江國華盧宇博

一般而言，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是公共危機(jī)的主要成因之一，其關(guān)涉政府、企事業(yè)單位、非營利組織、公民等各類主體，并隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期存在。按照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第2條的規(guī)定，其意指“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件”。由此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件之要義有三：(1)突發(fā)性；(2)嚴(yán)重危害性；(3)應(yīng)急處置必要性。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件包含兩個(gè)基本層面：其一，“公共衛(wèi)生”指事件的發(fā)生領(lǐng)域。美國學(xué)者溫斯洛(Charles Edward A. Winslow)認(rèn)為其屬于一種“科學(xué)和藝術(shù)”，其內(nèi)容包括“延長生命”“促進(jìn)健康”“發(fā)揮潛能”等，其實(shí)現(xiàn)途徑是“有組織的社會(huì)活動(dòng)”。①(1)①萬明國、王成昌編著：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第1頁。而在國內(nèi)，其經(jīng)典定義是“組織社會(huì)共同努力，改善衛(wèi)生環(huán)境條件，預(yù)防控制傳染病及其他疾病流行，培養(yǎng)良好衛(wèi)生習(xí)慣和文明生活方式，提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”。②(2)②衛(wèi)生部人才交流服務(wù)中心組織：《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理》，山東大學(xué)出版社2004年版，第2頁。綜上，公共衛(wèi)生之“公共”既可理解為公共利益，也表明其維持需要有組織的公眾參與，而“衛(wèi)生”則指公民健康的各個(gè)維度。其二，“應(yīng)急處置”是事件的一種事中反應(yīng)。③(3)③參見張永理主編：《公共危機(jī)管理》，武漢大學(xué)出版社2015年版，第149頁。作為決定人們相互關(guān)系的制約方式，其是兼具規(guī)范性和約束性特征、制約應(yīng)急主體行為的一種規(guī)范體系。

自2003年“非典”危機(jī)后，我國逐步形成了“一案三制”的制度框架，④(4)④參見鐘開斌：《“一案三制”：中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本框架》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2009年11期，第77頁。對應(yīng)急處置的權(quán)責(zé)分配、具體運(yùn)行和規(guī)范支撐作了系統(tǒng)性規(guī)定。從法的規(guī)制角度而言，該框架可簡化為法制、體制、機(jī)制三個(gè)維度。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)急處置是多元主體共同參與、多種策略優(yōu)化運(yùn)用的過程，確保公共衛(wèi)生應(yīng)急秩序和服務(wù)效能是突發(fā)事件應(yīng)對的關(guān)鍵因素。為減少突發(fā)事件所伴生的“失序”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)通過法治途徑為其提供規(guī)范指引，形成應(yīng)急處置與常態(tài)化防治相結(jié)合的突發(fā)公共衛(wèi)生事件制度體系。

一、規(guī)制法理：我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置之制度悖論

對應(yīng)急處置制度來說，其法律規(guī)制的必要性首先在于化解自身的固有矛盾。概言之，其在法制上存在立法滯后的問題，在體制上存在應(yīng)急權(quán)力過大和法律基礎(chǔ)薄弱的問題，在機(jī)制上存在排他性應(yīng)急資源分配的問題。上述問題均由事件和制度本身的性質(zhì)所導(dǎo)致，因而無法完全避免。對此，法的規(guī)制作用在于預(yù)測和協(xié)調(diào)其矛盾之處，盡可能減少結(jié)構(gòu)性失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

(一)法制悖論：突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法的滯后性矛盾

法是對社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反應(yīng)，盡管具有一定的預(yù)測功能，但往往滯后于社會(huì)發(fā)展。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置制度而言，這一滯后性更加突出。一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，可能由于單個(gè)因素導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。⑤(5)⑤參見孫秉珍、馬衛(wèi)民：《應(yīng)急管理中不確定決策的雙論域粗糙集理論與方法研究》，同濟(jì)大學(xué)出版社2017年版，第7頁。對此，在制度上予以全面預(yù)防和資源上進(jìn)行全面籌備幾乎不可實(shí)現(xiàn)。此外，應(yīng)急處置法律規(guī)范的制定不可避免地具有滯后性和僵化性，規(guī)則與事實(shí)之間存在差異，并具有保守傾向。⑥(6)⑥參見劉惠榮等：《海洋行政執(zhí)法理論》，海洋出版社2013年版，第82頁。相應(yīng)地，由此衍生出的各項(xiàng)體制機(jī)制也將有所缺漏，落實(shí)存在困難。另一方面，應(yīng)急處置的立法較為僵化。作為應(yīng)對事件的一種兜底性措施，義務(wù)本位的管制型立法成為主要的立法模式。然而，該模式存在“將立法者主觀上的圖景當(dāng)做全社會(huì)的最高理想而強(qiáng)加于每一個(gè)人”⑦(7)⑦江國華：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007年版，第280頁。的缺陷。易言之，立法者的構(gòu)想可能與突發(fā)公共衛(wèi)生事件之間存在差異，甚至相互矛盾。在行政優(yōu)位的條件下，其自我更新和糾錯(cuò)的功能亦更為薄弱。

