黃學(xué)賢

一、新冠肺炎疫情凸顯突發(fā)公共衛(wèi)生事件中法治社會建設(shè)的嚴(yán)重不足

2020年一場突如其來的新冠肺炎疫情，打破了人們平靜而又安寧的生活，也給社會治理提出了許多新課題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件(以下簡稱突發(fā)事件)，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！迸c自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全事件等突發(fā)事件不同，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有事件的未知性、成因的多樣性、分布的差異性、傳播的廣泛性、危害的嚴(yán)重性和復(fù)雜性、治理的綜合性等特征。而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，又以已經(jīng)造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情為甚。這從始于去年年底，于今彌漫至全球的新型冠狀病毒肺炎疫情中可見一斑。新型冠狀病毒肺炎疫情是新中國成立以來，在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最大因而防控難度也是最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。自疫情發(fā)生以來，圍繞依法防疫、抗疫，特別是在涉及疫情的政府信息公開、停業(yè)停課、物資征用、政府采取封社區(qū)乃至封城、人員隔離等防控措施方面，如何規(guī)范行政權(quán)，使得政府任何疫情防控措施做到于法有據(jù)，執(zhí)法行為程序規(guī)范，尤其是基層政府疫情防控執(zhí)法行為，如何切實(shí)做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”等問題，學(xué)界多有探討。對此，既有成績的展示，也有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更有教訓(xùn)的吸取。2020年2月14日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話時(shí)指出，“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強(qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平?！绷?xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)，“既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，更要放眼長遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。”其實(shí)，這次疫情防控不僅是對政府治理能力的一次大考，同時(shí)也是對全社會法治素養(yǎng)的一次大考，是對法治社會建設(shè)成效的一次重大檢驗(yàn)，更是切實(shí)推進(jìn)法治社會建設(shè)的一次重大契機(jī)。

疫情發(fā)生以來，社會各界為抗擊疫情付出了巨大的努力，甚至有人為此付出生命。但與此同時(shí)，仍然有人做出各種危害疫情防控的違法行為。借故生非，不配合疫情檢查、妨害公務(wù)、哄抬物價(jià)、發(fā)布虛假信息，騙取他人財(cái)物等各類案件頻頻發(fā)生。例如，2020年2月7日下午，浙江臨海的一對夫妻謝某與邵某想要從小區(qū)后面綠道的封鎖處繞行回家，被正在執(zhí)行防疫工作的吳某勸阻。兩人因此心生不滿，辱罵、推搡吳某。丈夫謝某撿起水泥塊多次擊打吳某頭部，妻子邵某則用拳頭擊打吳某的大腿、腰部等處，致吳某受傷。經(jīng)鑒定，吳某頭部、右顴部、鼻部多處外傷，損傷程度均達(dá)輕微傷。2月12日，法院公開開庭審理此案。謝某因妨害公務(wù)罪被判處有期徒刑1年4個(gè)月，邵某被判處拘役6個(gè)月，緩刑1年。①(1)①參見史洪舉：《快審快判為疫情防控提供司法支持》，載《人民法院報(bào)》2020年2月16日，第2版。

2020年2月26日10時(shí)許，被告人王某全在回平谷區(qū)平谷鎮(zhèn)岳各莊村新型冠狀病毒肺炎疫情卡點(diǎn)時(shí)，拒不配合防疫檢查，并與防疫人員王某順發(fā)生爭執(zhí)，后王某全為發(fā)泄情緒，回家準(zhǔn)備水果刀裝在衣服口袋，再次返回該卡點(diǎn)對王某順無理糾纏，并持水果刀扎向王某順，王某順在躲閃時(shí)摔傷。法院經(jīng)審理后認(rèn)為，被告人王某全在新型冠狀病毒肺炎防控期間，拒不配合防疫檢查，并與防疫人員發(fā)生爭執(zhí)，為發(fā)泄情緒，借故生非，持兇器隨意毆打依法履行疫情防控職責(zé)的工作人員，情節(jié)惡劣，其行為已構(gòu)成尋釁滋事罪。鑒于被告人王某全認(rèn)罪認(rèn)罰，法院依法對其判處有期徒刑六個(gè)月。2020年1月31日16時(shí)30分至17時(shí)50分，被告人趙某某與其女友宋某某(另案處理)在大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)怡家苑公寓與朋友聚餐飲酒后滋事，宋某某謊稱趙某某系湖北返京人員，公寓物業(yè)人員報(bào)警。北京市公安局大興分局西紅門派出所民警接警后到現(xiàn)場處置，民警調(diào)查核實(shí)二人的身份信息及行蹤軌跡時(shí)，趙某某多次推搡民警及輔警。18時(shí)25分許，趙某某突然摟抱民警隗某的頸部，致其頸部軟組織損傷。經(jīng)鑒定，隗某身體所受損傷程度不構(gòu)成輕微傷。大興法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告人趙某某在疫情防控期間，以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，已構(gòu)成妨害公務(wù)罪。趙某某暴力襲擊正在依法執(zhí)行公務(wù)的人民警察，應(yīng)從重處罰。鑒于趙某某認(rèn)罪認(rèn)罰，法院依法判處其拘役四個(gè)月。2020年2月，被告人于某某在沒有N95口罩進(jìn)貨來源，亦沒儲存貨物可供銷售的情況下，使用其注冊的QQ號碼在“網(wǎng)絡(luò)直播招聘群”“哈爾濱租房整租合租群”等十余個(gè)成員在百人以上的QQ群聊平臺中，向公眾發(fā)布出售N95口罩的虛假信息。2020年2月5日至7日間，被害人王某某在北京市豐臺區(qū)，通過QQ聊天工具與于某某聯(lián)系購買N95口罩690只。于某某通過發(fā)送虛假的口罩貨物圖片、快遞郵寄圖片等，騙取王某某支付錢款共計(jì)人民幣4830元，后在QQ好友、微信中刪除被害人王某某。法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告人于某某利用互聯(lián)網(wǎng)社交軟件向不特定多數(shù)人發(fā)布虛假信息，騙取他人財(cái)物，數(shù)額較大，其行為已構(gòu)成詐騙罪。鑒于于某某到案后如實(shí)供述、認(rèn)罪認(rèn)罰，且已賠償被害人經(jīng)濟(jì)損失并獲得諒解，法院依法判處其有期徒刑七個(gè)月，并處罰金人民幣一萬元。②(2)②參見李雪雁：《北京法院：從嚴(yán)從快懲處妨害疫情防控犯罪》，載新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2020-03-23/doc-iimxyqwa2682705.shtml。

