隋永強(qiáng) 杜澤 張曉杰

摘 要：作為社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用不容小覷。在傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式已不符合新時(shí)期應(yīng)急治理需求的形勢下，一種基于社區(qū)的治理模式應(yīng)運(yùn)而生。基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論依托“自下而上”與“自上而下”有機(jī)結(jié)合、強(qiáng)調(diào)社區(qū)民眾積極參與、關(guān)注社區(qū)弱勢群體、以減災(zāi)備災(zāi)為工作重點(diǎn)及將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入社區(qū)治理過程五項(xiàng)管理機(jī)制，以社區(qū)為主體循序漸進(jìn)展開災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理程序，有效規(guī)避了傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理弊端，提高了社會(huì)整體的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。該理論在國外已取得顯著的應(yīng)用成效，為中國的社區(qū)應(yīng)急治理提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞：社區(qū);災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理;社區(qū)治理;應(yīng)急治理;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2020）06-0065-10

近年來，各類災(zāi)害呈現(xiàn)出巨災(zāi)性和多發(fā)性趨勢，給民眾生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來了極大威脅，引發(fā)了政府及社會(huì)各主體的高度關(guān)注。2018年應(yīng)急管理部的成立，標(biāo)志著中國開始嘗試建立由政府牽頭、多元主體協(xié)作的應(yīng)急治理機(jī)制。2019年末新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的爆發(fā)給國家應(yīng)急治理體系帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何有效協(xié)同多元主體參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理、著力提升應(yīng)急治理能力，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要課題[1]。作為社會(huì)的基本構(gòu)成單元，社區(qū)在社會(huì)治理中發(fā)揮著貫行政策、承接民意的溝通橋梁作用。在應(yīng)急治理領(lǐng)域，社區(qū)議題也逐漸受到學(xué)界關(guān)注，學(xué)者們針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)應(yīng)急治理提出了不同見解。顏德如從社區(qū)韌性視角出發(fā)，針對(duì)當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急治理的梗阻現(xiàn)象提出優(yōu)化路徑[2]。高和榮對(duì)個(gè)人主義與集體主義兩極對(duì)立的觀點(diǎn)進(jìn)行批判，主張以社區(qū)作為國家應(yīng)急治理的支點(diǎn)，通過有機(jī)整合固有的兩極方法論助推有效的應(yīng)急治理[3]。曹海軍等認(rèn)為社區(qū)已成為應(yīng)急治理的重要樞紐，應(yīng)當(dāng)以精準(zhǔn)治理代替?zhèn)鹘y(tǒng)的管理思路，推動(dòng)形成行之有效的社區(qū)應(yīng)急治理策略體系[4]。Zhao和Wu基于協(xié)同治理視角，對(duì)中國抗擊新冠肺炎疫情的三種舉措進(jìn)行探討，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“三社聯(lián)動(dòng)”，推進(jìn)應(yīng)急治理中的多元主體合作[5]。此外，李菲菲、王宏偉、閔兢等學(xué)者分別從多元治理[6]、社會(huì)動(dòng)員[7]、應(yīng)急準(zhǔn)備[8]等角度對(duì)當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急治理的問題提出可行對(duì)策。由文獻(xiàn)回顧可知，目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)于社區(qū)應(yīng)急治理的研究起步較晚，研究成果尚未呈現(xiàn)“井噴”趨勢，社區(qū)應(yīng)急治理理論體系建設(shè)還處于探索階段，因此有必要引介國外應(yīng)急治理理論。本文對(duì)基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的歷史嬗變進(jìn)行梳理，詳細(xì)闡析其基本框架，并通過典型案例展現(xiàn)該理論在國外社區(qū)應(yīng)急治理中取得的成效，嘗試為新時(shí)期中國的社區(qū)應(yīng)急治理構(gòu)建本土化的可行之路。

一、基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的溯源與治理框架

（一）基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的溯源

1984年，國際減災(zāi)計(jì)劃實(shí)施會(huì)議在奧喬里奧斯（Ocho Rios）舉行，基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論（Community-based Disaster Risk Management，CBDRM）在這次會(huì)議上被正式提出[9]。在此之前，多位學(xué)者曾提出通過社區(qū)合作進(jìn)行有效的災(zāi)害管理，并對(duì)社區(qū)成員在災(zāi)害管理中的作用進(jìn)行了探討，但這些觀點(diǎn)分布零散，并未形成系統(tǒng)的理論。而奧喬里奧斯會(huì)議上的論文則對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中社區(qū)作用發(fā)揮機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)討論，基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論由此產(chǎn)生。

此后，Maskrey和Romero等學(xué)者基于這一理論對(duì)利馬地區(qū)的地震易損性進(jìn)行了研究[10]（p.7），繼而成立了災(zāi)害研究和預(yù)防中心（PREDES）。該中心主張運(yùn)用基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論進(jìn)行應(yīng)急治理，致力于為地方政府和社區(qū)提供降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的政策建議，在防災(zāi)備災(zāi)領(lǐng)域具有較大影響力。此后，基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論逐漸被政府部門所接受，美國、日本、新加坡、泰國等國家均結(jié)合本國實(shí)際，對(duì)基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論進(jìn)行本土化改造并將其應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐中。

（二）基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的治理框架

基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論主張動(dòng)員社區(qū)力量積極參與災(zāi)前的防災(zāi)與備災(zāi)工作及災(zāi)后對(duì)災(zāi)害的處置與評(píng)估，借此降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中社區(qū)的易損性，逐步提升社區(qū)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力[11]（p.26）。該理論強(qiáng)調(diào)以人為本，以發(fā)展為導(dǎo)向，主張充分發(fā)揮社會(huì)群體尤其是弱勢群體在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用，將人的因素視為有效決策與管理的核心?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的基本框架包括基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理程序兩方面。