(二)體制悖論：應(yīng)急處置權(quán)的合法性危機(jī)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的公共性為國家權(quán)力介入應(yīng)急處置提供了理論依據(jù)。在國家權(quán)力中，行政權(quán)的效率最高，符合應(yīng)急處置高效、及時(shí)的基本要求。處置的本質(zhì)在于執(zhí)行法律法規(guī)及預(yù)案，與行政“執(zhí)行國家意志”⑧(8)⑧美國學(xué)者古德諾在闡釋政治與行政二分法時(shí)認(rèn)為，行政是國家意志的執(zhí)行，政治是國家意志的表達(dá)。參見丁煌主編：《西方行政學(xué)說史》，武漢大學(xué)出版社2017年版，第25頁。的定位相契合。行政法定原則要求行政權(quán)的行使必須于法有據(jù)。法作為國家意志的一種表現(xiàn)形式，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域體現(xiàn)在對處置權(quán)限的規(guī)定上，處置主體必須依此執(zhí)行。行政主體應(yīng)承擔(dān)應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者的角色，以維護(hù)個(gè)人法益、群體利益、國家安全等利益。因此，應(yīng)急處置制度屬于行政應(yīng)急權(quán)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一種映射，是行政主體以公益性為目的應(yīng)對突發(fā)事件而行使權(quán)力的過程。①(9)①參見侯曉蕾：《行政應(yīng)急權(quán)研究》，吉林大學(xué)2010屆博士學(xué)位論文，第14頁。

近代以來，行政作用領(lǐng)域不斷擴(kuò)張，大政府、小社會(huì)的格局逐步形成。盡管“有限政府”這一改革也在同時(shí)推進(jìn)，但行政權(quán)本身并不滿足于作為“民事司法制度的代替物”，②(10)②參見張效羽：《財(cái)產(chǎn)權(quán)公益限制的異化及其救贖》，國家行政學(xué)院出版社2014年版，第120頁。而是趨向于追求自身利益和權(quán)力的最大化。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應(yīng)急性原則為行政權(quán)的這一“本性”提供了契機(jī)。為維護(hù)公共健康，行政權(quán)將深入公民私權(quán)之范疇，對公民的隱私權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等基本權(quán)利和人身自由進(jìn)行限縮，由此擴(kuò)大其權(quán)力范圍。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生頻率逐漸上升，導(dǎo)致臨時(shí)性的權(quán)力擴(kuò)張可能成為常態(tài)；另一方面，為維護(hù)應(yīng)急秩序，確保應(yīng)急措施的有效性，應(yīng)急主體往往設(shè)置統(tǒng)一的指揮和協(xié)調(diào)部門，導(dǎo)致行政權(quán)的集中。這一集中不僅包括常態(tài)下行政權(quán)的范疇，而且包含對其他主體權(quán)限的攫取。

在法治前提下，行政權(quán)等國家權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)是界限分明且相對穩(wěn)定的，但由于應(yīng)急處置權(quán)具有集中與擴(kuò)張的趨勢，權(quán)力配置格局會(huì)受到挑戰(zhàn)。其一，應(yīng)急處置晚于突發(fā)事件，其制度預(yù)設(shè)基于既往的經(jīng)驗(yàn)考察存在滯后性，因而會(huì)出現(xiàn)處置行為和處置規(guī)范不相容甚至矛盾的情形，導(dǎo)致行政權(quán)超越既有的法律法規(guī)之規(guī)定；其二，事件的緊迫性促使常態(tài)下的授權(quán)制度力有不逮，特別授權(quán)程序和授權(quán)范圍將取而代之，從而異于行政組織法之一般規(guī)定；其三，行政應(yīng)急性原則允許行政機(jī)關(guān)在特殊緊急情況下的處置措施進(jìn)行合法性追認(rèn)，③(11)③參見何海波：《行政訴訟法》(第二版)，法律出版社2019年版，第71頁。其行為可無法律依據(jù)或可與法律條文構(gòu)成語義沖突。因此，行政應(yīng)急權(quán)本身的合法性基礎(chǔ)薄弱。由于其行為本身關(guān)涉相對人的基本權(quán)利，為避免行政權(quán)的肆意擴(kuò)張，必須對應(yīng)急措施的正當(dāng)性及補(bǔ)強(qiáng)的程序要件予以限制，明確特殊緊急情況如何判定、無明確法的依據(jù)的效力層級、與法律條文字面沖突如何理解、合法性追認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)等問題。

