熊 威

（北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京100029）

隨著《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》于2018年12月修正，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的繼承討論出現(xiàn)了新的變化。三權(quán)分置下土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)正式入法，這為探索農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的繼承提供了新的視角。在此之前，學(xué)者限于三權(quán)分置未能正式法律化，探索只能于原《農(nóng)村土地承包法》之下進(jìn)行。這在新法被大量修改且已正式實(shí)施的情況下，結(jié)論未免有所局限。故本文在對前有研究成果進(jìn)行總結(jié)評議的基礎(chǔ)下，分析三權(quán)分置下土地經(jīng)營權(quán)繼承的可行性及其實(shí)施構(gòu)造。希望借此為中國農(nóng)村土地權(quán)益的繼承問題的解決提供新的有益思路。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承糾結(jié)于其權(quán)利主體和身份屬性的影響

對于土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以繼承，學(xué)界爭議不斷，主要有繼承否定說與繼承肯定說兩種觀點(diǎn)。其中，繼承肯定說又分為承包經(jīng)營權(quán)的繼承肯定和承包權(quán)的繼承肯定。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)繼承否定說與肯定說的觀點(diǎn)梳理

否定說的觀點(diǎn)與我國最高人民法院觀點(diǎn)基本相同。①具體參見《最高人民法院公報(bào)》2009年第12期“李維祥訴李格梅繼承權(quán)糾紛案”，在公報(bào)中最高人民法院較為詳細(xì)的論述了其觀點(diǎn)。持該觀點(diǎn)者主要基于以下理由：第一，以家庭為單位進(jìn)行土地承包的，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體為家庭農(nóng)戶，非為村民個(gè)人。“不論家庭成員如何變化，在現(xiàn)有法律規(guī)則下，承包的主體仍然不變，仍是這個(gè)農(nóng)戶”[1]，故戶內(nèi)成員的死亡，不存在繼承問題。第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（以家庭為單位承包的）具有強(qiáng)烈的身份屬性，此決定了其不可繼承性。村民享有土地承包經(jīng)營權(quán)乃是基于其集體身份而產(chǎn)生，集體身份消失，土地承包經(jīng)營權(quán)亦消失。并且以“家庭承包方式取得的土地承包權(quán)的身份性是絕對的，招標(biāo)、拍賣等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的身份性是相對的……前者承載著較強(qiáng)的福利性和社會(huì)保障功能，而后者的福利性及社會(huì)保障功能較為薄弱?！盵2]故否定論學(xué)者一般認(rèn)為對于土地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承應(yīng)分類討論。以家庭方式承包的農(nóng)地（不包括林地）不可以繼承，而以其他方式承包的則可以繼承。

而肯定說主要觀點(diǎn)可以概況為以下幾點(diǎn)：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，其權(quán)利屬性已被《物權(quán)法》所明確，是用益物權(quán)，而“作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)然為公民的合法財(cái)產(chǎn)，也就理應(yīng)可作為遺產(chǎn)?！盵3]16第二，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是村民個(gè)人而非農(nóng)戶，故承包經(jīng)營權(quán)可以被繼承。肯定論者一般不認(rèn)為“農(nóng)戶”擁有獨(dú)立的法律主體地位，其只“是自然人進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)營的一種形式”[4]。即使承認(rèn)承包人是本集體內(nèi)的農(nóng)戶，亦不認(rèn)為“家庭土地承包經(jīng)營權(quán)是為特定人設(shè)立的人役權(quán)”[3]16。第三，土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性不足以影響其可繼承性。肯定論學(xué)者并不否認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性及社會(huì)保障功能，但認(rèn)為該特性并不影響其可繼承性。土地的身份屬性主要體現(xiàn)在其設(shè)立階段，而在流轉(zhuǎn)過程中其身份屬性就弱化了很多，故在屬于流轉(zhuǎn)過程中的繼承，其身份性并不會(huì)形成阻礙。[5]136

肯定說的另一分支是承包權(quán)的肯定說。承包權(quán)的繼承肯定說是基于三權(quán)分置的背景下提出的，其不認(rèn)可“農(nóng)戶”的權(quán)利主體地位，“將農(nóng)戶承包權(quán)界定為一項(xiàng)兼具身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的獨(dú)立的用益物權(quán)”[6]，并認(rèn)為其不具有人身專屬性。

