜志》2010年第6期，第367-370頁(yè)。公共衛(wèi)生法是政府衛(wèi)生行政的權(quán)力來(lái)源，也是推行公共衛(wèi)生政策的法律依據(jù)。因此，公共衛(wèi)生法有必要清楚規(guī)定政府在保障公眾健康權(quán)益和促進(jìn)社會(huì)整體健康安全方面的職權(quán)職責(zé)所在，所以它調(diào)整的法律關(guān)系不再是一般衛(wèi)生法所涉及的發(fā)生疾病時(shí)的醫(yī)患關(guān)系問(wèn)題。政府的公共衛(wèi)生職能需要從縱向的中央—地方權(quán)限和橫向的政府內(nèi)部部門來(lái)進(jìn)行劃分，而這正是我國(guó)現(xiàn)有公共衛(wèi)生立法所欠缺的?！秱魅静》乐畏ā贰锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》均有條文涉及各級(jí)政府分工的問(wèn)題，但是缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，而且應(yīng)對(duì)突發(fā)情況，地方政府的權(quán)限不夠。最典型的問(wèn)題是公共衛(wèi)生應(yīng)急法規(guī)當(dāng)中的“應(yīng)急響應(yīng)”制度不完善，均是原則性規(guī)定。⑤(10)⑤總的來(lái)說(shuō)，主要規(guī)定的是“分級(jí)響應(yīng)”的原則，即當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，事發(fā)地的縣級(jí)、市(地)級(jí)、省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門按照分級(jí)響應(yīng)的原則，作出相應(yīng)級(jí)別應(yīng)急反應(yīng)。參見(jiàn)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第4.1條；《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的第8條和第12條；《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案(試行)》第1.5.1條；《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第3.2.3條。實(shí)踐中，應(yīng)急響應(yīng)套用的是《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》中的相關(guān)規(guī)定，Ⅰ級(jí)響應(yīng)的啟動(dòng)由國(guó)務(wù)院決定。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為Ⅰ級(jí)的就是“特別重大”，包含“發(fā)生傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感病例，并有擴(kuò)散趨勢(shì)”“涉及多個(gè)省份的群體性不明原因疾病，并有擴(kuò)散趨勢(shì)”。然而2020年1月22日凌晨，湖北省先是啟動(dòng)的Ⅱ級(jí)響應(yīng)①(11)①參見(jiàn)張智：《浙江、廣東、湖南啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，湖北仍為二級(jí)》，載搜狐網(wǎng)2020年1月24日，https://m.sohu.com/a/368716101_116062。，雖然新冠肺炎疫情的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是2020年1月24日才正式上線，但實(shí)際上在1月22日之前，疫情已經(jīng)擴(kuò)散至省外。浙江、廣東、湖南等省最先突破法律規(guī)定的限制，啟動(dòng)了Ⅰ級(jí)響應(yīng)，隨后湖北省作為疫情原始發(fā)生地也才宣布啟動(dòng)Ⅰ級(jí)響應(yīng)。湖北省政府的做法表明法規(guī)賦予地方政府的權(quán)限是較低的。

(三)應(yīng)急決策制度缺失導(dǎo)致作出相關(guān)決策不及時(shí)

本次新冠肺炎疫情蔓延擴(kuò)散的很重要的一個(gè)原因在于武漢市政府在相關(guān)決策方面反應(yīng)遲緩。政府行政管理能力尤其容易在社會(huì)公共危機(jī)和突發(fā)性重大事件中得到檢驗(yàn)。面對(duì)問(wèn)題，政府能否及時(shí)作出正確決策至關(guān)重要。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，決策的及時(shí)與恰當(dāng)直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和人民的生命健康權(quán)益。公共危機(jī)的決策與一般行政決策最大的區(qū)別在于必須在短時(shí)間內(nèi)作出“兩害相權(quán)取其輕”的決定，而且政府還不得不面臨因?yàn)椴坏靡讯鴵p害其他合法利益帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)和譴責(zé)，就像本次武漢市政府決定關(guān)閉城市進(jìn)出通道、取消市民的公共活動(dòng)，以及限制市民出行產(chǎn)生的不利影響。影響政府決策的因素是多方面的，《傳染病防治法》第42條、第43條規(guī)定了當(dāng)傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，政府可以采取緊急措施切斷傳染病的傳播途徑，可以決定封鎖傳染病疫區(qū)。但是此次由于武漢市屬于大城市，其封鎖須由國(guó)務(wù)院決定，又由于新冠病毒是新發(fā)現(xiàn)的，當(dāng)時(shí)并未歸于按甲類傳染病進(jìn)行管理，這也是導(dǎo)致地方政府未能及時(shí)作出決策的法律障礙。②(12)②根據(jù)《傳染病防治法》第4條的規(guī)定，突發(fā)原因不明的傳染病如果需要采取甲類傳染病的預(yù)防和控制措施，須由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布和實(shí)施。