在新冠肺炎疫情防控期間，每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真遵守疫情防控措施，自覺佩戴口罩并配合工作人員的排查、登記、測量體溫等各類疫情防控工作，共同抗擊新冠肺炎疫情。但仍然有人拒不履行義務(wù)。2020年2月5日，被告人李某某在家中聚眾打麻將。公安機(jī)關(guān)接到群眾報(bào)警后，即出警到李某某家中處置，說明政府明令禁止在疫情防控期間聚集，并對在場聚集人員進(jìn)行勸離。李某某情緒激動，推搡、拉扯并用凳子砸擊民警。歸案后認(rèn)罪認(rèn)罰態(tài)度較好。法院認(rèn)為，李偉福構(gòu)成妨害公務(wù)罪，判處其有期徒刑一年。在新冠肺炎疫情防控期間，口罩、消毒藥劑等醫(yī)用物資緊張，相關(guān)醫(yī)療物質(zhì)的供應(yīng)、購買關(guān)系到人民群眾的生命健康，也關(guān)系到社會的安全穩(wěn)定。作為該類醫(yī)用物資的生產(chǎn)者和銷售商，此時(shí)更應(yīng)該嚴(yán)格遵守價(jià)格管理的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任和法律責(zé)任，誠信經(jīng)營，不能唯利是圖，否則將受到刑法的懲罰。武漢出現(xiàn)新型冠狀肺炎后，譚某某以50元/盒的高價(jià)在某電商平臺出售進(jìn)貨價(jià)格為25元/盒的一次性醫(yī)用口罩。1月23日又將銷售價(jià)格提高至600元/盒，實(shí)際銷售金額5.1萬元，贓款案發(fā)后全部退還。法院審理認(rèn)為，被告人譚某某違反國家在預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害期間有關(guān)市場經(jīng)營、價(jià)格管理等規(guī)定，哄抬物價(jià)，牟取暴利，嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成非法經(jīng)營罪，判處其有期徒刑一年，并處罰金人民幣五萬一千元。①(3)①參見佚名：《口罩進(jìn)價(jià)25元每盒售價(jià)600元，判刑1年！》，載廣州日報(bào)大洋網(wǎng)，https://news.dayoo.com/gzrbrmt/202002/19/158557_53137127.htm。

突發(fā)新冠肺炎疫情肆虐，關(guān)乎億萬人命。全社會都應(yīng)當(dāng)積極投入到這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。然而，頻頻發(fā)生的涉及社會生活各方面的案例，說明了我國包括法治社會建設(shè)在內(nèi)的法治建設(shè)尚任重道遠(yuǎn)，尤其凸顯了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中法治社會建設(shè)的時(shí)不我待。今年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是我國“七五普法”的收官之年，應(yīng)當(dāng)痛定思痛，深刻總結(jié)此次抗擊新冠肺炎疫情中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入剖析我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中法治社會建設(shè)存在的問題，深刻揭示這些問題的原因所在，從而尋找突發(fā)公共衛(wèi)生事件中法治社會建設(shè)的可行之策，并以此促進(jìn)我國法治社會建設(shè)的進(jìn)程。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中法治社會建設(shè)不足原因探悉