2.學(xué)者的分歧體現(xiàn)于權(quán)利主體的確定和身份屬性的影響上

對肯定說與否定說進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，無論是繼承肯定說還是繼承否定說，在其各自的邏輯體系里，雙方均能實(shí)現(xiàn)邏輯上的自洽。而其分歧主要存在兩點(diǎn)：一是以家庭為單位承包的，農(nóng)村土地的權(quán)利主體到底是農(nóng)戶家庭還是農(nóng)戶中的個(gè)人；另一是土地承包經(jīng)營權(quán)其所具有的身份屬性是否會(huì)影響其可繼承性。

對于土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體的認(rèn)定問題，在原法將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個(gè)整體進(jìn)行討論的體系下，其并非僅靠邏輯推理便可解決，其更多的體現(xiàn)為一種價(jià)值判斷。如果承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的可繼承性，當(dāng)然權(quán)利主體則為村民個(gè)人；反之，則權(quán)利主體便是農(nóng)戶家庭。但是，亦有學(xué)者提出了有益的見解。其解決思路為：首先承認(rèn)農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)的承包主體地位；其次“對農(nóng)戶進(jìn)行‘法人化’改造，把每位成員平等享有的份額‘股份化’，在某位成員死亡后，該成員享有的股份可以根據(jù)繼承法發(fā)生繼承。”[5]134有疑義的是，對于農(nóng)戶所股份化的是承包資格還是其他權(quán)益，文中并未有論及。如果是承包資格，因其具有人身屬性，將其股份化存在法律障礙，就此應(yīng)理解為其他權(quán)益更為恰當(dāng)。但其他權(quán)益究竟是何權(quán)益，此需進(jìn)一步探討?？傮w而言，此觀點(diǎn)雖存在缺陷但值得借鑒。

爭議的第二個(gè)問題是承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性對可繼承性的影響。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性形成因素有很多，但其主要目的是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的穩(wěn)定進(jìn)而保障農(nóng)民的生活。而鑒于我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全，短期內(nèi)剝離土地承包經(jīng)營權(quán)中的身份屬性并無可能。在此可以從新法第1條對于立法目的的規(guī)定中看出。該條雖存在兩處修改，一處將“穩(wěn)定和完善”修改為了“鞏固和完善”；另一處將“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”修改為了“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”。但其修改部分卻并未改變要穩(wěn)定現(xiàn)行承包關(guān)系、保障農(nóng)民生活的目的。換言之，對于土地承包經(jīng)營權(quán)整體中的身份屬性，新法并未改變。但另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)在新法體系下確實(shí)已可以進(jìn)行更自由的流轉(zhuǎn)。故應(yīng)當(dāng)說，土地承包經(jīng)營權(quán)中部分權(quán)能并不具有人身專屬性，可以自由流轉(zhuǎn)、適用繼承法規(guī)范，肯定說的此觀點(diǎn)值得贊同。而對于該權(quán)能究竟為何，下文將繼續(xù)討論。

二、土地經(jīng)營權(quán)在新法三權(quán)分置體系下存在被繼承的基礎(chǔ)

1.土地經(jīng)營權(quán)并不具有人身屬性

新法中的三權(quán)分置將農(nóng)村土地各項(xiàng)權(quán)益劃分為：土地所有權(quán)、土地承包權(quán)及土地經(jīng)營權(quán)。其中對于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)一直都存在爭議。對于承包權(quán)的性質(zhì)之爭，現(xiàn)存在以下觀點(diǎn)：①認(rèn)為承包權(quán)并非獨(dú)立的權(quán)利類型，是村民“承包土地的資格”[7]；②認(rèn)為承包權(quán)是我國實(shí)定法上的土地承包經(jīng)營權(quán)的一個(gè)稱謂，是用益物權(quán)[8]；③認(rèn)為土地承包權(quán)是一種兼具財(cái)產(chǎn)屬性與人身屬性的成員權(quán)[9]。但上述觀點(diǎn)均認(rèn)可農(nóng)村土地承包權(quán)具有極強(qiáng)的人身屬性。