除上述原因外，其實(shí)也能看出政府官員在作出公共危機(jī)應(yīng)對(duì)決策時(shí)受到政府目標(biāo)、價(jià)值取舍等因素的影響，比如過(guò)分看重社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效率，甚至于存在故意隱瞞事態(tài)的嚴(yán)重性來(lái)壓低社會(huì)恐慌，以確保自身政治前途的僥幸心理。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策之所以特殊，是因?yàn)椤巴话l(fā)公共衛(wèi)生事件具有發(fā)生、發(fā)展和演變的不確定性，因此突發(fā)公共衛(wèi)生事件決策具有高度的動(dòng)態(tài)性，是階段性處置措施與事件發(fā)展方向的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程?！雹?13)③聶紹發(fā)等：《我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急決策機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀(一)》，載《公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)》2012年第1期，第1頁(yè)。那么疫情的各個(gè)階段，政府都需要作出相應(yīng)的決策，包括疫情前中期的限制類決策，也包括疫情后期的復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)、逐步開放聚集性活動(dòng)、恢復(fù)交通、調(diào)低應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別等決策。

雖然《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報(bào)告與信息發(fā)布、應(yīng)急處理、法律責(zé)任等作出了詳細(xì)規(guī)定，特別是對(duì)各級(jí)政府、衛(wèi)生行政主管部門和其他部門在應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的職責(zé)義務(wù)及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的有關(guān)責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，為追究突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有關(guān) 部門和領(lǐng)導(dǎo)成員的法律責(zé)任提供了規(guī)范和依據(jù)。但是這些責(zé)任類型并不涉及應(yīng)急決策問(wèn)題，而是一般性的工作職責(zé)問(wèn)題，可見(jiàn)現(xiàn)有規(guī)范中缺少政府應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件時(shí)如何作出決策和追究決策責(zé)任的內(nèi)容。

(四)法律強(qiáng)制手段濫用導(dǎo)致侵害公民合法權(quán)益

“我國(guó)《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《傳染病防治法實(shí)施辦法》中關(guān)于傳染病的規(guī)定多是關(guān)于行政主體應(yīng)對(duì)傳染病的措施以及對(duì)公民義務(wù)的要求，但對(duì)于公民權(quán)利的保障則規(guī)定甚少?！雹?14)④詹振運(yùn)、張朝霞：《論傳染病防治中人身自由即時(shí)強(qiáng)制制度之優(yōu)化》，載《行政與法》2019年第11期，第123頁(yè)。然而在公共衛(wèi)生事件的執(zhí)法中，必然涉及個(gè)人利益與社會(huì)公共利益的沖突。即使處于公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急狀態(tài)中，個(gè)人利益，尤其是個(gè)人的基本權(quán)利克減的界限是必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。在疫情防控期間，依據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《行政強(qiáng)制法》，有關(guān)部門(行政主體)在公安機(jī)關(guān)協(xié)助下對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施“行政強(qiáng)制措施”。①(15)①依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第2條的規(guī)定，所謂行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。公共衛(wèi)生行政部門(含授權(quán))在履行保障公眾健康權(quán)的同時(shí)，往往需要對(duì)特定個(gè)體或不特定的人群進(jìn)行一定的權(quán)利限制，尤其是公民的人身自由、隱私權(quán)、身體權(quán)、遷徙權(quán)，也會(huì)對(duì)藥品、食品行業(yè)進(jìn)行管制，比如禁止活禽交易會(huì)干涉市場(chǎng)的交易自由，甚至侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。公共衛(wèi)生應(yīng)急法治不僅是需要通過(guò)應(yīng)急來(lái)維護(hù)公眾的健康利益，其法治的內(nèi)涵還在于平衡個(gè)體與公共的利益。“公共利益的優(yōu)先性并不能成為限制、克減個(gè)人(或組織)權(quán)利的當(dāng)然理由?！雹?16)②蘇玉菊、王晨光：《論公共衛(wèi)生規(guī)制的倫理與法律原則——尋求公共利益與個(gè)人權(quán)益的平衡》，載姜明安主編：《行政法論叢》第16卷，法律出版社2014年版，第291頁(yè)。

