譚宗澤，陳子禎

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

從憲法的角度看待行政訴權(quán)，歷來是中國行政訴權(quán)研究中一個(gè)不可或缺的視角。20世紀(jì)80年代有關(guān)行政訴訟理論的教科書中，已有關(guān)于“行政訴權(quán)的憲法根據(jù)”的論述[1]。較早對(duì)行政訴權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)研究的學(xué)者主張“要超越訴訟權(quán)利的局限，在更高的層面定位行政訴權(quán)”[2]18-19。這里所言更高的層面，也包括憲法層面。如今，論及行政訴權(quán)的著述大都為其貼上了“憲法性權(quán)利”或“憲法基本權(quán)利”的標(biāo)簽。

對(duì)于行政訴權(quán)與憲法的關(guān)系的認(rèn)識(shí)，學(xué)者們通常援引一些憲法條文來揭示大多數(shù)國家的憲法已將行政訴權(quán)上升為一項(xiàng)憲法性權(quán)利的事實(shí)。不過，在中國憲法中是否存在行政訴權(quán)依據(jù)的問題上，時(shí)至今日，學(xué)者們?nèi)晕催_(dá)成共識(shí)。即使是在主張中國憲法中存在行政訴權(quán)依據(jù)的陣營內(nèi)部，所認(rèn)為的“依據(jù)”所在也有著微妙的差異。從晚近的相關(guān)文獻(xiàn)來看，質(zhì)疑和否定中國現(xiàn)行憲法中有關(guān)于行政訴權(quán)規(guī)定的觀點(diǎn)在數(shù)量上已占上風(fēng)。

對(duì)于憲法中的行政訴權(quán)是一種什么樣的權(quán)利的認(rèn)識(shí)，相關(guān)文獻(xiàn)多未直接言明，但從其邏輯上來看，通常認(rèn)為憲法中的行政訴權(quán)是一項(xiàng)程序性權(quán)利。有學(xué)者在指出行政訴權(quán)是一項(xiàng)“憲法性權(quán)利”的同時(shí)，亦強(qiáng)調(diào)其是一種“典型的程序權(quán)利”[2]20。有少數(shù)學(xué)者則直接表述出來，憲法中的行政訴權(quán)是“憲法予以確認(rèn)和保障的程序性權(quán)利”[3]40。

一、中國現(xiàn)行憲法中的行政訴權(quán)

（一）理論爭(zhēng)議

時(shí)至今日，對(duì)中國現(xiàn)行憲法是否存在行政訴權(quán)根據(jù)的認(rèn)識(shí)仍頗具爭(zhēng)議。即使是持中國憲法中存在行政訴權(quán)依據(jù)的觀點(diǎn)內(nèi)部，也存在著微妙的分歧。早期的一種見解認(rèn)為行政訴權(quán)是行政訴訟法對(duì)憲法中申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)進(jìn)一步明確的結(jié)果[4]。另外一種同為早期的觀點(diǎn)則認(rèn)為，中國憲法第41條“暗含著對(duì)行政訴權(quán)的肯定”[2]19-20。此后的學(xué)者將行政訴權(quán)與憲法中的某一具體權(quán)利相聯(lián)系。一種說法認(rèn)為，行政訴權(quán)來源于中國憲法中的控告權(quán)[5]。另一種說法則認(rèn)為，申訴權(quán)“為公民提起行政訴訟提供了憲法依據(jù)”[6]。顯然，上述解釋對(duì)“依據(jù)”的具體定位有不同的認(rèn)識(shí)，但“依據(jù)”被圈定在憲法第41條中的申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)的范圍內(nèi)。

這并不是沒有反對(duì)的聲音。有的學(xué)者認(rèn)為，將行政訴權(quán)認(rèn)為是申訴、控告、檢舉的權(quán)利具體化的觀點(diǎn)，是對(duì)行政訴權(quán)的誤解[7]756-757。有的學(xué)者不認(rèn)可將申訴權(quán)作為行政訴權(quán)的憲法依據(jù)[3]41。還有學(xué)者認(rèn)為，該條文并不能引申出司法救濟(jì)權(quán)，也并不是要確立中國的訴訟制度，而僅是一種政治宣言而已[8]。另外有學(xué)者并未涉入上述爭(zhēng)論，而是直接指出，中國憲法條文并沒有明確地規(guī)定行政訴權(quán)[9]。