對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)的認(rèn)定則存在債權(quán)說和用益物權(quán)說之分。其中債權(quán)說認(rèn)為，在現(xiàn)行立法并未修改的情況下，經(jīng)營權(quán)本質(zhì)上只是土地承包經(jīng)營權(quán)中的一個(gè)權(quán)能，土地經(jīng)營權(quán)是通過債權(quán)進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，故經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于債權(quán)。[10]用益物權(quán)說又可分為權(quán)利用益物權(quán)說和不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)說。權(quán)利用益物權(quán)說認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是一種基于土地承包經(jīng)營權(quán)之上所派生出的一種權(quán)利用益物權(quán)。[11]其目的乃是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，以打消農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的顧慮。不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)說則認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是“一種以農(nóng)地為客體的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)”[12]，其以承包權(quán)為成員權(quán)為基礎(chǔ)，并認(rèn)為考察的對象應(yīng)以家庭承包土地這一類型為主。同時(shí)其反對于用益物權(quán)上再次創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)，認(rèn)為這會(huì)導(dǎo)致用益物權(quán)適用范圍過于擴(kuò)大。此觀點(diǎn)是對權(quán)力用益物權(quán)說的改進(jìn)。另有學(xué)者認(rèn)為“土地經(jīng)營權(quán)的定性是一個(gè)政策選擇問題，定性為物權(quán)性土地利用權(quán)(用益物權(quán))或債權(quán)性土地利用權(quán)均無不可”。[13]其認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)具有二元性，同時(shí)具備債權(quán)與用益物權(quán)的雙重特征，新法亦對“土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)采取了折中包容的態(tài)度”[14]103。

但與土地承包權(quán)的性質(zhì)相對，無論是采何種觀點(diǎn)，學(xué)者均認(rèn)可土地經(jīng)營權(quán)存在以下兩點(diǎn)特征：第一，其為一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；第二，土地經(jīng)營權(quán)并不存在身份屬性。阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的身份屬性在此并不存在。

新法中的規(guī)定亦印證了這一點(diǎn)。新法首先肯定了以家庭形式承包的土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，并限制土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)自由。對此，原《土地承包法》對于流轉(zhuǎn)問題規(guī)定于第32條：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！逼涑姓J(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)性，這為法律體系的構(gòu)建帶來了問題。既然土地承包經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，那么又怎么會(huì)具有人身專屬性呢？對此，新法進(jìn)行了修改。在新法體系之下，僅能自由流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)而不可隨意流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第33、34條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)僅能與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)讓，而不可于集體外部進(jìn)行流轉(zhuǎn)；同時(shí)根據(jù)新法第36條的規(guī)定，對于集體經(jīng)濟(jì)組織外部的，僅能流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。這一修改理順了原《土地承包法》中的邏輯矛盾，即充分肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性，又肯定了土地經(jīng)營權(quán)的非身份屬性，并于流轉(zhuǎn)中加以了區(qū)別。

其次，對于以其他方式取得承包的，新法徹底摒棄了“土地承包經(jīng)營權(quán)”的使用，并在法條中將其修正為“土地經(jīng)營權(quán)”。以其他方式承包的，法律并不限制其流轉(zhuǎn)，原法對于以其他方式承包農(nóng)村土地的亦未對其進(jìn)行區(qū)分，規(guī)定承包人取得土地承包經(jīng)營權(quán)。這導(dǎo)致同是土地承包經(jīng)營權(quán)，在不同承包形式下卻擁有不同的法效果，甚至影響到對其的法律性質(zhì)認(rèn)定。新法對此進(jìn)行了修正，并僅承認(rèn)了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)自由。根據(jù)原《土地承包法》第49條的規(guī)定“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！币涝ㄒ?guī)定，以其他方式承包的，承包人取得土地承包經(jīng)營權(quán)。彼時(shí)新法尚未出臺(tái)，三權(quán)分置并不存在，僅有所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之分，故法條只能使用“土地承包經(jīng)營權(quán)”。相同字樣可見原《土地承包法》第46條、第50條及《物權(quán)法》第133條。但新法對此進(jìn)行了改變，查新法第3章“其他方式的承包”，該章并未出現(xiàn)“土地承包經(jīng)營權(quán)”字樣，且將原舊法第49條、第50條（對應(yīng)于新法第53條、第54條）中關(guān)于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的字樣去除或修改為“土地經(jīng)營權(quán)”。由此可知，新法在三權(quán)分置體系下，并不認(rèn)可以其他方式取得的土地可獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，而是僅取得經(jīng)營權(quán)。在新法三權(quán)分置體系下以其他方式承包農(nóng)地的，農(nóng)地權(quán)利屬性體現(xiàn)為：“所有權(quán)+經(jīng)營權(quán)”。這充分肯定了土地經(jīng)營權(quán)的非人身專屬性及土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性。

2.土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體并非為“農(nóng)戶”

阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的另一個(gè)要素是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，那么經(jīng)營權(quán)是否亦屬于農(nóng)戶家庭？

對此，新法第36條對此進(jìn)行了規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案?！苯Y(jié)合新法第16條第1款：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！眴尉痛硕?，土地經(jīng)營權(quán)確亦屬于農(nóng)戶家庭。但此處存在另一種解釋，那便是農(nóng)戶的“法人化”，農(nóng)戶是作為戶內(nèi)成員對外流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)所形成的一個(gè)組織。再看新法第37條：“土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益?！贝藭r(shí)經(jīng)營權(quán)主體并非僅限于農(nóng)戶，乃是經(jīng)營權(quán)受讓方。經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體并無明顯限制，農(nóng)戶可以成為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體，其他人或組織亦可。自然，對于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體并非農(nóng)戶的，基于其并不存在人身專屬性，所以并不存在繼承障礙。而對于流轉(zhuǎn)之后土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體仍為農(nóng)戶的，其亦應(yīng)當(dāng)可以被繼承。理由在于：第一，作為流轉(zhuǎn)之后的土地經(jīng)營權(quán)，其僅是可自由流動(dòng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，可自由流動(dòng)便意味著其已是可繼承的一般財(cái)產(chǎn)。第二，流轉(zhuǎn)后權(quán)利主體為農(nóng)戶的，農(nóng)戶不存在成為獨(dú)立主體的必要性，將其認(rèn)定為獨(dú)立權(quán)利主體，除會(huì)限制財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)自由外，無其他益處。其應(yīng)當(dāng)是自然人接收土地經(jīng)營權(quán)的“法人化”組織，故此時(shí)土地經(jīng)營權(quán)可以被繼承。所以問題的關(guān)鍵在于經(jīng)營權(quán)未流轉(zhuǎn)時(shí)的權(quán)利主體究竟是否是作為獨(dú)立主體的農(nóng)戶。

若土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)戶而非“法人化”組織，基于戶內(nèi)成員死亡并不意味權(quán)利人的死亡，自然不存在繼承。但依此解釋會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題—就是土地經(jīng)營權(quán)在其未流轉(zhuǎn)時(shí)，其不可以繼承，當(dāng)其流轉(zhuǎn)之后，其卻可以繼承。這存在一個(gè)邏輯矛盾，不免讓人懷疑土地經(jīng)營權(quán)是因流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生，所以流轉(zhuǎn)后形成土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)可以被繼承。不然無其他理由可解釋。

而對于土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生，“土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)以出租（轉(zhuǎn)包）、入股等方式（互換和轉(zhuǎn)讓除外）流轉(zhuǎn)而分置產(chǎn)生”[14]103,這是其中的一個(gè)觀點(diǎn)。其認(rèn)為，以家庭方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的，經(jīng)營權(quán)乃是在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生，具體過程是：土地承包經(jīng)營權(quán)→流轉(zhuǎn)→土地經(jīng)營權(quán)。但筆者認(rèn)為，此觀點(diǎn)具有片面性，即其只考慮到了家庭承包方式下的經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生，而未考慮到以其他方式承包的經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。最明顯的便是，如果經(jīng)營權(quán)乃是土地承包經(jīng)營權(quán)基于流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的，那么對于新法第49條所規(guī)定的“以其他方式承包農(nóng)村土地的，應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)”又作何解釋？此處的經(jīng)營權(quán)并非基于流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生，而是直接基于承包合同而取得。而依上述學(xué)者觀點(diǎn)，并不適用。而是否是以其他方式取得的經(jīng)營權(quán)與以家庭承包方式取得的經(jīng)營權(quán)非同一權(quán)利，需差別對待？顯然，基于解釋論而言，同一法律文本中，相同名詞作同一理解更為恰當(dāng)。故筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)并非基于流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生，乃是基于土地承包合同而產(chǎn)生。承包合同簽訂，經(jīng)營權(quán)便從所有權(quán)中分離。在未簽訂承包合同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)乃所有權(quán)之一項(xiàng)權(quán)能，在簽訂承包合同之后，土地經(jīng)營權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)而存在①對此筆者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)是不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，理由有二：第一，在債權(quán)與用益物權(quán)的選擇中，用益物權(quán)具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性，為了保護(hù)農(nóng)村土地經(jīng)營的穩(wěn)定，認(rèn)定為用益物權(quán)更合理；第二，經(jīng)營權(quán)是直接從土地所有權(quán)中產(chǎn)生，而非是從土地承包經(jīng)營權(quán)中產(chǎn)生，故將其認(rèn)定為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)而非權(quán)利用益物權(quán)更合法。。故不可將經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體解釋為農(nóng)戶。而如果將農(nóng)戶視為戶內(nèi)成員對外流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時(shí)所形成的一個(gè)組織，則不存在上述問題。