《行政強(qiáng)制法》第3條規(guī)定，“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。”疫情防控期間采取的最多的強(qiáng)制措施是該法第9條中的“限制公民人身自由”。第10條規(guī)定“限制公民人身自由”的強(qiáng)制措施必須是由法律來(lái)設(shè)定的，即法律保留的項(xiàng)目?！读⒎ǚā返?條也規(guī)定“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制定法律。雖然《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》屬于狹義的法律，但是其中對(duì)限制人身自由的規(guī)定相對(duì)比較模糊，主要表現(xiàn)在關(guān)于作出強(qiáng)制措施行政行為的主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序方面規(guī)定得不夠詳細(xì)。這樣在疫情防控的特殊時(shí)期，為了行政目的，行政裁量權(quán)過(guò)大容易侵犯公民的權(quán)益。

疫情期間，法律強(qiáng)制手段的濫用確實(shí)造成了侵害公民權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如網(wǎng)絡(luò)上流傳的江蘇淮安民警查處村民聚眾打麻將而怒砸其麻將機(jī)的視頻，其行為實(shí)則已經(jīng)侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)；湖北某地基層干部毆打在空曠田間散步未戴口罩的農(nóng)民，也屬于侵害公民身體的違法行為。

三、完善我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的建議

(一)提升公共衛(wèi)生應(yīng)急立法的體系化程度

隨著深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立了國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，不再保留衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。其公共衛(wèi)生方面的主要職責(zé)包括：“制定并組織落實(shí)疾病預(yù)防控制規(guī)劃、國(guó)家免疫規(guī)劃以及嚴(yán)重危害人民健康公共衛(wèi)生問(wèn)題的干預(yù)措施，制定檢疫傳染病和監(jiān)測(cè)傳染病目錄。負(fù)責(zé)衛(wèi)生應(yīng)急工作，組織指導(dǎo)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防控制和各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療衛(wèi)生救援”；“負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、公共場(chǎng)所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生等公共衛(wèi)生的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)傳染病防治監(jiān)督，健全衛(wèi)生健康綜合監(jiān)督體系”。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)下設(shè)有疾病預(yù)防控制局、衛(wèi)生應(yīng)急辦公室(突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心)、綜合監(jiān)督局、食品安全標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測(cè)評(píng)估司、老齡健康司、婦幼健康司、職業(yè)健康司負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生方面的事項(xiàng)。③(17)③參見(jiàn)《國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，載中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/10/content_5320817.htm。相應(yīng)地，依據(jù)職能劃分，目前我國(guó)的公共衛(wèi)生立法主要分為：(1)疾病防治(包括傳染病防治與疫情信息發(fā)布、檢疫和食品安全、公共場(chǎng)所和飲用水衛(wèi)生等)；(2)公共衛(wèi)生應(yīng)急；(3)特殊群體的健康(如職業(yè)健康和職業(yè)病防治、老年人健康、母嬰衛(wèi)生和健康)。

