談國鳳，湯旭翔，樓燕芬，胡 芬

（浙江工商大學(xué)實驗室與資產(chǎn)管理處，杭州 310018）

0 引言

2016 年，財政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》［1］，指出“加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求，對落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、推進(jìn)依法采購具有重要意義”，體現(xiàn)了財政部對政府采購工作內(nèi)部控制建設(shè)和管理的高度重視。2018 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》［2］，提出“將文件規(guī)定的有關(guān)預(yù)算調(diào)劑、科研儀器采購等事項交由項目承擔(dān)單位自主決定，由單位主管部門報項目管理部門備案”，體現(xiàn)了國家對有關(guān)采購事項權(quán)限責(zé)任的下放。隨后地方也相繼出臺相關(guān)政策，2019 年，浙江省教育廳、浙江省財政廳、浙江省科學(xué)技術(shù)廳、浙江省人力資源和社會保障廳浙江省人民政府外事辦公室、浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善省屬高?？蒲许椖拷?jīng)費使用辦法的通知》［3］，明確“簡化科研儀器設(shè)備采購流程，賦予高校利用科研項目資金對科研急需的設(shè)備和耗材采用特事特辦、隨到隨辦的采購機(jī)制，可不進(jìn)行招投標(biāo)程序，縮短采購周期，并完善相應(yīng)界定辦法和校內(nèi)審批及公示等制度”。

在政府采購“放管服”改革的大背景下，如何“接住，用好”采購自主權(quán)，是各高校采購管理部門都要思考的問題［4-5］。因此，探討“放管服”改革背景下如何提高高校采購內(nèi)部控制管理水平顯得非常必要。

1 高校采購工作內(nèi)控管理的現(xiàn)狀

隨著我國教育改革的不斷深入，政府對高校經(jīng)費投入力度不斷增加，采購的內(nèi)部控制管理已引起廣泛關(guān)注，為了充分規(guī)范高校采購行為，提高資金的使用效率，促進(jìn)廉政文化建設(shè)，目前我國高校政府采購成效顯著，但不可否認(rèn)是，高校采購內(nèi)部控制管理仍存在很多不足。

1.1 采購相關(guān)制度不完善

（1）制度設(shè)計不完善［6］。在采購的內(nèi)控制度建設(shè)上，存在著以下情況：①很多高校沒有經(jīng)驗，采購制度設(shè)計上存在不足；②采購部門忙于應(yīng)付繁重的采購任務(wù)，忽視了對采購制度的建設(shè)；③部分高校雖然對采購管理工作制定了一系列的規(guī)章制度，但這些制度的涵蓋面不夠廣，可操作性和指導(dǎo)性不強(qiáng)；④大部分高校沒有較詳細(xì)和完整的關(guān)于各采購程序和評審制度及后期采購履約等環(huán)節(jié)約束的規(guī)章制度。

（2）資金來源渠道多，采購管理難度大［7］。近幾年高校的資金來源渠道很多，除國家財政性撥款、辦學(xué)收入外，省市縣等各級各種地方財政撥款也逐年增多，隨著高校和企業(yè)合作的不斷深入，校企共建、企業(yè)捐贈、各種科研橫向等專項經(jīng)費也在增加，不同來源和性質(zhì)的資金，其使用和管理有差別，針對不同的經(jīng)費使用，對高校采購管理制度制定提出了更高的要求。

（3）采購項目無差異。很多高校未結(jié)合放管服的改革要求，沒有正確區(qū)分政府采購項目與非政府采購項目，實行無差異化管理。導(dǎo)致一些金額較低緊急的非政府采購項目因為嚴(yán)格執(zhí)行政府采購的相關(guān)要求而影響了效率。

1.2 采購組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

（1）組織結(jié)構(gòu)層次多，管理權(quán)限分散。①高校內(nèi)部行政職能部門多、分工細(xì)，采購管理部門大都是與行政職能部門為平級部門，沒有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)限；②高校的行政職能部門、學(xué)院、科研組、項目組、課題組等都有較大經(jīng)費使用自主權(quán)，采購管理部門在制定制度時存在較大壓力。