1.基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制主要包括五項(xiàng)：“自下而上”與“自上而下”有機(jī)結(jié)合;強(qiáng)調(diào)社區(qū)民眾的積極參與;關(guān)注社區(qū)弱勢群體;以減災(zāi)備災(zāi)為工作重點(diǎn);將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入社區(qū)治理過程。

一是“自下而上”與“自上而下”有機(jī)結(jié)合?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理在本質(zhì)上是自下而上的過程[12]?！白韵露稀狈椒◤?qiáng)調(diào)將社區(qū)作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)單位，有效發(fā)揮社區(qū)的動(dòng)員作用與提升社區(qū)居民的自救意識(shí)，使社區(qū)擺脫以往依賴上級(jí)部門救援的心理，激發(fā)社區(qū)民眾的潛在能量，有效增強(qiáng)基層社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。但“自下而上”方法有其局限性，基層社區(qū)能夠調(diào)動(dòng)的資源與人力有限，其在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往有心無力，無法完全憑借自身力量完成救災(zāi)工作。“自上而下”方法則強(qiáng)調(diào)層級(jí)職能的劃分與高層的統(tǒng)一部署，從中央到地方分別設(shè)立災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的防治工作。該方法對(duì)于規(guī)模較大、嚴(yán)重程度較高的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)處置具有重要作用。但它容易使地方失去救災(zāi)的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，形成依賴心理，不利于社區(qū)民眾自救意識(shí)的提升[13]（p.15）。將“自下而上”動(dòng)員與“自上而下”部署進(jìn)行有機(jī)結(jié)合是控制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措：一方面，“自下而上”的動(dòng)員能夠調(diào)動(dòng)基層社區(qū)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性，幫助居民樹立防災(zāi)與自救意識(shí)，做好災(zāi)前準(zhǔn)備工作，使民眾在災(zāi)害發(fā)生時(shí)可以做到自救與互救，降低災(zāi)害損失，提升減災(zāi)能力;另一方面，“自上而下”的部署能夠提升救災(zāi)的科學(xué)性，調(diào)集全社會(huì)資源幫助災(zāi)害發(fā)生地應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，解決資源緊缺、人力不足的難題，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)處置的最大公約數(shù)。

二是強(qiáng)調(diào)社區(qū)民眾的積極參與?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論主張調(diào)動(dòng)社區(qū)民眾廣泛積極地參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治的全過程[11]（p.29）。民眾是社區(qū)的基礎(chǔ)，是社區(qū)治理的主體，社區(qū)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)離不開民眾的積極參與。在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治過程中，單靠管理部門的處置而缺乏民眾的配合將會(huì)使防治效率大打折扣，防治舉措難以真正落到實(shí)處。因此，做好災(zāi)害防治工作應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)社區(qū)民眾的積極性，引導(dǎo)民眾將參與災(zāi)害防治當(dāng)作自身應(yīng)盡的責(zé)任，使民眾的潛在能力得到充分發(fā)揮。調(diào)動(dòng)社區(qū)民眾廣泛積極參與具有必要性與合理性。一方面，社區(qū)公眾參與有助于提升災(zāi)害防治效率。社區(qū)民眾對(duì)于社區(qū)情況最為了解，在災(zāi)害防治過程中，社區(qū)民眾能夠幫助管理部門查漏補(bǔ)缺，提升社區(qū)防災(zāi)能力。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，社區(qū)民眾之間的互幫互助能夠有效降低災(zāi)害造成的損失，盡可能降低災(zāi)害破壞程度。災(zāi)害發(fā)生后，社區(qū)民眾能夠幫助救災(zāi)部門準(zhǔn)確把握社區(qū)的受損情況，縮短排查時(shí)間，加快災(zāi)后重建速度。另一方面，社區(qū)公眾參與有助于災(zāi)害防治舉措的貫徹落實(shí)。貫行災(zāi)害防治舉措不能單單依靠管理部門的政策制定與文件下發(fā)，還需要民眾的支持。而在實(shí)際生活中，由于民眾對(duì)于災(zāi)害的防治舉措不夠了解，對(duì)于災(zāi)害破壞性的認(rèn)知程度不深，他們對(duì)災(zāi)害防治舉措往往持模棱兩可的態(tài)度。讓民眾積極參與到災(zāi)害防治過程，會(huì)使其認(rèn)識(shí)到自身是災(zāi)害防治的直接受益者，對(duì)于災(zāi)害防治的重要性產(chǎn)生更為直觀的認(rèn)知。當(dāng)民眾對(duì)于災(zāi)害防治產(chǎn)生心理認(rèn)同感時(shí)，他們就會(huì)支持災(zāi)害防治的一系列舉措，社區(qū)的防災(zāi)備災(zāi)工作會(huì)更易獲得民眾支持，相關(guān)舉措也能夠得以真正落地執(zhí)行。

三是關(guān)注社區(qū)弱勢群體。以人為本是基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的核心原則，關(guān)注弱勢群體體現(xiàn)了這一理論的價(jià)值立場[14]。弱勢群體是社區(qū)不容忽視的組成部分，老年人、殘疾人、婦女、兒童、疾病患者等都是弱勢群體，他們具有顯著的脆弱性，對(duì)于外界沖擊的抵抗能力較低，因此在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)更易受到傷害，災(zāi)后通常也需要更長時(shí)間進(jìn)行恢復(fù)。因此，對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注弱勢群體，為弱勢群體做好災(zāi)前防護(hù)工作，盡力降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)弱勢群體的傷害。