同時(shí)，對于流轉(zhuǎn)前的土地經(jīng)營權(quán)（以家庭形式承包）其是以土地承包經(jīng)營權(quán)的形式存在于農(nóng)戶中。根據(jù)新法第9條的規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”。故在流轉(zhuǎn)前，“土地承包經(jīng)營權(quán)=承包權(quán)+經(jīng)營權(quán)”，且土地經(jīng)營權(quán)可以在流轉(zhuǎn)時(shí)自由分離、獨(dú)立存在。所以在土地承包經(jīng)營權(quán)中，土地經(jīng)營權(quán)可以被繼承，承包權(quán)則不可?？傊赞r(nóng)戶家庭為單位承包的，無論其土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)，均可以作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)而被繼承。

三、解釋論上土地經(jīng)營權(quán)的繼承構(gòu)造

1.土地經(jīng)營權(quán)繼承主體應(yīng)不限于本集體內(nèi)的成員

在土地經(jīng)營權(quán)的繼承中，被繼承人與繼承人的確定與一般財(cái)產(chǎn)繼承并無區(qū)別。被繼承人一般是農(nóng)戶中的個(gè)人或其他個(gè)人。被繼承人死亡，其農(nóng)戶中的土地經(jīng)營權(quán)份額就需析出，并按照繼承法規(guī)范繼承。需加以討論的是繼承人范圍，即繼承人是否必須是本集體內(nèi)的成員。此問題在討論土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的可行性時(shí)是一個(gè)重要爭議點(diǎn)。在此有必要細(xì)說。

首先，對于集體內(nèi)部的成員，其當(dāng)然可以繼承土地經(jīng)營權(quán)。雖然有學(xué)者曾對此擔(dān)憂，已經(jīng)獲得農(nóng)村土地承包權(quán)的成員“如果再允許其繼承土地承包經(jīng)營權(quán),該繼承人就會(huì)因繼承而獲得兩份承包地,顯失公平?！盵15]并建議集體可以以給予部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男问绞栈剞r(nóng)地。此在繼承土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下確實(shí)值得考慮，但在僅繼承土地經(jīng)營權(quán)的情況下卻無憂慮必要。原因在于：第一，經(jīng)營權(quán)并非土地承包經(jīng)營權(quán)，其有存續(xù)時(shí)間的限制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條第3項(xiàng)的規(guī)定，經(jīng)營權(quán)的“流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限”，且根據(jù)第44條的規(guī)定“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變?！彼栽试S經(jīng)營權(quán)在集體內(nèi)部繼承流轉(zhuǎn)并不會(huì)造成土地長期過度集中于一人的情形。土地承包權(quán)依舊存在于集體各農(nóng)戶中，只有一人享有雙份或多份承包權(quán)才會(huì)造成顯失公平。第二，如果采用收回承包地的形式，我國的多數(shù)村集體可能并未有此經(jīng)濟(jì)能力。以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男问绞栈剞r(nóng)地并不可行，在實(shí)踐中難以施行。

其次，對于并非本集體內(nèi)部的，其亦可以繼承土地經(jīng)營權(quán)，不受身份限制。在對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的討論中，反對土地承包經(jīng)營權(quán)可以于集體外繼承的理由主要是：集體土地具有保障性功能，其是對本集體成員提供的福利，集體外部人員不能繼承[5]143。學(xué)者對此提出的建議則是：“當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承人不是本集體成員時(shí)，其可以繼承土地承包經(jīng)營權(quán)，但是必須承擔(dān)向集體經(jīng)濟(jì)組織交納承包費(fèi)的義務(wù)；并且在發(fā)生繼承時(shí)，要按照市場規(guī)則重新評估與確定土地承包費(fèi)數(shù)額?！盵16]而當(dāng)經(jīng)營權(quán)作為繼承客體時(shí)是否依舊如此呢？在此，因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)并不具有身份性，所以并不具有保障性功能。在土地承包經(jīng)營權(quán)中“身份性的存在是為了實(shí)現(xiàn)其保障功能”[5]144。上文已經(jīng)論述到對于土地經(jīng)營權(quán)，學(xué)界的共識(shí)是其并不存在身份性。在不存在身份性的情況下，土地經(jīng)營權(quán)的保障功能便無從談起。并且，現(xiàn)行規(guī)定業(yè)已允許土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)至集體外。故集體經(jīng)濟(jì)組織外的人對于土地經(jīng)營權(quán)的繼承按一般財(cái)產(chǎn)的繼承規(guī)則進(jìn)行即可，不用再繳納承包費(fèi)。