（2）采管沒有分離，廉政風(fēng)險易滋生。近年來，國內(nèi)很多高校設(shè)立了獨立采購中心或招標(biāo)中心，大部分還在組織架構(gòu)形成的初始階段，普遍存在人員配備緊張、一崗多責(zé)等問題。采購管理部門主要負(fù)責(zé)采購管理和監(jiān)督工作，不直接參與和干涉采購中的具體活動，然而，很多高校在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置時候往往是在采購中心或招投標(biāo)中心內(nèi)設(shè)采購管理部門，形式上崗位分離，采管分離，但實質(zhì)上同一個部門同時協(xié)調(diào)處理采購需求、預(yù)算與執(zhí)行等問題，容易滋生廉政風(fēng)險［8-9］。

1.3 采購管理系統(tǒng)不先進(jìn)［10］

（1）采購業(yè)務(wù)，環(huán)節(jié)多，涉及部門也較多。包括使用部門和學(xué)院提出采購需求，申報采購計劃，歸口部門做好項目審批、采購預(yù)算編制，財務(wù)部門做好資金及預(yù)算審批及資金支付，采購管理部門做好采購類型和采購方式審批，采購中心做好項目執(zhí)行、采購合同簽訂及驗收、資產(chǎn)管理部門做好入庫及檔案管理等，采購過程周期長、手工操作環(huán)節(jié)多，采購信息量大，造成采購各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)、全流程管理困難等諸多問題。

（2）數(shù)據(jù)未實現(xiàn)互聯(lián)互通。采購環(huán)節(jié)涉及的部門各有一套內(nèi)部管理系統(tǒng)，如財務(wù)部門的財務(wù)預(yù)算管理及報銷系統(tǒng)，采購管理部門的政府采購系統(tǒng)，資產(chǎn)管理部門的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，采購中心的招標(biāo)系統(tǒng)，各系統(tǒng)之間沒有互聯(lián)互通，采購全流程信息化建設(shè)水平落后。

1.4 采購工作人員不專業(yè)

高校的采購工作人員大致可以分為學(xué)院或部門負(fù)責(zé)采購工作的經(jīng)辦人、采購管理部門及采購中心的專職采購人員和采購評審專家三類［11］。但在實際工作中采購工作人員不專業(yè)是比較普遍的現(xiàn)象。

（1）采購工作政策性強(qiáng)。學(xué)院的教師或經(jīng)辦人一方面由于忙于教學(xué)和科研任務(wù)，無暇去學(xué)習(xí)采購政策文件，另一方面對政府采購本身也有排斥心理，對采購工作不重視，前期調(diào)研不充分，需求不明確，導(dǎo)致采購結(jié)果不滿意，不能滿足科研教學(xué)需要等問題。

（2）高校采購品目繁多。如貨物類有電腦等辦公設(shè)備、辦公家具、軟件、車輛、圖書資料、實驗耗材等，工程類有修繕工程、維修工程、裝修工程及各類施工等，服務(wù)類有信息技術(shù)服務(wù)、電信服務(wù)、維修保養(yǎng)服務(wù)、會議和展覽服務(wù)物業(yè)管理及租賃服務(wù)等等。每年還會采購一些教學(xué)及科研用專業(yè)儀器設(shè)備及進(jìn)口儀器等，這就要求采購人員不僅要具有較廣的知識面，還需要某些學(xué)科專業(yè)知識［12-13］。然而高校專職采購人員大部分都是行政管理崗位，沒有對專業(yè)背景等提出硬性強(qiáng)制要求。

高校采購機(jī)構(gòu)處于調(diào)整和建立的初級階段，采購人員不僅從業(yè)時間短，從業(yè)經(jīng)驗不足［14］，隨著高校教育經(jīng)費逐年增加，高校近年來采購經(jīng)費也不斷提高，采購部門的任務(wù)量也在逐年增加，但采購人員的配置卻保持不變，采購人員對采購工作無法進(jìn)行深入研究和學(xué)習(xí)，管理模式仍停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗型”［15］。