與此形成鮮明對(duì)比的是，學(xué)者們對(duì)那些援引外國憲法以及中國民國時(shí)期憲法以說明這些憲法或憲法性文件中有關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定的觀點(diǎn)并沒有任何異議。因此，我們先從中國現(xiàn)行憲法以外的其他憲法中去尋找有關(guān)行政訴權(quán)的規(guī)定，并對(duì)其進(jìn)行考察。

（二）外國憲法有關(guān)行政訴權(quán)的規(guī)定

在憲法文本中明確規(guī)定訴權(quán)，是現(xiàn)代憲法發(fā)展的普遍性趨勢(shì)之一[10]。20世紀(jì)末有學(xué)者對(duì)142部成文憲法所作的統(tǒng)計(jì)資料顯示，在條文中規(guī)定保護(hù)公民提起行政訴訟的憲法達(dá)到了75部[11]。這一統(tǒng)計(jì)所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)并非那么嚴(yán)謹(jǐn)①劃歸“保護(hù)私人對(duì)行政行為提起訴訟”的憲法文本，不僅只是那些涉及保護(hù)行政訴訟的憲法，也包括規(guī)定了一般意義上的權(quán)利保護(hù)的憲法。并且，該書2007年重譯出版后，此部分內(nèi)容被翻譯成“保護(hù)個(gè)人對(duì)抗行政行為”，顯然，這與行政訴權(quán)有關(guān)聯(lián)，但并不等同。，嚴(yán)格來講，明確規(guī)定行政訴權(quán)的文本并非有如此之多。從相關(guān)文獻(xiàn)來看，學(xué)者們多援引憲法文本《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第19條第4款第1句：“無論何人的權(quán)利遭到公權(quán)力的侵害，均可提起訴訟?！薄兑獯罄埠蛧鴳椃ā返?13條第1款：“對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為不服時(shí)，可隨時(shí)向法院或行政司法機(jī)構(gòu)提出請(qǐng)求，以尋求對(duì)其合法權(quán)益的司法保護(hù)?！比绻凑者@兩個(gè)憲法文本為模板，當(dāng)今世界各國的現(xiàn)行憲法中還有 《智利共和國憲法》（第38條）《摩洛哥王國憲法》（第118條）《1990年新西蘭權(quán)利法案》（第27條）《阿根廷國家憲法》（第43條）等憲法文本都明確規(guī)定了行政訴權(quán)。

除了援引外國憲法以外，學(xué)者們也多引用中國民國時(shí)期憲法或憲法性文件中的相關(guān)規(guī)定。他們認(rèn)為，訴權(quán)的范圍在民國時(shí)期就不僅限于民事訴權(quán)、刑事訴權(quán)，還包括了行政訴權(quán)[12]21。規(guī)定行政訴權(quán)的成文法載體可追溯到建立中華民國的1912年[7]754-755。1912年3月11日公布實(shí)施的《中華民國臨時(shí)約法》第10條規(guī)定：“人民對(duì)于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)?！?914年5月1日公布的《中華民國約法》第8條規(guī)定：“人民依法律所定，有訴愿于行政官署及陳訴于平政院之權(quán)?！?/p>

僅對(duì)條文字面含義進(jìn)行理解，上述法律條文的中較為明確的是：行政訴權(quán)針對(duì)的對(duì)象是行政權(quán)；與行政訴權(quán)相對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是司法機(jī)關(guān)（法院）；行使的方式是提起行政訴訟。但是，有兩點(diǎn)不易弄清。其一，行政訴權(quán)是否以權(quán)利受到損害作為必要的法律要件，是否存在僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履職而提起訴訟，此時(shí)，并非有具體的個(gè)人權(quán)益受到損害。其二，公民可否因行政權(quán)力侵害公共利益或他人利益而提起行政訴訟，此時(shí)，作為起訴人的公民并非行政相對(duì)人，也不是利害關(guān)系人。對(duì)這些疑問的不同解答，將會(huì)對(duì)理解行政訴權(quán)的性質(zhì)產(chǎn)生不同的影響，這也意味著憲法中的行政訴權(quán)恐怕不僅僅是作為一種獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利。