社區(qū)弱勢群體雖然對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的抵抗與恢復(fù)能力較弱，但他們在社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治過程中卻發(fā)揮著不可替代的作用。一方面，由于自身閱歷和經(jīng)驗(yàn)較為豐富，老年人在社區(qū)民眾中通常具有較高的威望，他們對(duì)社區(qū)災(zāi)害防治工作的支持與配合，將會(huì)帶動(dòng)其他社區(qū)民眾的支持和參與，使災(zāi)害防治起到事半功倍的效果。另一方面，兒童在家庭中往往會(huì)對(duì)父母產(chǎn)生重要影響，加強(qiáng)對(duì)兒童的防災(zāi)教育，能夠有效帶動(dòng)其父母了解防災(zāi)救災(zāi)的基礎(chǔ)常識(shí)，使家庭做好災(zāi)前準(zhǔn)備，同時(shí)也能夠讓社區(qū)的成年人在潛移默化中接受并支持災(zāi)害防治工作。此外，其他弱勢群體在社區(qū)防災(zāi)備災(zāi)工作中或多或少都能夠發(fā)揮自身特有的積極作用，社區(qū)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以格外關(guān)注。關(guān)注社區(qū)弱勢群體，既要做到對(duì)弱勢群體予以充分的關(guān)懷與愛護(hù)，提升其防災(zāi)能力;也要發(fā)揮弱勢群體的動(dòng)員作用，使其帶動(dòng)周邊民眾共同投入社區(qū)災(zāi)害防治工作中，真正實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。

四是以減災(zāi)備災(zāi)為工作重點(diǎn)。減災(zāi)和備災(zāi)是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)工作[12]。傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理具有“重治輕防”的特點(diǎn)，這種管理方式往往將重心放在災(zāi)害發(fā)生后的救助與恢復(fù)工作，而忽視了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防工作，既不利于降低災(zāi)害損失，同時(shí)也增加了救援成本?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論主張改變上述方式，將減災(zāi)和備災(zāi)作為工作重點(diǎn)，注重對(duì)災(zāi)害的“防治兼顧”。以減災(zāi)和備災(zāi)為工作重點(diǎn)對(duì)于降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)而言意義重大。一方面，針對(duì)蟲災(zāi)、瘟疫等災(zāi)害，減災(zāi)和備災(zāi)工作能夠及時(shí)尋找災(zāi)害出現(xiàn)的根源，利用現(xiàn)代技術(shù)手段從源頭制止災(zāi)害的發(fā)生，有效減少災(zāi)害發(fā)生頻率。另一方面，對(duì)于地震、洪水等無法避免的自然災(zāi)害，管理部門與基層社區(qū)可以充分做好災(zāi)前的準(zhǔn)備工作，對(duì)可能出現(xiàn)的隱患進(jìn)行排查，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)依照事前的準(zhǔn)備有序開展處置工作，最大限度地降低災(zāi)害造成的人員與財(cái)產(chǎn)損失。研究顯示，減災(zāi)和備災(zāi)工作完成度與災(zāi)害破壞水平呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，即減災(zāi)和備災(zāi)工作的完成度越高，災(zāi)害的破壞水平越低，因?yàn)?zāi)害產(chǎn)生的損失也會(huì)減少，重建工作的成本亦隨之降低[15]。目前，“防治兼顧”的策略已被很多國家和地區(qū)運(yùn)用于災(zāi)害管理的實(shí)踐中并取得了顯著成效。

五是將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入社區(qū)治理過程。將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入社區(qū)治理的過程中是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要機(jī)制之一[13]（p.17）。全球?yàn)?zāi)害的種類與爆發(fā)次數(shù)逐年遞增，這給社會(huì)發(fā)展帶來難以估量的損失，如何對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效處置已成為社會(huì)治理的熱點(diǎn)問題。社區(qū)作為社會(huì)的基礎(chǔ)單位，在社會(huì)治理尤其是應(yīng)急治理中發(fā)揮著重要作用，因而我們有必要將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入社區(qū)治理過程中。將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入社區(qū)治理過程，需要推動(dòng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)與社區(qū)治理目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，通過對(duì)社區(qū)發(fā)展進(jìn)行詳細(xì)科學(xué)的規(guī)劃，逐步推動(dòng)社區(qū)治理理念的更新，使災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念融入社區(qū)治理環(huán)節(jié)，讓災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治貫穿社區(qū)日常工作與民眾日常生活，推動(dòng)災(zāi)害防治常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。例如，在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施中增設(shè)災(zāi)害預(yù)防設(shè)施，增加災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范項(xiàng)目的財(cái)政支持，在社區(qū)宣傳教育中增加減災(zāi)、備災(zāi)及災(zāi)時(shí)自救的內(nèi)容，在社區(qū)發(fā)展規(guī)劃中設(shè)立社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)，把災(zāi)害的防治作為社區(qū)績效考核的重要指標(biāo)等。將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入社區(qū)治理過程有助于提升社區(qū)對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度，幫助社區(qū)民眾樹立災(zāi)害警惕心理，主動(dòng)思考應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的自救策略，使其在面對(duì)災(zāi)害時(shí)能夠采取有效的自救措施，保護(hù)自身及他人安全。同時(shí)，將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入社區(qū)治理的過程中也有助于完善社區(qū)防災(zāi)備災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備常態(tài)化，提升社區(qū)對(duì)災(zāi)害的防御能力。

2.基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理程序

基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理程序包括循序漸進(jìn)的五個(gè)步驟：建立參與式社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系;制定社區(qū)災(zāi)害防治規(guī)劃;營造社區(qū)災(zāi)害防治文化;加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);推動(dòng)社區(qū)災(zāi)備工作開展。