（3）評審專家數(shù)量、類型不全。高校采購評審專家大都是高校內(nèi)部的教職工，專家抽取時大部分為人工操作抽取，管用不分離，容易滋生廉政風(fēng)險，另一方面采購評審專家數(shù)量不足，類型不全也是高校采購工作的普遍問題［16］。

2 高校采購內(nèi)控管理體系構(gòu)建的思路

2.1 推進(jìn)建章立制，優(yōu)化采購流程

（1）健全完善規(guī)章制度。高校采購工作制度建設(shè)應(yīng)以國家法律法規(guī)及省級采購相關(guān)制度規(guī)定為依據(jù)，以內(nèi)控管理為導(dǎo)向，結(jié)合學(xué)校實際情況，科學(xué)合理的推進(jìn)采購制度體系建設(shè)，對采購的全流程進(jìn)行規(guī)范，如采購計劃的編制、采購項目的申請、采購需求的管理、采購組織實施、采購信息發(fā)布、變更采購方式、供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴、合同管理、履約驗收和備案支付等環(huán)節(jié)，制定各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)工作流程，切實做到所有采購環(huán)節(jié)有法可依，有章可循，實現(xiàn)采購內(nèi)控制度體系閉環(huán)式管理。

（2）采購項目嚴(yán)格執(zhí)行分級分類實施。高校采購除需遵循公開公平公正原則及市場發(fā)展規(guī)律外，還需根據(jù)學(xué)校的實際情況，在風(fēng)險防控前提下，制定有利于保障學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展的制度。

采購項目應(yīng)根據(jù)政府集中采購目錄及分散采購限額（2019 年浙江省為50 萬元）分為省級政府采購項目和非政府采購項目。政府集中采購目錄以內(nèi)或分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的為省級政府采購項目，政府集中采購目錄以外且分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的為非政府采購采購項目。政府采購項目應(yīng)嚴(yán)格依照政府采購法采購，非政府采購項目可由高校根據(jù)內(nèi)控自行組織采購，高?？山Y(jié)合實際情況設(shè)立學(xué)校采購限額標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)設(shè)學(xué)校采購方式，學(xué)校采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的可由二級部門及學(xué)院自行采購（簡稱部門自行采購）。

對于非政府采購采購項目，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實際，制定切實可行的工作制度和工作流程，創(chuàng)新非政府采購方式和采購流程，通過縮短公告、公示期及設(shè)立特殊條款等方式，實現(xiàn)質(zhì)量、價格和效率的統(tǒng)一。如傳統(tǒng)的競爭性磋商采購方式，從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10 日，提交最后報價的供應(yīng)商不得少于3 家。對項目特殊、時效性要求高的非政府采購項目，可創(chuàng)設(shè)校內(nèi)磋商采購方式，縮短公告期，如縮短至5 日，同時增加供應(yīng)商不足3 家時特殊處理方式，供應(yīng)商不足3 家的，可按以下原則處理：①報名截止時間供應(yīng)商不足3 家的，磋商談判文件不存在不合理條款，由磋商談判小組出具意見后，磋商談判活動可繼續(xù)進(jìn)行，相關(guān)情況報采購管理部門備案。②在磋商談判過程中，如作出實質(zhì)性響應(yīng)不足3 家，參照前款規(guī)定執(zhí)行。③出現(xiàn)下列情形，應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動：截止時間止僅有1 家供應(yīng)商參加或只有1 家供應(yīng)商作出實質(zhì)性響應(yīng)；1／2 以上的評審人員認(rèn)為報價明顯高于市場平均價；供應(yīng)商最終報價超過預(yù)算價。

針對政府采購項目，參照政府采購法等要求和規(guī)定，制定學(xué)校政府采購管理制度和辦法；針對非政府采購項目，制定針對學(xué)校內(nèi)控管理要求的學(xué)校自行采購管理辦法和細(xì)則，結(jié)合“放管服”的要求，建立完善的制度體系，真正做到既符合上級文件政策要求，又可以實現(xiàn)高效解決特殊、時效性要求高等項目的采購。