公共衛(wèi)生問(wèn)題有其特殊性，解決公共衛(wèi)生領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題需要多學(xué)科、多部門的綜合手段，反映在立法方面，往往制定的是針對(duì)具體問(wèn)題的單行法。另外，從2003年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的出臺(tái)可以看出，在針對(duì)公共衛(wèi)生的新情況或新變化時(shí)，通常需要緊急立法來(lái)填補(bǔ)法律空白或部分缺漏。為解決特定問(wèn)題和事項(xiàng)的立法，其內(nèi)部雖然也具有嚴(yán)密的邏輯和體系，但是各個(gè)法律法規(guī)之間的關(guān)系看上去是分散、零碎的。當(dāng)確立好處理某一特定問(wèn)題的原則、方法后，相應(yīng)地各個(gè)職能部門以及下級(jí)政府便會(huì)根據(jù)自身權(quán)限分工或區(qū)域性的特點(diǎn)來(lái)制定更為細(xì)化的實(shí)施意見(jiàn)或辦法。

習(xí)近平總書記提出“要強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真評(píng)估傳染病防治法等法律的修改完善?！雹?18)①《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，載中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm。完備的公共衛(wèi)生法律體系是公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的前提條件，而科學(xué)立法是公共衛(wèi)生法治完備的重要環(huán)節(jié)。從公共衛(wèi)生事業(yè)本身的特殊性出發(fā)，在針對(duì)專門問(wèn)題的立法模式基礎(chǔ)上，還應(yīng)該建立體系性的立法框架。雖然公共衛(wèi)生法涉及的學(xué)科和領(lǐng)域甚廣，難以用一部法律涵蓋，但是如果能以公共衛(wèi)生的基本法為統(tǒng)領(lǐng)，既能加強(qiáng)公共衛(wèi)生內(nèi)部各個(gè)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性，也能避免法律規(guī)范的重復(fù)建設(shè)。任何國(guó)家或社會(huì)的公共衛(wèi)生立法發(fā)展都是經(jīng)歷慘痛教訓(xùn)得來(lái)的。以發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)為例，“美國(guó)的公共衛(wèi)生法發(fā)展也具有鮮明的時(shí)代印記：經(jīng)歷了19世紀(jì)霍亂時(shí)期，再到20世紀(jì)肺結(jié)核病泛濫時(shí)期、黃葉病盛行及后來(lái)的炭疽熱所引起的恐慌時(shí)期，現(xiàn)今的美國(guó)公共衛(wèi)生法的覆蓋范圍囊括了對(duì)隔離與限制人身自由的傳染性疾病的規(guī)制，公共健康的監(jiān)管與醫(yī)療信息的隱私保護(hù)，食品藥品、煙酒及其他管制物品的規(guī)范及提升公眾健康與教育等內(nèi)容?！雹?19)②Kenneth R.Wing,Wendy K.Mariner,George J.Annas,Daniel S.Strouse:Public Health Law,LexisNexis Press,p.1-40,2007).轉(zhuǎn)引自劉莘、覃慧：《衛(wèi)生法理論體系建構(gòu)的前提》，載《行政法學(xué)研究》2015年第4期，第58頁(yè)。因此，公共衛(wèi)生立法的體系化高層次發(fā)展有助于公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的完善。但是很可惜，最新的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃》并未將公共衛(wèi)生基本法的制定提上日程。