(三)機(jī)制悖論：排他性公共產(chǎn)品的分配陷阱

若將突發(fā)公共衛(wèi)生事件視為一種綜合性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急處置便是分配和供給避險(xiǎn)服務(wù)這一公共產(chǎn)品的過程。然而，公共產(chǎn)品本身存在分配陷阱，且因?yàn)橥话l(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，問題更加復(fù)雜。具體而言，一般情形下公共產(chǎn)品分配的主要問題是如何避免公地悲劇，即當(dāng)公共產(chǎn)品具有競爭性和非排他性時(shí)，如何防止產(chǎn)品使用者由于追求自身利益最大化導(dǎo)致公共資源被過度消費(fèi)的問題。但是，突發(fā)事件的緊迫性和嚴(yán)重性決定了其提供的產(chǎn)品可能具有非排他性特征，從而產(chǎn)生電車難題。其核心爭點(diǎn)在于行為人是否有權(quán)衡量生命價(jià)值并做出排他性選擇。因此，應(yīng)急處置制度規(guī)制應(yīng)當(dāng)分類討論：對于公地悲劇問題，法應(yīng)當(dāng)通過明確產(chǎn)權(quán)、允許公共物品的私人供給等途徑避開“陷阱”；對于電車難題，法應(yīng)當(dāng)判斷是否干預(yù)和如何做出抉擇。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一種例外情形，常態(tài)化防控和資源儲(chǔ)備往往不足。在應(yīng)急處置過程中，電車難題往往更加關(guān)鍵。其在限縮其權(quán)利的同時(shí)也在提高其遭受事件損益的風(fēng)險(xiǎn)程度，從而面臨道德主義和功利主義的沖突。④(12)④道德主義認(rèn)為“人是目的而非手段”，因此人無權(quán)決定和衡量他人的生存機(jī)會(huì)，主張不作為。而功利主義則以行為是否能最大限度地增進(jìn)公共利益作為判斷義務(wù)與否的標(biāo)準(zhǔn)。參見劉英杰、劉振宇主編：《倫理學(xué)導(dǎo)論》，哈爾濱工程大學(xué)出版社2013年版，第59頁。因此，應(yīng)急處置可能會(huì)面臨兩難困境，遵循道德主義將導(dǎo)致應(yīng)急制度的虛置和應(yīng)急權(quán)的缺位，而選擇功利主義則會(huì)導(dǎo)致對行為本身正當(dāng)性的非難。這兩種觀念沖突屬于一種價(jià)值獨(dú)斷主義問題，⑤(13)⑤參見李德順：《價(jià)值獨(dú)斷主義的終結(jié)——從“電車難題”看桑德爾的公正論》，載《哲學(xué)研究》2017年第2期，第3頁。割裂了應(yīng)急處置行為本身的公共屬性。電車難題中行為人的困境在于其本身與救濟(jì)對象均屬平權(quán)主體，并無做出選擇的權(quán)力。但應(yīng)急處置并非基于個(gè)體的道德義務(wù)，而是法定職權(quán)，其行為目的在于維護(hù)公共利益。因此，應(yīng)急處置不應(yīng)遭受價(jià)值獨(dú)斷的譴責(zé)，而是需要對其權(quán)力行使過程進(jìn)行全面評價(jià)。此時(shí)，法的規(guī)制作用在于明確主體權(quán)責(zé)和各項(xiàng)機(jī)制所涉的公共利益與個(gè)人利益，以證成處置措施的正當(dāng)性。

二、規(guī)制現(xiàn)實(shí)：我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置之制度考察

法律規(guī)制必須著眼于制度現(xiàn)實(shí)，規(guī)制路徑的制定應(yīng)以此為依據(jù)。當(dāng)前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的制度體系總體較為完備。但由于應(yīng)急處置僅是突發(fā)事件一種事中應(yīng)對措施，預(yù)警、先期處置等其他制度亦會(huì)影響其成效，且處置行為存在異化的可能，導(dǎo)致應(yīng)急失靈現(xiàn)象的發(fā)生。根據(jù)木桶效應(yīng)，其失靈的主要原因在于制度短板，包括立法結(jié)構(gòu)、體制權(quán)責(zé)和機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)方面的設(shè)計(jì)缺陷。

(一)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置制度之現(xiàn)實(shí)成就

其一，在法制建設(shè)方面，我國應(yīng)急處置制度以統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法案為綱領(lǐng)，根據(jù)突發(fā)事件類型下設(shè)不同單行法，在配套規(guī)范中設(shè)置有應(yīng)急預(yù)案等具體操作方案。主要規(guī)范包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。其中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對應(yīng)急處置制度的規(guī)定較為詳實(shí)。而部分相關(guān)法律雖未做出系統(tǒng)性規(guī)定，但也指出應(yīng)急處置應(yīng)遵循的原則和法律主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。譬如在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》當(dāng)中，第19條、第35條、第50條和第63條規(guī)定了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生人員的法定義務(wù)和國家醫(yī)藥儲(chǔ)備制度。此外，在應(yīng)急預(yù)案體系當(dāng)中，總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案等均屬于法制范疇。

其二，在體制安排方面，我國應(yīng)急處置體制具有綜合協(xié)調(diào)型的特征。在決策方面，衛(wèi)生行政部門擁有實(shí)質(zhì)上的決策權(quán)，其組建的專家咨詢委員會(huì)參與應(yīng)對方案和措施的確定；在執(zhí)行方面，應(yīng)急指揮部門有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備，必要時(shí)可對人員進(jìn)行疏散或者隔離，并可以依法對傳染病疫區(qū)實(shí)行封鎖。而具體的處置措施，則由事件發(fā)生地人民政府有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、監(jiān)測機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)企事業(yè)單位等負(fù)責(zé)；在監(jiān)督方面，衛(wèi)生行政部門是執(zhí)法監(jiān)督主體，而監(jiān)察機(jī)關(guān)則對應(yīng)急處置中的職務(wù)違法行為展開監(jiān)督。在具體機(jī)構(gòu)設(shè)置上，相關(guān)衛(wèi)生行政部門主要包括衛(wèi)生應(yīng)急辦公室(應(yīng)急指揮中心)和疾病預(yù)防控制局。前者負(fù)責(zé)全國應(yīng)急處置工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，后者則有擬訂和組織實(shí)施重大疾病防治規(guī)劃、干預(yù)措施的職權(quán)，并承擔(dān)傳染病疫情信息發(fā)布工作。此外，疾病預(yù)防控制中心作為國家衛(wèi)健委的直屬事業(yè)單位，其主要功能在于提供專業(yè)咨詢和技術(shù)支持。由此，縣級以上地方各級政府相繼設(shè)置了上述三大機(jī)構(gòu)，接受中央對口指導(dǎo)。

其三，在機(jī)制設(shè)置方面，其主要內(nèi)容規(guī)定在《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條中，分為救助、控制、保障、保護(hù)、處罰五類。但其內(nèi)容并不完整，且主體限定為“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府”。從該法其他條款來看，相關(guān)機(jī)制還應(yīng)當(dāng)包括表彰獎(jiǎng)勵(lì)、組織調(diào)配、信息發(fā)布、宣傳動(dòng)員等。要言之，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中應(yīng)急處置機(jī)制總體較為完備，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》相應(yīng)章節(jié)基本承襲了其主要內(nèi)容并予以深化。從法的意義上看，上述機(jī)制可進(jìn)一步抽象為權(quán)利救濟(jì)和秩序維護(hù)兩類。權(quán)利救濟(jì)保障公民生命安全和基本生活秩序，通過控制、保護(hù)等措施降低事件對法益的侵害；秩序維護(hù)的目的在于確保應(yīng)急處置的制度功能，允許限縮公民權(quán)利和評價(jià)其行為的合法性和正當(dāng)性。