一是建立參與式社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。在傳統(tǒng)的災(zāi)害管理中，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往往由上級(jí)災(zāi)害管理部門委托專家組來完成。這種評(píng)估方式能夠確保分析的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，但缺少了對(duì)災(zāi)害經(jīng)歷群體的調(diào)查，忽視社區(qū)民眾對(duì)于災(zāi)害的感受，其結(jié)果難免有失偏頗。此外，專家作為獨(dú)立個(gè)體具有主觀性，由專家組分析討論得出的評(píng)估結(jié)論在一定程度上代表了專家個(gè)人的主觀看法，不能夠全面反映災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)程度[16]。讓社區(qū)加入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之中，有利于彌補(bǔ)上述不足，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面性。在實(shí)際生活中，部分社區(qū)時(shí)常會(huì)遭受小規(guī)模的災(zāi)害侵襲，而災(zāi)害管理部門通常會(huì)因其規(guī)模小、損失少而忽視對(duì)類似災(zāi)害的評(píng)估與研究。社區(qū)民眾在缺乏外界援助的情況下采取了自救策略，根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的規(guī)律及造成損失的特點(diǎn)對(duì)災(zāi)害進(jìn)行預(yù)防，創(chuàng)造了應(yīng)對(duì)小規(guī)模災(zāi)害的完整防治策略。類似的小規(guī)模災(zāi)害雖然風(fēng)險(xiǎn)不高，但會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷纳钤斐衫_，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)這類災(zāi)害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為今后類似災(zāi)害的處置提供經(jīng)驗(yàn)。此時(shí)參與式社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估便尤為重要，該評(píng)估方式讓受災(zāi)害影響的利益相關(guān)者參與到評(píng)估流程中，邀請(qǐng)其與專家共同對(duì)災(zāi)害成因進(jìn)行分析，將社區(qū)民眾應(yīng)對(duì)災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)與專家的科學(xué)論證有機(jī)結(jié)合，遵循現(xiàn)實(shí)性與科學(xué)性原則形成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，從多角度完成對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，能夠使評(píng)估結(jié)果既體現(xiàn)科學(xué)判斷又具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，進(jìn)而為社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治規(guī)劃的編制奠定基礎(chǔ)。

二是制定社區(qū)災(zāi)害防治規(guī)劃。在參與式社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合社區(qū)實(shí)際，制定社區(qū)災(zāi)害防治規(guī)劃。社區(qū)災(zāi)害防治規(guī)劃須講求可行性與科學(xué)性，具體應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面。第一，社區(qū)宣傳規(guī)劃。任何舉措的落實(shí)都需要民眾的理解，社區(qū)災(zāi)害防治工作的推行離不開社區(qū)居民的支持，因此開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)宣傳與防治內(nèi)容解讀尤為必要。社區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)災(zāi)害防治宣傳的主題、解讀內(nèi)容、宣傳時(shí)間及宣傳效果的驗(yàn)收程序進(jìn)行規(guī)劃，確保宣傳達(dá)到預(yù)期效果，提升民眾防災(zāi)認(rèn)知水平及其對(duì)社區(qū)災(zāi)害防治舉措的認(rèn)同感。第二，災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)規(guī)劃。災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)警能夠使民眾對(duì)即將發(fā)生的災(zāi)害做出及時(shí)反應(yīng)，有效降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。對(duì)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)充分考慮民眾的建議，根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及類型設(shè)置不同的預(yù)警標(biāo)識(shí)，預(yù)警標(biāo)識(shí)既包括圖片標(biāo)識(shí)也包括語音標(biāo)識(shí)。在災(zāi)害發(fā)生的前夕或?yàn)?zāi)害剛發(fā)生時(shí)，社區(qū)應(yīng)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)自媒體、廣播等手段，向社區(qū)民眾發(fā)送預(yù)警標(biāo)識(shí)，提醒民眾做好防災(zāi)備災(zāi)準(zhǔn)備。第三，災(zāi)害演練規(guī)劃。災(zāi)害演練是提升民眾自救能力的有效手段。社區(qū)應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)可行的災(zāi)害演練計(jì)劃，針對(duì)不同類型、不同強(qiáng)度的災(zāi)害設(shè)計(jì)特定的演練程序，讓民眾在演練中降低對(duì)災(zāi)害的恐懼心理，樹立自救意識(shí)與互助意識(shí)，使民眾快速掌握應(yīng)對(duì)災(zāi)害的逃生技能。第四，災(zāi)后復(fù)原規(guī)劃。災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)的防治既包括災(zāi)前的預(yù)防也包括災(zāi)后的重建。制定災(zāi)后復(fù)原規(guī)劃能夠有效控制災(zāi)害發(fā)生后的慌亂局面，使社區(qū)能夠按照既定規(guī)劃有序開展恢復(fù)工作，穩(wěn)定社區(qū)秩序，進(jìn)而提升社區(qū)的災(zāi)后復(fù)原效率。