(二)轉(zhuǎn)向公共衛(wèi)生應(yīng)急的綜合社會(huì)治理模式

公共衛(wèi)生立法發(fā)展的早期背景是針對(duì)工業(yè)化社會(huì)以來(lái)，城市居住環(huán)境惡劣引發(fā)的流行病大暴發(fā)，比如鼠疫、霍亂。英國(guó)是最早進(jìn)行公共衛(wèi)生立法的國(guó)家，19世紀(jì)的時(shí)候就意識(shí)到城市公共衛(wèi)生的臟亂差(垃圾、污水等)給瘟疫迅速傳播提供了有利條件。所以公共衛(wèi)生有時(shí)主要是指狹義上的環(huán)境衛(wèi)生狀況。③(20)③這也就是為什么很多學(xué)者將環(huán)境治理方面的法律法規(guī)歸于公共衛(wèi)生立法，包括2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》還特別強(qiáng)調(diào)“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；鼓勵(lì)和組織開展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病?！杯h(huán)境與人體健康當(dāng)然關(guān)系密切，但從行政法領(lǐng)域來(lái)看，公共衛(wèi)生法與環(huán)境保護(hù)法調(diào)整的對(duì)象仍有明顯區(qū)別。英國(guó)在1875年頒布的《公共衛(wèi)生法》就規(guī)定了政府對(duì)城市給排水、垃圾清理、食品衛(wèi)生、疾病防控、殯葬等的管理職責(zé)。④(21)④參見(jiàn)蔣浙安：《查德威克與近代英國(guó)公共衛(wèi)生立法及改革》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第3期，第117-120頁(yè)。但是今天我們城市的環(huán)境衛(wèi)生狀況和個(gè)人的衛(wèi)生條件得到了極大改善，但疫情發(fā)生的原因轉(zhuǎn)向了比如濫食野生動(dòng)物、實(shí)驗(yàn)室病毒樣本泄漏、毒株丟失等。雖然立法者意識(shí)到此一問(wèn)題，但是公共衛(wèi)生應(yīng)急法治對(duì)此的重視仍不夠，也導(dǎo)致了執(zhí)法整合未能向這一方面傾斜。

如上文所述，從政府職能的橫向權(quán)力劃分來(lái)看，現(xiàn)在的政府公共衛(wèi)生目標(biāo)的達(dá)成僅憑衛(wèi)生部門行政執(zhí)法是難以實(shí)現(xiàn)的，它是綜合性的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，政府的主導(dǎo)作用非常重要，原因就在于只有政府有能量調(diào)動(dòng)和分配資源(包括人、財(cái)、物)解決問(wèn)題，尤其是政府能迅速制定規(guī)范以應(yīng)對(duì)突發(fā)情形和新型問(wèn)題。因此，政府是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和處置中的首要責(zé)任主體，負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之責(zé)。⑤(22)⑤參見(jiàn)魯全：《公共衛(wèi)生應(yīng)急管理：類型、流程與責(zé)任分配機(jī)制》，載《人文雜志》2020年第5期，第54頁(yè)。從此次新冠疫情的應(yīng)急處理來(lái)看，特別需要“大行政執(zhí)法”，也就是“對(duì)原來(lái)碎片化的行政執(zhí)法進(jìn)行體系性的處理，使行政執(zhí)法的職能配置更加合理?！雹?23)⑥關(guān)保英：《疫情應(yīng)對(duì)中行政執(zhí)法整合問(wèn)題研究》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期，第43頁(yè)。

公共衛(wèi)生事件的綜合式應(yīng)急社會(huì)治理模式不僅需要的是政府內(nèi)部各個(gè)職能部門的協(xié)作，還需要將立法、司法納入，甚至包括軍隊(duì)和政治動(dòng)員。除此，還需要社會(huì)組織和公民的加入。面對(duì)現(xiàn)代復(fù)雜的公共衛(wèi)生問(wèn)題挑戰(zhàn)，需要建立和完善一個(gè)更大范圍的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使之運(yùn)轉(zhuǎn)有效，這樣才能對(duì)抗突發(fā)性且嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生狀況。