(二)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置制度之風(fēng)險(xiǎn)因素

其一，應(yīng)急預(yù)警失靈。預(yù)警是啟動(dòng)應(yīng)急處置措施的必要前置階段，預(yù)警信息的收集、分析、披露的真實(shí)性、時(shí)效性等將極大影響應(yīng)急處置效能。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，預(yù)警失靈是導(dǎo)致應(yīng)急失靈的可能風(fēng)險(xiǎn)因素之一。其具體形態(tài)有三：(1)結(jié)構(gòu)性失靈，即相關(guān)預(yù)警單位未能切實(shí)履行預(yù)警職能。譬如預(yù)警人員在發(fā)現(xiàn)警情之后無權(quán)公布，而有權(quán)公布的機(jī)關(guān)卻不履行或消極履行其公開職能；(2)策略性失靈，即預(yù)警信息公布的技術(shù)、方法存在漏洞，信息傳播不充分、不精確或可信度不足等；(3)知識(shí)性失靈，即預(yù)警主體自身未能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)事件的具體情況，事件相關(guān)信息本身難以認(rèn)識(shí)或超出預(yù)警制度范圍。

其二，先期處置不足。先期處置是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一種初步應(yīng)對，也是常態(tài)化防控向應(yīng)急處置轉(zhuǎn)化的銜接階段，包括人員救助、物資分配和區(qū)域控制等。由于常態(tài)化防控可能難以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，從而導(dǎo)致先期處置具有被動(dòng)性、遲緩性的特征。其中，重大食物和職業(yè)中毒的應(yīng)對工作相對較為容易，事件爆發(fā)之后可根據(jù)既有規(guī)范進(jìn)行針對性配置。但是重大傳染病疫情和群體性不明原因疾病的防治則尤為困難，物資儲(chǔ)備和分布必須隨風(fēng)險(xiǎn)因素的變化而轉(zhuǎn)移，在事件爆發(fā)超出預(yù)案閾值的情況下，先期處置將難以發(fā)揮其應(yīng)有功能。

其三，響應(yīng)行為異化。在我國以行政為核心的應(yīng)急體系下，各主體應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下建立應(yīng)急平臺(tái)來開展交流合作，并合理分配權(quán)利義務(wù)。但基于公共性的行動(dòng)邏輯可能出現(xiàn)偏轉(zhuǎn)，導(dǎo)致各主體在應(yīng)急處置過程中引發(fā)角色和權(quán)限沖突。一方面，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)揭示了政府潛在的自利傾向，政府行為可能不再僅僅追求社會(huì)公共利益最大化，導(dǎo)致其應(yīng)急處置行為的異化；另一方面，政府以外主體也存在“市場失靈”“志愿失靈”等現(xiàn)象，市場無法解決公共衛(wèi)生這一非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，非營利組織也可能并非絕對的最優(yōu)主體。相應(yīng)的，若開展公私合作卻又會(huì)面臨“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置制度之主要問題

其一，立法結(jié)構(gòu)失衡。在相關(guān)法律規(guī)范中，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定了應(yīng)急處置的主要制度。但是，對于重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒這幾類具體的事件類型，相關(guān)法律文本的效力層級卻差異顯著。具體來說，《傳染病防治法》和《職業(yè)病防治法》屬于法律；《群體性不明原因疾病應(yīng)急處置方案(試行)》是部門工作文件；作為部門規(guī)章的《食物中毒事故處理辦法》業(yè)已失效，部分內(nèi)容規(guī)定在《食品安全法》當(dāng)中。這表明，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置制度的相關(guān)立法結(jié)構(gòu)已經(jīng)失衡，甚至對于某些事件缺乏應(yīng)有的系統(tǒng)性應(yīng)急規(guī)范。

其二，權(quán)責(zé)分配失當(dāng)。在應(yīng)急處置各類主體中，衛(wèi)生行政部門兼具決策、執(zhí)行、監(jiān)督之權(quán)力。這一體制安排雖有利于增強(qiáng)處置的統(tǒng)一性和權(quán)威性，但也導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)限過大。譬如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在賦予衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，政府以外主體僅享有第24條規(guī)定的舉報(bào)權(quán)；在行政系統(tǒng)內(nèi)部，處置權(quán)配置也存在不當(dāng)之處。按照《傳染病防治法》第19條和《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條的規(guī)定，預(yù)警主體為國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、省級人民政府及其衛(wèi)生行政部門。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條規(guī)定信息發(fā)布主體為縣級以上地方各級人民政府。作為對預(yù)警信息的最終確認(rèn)，信息發(fā)布主體的權(quán)力應(yīng)當(dāng)更為充分，但層級上卻存在前者高于后者的情形，導(dǎo)致信息發(fā)布主體行使職權(quán)時(shí)出現(xiàn)過度謹(jǐn)慎的行為；在責(zé)任分配方面，應(yīng)急處置可能出現(xiàn)責(zé)任虛置的現(xiàn)象?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第7條規(guī)定，“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。”然而，當(dāng)某一區(qū)域政府的處置措施不當(dāng)影響導(dǎo)致另一區(qū)域的處置失靈時(shí)，共同負(fù)責(zé)的歸責(zé)將較為困難，并導(dǎo)致責(zé)任錯(cuò)置的后果①(14)①參見周慧：《突發(fā)事件問責(zé)研究——基于突發(fā)事件防范的視角》，中國政法大學(xué)2011屆博士學(xué)位論文，第109頁。或當(dāng)應(yīng)急決策失誤導(dǎo)致應(yīng)急處置失靈時(shí)，衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)可能會(huì)為規(guī)避自身責(zé)任，不履行監(jiān)督職責(zé)或推卸責(zé)任。