（三）中國憲法中行政訴權(quán)的法律性質(zhì)

中國《憲法》第41條由3款構(gòu)成，涉及到行政訴權(quán)依據(jù)之爭(zhēng)的是其中的第1款后半部分②憲法第41條中有關(guān)行政訴權(quán)的條文內(nèi)容為：“（中華人民共和國公民）對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”，這個(gè)句子說明了三個(gè)問題。首先，如對(duì)語句徹底分解，它創(chuàng)設(shè)了三項(xiàng)權(quán)利：申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。其次，它規(guī)定了這些權(quán)利的享有者是公民，關(guān)于公民身份的定義可在憲法第33條中找到，義務(wù)主體是“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”。最后，它規(guī)定申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)作為一項(xiàng)公民的憲法權(quán)利理所當(dāng)然所具有的內(nèi)在界限，即不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。后兩個(gè)方面并未引起太多爭(zhēng)議③但這不是說“捏造”“歪曲”“誣告陷害”的含義不需要立法者進(jìn)一步作出解釋。。但對(duì)于第一個(gè)問題，則存在不同的解釋，究其緣由，雖然文本中創(chuàng)設(shè)了這幾項(xiàng)權(quán)利，但并未給出這些權(quán)利的定義，它們的含義是不明確的。

顯然，與被認(rèn)為規(guī)定了行政訴權(quán)的憲法條文相比較，中國憲法第41條中并沒有直接表達(dá)出創(chuàng)設(shè)行政訴權(quán)的意思。

早期的一種解釋認(rèn)為，（1）申訴的權(quán)利包括法律訴訟中的申訴權(quán)和非法律訴訟中的申訴權(quán)。其中，法律中的申訴是指公民對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁定、判決不服時(shí)，有權(quán)向法院或檢察院提出重審的要求。（2）控告的權(quán)利是指公民有向有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行揭發(fā)和指控任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為的權(quán)利。（3）檢舉的權(quán)利是指公民有向有關(guān)機(jī)關(guān)揭發(fā)任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為，并請(qǐng)求依法處理的權(quán)利。”[13]與此大致相同的另一個(gè)解釋，增加了控告權(quán)和檢舉權(quán)行使途徑，包括向司法機(jī)關(guān)、同級(jí)人大或者上級(jí)單位提出[14]。

針對(duì)上述解釋中控告權(quán)和檢舉權(quán)容易混淆的情況，有學(xué)者將是否出于保護(hù)自身權(quán)益作為區(qū)分控告與檢舉的標(biāo)準(zhǔn)，出于保護(hù)自己權(quán)益目的是控告，為了公共利益則為檢舉[15]267-268。有學(xué)者對(duì)此有著不同的看法，從學(xué)理上看，它應(yīng)可以包括對(duì)違法失職行為的控告權(quán)與對(duì)其個(gè)人合法權(quán)益的不法侵害的控告權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)利[16]157。此外，在其他相關(guān)著述中還有不同于上述認(rèn)識(shí)的解釋，例如，公民的控告分為訴訟控告和非訴訟控告兩種，訴訟控告是向司法機(jī)關(guān)進(jìn)行，針對(duì)的是違法事實(shí)，非訴訟控告是向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的，控訴的是違紀(jì)事實(shí)[17]。

2.1 兩組患者呼吸機(jī)使用時(shí)間與住院時(shí)間比較 B組患者的呼吸機(jī)使用時(shí)間、住院時(shí)間分別為(11.48±3.12) h、(2.08±1.16) d，分別短于A組的(14.32±3.25) h、(3.14±1.42) d，兩組間比較，差異均有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義(P<0.05)。