(三)建立公共衛(wèi)生應(yīng)急的決策責(zé)任追究機(jī)制

公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急決策十分重要，并且貫穿于公共衛(wèi)生事件發(fā)展的每個(gè)階段。決策的科學(xué)性、及時(shí)性、公開性直接關(guān)系到社會(huì)公共利益和公民的權(quán)益。首先，應(yīng)該確立公共衛(wèi)生應(yīng)急決策的正確價(jià)值導(dǎo)向?！靶l(wèi)生應(yīng)急決策即需要在特殊決策環(huán)境下解決特殊的決策問(wèn)題，為將突發(fā)事件所造成的損害降到最低程度，決策者必須在有限的時(shí)間里迅速做出重大決策；同時(shí)，危機(jī)越重大，決策者就越需要在最短的時(shí)間內(nèi)控制危機(jī)事態(tài)的蔓延?！雹?24)①聶紹發(fā)等：《我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急決策機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀(一)》，載《公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)》2012年第1期，第2頁(yè)。其次，決策的時(shí)效性很關(guān)鍵。即使作出的決策是正確的，但如果錯(cuò)過(guò)了時(shí)效，造成了嚴(yán)重的損害后果，也應(yīng)該追究責(zé)任。最后，將專家納入決策的咨詢過(guò)程中十分必要。雖然《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案(試行)》中規(guī)定了“專家會(huì)商”，但專家意見(jiàn)對(duì)決策有多大影響不得而知。本次新冠疫情事件表明專家的判斷和權(quán)威性非常重要，2020年1月20日鐘南山院士在央視節(jié)目出鏡，并表示“病毒感染肯定存在人傳人的現(xiàn)象”，這才引起了全社會(huì)的高度重視。李蘭娟院士公開建議“武漢‘不進(jìn)不出’”，隨后才有了武漢“封城”的決策。

公共衛(wèi)生應(yīng)急決策容易出現(xiàn)“行政決策主體在一定范圍和一定程度上還存在‘有錯(cuò)無(wú)為’的現(xiàn)象。其表現(xiàn)就是不履行或不正確、及時(shí)、有效地履行規(guī)定職責(zé)，導(dǎo)致行政決策延誤、效率低下的行為，或因主觀努力不夠，決策能力與所負(fù)責(zé)任不相適應(yīng)導(dǎo)致決策效率低、決策質(zhì)量差、任務(wù)完不成的一種工作狀況?！雹?25)②王仰文：《行政決策責(zé)任追究的制度觀察》，載《法治研究》2013年第12期，第105頁(yè)。若要使得公共衛(wèi)生應(yīng)急決策具有制度剛性，還必須建立責(zé)任追究制度。公共衛(wèi)生應(yīng)急決策責(zé)任的追究機(jī)制應(yīng)該是指“在涉及人命關(guān)天的重大事件方面，猶豫不決的、不能堅(jiān)決貫徹的，馬上要撤換；情節(jié)嚴(yán)重的，要承擔(dān)法律責(zé)任?！雹?26)③聶紹發(fā)等：《我國(guó)衛(wèi)生應(yīng)急決策機(jī)制研究現(xiàn)狀(二)》，載《公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)》2012年第2期，第2頁(yè)。真正開始推行政府責(zé)任追究制度的契機(jī)恰巧也就是2003年的“非典”疫情時(shí)期。2004年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，該《決定》提出“建立決策失誤責(zé)任追究制度”。言下之意就是說(shuō)決策者給國(guó)家、社會(huì)、人民造成損害的，不僅要承擔(dān)政治責(zé)任，還需要承擔(dān)法律責(zé)任。十八大報(bào)告進(jìn)一步指出“建立決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”。當(dāng)然這些“決策”主要指的是常態(tài)化下的政府決策行為。公共衛(wèi)生應(yīng)急決策是特殊情形，但既然是決策，就會(huì)影響到人民的利益，應(yīng)該是同樣適用問(wèn)責(zé)和追究機(jī)制的。然而行政決策責(zé)任追究在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)并未完全形成制度化，往往追究或不追究不是法律所能決定的。我國(guó)的決策責(zé)任追究制度興起于黨內(nèi)法規(guī)，特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等推動(dòng)了責(zé)任追究的制度建設(shè)。④(27)④《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第15條規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在抗災(zāi)救災(zāi)、防治疫情等方面嚴(yán)重失職，造成重大損失或者惡劣影響，負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)引咎辭職。所以即使追究，也往往不是法律層面的，通常表現(xiàn)為在組織內(nèi)部完成。

值得注意的是，公共衛(wèi)生事件的高動(dòng)態(tài)性會(huì)導(dǎo)致在作出某些決策時(shí)是來(lái)不及進(jìn)行合法性審查的。但是在緊迫性降低的情況下，則最好還是在作出決策的過(guò)程中引入一定的民主參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。另外，公共衛(wèi)生應(yīng)急決策因?yàn)闀r(shí)效性問(wèn)題而無(wú)法吸納社會(huì)民主意見(jiàn)，所以應(yīng)該設(shè)置一定的責(zé)任豁免機(jī)制。