三是營造社區(qū)災(zāi)害防治文化。災(zāi)害防治文化作為文化的組成部分，能夠有效幫助民眾樹立正確的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)觀，增強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)意識(shí)，提升災(zāi)害教育水平，是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要前提保障[17]（p.20）。營造社區(qū)災(zāi)害防治文化應(yīng)因地制宜，結(jié)合社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與災(zāi)害防治規(guī)劃，開展宣傳教育活動(dòng)并構(gòu)建災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)志愿隊(duì)伍。第一，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)民眾的宣傳教育。社區(qū)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民眾參加備災(zāi)與自救的技能培訓(xùn)，提升民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與憂患意識(shí);要注重發(fā)揮特殊群體的動(dòng)員作用，通過聘請(qǐng)年長的居民擔(dān)任宣傳員，引導(dǎo)民眾學(xué)習(xí)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，進(jìn)而在社區(qū)營造災(zāi)害防治的文化氛圍。宣傳教育須充分考慮社區(qū)民眾的教育層次與知識(shí)接受能力，要運(yùn)用通俗易懂的表達(dá)方式，結(jié)合本地的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際，針對(duì)不同層次的民眾開展不同的培訓(xùn)教育，做到有的放矢。第二，構(gòu)建災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)志愿隊(duì)伍[18]（p.30）。營造社區(qū)災(zāi)害防治文化是一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持的工作，僅僅依靠專職工作人員的推動(dòng)是不夠的，必須同時(shí)搭建一支災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)志愿隊(duì)伍。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)志愿隊(duì)伍的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括協(xié)助社區(qū)工作人員開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)宣傳教育，排查災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患并及時(shí)上報(bào)，配合社區(qū)工作人員開展模擬演練活動(dòng)，協(xié)助社區(qū)管理特殊群體等。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)志愿隊(duì)伍的人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)涵蓋社區(qū)內(nèi)老年人、學(xué)生、婦女等不同層次的居民，這些居民參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治的積極性一旦被激發(fā)出來，就可以產(chǎn)生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治的疊加效應(yīng)。

四是加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。社區(qū)災(zāi)害防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被認(rèn)為是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)保障[18]（p.31）。加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是通過增建災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御設(shè)施、改建已有的高風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施和擴(kuò)建災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急設(shè)施，著力排查社區(qū)內(nèi)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，降低社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平，提升社區(qū)災(zāi)害抵御能力。社區(qū)災(zāi)害防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)依托社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與社區(qū)災(zāi)害防治規(guī)劃，將災(zāi)害防治理念融入其中，這樣，社區(qū)災(zāi)害防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就可以與日?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)須重點(diǎn)從以下三個(gè)方面著手。第一，加強(qiáng)避災(zāi)設(shè)施的建設(shè)。社區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)籃球場、休閑廣場等公共場所進(jìn)行改建，擴(kuò)大人員容納度，提升場所的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)性能。當(dāng)?shù)卣?、火?zāi)等災(zāi)害發(fā)生時(shí)，這些公共場所可以立即轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急避難場所，有效容納社區(qū)民眾在此避險(xiǎn)。第二，加強(qiáng)備災(zāi)設(shè)施的建設(shè)。社區(qū)應(yīng)當(dāng)在居民服務(wù)中心或辦事大廳等建筑內(nèi)增設(shè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)物資儲(chǔ)備庫和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)檢測站，做好日常的應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作和小規(guī)模災(zāi)害的監(jiān)測及預(yù)報(bào)工作。

第三，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的隱患排查。洪澇災(zāi)害頻發(fā)的社區(qū)，應(yīng)及時(shí)對(duì)下水管道和地面水渠等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行疏通與擴(kuò)容;干燥少雨的社區(qū)，應(yīng)及時(shí)為建筑物鋪設(shè)阻燃材料，減低火災(zāi)發(fā)生率;地震多發(fā)地帶的社區(qū)，應(yīng)當(dāng)做到危房排查常態(tài)化，及時(shí)拆除或加固社區(qū)內(nèi)的危房。同時(shí)，各社區(qū)還應(yīng)當(dāng)經(jīng)常主動(dòng)排查消防通道有無堵塞、消防設(shè)施有無損壞等情況，防患于未然，減少人為因素導(dǎo)致的災(zāi)害損失。

五是推動(dòng)社區(qū)災(zāi)備工作開展。社區(qū)災(zāi)備工作是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[19]。災(zāi)備即災(zāi)難備援，指災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防與準(zhǔn)備，在傳統(tǒng)“重治輕防”理念的影響下，災(zāi)害管理部門往往將重建工作作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的首要任務(wù)，忽視了對(duì)災(zāi)害的預(yù)防與規(guī)避，這導(dǎo)致很多不必要的災(zāi)害損失產(chǎn)生?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論要求社區(qū)積極開展災(zāi)備工作，這對(duì)于降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、減少救災(zāi)成本具有重要意義。

社區(qū)災(zāi)備工作主要包括災(zāi)前防備、災(zāi)害監(jiān)測及災(zāi)害減滅三項(xiàng)任務(wù)。首先，社區(qū)應(yīng)當(dāng)做好應(yīng)急辦法制定、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、高風(fēng)險(xiǎn)建筑物加固等災(zāi)前的防備工作，以盡可能減少突發(fā)災(zāi)害對(duì)社區(qū)的破壞。其次，社區(qū)還應(yīng)當(dāng)做好災(zāi)害監(jiān)測工作。受到資金、場地等條件的限制，社區(qū)通常難以具備災(zāi)害監(jiān)測條件，這需要其加強(qiáng)與災(zāi)害管理部門的溝通，定時(shí)從監(jiān)測機(jī)構(gòu)獲取災(zāi)害預(yù)報(bào)，以便在災(zāi)害來臨前及時(shí)疏散民眾，減少災(zāi)害損失。最后，社區(qū)應(yīng)當(dāng)做好災(zāi)害減滅工作。災(zāi)害減滅是指對(duì)由于人為因素導(dǎo)致的災(zāi)害進(jìn)行排查，將災(zāi)害“扼殺”在萌芽階段。諸如城市火災(zāi)、酸雨災(zāi)害、水土流失災(zāi)害等都屬于人為因素造成的災(zāi)害，應(yīng)對(duì)這類災(zāi)害需要社區(qū)在日常生活中做好宣傳教育工作，積極動(dòng)員民眾參與植樹造林等環(huán)保活動(dòng)，鼓勵(lì)民眾舉報(bào)污染行為，及時(shí)減滅人為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二、國外基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的政策實(shí)踐與應(yīng)用成效