上述解釋表明，大家對(duì)申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)的理解不是固化的，這幾項(xiàng)權(quán)利具有非常寬泛的內(nèi)涵。不過，從字面含義和用語習(xí)慣來看，與行政訴權(quán)所要表達(dá)的意思最為接近的是其中的“控告權(quán)”，而非“申訴權(quán)”和“檢舉權(quán)”①以申訴權(quán)為例，作為法律訴訟中的申訴意義上而言，其針對(duì)的是司法機(jī)關(guān)的行為，而非行政機(jī)關(guān)的行為，故不符合行政訴權(quán)的形式特征，不過，就行使權(quán)利的動(dòng)機(jī)和后果來說，會(huì)有針對(duì)行政權(quán)力的因素在其中。。既然“控告權(quán)”含義很廣，解釋為包含了公民利用行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為進(jìn)行控訴亦無不妥。根據(jù)現(xiàn)行憲法起草者作的相關(guān)解釋，完全可以推論出控告權(quán)包含有公民針對(duì)行政權(quán)力的違法行使向司法機(jī)關(guān)控告的內(nèi)容②1989年3月28日，在第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上王漢斌所作的關(guān)于《中華人民共和國行政訴訟法（草案）》的說明中將憲法第41條的規(guī)定作為行政訴訟法制定的憲法依據(jù)。。其內(nèi)容也與上文中中國現(xiàn)行憲法以外的其他憲法中有關(guān)行政訴權(quán)的規(guī)定無異。在此，行政訴權(quán)可以理解為是控告權(quán)的操作性、手段性權(quán)利。并且，其所引申出行政訴權(quán)的范圍和內(nèi)容還較上述相關(guān)規(guī)定更廣，不僅僅是作為權(quán)利被侵害而救濟(jì)，亦可包含客觀合法性審查。憲法上行政訴權(quán)的寬泛內(nèi)涵或許也是中國行政訴訟制度主觀訴訟與客觀訴訟并列的構(gòu)造設(shè)計(jì)的根源之一。

另外，在1982年憲法通過并頒布的同一年，《民事訴訟法（試行）》第3條第2款對(duì)人民法院審理行政案件的程序法規(guī)則進(jìn)行了原則性規(guī)定。據(jù)此，法院有權(quán)依據(jù)民事訴訟法對(duì)行政案件進(jìn)行受理、審理，人民向法院控告行政機(jī)關(guān)的違法行政行為有了程序法上的保障。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行憲法第41條之規(guī)定僅是一種“政治宣言”，其實(shí)并非如此，第41條中的公民可以控告行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利有訴訟法律制度支撐。

二、對(duì)憲法中行政訴權(quán)的認(rèn)知

（一）中國現(xiàn)行憲法建立的國與民的關(guān)系是行政訴權(quán)的基點(diǎn)

某種程度上說，憲法是調(diào)整國與民關(guān)系的法。在現(xiàn)代社會(huì)中，憲法的作用主要體現(xiàn)了產(chǎn)生、規(guī)范國家權(quán)力與保障公民權(quán)利兩種價(jià)值取向[15]234-235。行政訴權(quán)正是此兩種價(jià)值取向的連接點(diǎn)：其一，創(chuàng)設(shè)行政訴權(quán)的目的和功用之一在于以司法監(jiān)督及公民監(jiān)督的形式避免政府行使權(quán)力的恣意妄為，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力按照人民的意志運(yùn)行。其二，憲法及法律規(guī)范了公民與國家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，一旦公民的權(quán)益受到行政權(quán)力的侵害，必須獲得法律上的救濟(jì)，行政訴權(quán)即是要求政府為這些權(quán)利提供保障以及救濟(jì)的權(quán)利。