其三，機(jī)制銜接不足。應(yīng)急處置作為一種非常規(guī)措施，先期處置和處置終結(jié)具有較強(qiáng)的程序意義。然而，上述機(jī)制的銜接卻明顯不暢。一方面，先期處置機(jī)制的剛性不足?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第44條和第45條當(dāng)中設(shè)立了不同警報(bào)級別下的先期處置措施。但是，三、四級警報(bào)下的措施主要是調(diào)查和宣傳，而一、二級警報(bào)時(shí)的措施剛性不足，不利于應(yīng)急處置工作的正式啟動(dòng)。另一方面，應(yīng)急終結(jié)機(jī)制的規(guī)定較為泛化?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》并未直接規(guī)定應(yīng)急處置終結(jié)的銜接機(jī)制。而《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖規(guī)定了停止應(yīng)急措施、制定恢復(fù)重建計(jì)劃、出臺(tái)優(yōu)惠政策、制定改進(jìn)措施等，但并未具體到公共衛(wèi)生領(lǐng)域，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可操作性不強(qiáng)。

三、規(guī)制路徑：我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置之制度完善

(一)理念層面：重構(gòu)應(yīng)急處置哲學(xué)

理念是規(guī)則的重要指針。完善應(yīng)急處置理念，是化解處置制度悖論的必要方式，也是統(tǒng)攝各項(xiàng)制度內(nèi)容的理論前提。

其一，依法治理理念有助于化解立法滯后性的矛盾。在應(yīng)急處置過程中，依法治理體現(xiàn)在基本的法制建設(shè)和運(yùn)用法治原則規(guī)制處置行為之中，其功能在于對既有的規(guī)范文本進(jìn)行補(bǔ)充和解釋從而緩解其滯后性問題。其內(nèi)容包括正當(dāng)程序、依法問責(zé)、自生自發(fā)三個(gè)方面。其中，正當(dāng)程序指各級地方政府的應(yīng)急處置決策、執(zhí)行必須經(jīng)過充分授權(quán)，應(yīng)急處置行為必須設(shè)定權(quán)力上限和允許例外之情形，各項(xiàng)措施必須依法定程序進(jìn)行；依法問責(zé)是指對于應(yīng)急處置主體的不當(dāng)行為懲處必須有明確的法律依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，不可肆意擴(kuò)大和轉(zhuǎn)移主體責(zé)任；自生自發(fā)是法律秩序中人的主體性、反思性和回應(yīng)性的要求，①(15)①參見馬長山：《法律的“人本精神”與依法治理》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2004年第4期，第42頁。意味著應(yīng)急處置各法律主體尤其是政府以外主體應(yīng)具備主動(dòng)參與的能力和條件，擁有基本的處置權(quán)利和能力。

其二，多元共治理念有助于分配應(yīng)急權(quán)和構(gòu)筑新型處置關(guān)系?？偟膩碚f，多元共治是一種“小政府、強(qiáng)政府、大社會(huì)”的共同治理模式，②(16)②參見王名、蔡志鴻、王春婷：《社會(huì)共治：多元主體共同治理的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新》，載《中國行政管理》2014年第12期，第16頁。致力于實(shí)現(xiàn)行政主導(dǎo)模式下各主體之間的合作型關(guān)系的構(gòu)建。囿于事件的復(fù)雜性與特殊性，單一主體的處置行為存在局限，而僅由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)處置工作也可能力有未逮。因此，雖然應(yīng)急處置具有較強(qiáng)的管理屬性，但在突發(fā)事件發(fā)生之后，各主體應(yīng)在服從應(yīng)急指揮部門的前提下構(gòu)建有效的協(xié)作平臺(tái)，通過對話、競爭、合作等方式有序表達(dá)自身訴求，達(dá)成決策合意。政府既是協(xié)作平臺(tái)的建設(shè)者和組織者，也與其他主體一樣也作為參與者，其參與地位是相當(dāng)?shù)?。這表明，在共同治理模式下，應(yīng)急處置可適當(dāng)引入?yún)f(xié)商民主的制度內(nèi)容，推動(dòng)政府應(yīng)急職能轉(zhuǎn)變。

其三，公共服務(wù)理念有助于避開分配陷阱。從公共行政的角度來看，應(yīng)急處置不僅是單方面的權(quán)力宣誓，也是運(yùn)用公共資源不斷滿足社會(huì)成員人道生活需求的過程。③(17)③參見章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京大學(xué)出版社2018年版，第8頁。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，行政機(jī)關(guān)一方面通過給付行政行為向應(yīng)急救援對象提供生存照顧，另一方面進(jìn)行干預(yù)行政活動(dòng)防止其基本權(quán)利和自由遭受侵害。因此，應(yīng)急處置是提供應(yīng)急公共產(chǎn)品的一項(xiàng)組織行為。以服務(wù)作為邏輯起點(diǎn)，更有利于在行政權(quán)擴(kuò)張趨勢下保障私權(quán)，并促進(jìn)以權(quán)利為本位的社會(huì)性立法。具體而言，公共衛(wèi)生應(yīng)急處置涉及公民生命安全，因而法律制度不支持道德主義的“不作為”策略，在分配公共產(chǎn)品時(shí)要充分保障人權(quán)，并為確保有效供給構(gòu)建集中而統(tǒng)一的秩序。易言之，應(yīng)急處置既要消除突發(fā)事件本身的損益因素，也要避免緊急權(quán)力和處置措施造成的危害。④(18)④參見趙穎：《突發(fā)事件應(yīng)對法治研究》，中國政法大學(xué)2006屆博士學(xué)位論文，第95頁。