(一)主要法律規(guī)范中對社會主體具體義務(wù)設(shè)定的嚴(yán)重不足

法治越進(jìn)步，權(quán)利越明晰，義務(wù)越具體。這是法律規(guī)范有效實(shí)施的基本條件，也是實(shí)現(xiàn)法治的前提條件。但反觀現(xiàn)有的公共衛(wèi)生事件法律規(guī)范，在這一問題上尚有較大差距。例如，《傳染病防治法》是預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行所依據(jù)的基本法律。從法律的有效性上來講，該法不僅應(yīng)當(dāng)對行政主體的權(quán)力與責(zé)任以及權(quán)力運(yùn)行的程序作出明確的規(guī)定，②(4)②在這一方面該法表現(xiàn)出諸多不足，由于本文主要探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件中法治社會建設(shè)問題，故對此暫不研究。而且應(yīng)當(dāng)對行政相對人的權(quán)利與義務(wù)以及違反法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等作出明確的規(guī)定。因?yàn)槿魏螜?quán)力的行使及其目的的實(shí)現(xiàn)都離不開相對方義務(wù)的履行，就如同任何行政相對人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都離不開行政主體職責(zé)的履行一樣。但很遺憾的是，在《傳染病防治法》中鮮有對行政相對人義務(wù)的具體明確規(guī)定，有限的條款也只是比較原則性的規(guī)定。例如，《傳染病防治法》第12條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個(gè)人，必須接受疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)有關(guān)傳染病的調(diào)查、檢驗(yàn)、采集樣本、隔離治療等預(yù)防、控制措施，如實(shí)提供有關(guān)情況。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得泄露涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料?！痹摲ǖ?7條規(guī)定：“單位和個(gè)人違反本法規(guī)定，導(dǎo)致傳染病傳播、流行，給他人人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。”其他重要法律法規(guī)如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法實(shí)施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定大體也是如此。法律規(guī)范中缺少對當(dāng)事人義務(wù)的具體規(guī)定，不僅會給相應(yīng)權(quán)力主體的違法作為形成空間，同樣會造成義務(wù)主體的無所適從，從而造成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理不能達(dá)成良好的目標(biāo)。

(二)克減公民權(quán)利的主體及其情形隨意

一個(gè)法治社會，公民的權(quán)利當(dāng)然受法律保護(hù)。但是，不能把法律賦予公民權(quán)利的規(guī)定絕對化。遇有特殊情形，公民權(quán)利需受到一定的克減，這同樣是現(xiàn)代社會治理的需要。這在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理中表現(xiàn)尤為突出。公民權(quán)利克減需要注意兩個(gè)方面的問題。一是克減的主體、情形及具體權(quán)利，即什么樣的主體在何種情形下可以克減公民的哪些權(quán)利。二是克減的依據(jù)，即依據(jù)什么位階的規(guī)則來克減公民的權(quán)利。如果忽視這兩個(gè)方面的問題，勢必造成克減公民權(quán)利的隨意性，其結(jié)果同樣會損害法治社會的建設(shè)。以此次新冠肺炎疫情事件為例，為了有效切斷傳染源，防止新冠肺炎病毒的傳播，依法采取必要的封閉式管理，如封閉居民小區(qū)、阻斷某些重點(diǎn)路段，當(dāng)然是必要的。但前提是這些措施的采取要依法。此次事件中，個(gè)別地區(qū)的地方政府、村委會為了阻斷病毒發(fā)出一紙通告就隨意封堵道路，甚至破壞主要交通線路。個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)了村委會、老百姓自發(fā)挖路、封堵的行為。這嚴(yán)重影響了公民的正常生活，并造成許多不必要的糾紛。

當(dāng)然，這與法律規(guī)定不明晰也有關(guān)系。例如《傳染病防治法》第42條：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：(一)限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；(二)停工、停業(yè)、停課；(三)封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；(四)控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；(五)封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所。上級人民政府接到下級人民政府關(guān)于采取前款所列緊急措施的報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出決定。緊急措施的解除，由原決定機(jī)關(guān)決定并宣布?！痹摋l中“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量……”，到底是哪一級地方政府？“必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級人民政府決定……”，何為“必要時(shí)”？問題還不僅如此，此次抗擊新型冠狀肺炎病毒期間，多地有立法權(quán)的人大常委會根據(jù)《傳染病防治法》第42條，規(guī)定縣級人民政府可以依法采取包括封堵在內(nèi)的緊急措施。問題在于，地方人大常委會的“依法”是指依據(jù)《傳染病防治法》第42條的規(guī)定，還是直接就作為法規(guī)授權(quán)給縣級政府？直接作為地方性法規(guī)授權(quán)，其依據(jù)何在？此等克減公民權(quán)利的模糊規(guī)定很容易造成不利后果。同樣的情形還有如《傳染病防治法》第45條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報(bào)酬。臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償；能返還的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。”在目前征用程序和補(bǔ)償制度還不健全的情況下，如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的補(bǔ)償權(quán)利尚值得研究。

(三)權(quán)利義務(wù)一致性教育的不足

沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利。這是法治的基本涵義。改革開放以來，特別是十八大以來，隨著法治建設(shè)進(jìn)程的日益推進(jìn)，全民普法等措施的強(qiáng)化，公民的法治意識，特別是權(quán)利意識有了極大的提高。這是我國社會進(jìn)步的重要體現(xiàn)。但是與此同時(shí)，由于傳統(tǒng)治理方式以及教育方式的偏頗、教育內(nèi)容的不均衡等因素的影響，公民在不斷高揚(yáng)自己的權(quán)利意識時(shí)，其義務(wù)觀念尚亟待提升。這種權(quán)利義務(wù)一致性教育的缺失導(dǎo)致的直接后果是，公民在享有權(quán)利的同時(shí)，置義務(wù)于不顧的現(xiàn)象較為普遍。例如，此次抗擊新冠肺炎疫情中一些公民無視規(guī)定和要求，你讓外出戴口罩，他講有權(quán)利不戴口罩。你讓停車、停步接受檢查，他講有通行的權(quán)利。你讓不要扎堆、聚集，他講聚集是其權(quán)利。更有甚者，大打出手造成嚴(yán)重后果。2020年3月14日15時(shí)許，位于北京市東城區(qū)一超市內(nèi)，犯罪嫌疑人郭某某在排隊(duì)結(jié)賬的時(shí)候摘下了口罩，此時(shí)72歲老人段某某上前提醒他需要佩戴口罩，然而老人段某某的此番行為卻引起了郭某某的不滿，隨后直接將老人摔倒在地，甚至在老人倒地的時(shí)候，還用雙手擊打老人頭部。后老人因顱腦損傷經(jīng)救治無效于2020年3月20日死亡。須知，疫情期間公共場合佩戴口罩，是一個(gè)公民應(yīng)當(dāng)遵守的基本義務(wù)規(guī)則。發(fā)生疫情以來多地發(fā)生過隨意沖卡，毆打防控工作人員的情形。