中國憲法建立的國與民的關(guān)系可以從以下幾點(diǎn)來把握：第一，國家權(quán)力的基礎(chǔ)和來源。根據(jù)憲法第1條、第2條，人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力屬于人民，來自于人民，人民是國家權(quán)力的所有者，國家機(jī)構(gòu)是根據(jù)人民的授權(quán)建立的。第二，國家權(quán)力必須受到人民的監(jiān)督。作為國家權(quán)力所有者的人民，并不能直接行使權(quán)力，人民與國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間是授權(quán)者與受權(quán)者的關(guān)系。根據(jù)憲法第2條、第3條、第27條規(guī)定，國家權(quán)力的行使者是各級(jí)人民代表大會(huì)以及由其產(chǎn)生的各類國家機(jī)關(guān)，它們?cè)谛惺箼?quán)力過程中，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督。第三，人民有權(quán)參與國家管理。根據(jù)第3條規(guī)定，人民管理國家事務(wù)不僅可以通過人民代表大會(huì)的途徑，還有其他的途徑和形式。例如，通過憲法規(guī)定的公民各項(xiàng)政治權(quán)利的行使，如第35條規(guī)定的言論、結(jié)社等權(quán)利和第41條規(guī)定的監(jiān)督權(quán)等權(quán)利參與國家管理。第四，國家有責(zé)任保障公民權(quán)利。在中國憲法“公民基本權(quán)利和義務(wù)”一章中，很多條文都規(guī)定了國家對(duì)公民權(quán)利的保障措施。例如第31條規(guī)定的國家對(duì)正常宗教活動(dòng)的保護(hù)，第41條規(guī)定的有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須對(duì)公民提出的申訴、控告等查清事實(shí)、進(jìn)行處理。中國憲法體例設(shè)計(jì)上將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”置于“國家機(jī)構(gòu)”之前，亦表明了此種國家責(zé)任。

憲法規(guī)定公民享有行政訴權(quán)，是由憲法所確立的國與民的關(guān)系決定的：

其一，行政權(quán)力必須受到人民的監(jiān)督。國家的權(quán)力屬于人民，人民并不直接行使國家權(quán)力，這就存在國家權(quán)力的行使者違背人民意志，甚至侵害人民權(quán)益的可能。國家政治制度的民主性質(zhì)要求公民有權(quán)對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在中國，公民監(jiān)督權(quán)的行使不外乎兩種形式：一是通過人民代表大會(huì)行使，二是公民直接行使。公民直接行使的監(jiān)督權(quán)具體包括憲法第41條規(guī)定的批評(píng)、建議、控告等權(quán)利，如果沒有這些權(quán)利，國家權(quán)力屬于人民、受人民監(jiān)督的規(guī)定就會(huì)落空。

其二，權(quán)利被侵害之后必須得到救濟(jì)。法諺有云：“有權(quán)利，而無救濟(jì)，非權(quán)利也”“法律賦予權(quán)利于先，畢設(shè)救濟(jì)于后”。這表明權(quán)利和救濟(jì)之間有著密切的關(guān)系，“在一個(gè)強(qiáng)調(diào)和尊重權(quán)利的社會(huì)中，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)所獲得的保障和救濟(jì)，是人們真實(shí)地享受權(quán)利的關(guān)鍵因素之一”[18]。國家應(yīng)該承擔(dān)被公權(quán)侵害的權(quán)利的救濟(jì)任務(wù)。與個(gè)人的民事權(quán)利被平等主體侵犯也可通過私力救濟(jì)不同，公民的公法上的權(quán)利如被行政權(quán)力所侵害，面對(duì)強(qiáng)大的公權(quán)力，渺小的個(gè)人無法通過自身力量來保護(hù)個(gè)人權(quán)利，這就需要國家設(shè)置法律制度以提供救濟(jì)的途徑。