(二)規(guī)范層面：完善應(yīng)急處置法律體系

對于我國應(yīng)急處置法律體系存在的立法結(jié)構(gòu)失衡問題，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行一個(gè)整體性的調(diào)整。

其一，應(yīng)細(xì)化憲法中的“緊急狀態(tài)”規(guī)定。當(dāng)前我國憲法并未直接提及“突發(fā)事件”，而代之以“緊急狀態(tài)”。但關(guān)鍵問題是其也并未規(guī)定緊急狀態(tài)的啟動(dòng)要件，且相關(guān)組織法亦未直接提及。而《突發(fā)事件應(yīng)對法》在第69條僅將要件設(shè)定為“應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制突發(fā)事件”。因此，上述立法均未列明緊急狀態(tài)的構(gòu)成要件和適用的事件類型，或明確應(yīng)急處置向緊急狀態(tài)轉(zhuǎn)化的條件。這將不利于應(yīng)急處置措施邊界的確定和各層級規(guī)范的制定。因此，健全應(yīng)急處置法制的關(guān)鍵在于明確緊急狀態(tài)所對應(yīng)的事件類型和處置方式及啟動(dòng)的必要程序。具體而言，可列明緊急狀態(tài)發(fā)生的事項(xiàng)包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條所規(guī)定的4類突發(fā)事件和經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭等其他緊急事件，并對全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院對緊急狀態(tài)的決定權(quán)進(jìn)行相應(yīng)劃分。

其二，應(yīng)修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。在該條例列明的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，群體性不明原因疾病、食物中毒等事件的規(guī)范層級較低。對此，可通過修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的方式明確其主要特征、管理主體和處置方式等內(nèi)容。對于突發(fā)事件應(yīng)對實(shí)踐中產(chǎn)生的新應(yīng)急措施，在轉(zhuǎn)化為具體法律制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律優(yōu)先、法律保留、人權(quán)保障及比例原則，設(shè)置必要的權(quán)利救濟(jì)途徑，明確其可訴性，從而確保其合法性和正當(dāng)性。

其三，推動(dòng)總體應(yīng)急預(yù)案的更新。當(dāng)前，應(yīng)急處置的總體預(yù)案為《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，于2006年發(fā)布實(shí)施后未再修訂，但其下屬各類應(yīng)急預(yù)案卻在不斷更新，這表明其內(nèi)容已較為滯后。因此，更新相關(guān)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)以此為要。在內(nèi)容上，總體預(yù)案應(yīng)吸收下設(shè)預(yù)案中新的應(yīng)急制度內(nèi)容，抽象出整體性規(guī)律和通用機(jī)制；在結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)按照應(yīng)急循環(huán)規(guī)律進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)有的預(yù)案結(jié)構(gòu)除總則以外，分成體系職責(zé)、處置保障和預(yù)案管理三部分，模糊了應(yīng)急處置的界限。因而在更新預(yù)案時(shí)，應(yīng)增設(shè)應(yīng)急策劃、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、現(xiàn)場恢復(fù)等要素。①(19)①參見劉鐵民主編：《應(yīng)急體系建設(shè)和應(yīng)急預(yù)案編制》，企業(yè)管理出版社2004年版，第15頁。

(三)體制層面：優(yōu)化應(yīng)急處置權(quán)責(zé)劃分

據(jù)前文所述，我國應(yīng)急處置體制的主要問題在于權(quán)責(zé)不匹配和邊界模糊。對此，法律規(guī)制的主要任務(wù)一方面在于調(diào)節(jié)應(yīng)急權(quán)力配置格局，推動(dòng)政府間、政府與相對人之間展開有效合作。另一方面需要變革監(jiān)督方式和責(zé)任追究制度，有效發(fā)揮監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督和懲處功能。

其一，推動(dòng)府際應(yīng)急處置權(quán)合理分配。分級負(fù)責(zé)、屬地管理原則在跨區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前存在缺陷，其實(shí)質(zhì)原因在于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響范圍超出了應(yīng)急負(fù)責(zé)單位的權(quán)限和能力。在“不出事”邏輯的指引下，為規(guī)避突發(fā)事件所帶來的不利影響和政府責(zé)任，地方行政機(jī)關(guān)存在遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉。②(20)②參見賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期，第32頁。因此，應(yīng)通過區(qū)域聯(lián)動(dòng)配置府際間的應(yīng)急權(quán)。在突發(fā)事件府際博弈過程中，競爭與合作是兩種基本樣態(tài)。法的規(guī)制功能在于確保良性競爭和有效合作，對政府間的行為成本和權(quán)責(zé)比例進(jìn)行調(diào)整。對于府際合作，可通過行政協(xié)助協(xié)議書規(guī)定請求主體和被請求主體之間權(quán)責(zé)劃分：若請求主體對需要協(xié)助的事項(xiàng)并無管轄權(quán)，則應(yīng)當(dāng)由具有處置權(quán)的被請求主體負(fù)責(zé)。③(21)③參見唐震：《行政協(xié)助行為基本要素解析》，載《政治與法律》2013年第4期，第70頁。若請求主體和被請求主體均有應(yīng)急處置權(quán)，則應(yīng)當(dāng)在協(xié)議書中列明二者的應(yīng)急責(zé)任；對于府際競爭，應(yīng)對處置行為進(jìn)行總體評價(jià)，精準(zhǔn)定位失靈的根本原因，對應(yīng)急能力薄弱地區(qū)應(yīng)予以必要支持，避免其因資源不足選擇規(guī)避責(zé)任和過度競爭的行為。