(四)懲罰手段的疲軟

違法必?fù)?dān)責(zé)，這是法治的題中應(yīng)有之意。因而制裁也成為了法律規(guī)范的要素之一。在科學(xué)立法思想指導(dǎo)下，我國的立法愈益健全，法律規(guī)范、法律體系也日益完善。但是，違法必究的規(guī)則并未得到理想的實(shí)施。這除了法律規(guī)范中的責(zé)任機(jī)制不夠完善之外，實(shí)踐中違法不究、以罰代刑現(xiàn)象的屢禁不止，使得違法成本太低，也從另一方面催生了違法現(xiàn)象。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，決定了對期間發(fā)生的違法事件必須嚴(yán)懲。但是有些因法律責(zé)任部分的條款存在處罰過輕、違法成本低的問題，導(dǎo)致其警示作用不強(qiáng)、操作性弱等情形不可避免。例如，《傳染病防治法》第八章“法律責(zé)任”，主要規(guī)定了地方各級人民政府未依照本法的規(guī)定履行報(bào)告職責(zé)，或者隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情，或者在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，未及時(shí)組織救治、采取控制措施的；縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門違反本法規(guī)定，有法定情形之一的；縣級以上人民政府有關(guān)部門未依照本法的規(guī)定履行傳染病防治和保障職責(zé)的；疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)違反本法規(guī)定，有法定情形之一的；醫(yī)療機(jī)構(gòu)違反本法規(guī)定，有法定情形之一的；采供血機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定報(bào)告?zhèn)魅静∫咔?，或者隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情，或者未執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致因輸入血液引起經(jīng)血液傳播疾病發(fā)生的；國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)、動物防疫機(jī)構(gòu)未依法履行傳染病疫情通報(bào)職責(zé)的；鐵路、交通、民用航空經(jīng)營單位未依照本法的規(guī)定優(yōu)先運(yùn)送處理傳染病疫情的人員以及防治傳染病的藥品和醫(yī)療器械的，以及第73條到76條相關(guān)主體的法律責(zé)任。但是，該法對個(gè)人的法律責(zé)任則缺少應(yīng)有的規(guī)定，只在第77條中規(guī)定：“單位和個(gè)人違反本法規(guī)定，導(dǎo)致傳染病傳播、流行，給他人人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

此外，糾紛解決法治化途徑不足也不可忽視。我們主張糾紛解決機(jī)制的多元化，這并沒有錯(cuò)。但不管采用何種方式，都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。也即任何糾紛解決機(jī)制都應(yīng)當(dāng)是法律框架內(nèi)的，而不是隨心所欲的。那種以息事寧人為目的，而置法律于不顧的糾紛解決方法，其結(jié)果只能是事與愿違，甚至是助長違法行為。

三、多管齊下加快突發(fā)公共衛(wèi)生事件中法治社會建設(shè)步伐

1997年黨的十五大確立了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，1999年憲法修正案將“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”載入憲法。2004年國務(wù)院發(fā)布了被稱為依法行政行動綱領(lǐng)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，揭開了法治政府建設(shè)的序幕。2014年十八屆四中全會《決定》提出了深入推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)的目標(biāo)，指出各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020)》進(jìn)一步明確，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，并提出了具體的七大任務(wù)，為建設(shè)法治政府提供有力保障。即依法全面履行政府職能、完善依法行政制度體系、推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化、堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、依法有效化解社會矛盾糾紛、全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，經(jīng)過努力，我們的法治政府建設(shè)在制度方面和實(shí)踐層面均有了長足的進(jìn)步。但“在現(xiàn)代治理體系中，政府治理離不開社會的有效參與和配合，而社會治理也需要政府來提供基本的制度框架，政府與社會呈現(xiàn)出越來越多的良性互動與合作。”①(5)①汪錦軍：《合作治理的構(gòu)建：政府與社會良性互動的生成機(jī)制》，載《政治學(xué)研究》2015年第4期，第103頁。與法治政府建設(shè)相比，法治社會建設(shè)更加具有其特殊性和復(fù)雜性。因此，早在2004年，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在法治政府建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定中，就要求“完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能” “重視有關(guān)社會管理、公共服務(wù)方面的立法”“積極營造全社會尊法守法、依法維權(quán)的良好環(huán)境”“逐步形成與建設(shè)法治政府相適應(yīng)的良好社會氛圍”。在2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中又將“切實(shí)增強(qiáng)公民依法維護(hù)權(quán)利、自覺履行義務(wù)的意識，努力推進(jìn)法治社會建設(shè)”明確作為加強(qiáng)法治政府建設(shè)的任務(wù)。“法治社會的建設(shè)有助于從系統(tǒng)和環(huán)境的角度影響權(quán)力行使者的思維和態(tài)度，并透過公民與社會組織及其自治形成有效監(jiān)督與制約力量，對公權(quán)力依法運(yùn)行形成倒逼，從而克服公權(quán)失范的法治建設(shè)困局?！雹?6)②江必新、王紅霞：《法治社會建設(shè)論綱》，載《中國社會科學(xué)》2014年第1期，第146頁。