基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論已被多個(gè)國家和地區(qū)采用，其中美國與日本取得的成效最顯著。

（一）美國基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的政策實(shí)踐

美國是成功實(shí)踐的典型代表，其特有的“防災(zāi)型社區(qū)”模式在災(zāi)害防治中取得了不俗成效。2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，美國政府為了提高民眾的防災(zāi)意識(shí)，增強(qiáng)社區(qū)的災(zāi)害治理能力，希望能夠設(shè)計(jì)一套有效的治理體制，“防災(zāi)型社區(qū)”應(yīng)運(yùn)而生。

美國“防災(zāi)型社區(qū)”是基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論，結(jié)合美國社區(qū)實(shí)際形成的一套特有治理模式[20]（p.419）。該模式的運(yùn)行主要包括四個(gè)程序：第一，評(píng)估基層社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)概率。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是通過委托風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，對(duì)各基層社區(qū)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率進(jìn)行全方位評(píng)估，從中分析出可能發(fā)生災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定災(zāi)害可能波及的范圍，進(jìn)而針對(duì)災(zāi)害制定行之有效的防御策略。第二，構(gòu)建社區(qū)民眾合作關(guān)系。社區(qū)是一個(gè)包括民眾、學(xué)校、醫(yī)院、商場等在內(nèi)的多元綜合體。不同的主體在社區(qū)中都會(huì)發(fā)生千絲萬縷的關(guān)系，構(gòu)建社區(qū)民眾合作關(guān)系就是要增強(qiáng)不同主體之間的緊密聯(lián)系，使社區(qū)形成一個(gè)無法分割的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)利益共同體。該共同體的建立將會(huì)極大推動(dòng)社區(qū)防災(zāi)備災(zāi)工作的開展，使社區(qū)內(nèi)各主體都能夠積極參與到災(zāi)害的防治中，為長期防災(zāi)規(guī)劃的執(zhí)行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第三，制定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治計(jì)劃?；趯＜覍?duì)本地的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，社區(qū)與民眾溝通協(xié)商，共同制定適宜本地區(qū)施行的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治計(jì)劃。這一計(jì)劃包括災(zāi)前的準(zhǔn)備與預(yù)警、災(zāi)時(shí)的疏散路線以及災(zāi)后的重建恢復(fù)流程，列明了本社區(qū)長期的防災(zāi)備災(zāi)策略，指明了社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治工作的發(fā)展方向。第四，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“防災(zāi)型社區(qū)”的構(gòu)建。各社區(qū)完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、民眾關(guān)系構(gòu)建與防治計(jì)劃制定三個(gè)程序后，便意味著“防災(zāi)型社區(qū)”的基本成型。但“防災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)不能僅僅依靠社區(qū)與民眾，也需要上級(jí)主管部門的支持。社區(qū)需要及時(shí)向上級(jí)部門申請(qǐng)“防災(zāi)型社區(qū)”財(cái)政撥款，為防治計(jì)劃的實(shí)施尋求專項(xiàng)資金支持。

美國的“防災(zāi)型社區(qū)”強(qiáng)調(diào)社區(qū)主導(dǎo)和民眾參與，政府部門在其中僅發(fā)揮指導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用，該治理模式充分考慮了社區(qū)的自治職能，調(diào)動(dòng)了社區(qū)民眾等利益相關(guān)者參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治的主動(dòng)性，使社區(qū)的防災(zāi)能力、應(yīng)災(zāi)能力與救災(zāi)能力均得到極大提升，為其他國家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)體系的建立提供了范例。

（二）日本基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的政策實(shí)踐

作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的國家，日本早在一百多年前便通過自發(fā)形成的集體組織來抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。20世紀(jì)80年代末，基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念傳入日本，并被普遍應(yīng)用于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐之中[21]（p.62）。2012年，日本政府對(duì)《災(zāi)害對(duì)策基本法》進(jìn)行修訂，修訂后的法律對(duì)社區(qū)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的職能進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念正式得到法律認(rèn)可，成為日本國內(nèi)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要準(zhǔn)則。根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》的規(guī)定，日本的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)行多元主體協(xié)同治理模式，政府、基層社區(qū)、民眾均有責(zé)任及義務(wù)參與風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的防治工作。

就政府層面而言，上級(jí)政府需要為下級(jí)政府提供災(zāi)害防治資金，賦予下級(jí)政府災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的必要權(quán)力并對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo);而下級(jí)政府需要定時(shí)向上級(jí)政府匯報(bào)轄區(qū)內(nèi)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情況，在災(zāi)害發(fā)生后及時(shí)向上級(jí)政府請(qǐng)求援助。上下級(jí)政府權(quán)責(zé)明確，保證了災(zāi)害管理行政體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。就基層社區(qū)而言，役所是社區(qū)進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的主體，是政府部門在社區(qū)的駐派機(jī)構(gòu)，其主要職能是指導(dǎo)社區(qū)委員會(huì)開展防災(zāi)備災(zāi)工作。除了役所，社區(qū)內(nèi)還擁有數(shù)量眾多的非政府組織，這些組織的成員來自于社會(huì)各階層，具有較強(qiáng)的組織能力和協(xié)調(diào)能力，能夠在災(zāi)害發(fā)生時(shí)及時(shí)協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量參與到救援及災(zāi)后重建中。此外，社區(qū)內(nèi)的非政府組織與政府聯(lián)系密切，是連接政府與社區(qū)民眾的“無形橋梁”。就社區(qū)民眾而言，民眾是社區(qū)的主要組成部分，是社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)自救的核心力量。社區(qū)民眾通常會(huì)參加社區(qū)組織的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治主題教育培訓(xùn)，在培訓(xùn)學(xué)習(xí)中掌握自救技能并養(yǎng)成憂患意識(shí)，這有效保證了民眾在災(zāi)害來臨時(shí)能夠采取科學(xué)策略確保自身不受傷害，并在災(zāi)后能夠迅速投入救援工作，為救災(zāi)工作做出貢獻(xiàn)。