其二，明確政府之外主體的權(quán)責(zé)配置。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是全社會(huì)的共同危機(jī)，其解決需要多元主體的合作參與，各主體的權(quán)利義務(wù)與其角色定位應(yīng)相匹配，通過知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)四個(gè)維度構(gòu)建和完善公眾參與權(quán)。④(22)④參見付?。骸冻鞘幸?guī)劃中的公眾參與權(quán)研究》，吉林大學(xué)2013屆博士學(xué)位論文，第73頁。其中，知情權(quán)即獲取突發(fā)事件警情、政府主體行為和相關(guān)制度措施的權(quán)利，其要求政府在履行一般的信息公開職責(zé)的同時(shí)，根據(jù)事件級別依法、準(zhǔn)確、及時(shí)地提供相關(guān)信息；而表達(dá)權(quán)要求社會(huì)公眾能依法行使言論自由，不因過度的信息管制而遭受懲處；決策權(quán)要求應(yīng)急處置的相關(guān)法律規(guī)范要充分征求公眾意見，不僅要強(qiáng)化專家咨詢制度，而且可以根據(jù)需要開展聽證會(huì)等方式參與決策；監(jiān)督權(quán)主要是指社會(huì)公眾除舉報(bào)政府不履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé)、不按照規(guī)定履行職責(zé)的情況外，對任何主體的相關(guān)違法犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督。

其三，深化監(jiān)察權(quán)介入應(yīng)急處置領(lǐng)域。由于衛(wèi)生行政部門兼具決策者和監(jiān)督者的雙重角色，其監(jiān)督的實(shí)效和公正性有待商榷，健全應(yīng)急監(jiān)督體系尤為必要。目前，監(jiān)察權(quán)實(shí)際已經(jīng)進(jìn)入應(yīng)急處置領(lǐng)域，但其深度有待加強(qiáng)。(1)要明確監(jiān)察范圍，即應(yīng)急處置中的公職人員及其職務(wù)行為，包括衛(wèi)生行政部門、應(yīng)急指揮部門、指定的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)、防疫相關(guān)企事業(yè)單位等；(2)應(yīng)強(qiáng)化對職務(wù)違法監(jiān)察對象的司法救濟(jì)和人權(quán)保障，如設(shè)立專門訴訟制度、審判機(jī)構(gòu)、特殊規(guī)則等；①(23)①參見王昭華、江國華：《法理與邏輯：職務(wù)違法監(jiān)察對象權(quán)利救濟(jì)的司法路徑》，載《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期，第7-8頁。(3)應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)察“不敢腐”“不想腐”“不能腐”的相關(guān)措施，強(qiáng)化事前和事中監(jiān)察力度，確保應(yīng)急處置秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；(4)對于監(jiān)察權(quán)介入的程序或時(shí)間節(jié)點(diǎn)的問題，可先啟動(dòng)初步核實(shí)和立案程序，調(diào)查和處置措施可以在事件終結(jié)之后再予以啟動(dòng)，避免影響應(yīng)急處置工作的正常運(yùn)行。

(四)機(jī)制層面：增強(qiáng)應(yīng)急處置機(jī)制效能

應(yīng)急處置機(jī)制的外延十分廣泛，因此完善機(jī)制設(shè)置必須有所側(cè)重。在今年2月中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急工作的四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，可作為完善機(jī)制設(shè)置、增強(qiáng)機(jī)制總體效能的主要抓手。

其一，改革應(yīng)急防控機(jī)制。預(yù)防控制是事前預(yù)防和事中先期處置相結(jié)合的一種機(jī)制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，其將起到遏制事件態(tài)勢的關(guān)鍵作用。隨著科技的發(fā)展，技術(shù)治理在應(yīng)急處置過程中的作用越來越強(qiáng)。政府不再獨(dú)享技術(shù)決策的絕對權(quán)威，應(yīng)急決策變成上下互動(dòng)、左右融通的同一層面的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，②(24)②參見丁大尉、李正風(fēng)、胡明艷：《新興技術(shù)發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)及技術(shù)治理問題研究》，載《中國軟科學(xué)》2013年第6期，第63頁。其主要機(jī)制包含消除、替代(減少)、工程控制、管理控制、個(gè)人防護(hù)用品等。③(25)③參見胡月亭：《安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與控制》，團(tuán)結(jié)出版社2017年版，第147頁。其中，消除和替代都是直接針對危險(xiǎn)源，比如滅活病毒原株、禁止食用可能攜帶危險(xiǎn)病毒的野生動(dòng)物等；而工程控制和管理控制主要針對高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和易感人群，比如封鎖隔離、限制人員流動(dòng)等。因此，完善應(yīng)急預(yù)防控制機(jī)制需以此全面構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系，控制事件蔓延。