對于法治國家、法治政府和法治社會的內(nèi)涵及相互關(guān)系，學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為，法治國家包括整個(gè)國家權(quán)力的法治化；法治政府僅指國家行政權(quán)行使的法治化；法治社會僅指政黨和其他社會共同體行使社會公權(quán)力的法治化。①(7)①參見姜明安：《論法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的相互關(guān)系》，載《法學(xué)雜志》2013年第6期，第2頁。有學(xué)者認(rèn)為，法治國家建設(shè)是法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)的一個(gè)大前提、大環(huán)境，重點(diǎn)要解決的是國家的基本制度以及憲法和法律的頂層設(shè)計(jì)以及法治方面相關(guān)的方針政策的制定和執(zhí)行問題。法治政府更為具體，廣義的政府包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。法治社會中包括公民、其他社會組織、政黨團(tuán)體等。②(8)②參見杜曉：《“法治國家法治政府法治社會”論述引關(guān)注：權(quán)威解析三個(gè)“法治”為何要“一體建設(shè)”》，載《法制日報(bào)》2013年3月1日，第4版。有學(xué)者認(rèn)為，在法治國家、法治政府、法治社會三個(gè)概念并提時(shí)，法治國家是一個(gè)種概念，法治政府、法治社會是法治國家之下的兩個(gè)屬概念。這里的國家不只是國家機(jī)器、國家政權(quán)意義上的國家，而是一個(gè)國度性概念。這里的政府是廣義上的政府，即國家政權(quán)，包括所有的公權(quán)力機(jī)關(guān)，法治國家里邊涉及與政府(國家政權(quán))相對應(yīng)的社會的法治化即法治社會。③(9)③參見江必新：《法治社會的制度邏輯與理性構(gòu)建》，中國法制出版社2014年版，第54頁。有學(xué)者認(rèn)為法治國家是一個(gè)整體性大概念，即是法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)的大前提。同時(shí)，在國際社會層面，我國作為一個(gè)法治國家也是一個(gè)整體性概念，在國際關(guān)系上表明它是“法治世界”的一個(gè)重要成員，對于維護(hù)世界和平，促進(jìn)人類進(jìn)步及共同發(fā)展，建設(shè)并維護(hù)國際法律秩序具有重要的作用和責(zé)任。法治國家、法治政府、法治社會三者“一體化建設(shè)”應(yīng)當(dāng)理解為：“法治國家建設(shè)是我國法治建設(shè)的總體工程，法治政府和法治社會建設(shè)是其中的兩項(xiàng)重點(diǎn)子工程，分別從政府和社會兩個(gè)主要層面突出其在法治國家建設(shè)中的重要性。但這并不表明法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)就是法治國家建設(shè)的全部，在法治國家建設(shè)中，還應(yīng)包括法治政黨建設(shè)、法治軍隊(duì)建設(shè)等內(nèi)容?！雹?10)④方世榮:《論我國法治社會建設(shè)的整體布局及戰(zhàn)略舉措》，載《法商研究》2017年第2期，第11頁。

從1985年起至今，我國已連續(xù)實(shí)施了7個(gè)普法五年規(guī)劃。廣大人民群眾的法治意識不斷提高。但是不得不承認(rèn)，法治社會建設(shè)仍是社會主義法治建設(shè)的短板，一部分人信權(quán)不信法、信訪不信法，遇事仍然習(xí)慣于找門路、托關(guān)系，或者認(rèn)為“法不責(zé)眾”，大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決，“只講權(quán)利、不講義務(wù)”。解決這些問題，就要把推進(jìn)全民守法作為依法治國的基礎(chǔ)性工作，采取有力有效措施加強(qiáng)法治宣傳教育，弘揚(yáng)社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，使尊法學(xué)法守法用法成為全體公民的共同信念和自覺行動，引導(dǎo)形成憲法至上、守法光榮的良好法治氛圍。有學(xué)者提出，當(dāng)務(wù)之急在于及時(shí)制定出臺“法治社會”建設(shè)實(shí)施綱要，以形成與《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》相協(xié)調(diào)、相配套的整體推進(jìn)的格局。⑤(11)⑤參見徐漢明：《補(bǔ)齊“法治社會”建設(shè)短板 推進(jìn)“法治中國”建設(shè)》，載中國社會科學(xué)網(wǎng)，http://news.cssn.cn/zx/bwyc/201904/t20190406_4860556.shtm。

黨的十八大提出了科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治建設(shè)方針，明確提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的戰(zhàn)略布局。為了實(shí)現(xiàn)法治社會的宏偉建設(shè)目標(biāo)，十八大以來黨中央對法治社會自身建設(shè)提出了一系列重大舉措。黨的十八屆三中全會《決定》提出，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在“創(chuàng)新社會治理體制”的具體措施中，提出了堅(jiān)持系統(tǒng)治理，形成加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、鼓勵和支持社會各方面參與的治理體制，堅(jiān)持依法治理、加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾的治理方法。黨的十八屆四中全會《決定》提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，即建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中特別提出了“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)”的目標(biāo)：弘揚(yáng)社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強(qiáng)全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。構(gòu)建“人民內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰法律”“靠法律保障人民的權(quán)益”“人民維護(hù)法律的權(quán)威”這樣一種社會狀態(tài)。并全面提出了法治社會建設(shè)的整體內(nèi)容，細(xì)化了社會治理體制運(yùn)行的要求，強(qiáng)調(diào)要提高社會治理法治化水平。