(四)規(guī)定公共衛(wèi)生應(yīng)急中的公民權(quán)利克減限度

以整體性的社會(huì)安全目標(biāo)為導(dǎo)向的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管制，容易造成行政權(quán)力的濫用。由于此時(shí)對(duì)于大部分人的基本權(quán)利限制是外在限制，即基本權(quán)利的主體不存在任何損害國(guó)家、社會(huì)、集體和其他人權(quán)益的狀況，⑤(28)⑤參見(jiàn)上官丕亮：《論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期，第14頁(yè)。所以公共衛(wèi)生執(zhí)法的價(jià)值追求應(yīng)該是在最大程度保護(hù)公眾的生命健康權(quán)的同時(shí)，盡量少地限制個(gè)人基本權(quán)利。這需要將公共衛(wèi)生規(guī)制的倫理原則轉(zhuǎn)化為執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵守的法律原則，體現(xiàn)以平衡個(gè)體利益和公共利益的導(dǎo)向。在重大疫情背景下，管控的對(duì)象大多是沒(méi)有感染病毒的健康人群，出于疫情風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的防范，需要為公眾進(jìn)行體溫測(cè)量、監(jiān)督公眾進(jìn)行必要防護(hù)措施的穿戴、登記活動(dòng)軌跡等。在這個(gè)過(guò)程中，個(gè)體自我決定和表現(xiàn)自由會(huì)被削弱。公共衛(wèi)生應(yīng)急處理的立法精神在于假定此時(shí)的個(gè)人行為對(duì)形勢(shì)難以作出準(zhǔn)確判斷，或者因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不足，也做不出有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的行為，或者出于僥幸心理而忽視公共利益。因此，公共衛(wèi)生的主動(dòng)式事前干預(yù)是必要的。法律規(guī)定執(zhí)法主體通過(guò)告知、規(guī)勸、引導(dǎo)，甚至強(qiáng)制的方式使得相對(duì)人避免風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)避免造成更大范圍的公共風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條規(guī)定：“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機(jī)構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時(shí)應(yīng)當(dāng)予以配合；拒絕配合的，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。”這說(shuō)明在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急過(guò)程中，行政相對(duì)人有協(xié)助義務(wù)，并且對(duì)于病人、疑似病人和密切接觸者來(lái)說(shuō)是法定義務(wù)，但這實(shí)際上也違反了法律保留原則。除這三類人員以外，一般的社會(huì)公眾有沒(méi)有配合被限制一定程度人身自由的協(xié)助義務(wù)？比如自我居家隔離觀察，減少出行頻率等。此種情況下，公民協(xié)助義務(wù)的正當(dāng)性證成不是來(lái)自法律強(qiáng)制，而是來(lái)自于配合政府的要求符合自身利益。①(29)①參見(jiàn)雷娟：《配合還是強(qiáng)制：行政協(xié)力義務(wù)論——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急規(guī)則為視角》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期，第101頁(yè)。而根據(jù)《傳染病防治法》，疫情防控的特殊時(shí)期，對(duì)人身自由限制采取的是即時(shí)強(qiáng)制的方式，包括了隔離、醫(yī)學(xué)觀察、強(qiáng)制隔離治療。即時(shí)強(qiáng)制表明在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)處理中，行政效率是首要的原則。