其二，完善應(yīng)急救助機(jī)制。應(yīng)急救助是向受突發(fā)事件影響的救濟(jì)對象提供救助服務(wù)，保障其基本生命健康和社會(huì)秩序的一種機(jī)制，是基本醫(yī)療健康服務(wù)均等化的一種體現(xiàn)。④(26)④參見石培琴：《我國區(qū)域基本公共服務(wù)均等化研究》，中國財(cái)政科學(xué)研究院2014屆博士學(xué)位論文，第33-34頁。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件當(dāng)中，應(yīng)急指揮部門向救助對象提供醫(yī)療救助，并通過抽調(diào)醫(yī)療人員、調(diào)配醫(yī)療設(shè)備和居民生活物資等方式提供支援。需要明確的是，應(yīng)急救助措施應(yīng)當(dāng)與補(bǔ)償、賠償措施相區(qū)分。具體而言，由應(yīng)急處置行為導(dǎo)致的危困狀況或權(quán)利的不當(dāng)減損，應(yīng)由賠償或補(bǔ)償措施救濟(jì)；由突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身造成的危機(jī)情形應(yīng)通過應(yīng)急救助來解決。在資源有限的前提下，救助機(jī)制應(yīng)保障公民的生命安全，享有基本可及的診療服務(wù)，相關(guān)部門和地區(qū)能保證最低限度運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)基本的社會(huì)秩序。對于不同風(fēng)險(xiǎn)程度的區(qū)域、單位和個(gè)體，在資源分配上應(yīng)存在差異。一方面，應(yīng)確保個(gè)體及時(shí)享有基本應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)，如采取先救治、后收費(fèi)的原則，減免弱勢群體診療費(fèi)用等方式。另一方面，除中央統(tǒng)一撥款外，應(yīng)及時(shí)確保救助資源的及時(shí)到位和有序分配。

其三，健全應(yīng)急補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)急補(bǔ)償機(jī)制適用于兩種情形：對由事件所導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失，屬于醫(yī)療保險(xiǎn)范疇的部分理應(yīng)由保險(xiǎn)理賠負(fù)擔(dān)；被政府所征用的，則應(yīng)由政府返還或補(bǔ)償。因此，健全應(yīng)急補(bǔ)償機(jī)制的主要方式包括：一方面，應(yīng)當(dāng)明確應(yīng)急保險(xiǎn)的險(xiǎn)種范圍和基金用途，應(yīng)通過社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金、社會(huì)救助基金、財(cái)政專項(xiàng)基金等渠道提取足額的專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。⑤(27)⑤參見蒲曉紅：《醫(yī)療保險(xiǎn)制度應(yīng)完善對突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期，第55頁。在事件爆發(fā)前，其應(yīng)當(dāng)用于衛(wèi)生應(yīng)急資源籌備和相關(guān)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在應(yīng)急處置過程中，應(yīng)當(dāng)用于預(yù)支救助對象的醫(yī)療費(fèi)用。在事件終結(jié)后，應(yīng)用于對醫(yī)療支出進(jìn)行理賠。另一方面，應(yīng)急補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)全面化。除對應(yīng)急征收、征用的有形財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償外，還應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作做出突出貢獻(xiàn)的單位和人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，對根據(jù)客觀計(jì)算和客觀損失確定的財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)提供完全補(bǔ)償。⑥(28)⑥參見王紅躍：《行政補(bǔ)償范圍研究》，中央民族大學(xué)2013屆博士學(xué)位論文，第133頁。而對于難以量化的損失，應(yīng)采取適當(dāng)補(bǔ)償。

其四，強(qiáng)化應(yīng)急保障機(jī)制。其基本要求在于實(shí)現(xiàn)資源足額、足量和分配監(jiān)管嚴(yán)格，避免由于突發(fā)事件升級導(dǎo)致應(yīng)急資源緊缺或資源保障渠道受非法干預(yù)的問題。一般而言，應(yīng)急資源保障主要包含生產(chǎn)、運(yùn)輸兩大環(huán)節(jié)。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，除應(yīng)當(dāng)優(yōu)化衛(wèi)生相關(guān)應(yīng)急資源的產(chǎn)業(yè)布局之外，對口罩、防護(hù)服、消毒液等基本物資應(yīng)建立儲(chǔ)備庫并定期檢測和更新。在應(yīng)急處置期間，應(yīng)采用產(chǎn)采結(jié)合的供應(yīng)原則，以集中生產(chǎn)為主，以政府采購為輔，訂立行政合同；在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，應(yīng)急資源要由應(yīng)急指揮部門對物流運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，對“應(yīng)急干預(yù)”等非法職務(wù)行為依《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定懲處。對接收應(yīng)急資源捐贈(zèng)的非營利組織，形成政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督與行業(yè)自律機(jī)制相結(jié)合的監(jiān)管體系。①(29)①參見伍治良：《我國非營利組織統(tǒng)一立法的實(shí)證調(diào)研》，載《法學(xué)》2014年第7期，第21頁。

結(jié)語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一種公共危機(jī)，應(yīng)急處置是對危機(jī)中機(jī)遇的把握和反應(yīng)。在事件應(yīng)對過程中，其關(guān)鍵問題是確保制度不觸發(fā)結(jié)構(gòu)性崩潰。對當(dāng)前我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置制度，一方面應(yīng)認(rèn)知到其現(xiàn)實(shí)成就和制度優(yōu)越性，另一方面也不可忽視其制度失能的風(fēng)險(xiǎn)因素。對此，應(yīng)予以系統(tǒng)性的制度反思，用法律規(guī)制的方式實(shí)現(xiàn)制度糾偏和優(yōu)化。在新時(shí)代中國之治的肇始之際，應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)對治理改革和服務(wù)型政府建設(shè)做出回應(yīng)，在化解固有風(fēng)險(xiǎn)和解決內(nèi)在問題的同時(shí)激發(fā)各主體形成應(yīng)急合力，推動(dòng)構(gòu)建多元合作、有序高效的應(yīng)急格局。