黨的十九大報(bào)告明確把全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)納入習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的“八個(gè)明確”，把堅(jiān)持全面依法治國納入新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的“十四個(gè)堅(jiān)持”基本方略，把“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”納入2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，標(biāo)志著全面依法治國構(gòu)成了中國共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想、基本方略和奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出，全面推進(jìn)依法治國是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點(diǎn)、整體謀劃，在共同推進(jìn)上著力，在一體建設(shè)上用勁。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政必須共同推進(jìn)，因?yàn)槟懿荒茏龅揭婪ㄖ螄P(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。法治國家、法治政府、法治社會必須一體建設(shè)，因?yàn)橥七M(jìn)任何一個(gè)方面、任何一個(gè)環(huán)節(jié)，都要注重全局統(tǒng)籌、頂層設(shè)計(jì)。

黨的十九屆四中全會著重研究了堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題，提出要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。明確指出社會治理是國家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。

必須看到，黨的十八大以來，我們針對法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)和實(shí)際問題所采取的一系列舉措，找準(zhǔn)了法治社會建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)和基本面，突出了社會治理方式、社會治理內(nèi)容和社會治理體制有機(jī)統(tǒng)一，形成法治社會建設(shè)的本體性戰(zhàn)略舉措，從總體上有力促進(jìn)了法治社會建設(shè)。當(dāng)然，如上所述，與法治政府建設(shè)相比，法治社會建設(shè)更具有復(fù)雜性和艱巨性，特別是在一些特殊領(lǐng)域，需要付出更大的努力。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控具有綜合性強(qiáng)、涉及面廣等特征，它涉及到到醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管、物資生產(chǎn)與供應(yīng)、社會治安以及新聞輿論等諸多領(lǐng)域，也關(guān)乎立法、執(zhí)法和守法各個(gè)環(huán)節(jié)，任何領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都馬虎不得，需要各方面的有力協(xié)調(diào)。而由于法律具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性及其可預(yù)知性，其成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的最為有效的方式和手段。正如此次抗擊新冠肺炎病毒疫情中習(xí)近平總書記所指出的，“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”習(xí)近平總書記指出，“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系?！薄耙芯亢图訌?qiáng)疫情防控工作，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力?！?/p>

自我國發(fā)生新型冠狀病毒感染的肺炎疫情以來，黨中央高度重視疫情防控工作。2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會三次會議并發(fā)表重要講話時(shí)指出，“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系?！彼麖?qiáng)調(diào)指出，“要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。”其中特別提到守法這一重要環(huán)節(jié)。2020年2月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)指出，“確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項(xiàng)重大任務(wù)”，要“完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”“要強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)”。

應(yīng)當(dāng)肯定的是，自2003年以來，我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系有了長足的進(jìn)步。但是，此次新冠肺炎疫情應(yīng)對過程中，也暴露出明顯的不足。無論是法律位階較高的《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及與公共衛(wèi)生相關(guān)的《野生動物保護(hù)法》等法律，還是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等行政法規(guī)，都有待于基于權(quán)力——責(zé)任、權(quán)利——義務(wù)這一法律的核心問題的全面完善。不僅要完善公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理法律體系，而且要提升法律規(guī)范的質(zhì)量。通過高質(zhì)量的法律規(guī)范及其體系化，使得公權(quán)力主體在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，切實(shí)做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，也使得公民、法人或其他組織在面對公權(quán)力主體的管理時(shí)，明確自己的權(quán)利邊界，恪守履行義務(wù)的責(zé)任，從而也使得監(jiān)督主體在追究違法失責(zé)者的法律責(zé)任時(shí)有章可循。這是法治國家、法治政府、法治社會應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本法律需求，也是實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域良法善治的必然要求。

第一，要健全公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系。自新型冠狀病毒疫情爆發(fā)以來，各地陸續(xù)爆發(fā)出的“強(qiáng)制隔離”“挖斷道路”“搬石封路”等問題，從根本上來講，反映了我國現(xiàn)行應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律體系的不完善。所以，在此次疫情防控期間，習(xí)近平總書記多次召開會議強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

自新中國成立以來，我國在國家層面上涉及突發(fā)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律、法規(guī)、司法解釋和國務(wù)院規(guī)范性法律文件大體有：1996年施行的《戒嚴(yán)法》、2007年施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》、2013年修訂的《傳染病防治法》、2015年修訂的《動物防疫法》等法律；1991年施行的《中華人民共和國傳染病防治法實(shí)施辦法》、1998年施行的《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》、2011年修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等行政法規(guī)；2003年實(shí)施的最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，2020年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》等司法解釋；2006年的頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等國務(wù)院規(guī)范性文件。此外，還有大量的地方性法規(guī)和規(guī)章及地方的規(guī)范性法律文件。這些法律、法規(guī)和規(guī)章等共同構(gòu)成了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的法律法規(guī)體系。此外，我國還加入了《瀕危野生動物植物國際貿(mào)易公約》《生物多樣性公約》等國際公約。單從數(shù)量上來講，我國涉及公共衛(wèi)生的法律規(guī)范不可謂不多。但是在質(zhì)量上，諸如立法的科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和操作性等方面尚有太大的提升空間。此次新型冠狀病毒疫情爆發(fā)以來實(shí)際情況已經(jīng)充分表明。