日本基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式在實(shí)踐中已取得顯著成效。數(shù)據(jù)顯示，1995年的阪神大地震中，約有60%的民眾通過自救逃生，約30%的民眾通過鄰里互救逃生[22]。在日本發(fā)生的火災(zāi)中，基層社區(qū)與民眾也成了滅火、救援的主力軍，這有效減少了人員傷亡[23]。日本民眾在長期生活中形成的自救與互救意識(shí)，與政府救援部門的公共救援互為補(bǔ)充，各主體之間分工明確，各司其職，面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相互協(xié)作，共同構(gòu)成了高效運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理運(yùn)行機(jī)制。

（三）國外基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論的應(yīng)用成效

1.減少民眾的生命與財(cái)產(chǎn)損失

在缺乏充分準(zhǔn)備的情況下，災(zāi)害的爆發(fā)通常會(huì)導(dǎo)致人員的傷亡與財(cái)產(chǎn)的損失，而基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論能夠促使災(zāi)害管理部門與社區(qū)在災(zāi)害發(fā)生前夕做好防災(zāi)備災(zāi)與減災(zāi)工作。以日本的阪神大地震、孟加拉國的錫德風(fēng)暴災(zāi)害為例，正是由于政府在災(zāi)害前期制定了行之有效的減災(zāi)計(jì)劃，預(yù)先建設(shè)了大量避災(zāi)設(shè)施，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾才能在災(zāi)害發(fā)生時(shí)通過自救互救等方式順利躲入避災(zāi)設(shè)施中，有效避免了大規(guī)模人員傷亡。此外，基于社區(qū)的災(zāi)后恢復(fù)重建工作效率相較傳統(tǒng)方式也有極大提升，它能夠幫助社區(qū)民眾快速恢復(fù)災(zāi)后的正常生活，有效避免“因?yàn)?zāi)致貧”“因?yàn)?zāi)返貧”現(xiàn)象的發(fā)生。

2.規(guī)避傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理弊端

傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式主張“重治輕防”，將救災(zāi)作為管理重點(diǎn)，忽視了災(zāi)前的預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。這種管理模式不僅導(dǎo)致民眾無法應(yīng)對(duì)災(zāi)害，同時(shí)也增加了災(zāi)后恢復(fù)的成本負(fù)擔(dān)。而基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論主張災(zāi)前控制，將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降至最低，為災(zāi)后重建工作提供便利。此外，傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式遵循政府主導(dǎo)的“自上而下”原則，這樣的管理模式忽視了民眾的潛在能力，增加了政府的工作負(fù)擔(dān)，效率極低。而基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論則強(qiáng)調(diào)“自上而下”部署與“自下而上”動(dòng)員的有機(jī)結(jié)合，主張社區(qū)發(fā)揮自我管理的職能，動(dòng)員民眾參與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理過程，這有利于降低社區(qū)面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性，形成群策群力的災(zāi)害防治新局面，有效規(guī)避傳統(tǒng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的弊端。

3.降低災(zāi)害防治管理成本

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，傳統(tǒng)的災(zāi)害管理體系面臨著巨大挑戰(zhàn)：政府財(cái)政難以支撐快速上漲的救災(zāi)成本，民眾對(duì)于救災(zāi)效率愈發(fā)不滿。如何降低災(zāi)害防治管理成本、提高民眾滿意度，成為應(yīng)急治理無法回避的問題?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論有效解決了這一難題，該理論主張動(dòng)員社區(qū)力量開展災(zāi)備工作，培養(yǎng)民眾自救意識(shí)，讓社區(qū)成為抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的牢固防線，這對(duì)降低災(zāi)害防治成本具有重要作用。正是由于掌握了自救常識(shí)，日本民眾在阪神大地震期間傷亡較小，其救災(zāi)成本很低。此外，基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論注重災(zāi)前的預(yù)防，從災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，防災(zāi)備災(zāi)的投入在一定區(qū)間內(nèi)與災(zāi)害損失、救災(zāi)成本成反比，且災(zāi)前的投入往往低于救災(zāi)的投入[24]，這表明災(zāi)前的投入對(duì)于降低災(zāi)害防治管理成本具有顯著作用。

4.提高社會(huì)整體的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力

傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式中，政府是“全能政府”，包攬了從防災(zāi)到救災(zāi)的全部工作，普通社會(huì)成員在災(zāi)難面前對(duì)政府具有強(qiáng)烈的依賴心理，不能通過自身努力抵御災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。而基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論主張社區(qū)通過積極建設(shè)災(zāi)害防治的基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)筑災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的“防護(hù)墻”，提升災(zāi)害抵御能力，避免因突發(fā)災(zāi)害導(dǎo)致的不必要損失。此外，基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論主張社區(qū)民眾的廣泛積極參與，倡導(dǎo)社區(qū)民眾加入到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治管理中，這有利于民眾了解災(zāi)備過程，掌握自救技能，提高災(zāi)害警惕意識(shí)，緩解對(duì)災(zāi)害的恐懼心理，自覺擔(dān)負(fù)起防災(zāi)備災(zāi)救災(zāi)的責(zé)任與義務(wù)，避免出現(xiàn)面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)束手無策的局面。目前，美國、日本、英國等國家均通過動(dòng)員全社會(huì)參與社區(qū)災(zāi)備工作，構(gòu)筑起牢固的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防線，以降低災(zāi)害可能造成的損失。社區(qū)防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)與民眾自救意識(shí)的提升，有效減弱了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的侵襲程度，增強(qiáng)了社會(huì)整體災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力。