（二）憲法中行政訴權(quán)的雙重屬性

憲法上建立的國與民的關(guān)系決定了公民應(yīng)當(dāng)享有行政訴權(quán)，同時(shí)也展現(xiàn)出了行政訴權(quán)的兩種功能，即監(jiān)督功能和救濟(jì)功能。有學(xué)者認(rèn)為，從學(xué)理上看，控告權(quán)應(yīng)可包括公民針對(duì)違法或失職的行政行為的控告權(quán)以及公民針對(duì)國家機(jī)關(guān)或其工作人員對(duì)其合法權(quán)益的不法侵害的控告權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)利。前者是公民根據(jù)其政治意志或者是出于維護(hù)公共利益的目而監(jiān)督行政活動(dòng)的權(quán)利，在此意義上，可稱之為監(jiān)督權(quán)利，屬于政治性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利。后者是公民救濟(jì)自身被侵害的合法權(quán)益而行使的權(quán)利，也稱之為“獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利”，這種權(quán)利形態(tài)是一種程序性權(quán)利，屬于非政治性權(quán)利[16]157-159。

在這里，我們也看到了行政訴權(quán)與一般性訴權(quán)的區(qū)別。訴權(quán)只是一項(xiàng)行動(dòng)的能力，它本身不具有利益屬性，只有通過其他權(quán)利的連接才能產(chǎn)生利益[12]13。這也是為何訴權(quán)被稱為程序性權(quán)利的原因，它是為實(shí)體權(quán)利服務(wù)的。而憲法中的行政訴權(quán)，并不只是一項(xiàng)程序性權(quán)利，它本身具有監(jiān)督的利益屬性，它不以個(gè)人權(quán)益被侵害作為其權(quán)利行使的必要前提，并且憲法創(chuàng)設(shè)這一權(quán)利的初衷并不一定只是為了受到侵害的權(quán)利的救濟(jì)。它的另一面向，也是其并不是不重要的一種屬性在于，它是公民之所以為公民的一項(xiàng)權(quán)利，是一項(xiàng)政治性權(quán)利?？煞Q之為一項(xiàng)參與權(quán)，參與到國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制衡中。這種參與不是被動(dòng)的、作為客體的參與，而是作為主體、積極的參與，離開了行政訴權(quán)，司法權(quán)力無法啟動(dòng)對(duì)行政權(quán)力的司法監(jiān)督。

三、憲法中行政訴權(quán)與行政訴訟法中行政訴權(quán)之間的關(guān)聯(lián)

盡管憲法中規(guī)定了行政訴權(quán)，但是其具體的形成被留給了程序性法律。通過對(duì)這些程序性法律中關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定的分析，我們可以獲知它是如何貫徹憲制中訴權(quán)以及分擔(dān)了哪些權(quán)利因素。更為重要的是，行政訴訟法中的行政訴權(quán)作為憲法中行政訴權(quán)的操作性、手段性權(quán)利，考察其是否配置得當(dāng)、對(duì)其的限制是否超出了權(quán)利創(chuàng)設(shè)的初衷和必要性，對(duì)于行政訴權(quán)從一項(xiàng)應(yīng)然權(quán)利、法定權(quán)利走向?qū)嵢粰?quán)利無疑具有重大意義。

（一）兩種成文法載體中行政訴權(quán)的性質(zhì)應(yīng)無不同

行政訴訟法把合法權(quán)益受到侵害作為公民享有行政訴權(quán)的條件之一，并且規(guī)定了諸多程序性權(quán)利以保障行政訴權(quán)具有可操作性、能夠?qū)嶋H行使，容易讓人誤以為其只是一種救濟(jì)權(quán)，一種程序性權(quán)利。然而，憲法中的行政訴權(quán)所具有的監(jiān)督性質(zhì)依然在行政訴訟法中的行政訴權(quán)上得以延續(xù)。一方面，行政訴訟法第2條中的“侵犯”是指違法情形，人民法院原則上只審查違法的行政行為。公民提起行政訴訟即是開啟了法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政的大門。另一方面，行政訴訟法是一部監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法律，行政訴訟法在立法宗旨條款中明確規(guī)定“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，此處的“監(jiān)督”不應(yīng)只是理解為司法機(jī)關(guān)通過審理行政案件對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)包括公民對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)力的監(jiān)督。通過行政訴訟這種形式，人民民主監(jiān)督和國家司法監(jiān)督這兩種監(jiān)督融為一體。在行政訴訟中，沒有公民的起訴，則無法啟動(dòng)法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督，沒有司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，則人民對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督將會(huì)沒有任何結(jié)果。