2.2 完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，深化采購改革

（1）科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。高校采購工作應(yīng)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集體決策，成立采購工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)本校采購管理工作，審定采購管理制度，監(jiān)督、檢查各項政府采購工作，審定特殊采購方式、審議審定采購工作的重大事項。采購工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由分管采購工作的校領(lǐng)導(dǎo)任組長，并成立學(xué)校采購工作的管理機(jī)構(gòu)采購管理辦公室（簡稱采管辦），成員可由采購實施部門采購中心，歸口部門公共事務(wù)處、后勤中心、科研部、資產(chǎn)處，監(jiān)管部門監(jiān)察處、財務(wù)處、審計處等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，如圖1 所示。

（2）職責(zé)明確高效運(yùn)行。

①采購管理辦公室。擬訂學(xué)校采購工作規(guī)章制度；負(fù)責(zé)向采購領(lǐng)導(dǎo)小組報告采購工作中的重要事項和重大問題；建立并完善學(xué)校采購評審專家?guī)?，?fù)責(zé)抽取學(xué)校自行組織采購項目的評審專家；受理采購申請，分派、下達(dá)采購任務(wù)；受理采購活動中發(fā)生的質(zhì)疑投訴；負(fù)責(zé)組織相關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳教育、專業(yè)知識和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。

圖1 采購工作機(jī)構(gòu)設(shè)置

②采購中心。學(xué)校采購工作的具體實施機(jī)構(gòu)，與采購管理辦公室實行采管分離，其主要職責(zé)是：受理采購任務(wù)，審核采購資料，根據(jù)需要組織專家對采購項目技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行論證；討論評標(biāo)原則，確定評標(biāo)辦法；編制采購文件，發(fā)布采購信息；接受投標(biāo)報名，審查供應(yīng)商資格，確定投標(biāo)人名單，發(fā)售采購文件；負(fù)責(zé)采購合同的洽談、起草、會簽及簽署，并監(jiān)督合同履行等。

③歸口部門。負(fù)責(zé)編制歸口管理項目的年度采購計劃；參與學(xué)校各類經(jīng)費預(yù)算中涉及采購項目的審核；參與采購項目的調(diào)研、論證、立項與申報工作；審核采購項目的選型、技術(shù)參數(shù)及方案，協(xié)助采購預(yù)算的編制；按有關(guān)行業(yè)行政主管部門的規(guī)定辦理采購項目的報批手續(xù)；參與采購文件、采購合同的審查，并督促合同履行；負(fù)責(zé)相關(guān)采購項目的驗收等工作。

④監(jiān)管部門。監(jiān)察處負(fù)責(zé)對采購相關(guān)部門履職情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；必要時可派人參與現(xiàn)場監(jiān)督，對違規(guī)行為提出糾正建議；受理投標(biāo)供應(yīng)商投訴；會同有關(guān)部門對采購活動中違紀(jì)違規(guī)問題進(jìn)行調(diào)查和處理；財務(wù)處負(fù)責(zé)審核采購資金落實情況，依據(jù)合同及有關(guān)憑據(jù)支付采購款項，做好資產(chǎn)入賬等，并參加采購工作協(xié)調(diào)會；審計處負(fù)責(zé)對采購合同簽訂及執(zhí)行情況、項目實施等情況進(jìn)行審計監(jiān)督，并參加采購工作協(xié)調(diào)會。

通過科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)采購工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，重大事項有集體決策過程，對采購管理和采購實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行分離，有效規(guī)避廉政風(fēng)險；清晰明確的職責(zé)劃分，使得責(zé)任具體明確，采購事項有事前審批部門，有事中事后監(jiān)管部門，減少了部門之間的內(nèi)耗，極大提升了采購效率。

2.3 推動系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化采購留痕

建立采購管理系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共通共享［17］。高校應(yīng)在結(jié)合自身的實際管理模式的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代信息化技術(shù)，搭建高校自身業(yè)務(wù)需要的高校采購管理系統(tǒng)，將采購內(nèi)控的要求和流程通過系統(tǒng)固化，針對采購申請審核、預(yù)算審核、采購實施、合同執(zhí)行、驗收入庫、結(jié)算支付等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，建立與其相應(yīng)的系統(tǒng)，并確保各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的順利流轉(zhuǎn)，全程無紙化辦公，實現(xiàn)信息共享和流程共享，采購管理系統(tǒng)流程圖如圖2 所示。