第二，要在建立健全公共衛(wèi)生法律體系，使得各法律規(guī)范之間有效銜接的同時(shí)，注意各規(guī)范自身設(shè)定的科學(xué)性。這里所要特別強(qiáng)調(diào)的是以法律規(guī)范的基本要素為基礎(chǔ)，健全公共衛(wèi)生法律制度。要明確各防控主體，包括各級人民政府及其職能部門在應(yīng)對突發(fā)事件中的職權(quán)和職責(zé)，企業(yè)事業(yè)組織、社團(tuán)和個(gè)人在應(yīng)對突發(fā)事件中的權(quán)利和義務(wù)。要在明晰權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)上做到精耕細(xì)作。權(quán)力與責(zé)任的明晰，可以有力促進(jìn)行政主體積極作為，有效治理其不作為。權(quán)利與義務(wù)的明晰，可以有力保障社會主體的權(quán)利，促使其履行義務(wù)。比如，此次應(yīng)對新冠肺炎疫情中，有關(guān)疫情機(jī)構(gòu)采取封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所等緊急措施，采取市內(nèi)交通停運(yùn)、離市通道暫時(shí)關(guān)閉等措施，醫(yī)療機(jī)構(gòu)對病人、病原攜帶者、疑似病人、密切接觸者采取隔離治療或進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察，從大的方面來看，這些措施都有相應(yīng)的法律依據(jù)。但是，在這一過程中，相對人應(yīng)當(dāng)遵守哪些具體義務(wù)，法律并沒有作出具體而又明確的規(guī)定。這不僅給疫情防控造成困難，也給糾紛的解決，乃至事后救濟(jì)帶來許多麻煩。因此，對行使公權(quán)力的行政主體而言，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范在賦予其公權(quán)力的同時(shí)，明確了其職責(zé)，以便其做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。對社會主體而言，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范在賦予其權(quán)利的同時(shí)，明確了其義務(wù)范圍，以便其合法享有權(quán)利，同時(shí)，必須依法履行義務(wù)。這對構(gòu)建公共衛(wèi)生全民守法機(jī)制，營造良好的法治環(huán)境，筑牢國家公共衛(wèi)生安全屏障，特別是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，引導(dǎo)社會主體在理性和法治軌道內(nèi)平衡公共利益與私人利益、有效化解各種矛盾、妥善處理各類糾紛至關(guān)重要。

由嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范所構(gòu)成的健全的公共衛(wèi)生法律規(guī)范體系，是有效解決公共衛(wèi)生事件，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提。公共衛(wèi)生事件的有效解決還涉及廣大公民、企業(yè)事業(yè)單位等社會主體的守法問題，如果沒有社會主體的守法、支持、參與，公共衛(wèi)生事件的處理，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效處理是不可能取得成效的。因此，要加強(qiáng)公共衛(wèi)生事件防控法治宣傳，強(qiáng)化權(quán)利義務(wù)一致性教育，積極引導(dǎo)社會主體增強(qiáng)法治意識，正確行使權(quán)利、履行義務(wù)，依法支持和配合公共衛(wèi)生事件防控工作同樣至關(guān)重要。

第三，要加大對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各種違法行為的懲處力度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的各種危害防控行為，其危害后果尤其嚴(yán)重。因此，必須予以嚴(yán)懲。要完善公共衛(wèi)生法律規(guī)范中包括行政處罰、刑事制裁以及兩者有效銜接的懲戒機(jī)制，尤其是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間各類違法行為的懲戒機(jī)制。對違反政府應(yīng)急決定和依法采取的應(yīng)急措施的，對散播謠言、捏造詆毀的，對哄抬物價(jià)、擾亂市場的，對拒不服從管理甚至大打出手的，對故意隱瞞病情和行程造成嚴(yán)重后果的，要依法予以嚴(yán)厲懲處。在此次抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情中，為貫徹落實(shí)2020年2月5日中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過的《關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的意見》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，提出依法嚴(yán)懲疫情防控違法犯罪的十大執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和司法政策，明確要依法嚴(yán)懲抗拒疫情防控措施、暴力傷醫(yī)、制假售假、哄抬物價(jià)、詐騙、聚眾哄搶、造謠傳謠防控失職瀆職、貪污挪用、破壞交通設(shè)施破壞野生動物資源、妨害疫情防控等犯罪。實(shí)踐證明，這些及時(shí)性的措施對打擊疫情期間的各類違法犯罪行為起到了十分積極的作用。要總結(jié)此次抗擊新型冠狀病毒感染肺炎疫情中的有益經(jīng)驗(yàn)，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，結(jié)合《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《治安管理處罰法》《刑法》等有關(guān)法律中的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步完善法律責(zé)任機(jī)制，加大對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各種違法行為的懲處力度。有學(xué)者基于此次抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的實(shí)踐，就我國重大疫情反饋法律制度如何邁向創(chuàng)新發(fā)展的問題認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)著眼公法以強(qiáng)化我國公共衛(wèi)生及重大疫情應(yīng)急反應(yīng)的法律保障。該學(xué)者的研究指出，從全球視野看許多國家都紛紛擴(kuò)大或提高了重大疫情犯罪的犯罪圈和法定刑。例如，英國法律規(guī)定，值班醫(yī)生等職業(yè)人士不報(bào)告重大疫情信息的，就構(gòu)成犯罪；同時(shí)許多國家法律規(guī)定，重大疫情期間，被采取強(qiáng)制性措施的當(dāng)事人擅自脫離指定地方的，即使沒有造成危害結(jié)果也構(gòu)成犯罪。因此，考慮到重大傳染病所具有的極大風(fēng)險(xiǎn)危害，我國應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大重大傳染病應(yīng)對的犯罪圈范圍，同時(shí)降低“妨害傳染病防治罪”的入罪門檻并提高其嚴(yán)重情節(jié)下的法定刑。①(12)①參見趙赤：《我國重大疫情防控法律制度如何邁向創(chuàng)新發(fā)展》，載《法制日報(bào)》2020年3月18日，第9版。