（二）行政訴訟法上行政訴權(quán)的配置及其限度

行政訴訟法對(duì)行政訴權(quán)權(quán)利主體的配置只涉及到一個(gè)問題：對(duì)于一項(xiàng)可供法院審查的行政行為，誰可以提起訴訟？中國行政訴訟法第2條是公民享有行政訴權(quán)的一般性條款①《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！?，與憲法中的行政訴權(quán)相比，最明顯的區(qū)別在于：行政訴訟法中行政訴權(quán)的享有者是自身合法權(quán)益被行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，而憲法中行政訴權(quán)的享有者是公民，并且并未明確限制為是自身權(quán)益被侵害的公民。從享有主體來說，前者將公民擴(kuò)展到公民、法人或者其他組織，但在實(shí)質(zhì)上是否擴(kuò)大了行政訴權(quán)的享有者范圍，其實(shí)未必，因?yàn)楹笳咴诶碚撋峡梢院w任何公民，而前者僅限于與被侵害權(quán)益的關(guān)系人，其實(shí)質(zhì)是將行政訴權(quán)與權(quán)利、自身的權(quán)利相掛鉤，從而披上了權(quán)利救濟(jì)的外衣，使這一權(quán)利可能包含的其他特質(zhì)隱藏了起來。

憲法中的行政訴權(quán)以利益的類型與提起控告人的關(guān)聯(lián)程度可以劃分為三種：公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員違法失職致使公共利益受到損害而提起控告；公民對(duì)行政權(quán)力侵害他人權(quán)益提起控告；公民因行政權(quán)力侵害自己權(quán)益的行為提起控告。在行政訴訟法中，第一種行政訴權(quán)被交由人民檢察院行使（第25條），在這里行政訴權(quán)不再是一項(xiàng)權(quán)利，而是一項(xiàng)公權(quán)力，是一項(xiàng)公權(quán)力機(jī)關(guān)行使的訴權(quán)。第二種行政訴權(quán)因?yàn)槿菀壮蔀楹檬抡叩脑V訟，以及缺乏必要性（被侵害人自己已經(jīng)享有行政訴權(quán)）②存在的例外情形，例如有權(quán)提起訴訟的公民死亡，則其近親屬可以提起訴訟?！缎姓V訟法》第25條第3、第4款以及相關(guān)司法解釋對(duì)享有行政訴權(quán)卻無法實(shí)際行使訴權(quán)的特殊情形進(jìn)行了規(guī)定。但此種情形下的他人是與行政訴權(quán)享有者具有某種特定關(guān)系的人，并非是毫不相干的任何人。而被否定。中國行政訴訟法對(duì)這兩種訴權(quán)限制的情況，同樣出現(xiàn)在其他國家的法律制度中。例如，德國法中，只有其個(gè)人權(quán)益受到行政行為侵害的人才能促使行政法院進(jìn)行監(jiān)督。在日本，與個(gè)人利益無關(guān)的事項(xiàng)，僅是作為國民或居民之一，為了維持法治行政，要求糾正違法的國家行為而提起的民眾訴訟，不屬于法律上的爭(zhēng)訟[19]。這種限制或許都源于一種共同的考量：公民不應(yīng)該借助行政訴訟，把自己變成公共利益的“衛(wèi)士”[20]。