三、基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論對(duì)中國社區(qū)應(yīng)急治理的啟示

習(xí)近平指出，城市治理的“最后一公里”在社區(qū)，要加強(qiáng)社區(qū)治理，調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾的積極性與主動(dòng)性[25]?；谏鐓^(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論作為一種強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)主體作用的治理理論，對(duì)中國的社區(qū)應(yīng)急治理具有重要應(yīng)用價(jià)值，而國外的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也為中國應(yīng)用該理論提供了有益啟發(fā)。

第一，動(dòng)員社區(qū)多元主體積極參與災(zāi)備工作，推動(dòng)建立符合中國社區(qū)實(shí)際的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。中國的社區(qū)組織架構(gòu)同西方相比有很大不同，因此舶來理論在中國落地需要結(jié)合中國國情。中國的社區(qū)應(yīng)急治理需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，做到黨的領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)自治有機(jī)結(jié)合，要充分發(fā)揮基層黨組織在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中的堡壘作用;同時(shí)，要?jiǎng)訂T社區(qū)黨員發(fā)揮先鋒模范作用，使他們積極參與社區(qū)的防災(zāi)備災(zāi)工作;還要堅(jiān)持以基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)黨員，以社區(qū)黨員帶動(dòng)社區(qū)民眾，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)民眾的積極性與主動(dòng)性，形成社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的最大合力。

第二，強(qiáng)化社區(qū)主體“自下而上”動(dòng)員作用的同時(shí)也要注重發(fā)揮政府“自上而下”的部署職能。基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)的主體作用，但這并不意味著社區(qū)要完全獨(dú)立進(jìn)行災(zāi)備工作。政府在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中也需要發(fā)揮應(yīng)盡職能，如派出經(jīng)驗(yàn)豐富的專家指導(dǎo)社區(qū)開展災(zāi)害防治工作，給予社區(qū)應(yīng)急治理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為社區(qū)提供災(zāi)害預(yù)警的技術(shù)支持等。在中國語境下，政府重視某項(xiàng)工作將有利于該項(xiàng)工作的開展，政府重視社區(qū)災(zāi)害防治工作也將有效推動(dòng)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的落地實(shí)施。以“政府+社區(qū)”雙重動(dòng)能助力應(yīng)急治理，推動(dòng)基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，加強(qiáng)社區(qū)之間災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治信息的溝通，推動(dòng)社區(qū)災(zāi)備工作的順利開展。社區(qū)的應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)做到信息共享，相鄰社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情況大致相同，它們之間若能實(shí)現(xiàn)信息的有效溝通，將有助于提升社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理效率。同一區(qū)域的各社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立溝通機(jī)制，通過召開聯(lián)席會(huì)議等形式，分享應(yīng)急治理經(jīng)驗(yàn)，交流災(zāi)害防治過程中出現(xiàn)的難題，同時(shí)我們應(yīng)注意將治理效果突出的社區(qū)推為典型，宣傳其成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急治理工作的順利開展。

第四，壯大社區(qū)災(zāi)害防治力量，鼓勵(lì)社會(huì)孵化扎根基層社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治類社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)的組成部分，也是基層社區(qū)治理的重要力量。社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理離不開社區(qū)社會(huì)組織的支持。國內(nèi)的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治類社會(huì)組織起步較晚，數(shù)量較少，因此，它們目前在社區(qū)應(yīng)急治理中所發(fā)揮的作用還非常有限。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)孵化扎根基層社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治類社會(huì)組織，給予這類社會(huì)組織資金與智力支持，幫助扶持這類社會(huì)組織發(fā)展壯大。同時(shí)，政府民政部門也要完善社會(huì)組織行為規(guī)范，明確該類社會(huì)組織在社區(qū)應(yīng)急治理中的職能，確保社會(huì)組織在社區(qū)災(zāi)害防治工作中發(fā)揮積極作用，壯大社區(qū)災(zāi)害防治的可靠力量。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

Community-Based Disaster Risk Management： A Theoretical Framework of Multiple Collaborative Emergency Governance

Sui Yongqiang1， Du Ze2， Zhang Xiaojie1

（1.Northeastern University， Shenyang Liaoning 110169;

2.Nanjing University， Nanjing Jiangsu 21002）

Abstract：

As the basic unit of social governance， communities have played an important role in the disaster risk management. Under the situation that the traditional disaster risk management model no longer meets the needs of emergency governance in the new era， a community-based governance model emerged. The theory of community-based disaster risk management relies on five management mechanisms， which include the combination of “bottom-up” and “top-down” model， emphasizing the active participation of the community， paying attention to the vulnerable groups in the community， focusing on disaster reduction and preparedness， and integrating disaster risk management into the community governance process. It regards the community as the main body to carry out disaster risk management procedures， effectively avoids the drawbacks of traditional disaster risk management， and improves the societys overall disaster response capacity. The theory has achieved significant effectiveness abroad， which provides important implications for Chinas community emergency management.

Key words：

community， disaster risk management， community governance， emergency management， collaborative governance

收稿日期：2020-07-10

作者簡介：

隋永強(qiáng)（1967-），男，山東魚臺(tái)人，東北大學(xué)文法學(xué)院黨委書記;

杜 澤（1996-），男，山東濟(jì)南人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院碩士生;

張曉杰（1980-），女，遼寧大連人，東北大學(xué)文法學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師。