圖2 采購管理系統(tǒng)流程圖

建立全流程采購管理系統(tǒng)也是推進(jìn)高?！白疃嗯芤淮巍备母锖痛蚱颇壳靶畔⒐聧u現(xiàn)狀的必然手段，需要學(xué)校各部門的協(xié)同合作，采購管理部門需要積極協(xié)調(diào)各部門配合共同開發(fā)，實現(xiàn)采購數(shù)據(jù)信息共通共享。推進(jìn)采購系統(tǒng)建設(shè)，可以促進(jìn)采購管理的智能化和自動化，實現(xiàn)采購工作全過程管理，提高采購工作的透明度和效率，推進(jìn)高校采購工作規(guī)范、陽光和高效開展。

2.4 加強(qiáng)隊伍建設(shè)，保障采購質(zhì)量

（1）建立采購聯(lián)絡(luò)員制度。因采購工作政策性強(qiáng)，涉及部門多，讓每一個老師都清楚采購政策和采購流程顯然不切實際。采購管理部門及采購中心的專職采購人員采購工作任務(wù)重，沒有足夠的時間和精力去一一解答每位教師的疑問，采購工作應(yīng)切實做好二級管理，每個學(xué)院或部門指定一名專員即采購聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)本部門的采購工作，協(xié)助本部門教職工的采購工作，對接采購相關(guān)職能部門，并確定每個部門的采購分管領(lǐng)導(dǎo)，簽署采購責(zé)任書，切實將采購責(zé)任落實到位。通過這種制度的建立，教職工的采購疑問及訴求得到及時有效解決和反饋。

（2）開展采購業(yè)務(wù)培訓(xùn)和研討。從各層面多形式開展采購培訓(xùn)，采購專職人員專業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵是專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)化水平。為采購專職人員提供入職前崗前培訓(xùn)和入職后繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會，通過國家級省級采購政策培訓(xùn)，各高校實操專題研討和講座等形式開展專業(yè)化的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和交流。學(xué)校采購管理部門定期召開采購聯(lián)絡(luò)員及分管領(lǐng)導(dǎo)采購培訓(xùn)會，將上級的政策及要求及時傳達(dá)到各二級學(xué)院和部門，切實起到上傳下達(dá)的作用。

（3）規(guī)范采購評審專家?guī)旃芾?。①積極向校內(nèi)外公開征集評審專家，擴(kuò)充學(xué)校的評審專家?guī)?，根?jù)學(xué)校采購項目的需要將采購評審專家的類型進(jìn)行細(xì)分，真正做到為采購項目的評審提供精準(zhǔn)專業(yè)的專家；②采購實施部門定期對采購評審專家進(jìn)行培訓(xùn)，提高采購評審專家的評審水平，確保采購質(zhì)量，提高采購結(jié)果的滿意度。

3 結(jié)語

科學(xué)合理的內(nèi)部控制管理不僅對落實黨風(fēng)廉政建設(shè)工作具有重要意義，對提高采購效率、促進(jìn)高校發(fā)展也有積極的作用。高校采購管理部門應(yīng)結(jié)合自身管理模式特點，從優(yōu)化采購流程，推進(jìn)建章立制工作，制定有利于保障學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展的制度；深化采購改革，推進(jìn)采購工作高效運(yùn)行，建立清晰明確職責(zé)劃分的機(jī)構(gòu)設(shè)置；強(qiáng)化采購留痕，推動采購數(shù)據(jù)信息共通共享，促進(jìn)智能化和自動化采購管理系統(tǒng)建設(shè)；保障采購質(zhì)量，推動采購業(yè)務(wù)隊伍建設(shè)，建立基層采購聯(lián)絡(luò)員隊伍和評審專家隊伍等方面，建設(shè)“放管服”改革背景下完善的采購內(nèi)控管理體系，確保學(xué)校各項工作規(guī)范、陽光、高效開展。