行政訴權(quán)的監(jiān)督功能和救濟(jì)功能是通過司法權(quán)力作為橋梁來實(shí)現(xiàn)的。這里涉及到另外一個(gè)問題：作為行政訴權(quán)對(duì)象的行政權(quán)力，在何種領(lǐng)域、何種程度上不受司法審查的監(jiān)督，即行政訴權(quán)對(duì)象的配置問題。在中國憲法中，這一領(lǐng)域被限制在任何違法失職行為。行政訴訟法的第二章“受案范圍”以及行政訴訟法司法解釋第一部分“受案范圍”中采用列舉加概括的方式均對(duì)行政訴權(quán)的對(duì)象作了進(jìn)一步的規(guī)定。這意味著，行政訴訟限于對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施“全面的監(jiān)視”。通過對(duì)行政訴訟法上行政訴權(quán)配置的分析，我們可以看到，兩種成文法載體上行政訴權(quán)表達(dá)的失衡問題，憲法上的行政訴權(quán)是如何在具體的行政訴訟制度形成和限制的。一個(gè)可能的解釋是，行政訴訟法之所以對(duì)憲法中行政訴權(quán)的享有者、對(duì)象的范圍進(jìn)行縮限，是為了規(guī)范司法實(shí)踐中行政訴權(quán)行使的秩序以及司法制度自身的限度使然。

（三）行政訴訟法擔(dān)負(fù)著保障行政訴權(quán)的任務(wù)

憲法中的行政訴權(quán)只有在行政訴訟活動(dòng)中才能成為一項(xiàng)實(shí)然的權(quán)利，行政訴訟法還擔(dān)負(fù)著落實(shí)憲法中行政訴權(quán)的使命。公民行使行政訴權(quán)，歸根結(jié)底是在行政訴訟活動(dòng)中進(jìn)行的，是公民以起訴人、原告、上訴人等訴訟過程中的身份參與到法院對(duì)所涉行政爭(zhēng)議的裁判中來實(shí)現(xiàn)的。如何保證這樣一種權(quán)利被公民所切實(shí)地享有呢？那就是賦予他們啟動(dòng)和延續(xù)行政訴訟的權(quán)利。因此，行政訴訟法中規(guī)定了一系列程序性權(quán)利以保障行政訴權(quán)的行使。這些程序性權(quán)利包括：起訴權(quán)（第2條、第25條），上訴權(quán)（第29條，第85條），申訴權(quán)（第90條），獲得公正裁判權(quán)（可從第3～8條中推定得來）。這些權(quán)利在整個(gè)行政訴權(quán)結(jié)構(gòu)中具有基礎(chǔ)性作用，如果它們沒有得到應(yīng)有的尊重和保障，反而設(shè)置過多的限制，甚至是阻礙，那么所謂對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和權(quán)益的救濟(jì)可能偏離行政訴權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷和預(yù)期。

以起訴權(quán)為例。行政訴訟是以起訴人的起訴和法院的受理兩個(gè)行為的結(jié)合來啟動(dòng)的。因此，無論是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督還是個(gè)人權(quán)利的救濟(jì)而言，起訴權(quán)是公民邁向法院的第一步，也是至關(guān)重要的一步。在過去的司法實(shí)踐中，不少地方存在限制起訴人行使起訴權(quán)的“土政策”，將事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否充分、法律關(guān)系是否明確等裁判要件作為立案受理的條件對(duì)起訴權(quán)進(jìn)行過度審查，使得人民群眾的行政訴權(quán)沒有得到充分的保障。對(duì)此，修正后的中國行政訴訟法第3條旗幟鮮明地規(guī)定人民法院有責(zé)任和義務(wù)保障公民的起訴權(quán)利，并且在行政訴訟法第49條明確規(guī)定了起訴條件，第51條規(guī)定了立案登記制，這無疑對(duì)規(guī)范、保障當(dāng)事人行政訴權(quán)的行使起到積極的作用。

當(dāng)然，對(duì)公民權(quán)益無漏洞、具有實(shí)效性的保護(hù)以及對(duì)行政權(quán)力受到憲法和法律的嚴(yán)格約束是一種理想化的制度目標(biāo)，行政訴訟制度僅僅是這些監(jiān)督和救濟(jì)手段中的一環(huán)，其作用的發(fā)揮還受到它所寄生的體制的影響，也不是僅通過立法政策的調(diào)整就能實(shí)現(xiàn)巨大突破的。不過，行政訴權(quán)作為一項(xiàng)對(duì)公民以及國家權(quán)力之間制衡具有特殊意義的權(quán)利，理應(yīng)得到作為程序法的行政訴訟法律制度更多的尊重和關(guān)懷。