第四，加快公共衛(wèi)生事業(yè)中公共法律服務(wù)建設(shè)。公共法律服務(wù)是法治社會的重要支撐。建設(shè)法治社會，首先要有完備的法治體系。但是僅僅有完備的法治體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要有完備的公共法律服務(wù)體系，以便為憲法和法律的實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會《決定》就提出，要建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，完善法律援助制度，健全司法救助體系。建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系，首先需要培養(yǎng)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法律服務(wù)人才隊(duì)伍，同時(shí)需要有基于現(xiàn)代科技的法律服務(wù)物質(zhì)設(shè)施。建設(shè)完備的公共法律服務(wù)體系，加快公共法律服務(wù)建設(shè)，是加快突發(fā)公共衛(wèi)生事件中法治社會建設(shè)步伐不可或缺的條件。黨的十八大以來，我國通過健全城鄉(xiāng)醫(yī)療基本保障等制度以及公立醫(yī)院改革等重要舉措，在強(qiáng)化基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上有了長足的進(jìn)步。但公立醫(yī)院的公益性、專業(yè)性改革尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。從此次抗擊新冠肺炎疫情的實(shí)踐看，特別是要進(jìn)一步加快公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共衛(wèi)生領(lǐng)域的供給質(zhì)量。進(jìn)一步健全公立醫(yī)院應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制。此外，要針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急性特點(diǎn)，加強(qiáng)對公民的守法教育，針對現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行精準(zhǔn)普法、需求普法，以便更好地構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會秩序。針對此次抗擊新型冠狀病毒感染肺炎疫情中出現(xiàn)的相關(guān)問題，有學(xué)者建議主管普法工作的司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合網(wǎng)信、公安、衛(wèi)生防疫、交通、市場監(jiān)督等部門，組織各自法制機(jī)構(gòu)的工作人員，根據(jù)不同領(lǐng)域的執(zhí)法內(nèi)容，盡快分工編寫一份簡明的《疫情防控公民守法指引》(暫名)，及時(shí)向社會發(fā)布，較系統(tǒng)地對公民應(yīng)遵守的法治秩序作出宣傳指引。這一方面便于執(zhí)法人員和社區(qū)管理人員在工作中開展法治教育，據(jù)法據(jù)理勸導(dǎo)公民配合服從相關(guān)管理，另一方面使廣大公民懂得相關(guān)法律知識，增強(qiáng)遵守執(zhí)行的意識和能力。①(13)①參見蔣安杰：《方世榮教授建議出臺〈疫情防控公民守法指引〉》，載《法制日報(bào)》2020年2月26日，第11版。這一建議具有積極的參考價(jià)值。

第五，加快建立健全政府與社會良性互動的社會協(xié)同共治體制。傳統(tǒng)社會管理中，政府是單一的管理主體，企業(yè)事業(yè)等社會組織以及個(gè)人都是政府管理的客體。而現(xiàn)代社會治理的任務(wù)已經(jīng)不能單靠政府這一單一主體來完成。政府之外的其他公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)等社會組織以及公民個(gè)人不再是社會治理的客體，而同樣是社會治理的主體，與政府一起承擔(dān)著與其地位、職能相應(yīng)的社會治理責(zé)任。1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次將“社會管理”作為一項(xiàng)新的政府職能提出，要求“加強(qiáng)政府的社會管理職能”。2002年黨的十六大報(bào)告進(jìn)一步提出“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”。2004年黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》要求“推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，使社會管理的主體由單一政府主體擴(kuò)大為黨委、政府、社會和公眾的多元主體。2012年黨的十八大報(bào)告提出“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，首次強(qiáng)調(diào)了社會管理的法治保障要求。2013年黨的十八屆三中全會《決定》將“社會管理”一詞改為“社會治理”，并提出要“創(chuàng)新社會治理體制”“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。十八屆五中全會進(jìn)一步提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這要求形成全社會協(xié)同的治理體制并加強(qiáng)法治保障，使之制度化。十九屆四中全會提出，“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國?！贝舜慰箵粜鹿诜窝撞《疽咔榈某晒?shí)踐，再次證明了社會協(xié)同共治的重要性，也進(jìn)一步催生著我國加快建立健全政府與社會良性互動的社會協(xié)同共治體制。