“在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中，對(duì)個(gè)人權(quán)利進(jìn)行必要干涉的正當(dāng)性理由就是：個(gè)人自治不得妨害或干涉眾多個(gè)體集合形成的共同體的權(quán)益。真正的個(gè)人自由需要一定程度的安全保障，唯有在政府和社會(huì)為個(gè)人提供了這種安全保障的情況下，個(gè)人才能夠在沒(méi)有嚴(yán)重?fù)p害與疾病風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)下自由地生活。”②(30)②蘇玉菊、王晨光：《論公共衛(wèi)生規(guī)制的倫理與法律原則——尋求公共利益與個(gè)人權(quán)益的平衡》，載姜明安主編：《行政法論叢》第16卷，法律出版社2014年版，第295頁(yè)。在應(yīng)急狀態(tài)下的公共衛(wèi)生執(zhí)法中，由于公權(quán)力的集中行使使得個(gè)人需要承擔(dān)比常規(guī)狀態(tài)下更多的義務(wù)，為防止權(quán)力對(duì)個(gè)人自由的過(guò)度限制，需要實(shí)行最小化干預(yù)。③(31)③參見(jiàn)朱志萍：《法治型應(yīng)急管理：法治思維下的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)——兼論運(yùn)用法治思維推進(jìn)新冠肺炎疫情防控》，載《理論建設(shè)》2020年第3期，第30頁(yè)。公共衛(wèi)生行政的比例原則會(huì)敦促行政主體依法行政。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)比例原則作了規(guī)定，如第11條第1款規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”，但如果“在密切接觸者已經(jīng)難以全部追蹤判定的情況下，限制人身自由措施的嚴(yán)格采取已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政目的。密切接觸者的龐大數(shù)量使得嚴(yán)格采取限制人身自由措施可能對(duì)正常社會(huì)秩序造成巨大影響”，④(32)④陳越峰：《從形式合法到裁量正義——傳染病防治中限制人身自由措施的合法性證成》，載《政治與法律》2011年第10期，第45頁(yè)。那么限制人身自由的措施也需要因時(shí)因勢(shì)進(jìn)行調(diào)整。另外，有必要完善行政補(bǔ)償制度，對(duì)于被限制人身自由者提供生活必需品、誤工費(fèi)、心理輔導(dǎo)，對(duì)于被依法關(guān)閉交易的活禽商戶進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)貼等。

總之，不能因?yàn)橐咔樵斐傻纳鐣?huì)狀態(tài)急劇變化而否定法治這一治理方式，法治最重要的內(nèi)涵之一就是保護(hù)人權(quán)。所以有學(xué)者提出要“構(gòu)建我國(guó)公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)的法律制度”，由于目前我國(guó)缺乏直接調(diào)整公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)的法律，那么這個(gè)方面的法治缺失就會(huì)導(dǎo)致突發(fā)事件暴發(fā)之際政府的倉(cāng)皇失措和社會(huì)的恐慌失序，因此可以考慮在原本的公共衛(wèi)生事件的四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別之后補(bǔ)充“緊急狀態(tài)”。⑤(33)⑤參見(jiàn)孟濤：《公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)法治的原理與建構(gòu)——基于新冠肺炎疫情的研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第2期，第145頁(yè)。相應(yīng)地，法律就必須規(guī)定清楚緊急狀態(tài)下公民權(quán)利克減的限度，否則公民的權(quán)利難以得到很好的保障。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》的締約國(guó)，并于2014年達(dá)到了《條約》要求的公共衛(wèi)生應(yīng)急核心能力。從世界范圍看，我國(guó)這次應(yīng)對(duì)新冠病毒取得了良好的抗疫成績(jī)。雖然感染者人數(shù)較多，在沒(méi)有研制出疫苗和針對(duì)性藥物的狀況下，卻能將死亡率控制在很低的水平。在政府介入下，患者均得到了積極的治療。疫情未漫無(wú)邊際地?cái)U(kuò)散，顯示出黨和國(guó)家強(qiáng)大的決心和能力。然而此次疫情畢竟是一場(chǎng)深刻的教訓(xùn)，不可否認(rèn)我們?cè)诠残l(wèi)生應(yīng)急核心能力方面仍然有所欠缺。核心能力的提升當(dāng)然需要依靠公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的完善，更重要的是，要“讓突發(fā)事件應(yīng)急管理成為一種常態(tài)化的社會(huì)管理機(jī)制”，①(34)①?gòu)垊υ矗骸稄摹胺堑洹狈此紤?yīng)對(duì)突發(fā)事件聯(lián)運(yùn)機(jī)制的建構(gòu)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2015年第1期，第54頁(yè)。而常態(tài)化防控的保障仍然是法治。