2.土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利到期后應(yīng)區(qū)別對待集體內(nèi)部與外部的繼承人

土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利存續(xù)期間為原承包期的剩余期限。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)到期后，繼承人的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利消失，土地所有權(quán)利回歸到發(fā)包方。對于以其他方式承包的，并不存在此問題，但對于以家庭為單位承包的，則需進(jìn)一步考慮。根據(jù)新法第21條第2款的規(guī)定：“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長?！贝顺霈F(xiàn)的問題便是經(jīng)營權(quán)到期后是重新歸入集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)還是歸入原農(nóng)戶。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)別對待集體內(nèi)部的繼承人與集體外部的繼承人。

對于集體外的繼承人，當(dāng)其經(jīng)營權(quán)歸于消滅，其權(quán)利應(yīng)收回集體。首先，依法律邏輯，集體作為土地的所有人，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)到期后，經(jīng)營權(quán)自然回歸到集體。其次，農(nóng)戶在經(jīng)過長期的土地經(jīng)營后，原承包戶勢必早已發(fā)生重大變化，即可能已經(jīng)戶絕，抑或已經(jīng)分戶，若經(jīng)營權(quán)回歸原承包戶，則必會(huì)引起對原承包戶的確認(rèn)糾紛，不利于百姓生活。最后，如果將集體之外的繼承人的經(jīng)營權(quán)收回集體，可以防止集體內(nèi)部土地的過度集中，且對于土地過少或未分得土地的農(nóng)戶可以有余量進(jìn)行再分配。

而對于集體內(nèi)部的繼承人，鑒于本法的立法目的是：“維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”“給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期”[17]。而農(nóng)民對于所承包的土地是將其認(rèn)定為是個(gè)人的私人財(cái)產(chǎn)，這是農(nóng)村傳統(tǒng)做法。對于繼承而得的土地經(jīng)營權(quán)，村民的預(yù)期乃是可以長期繼續(xù)承包，其他村民對此亦將不會(huì)反對。并且，由繼承人繼續(xù)經(jīng)營繼承的土地，更有利于農(nóng)地穩(wěn)定，可以促進(jìn)農(nóng)民對農(nóng)地的投入。所以，對于集體內(nèi)部已經(jīng)長期經(jīng)營被繼承土地的繼承人來說，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮由他們繼續(xù)經(jīng)營該土地。并在下一輪承包的承包方案中對此進(jìn)行討論，按程序與繼承人簽訂新的承包合同。

四、結(jié)語

《農(nóng)村土地承包法》修正案的通過，為土地經(jīng)營權(quán)的可繼承提供了基礎(chǔ)。三權(quán)分置下，土地承包經(jīng)營權(quán)被拆分為了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，這不僅是權(quán)能上的拆分，同時(shí)也是權(quán)利屬性的拆分。土地承包權(quán)完整地承繼了土地承包經(jīng)營權(quán)中的身份屬性，土地經(jīng)營權(quán)則承繼了土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。土地經(jīng)營權(quán)在繼承法中的適用亦因此而大門敞開。對于土地權(quán)益的繼承無論法院采取何種意見，農(nóng)村均依其習(xí)慣而默默繼承。為了維護(hù)法律的穩(wěn)定及廣大農(nóng)村公民的利益，契合村民意見實(shí)屬必要，對土地權(quán)益進(jìn)行一定程度上的繼承亦是必須。故確定土地經(jīng)營權(quán)的可繼承性是新法的應(yīng)有之義，實(shí)需得到認(rèn)可。同時(shí)，在對土地經(jīng)營權(quán)繼承的具體安排上，基于土地經(jīng)營權(quán)身份屬性的褪去及土地外流風(fēng)險(xiǎn)的喪失，無需再限制集體外部人員在土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期內(nèi)對經(jīng)營權(quán)的繼承。但當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)到期后，考慮到土地的穩(wěn)定性及確權(quán)的便利，對于由集體外部人員繼承的，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)收回集體；對于繼承人是集體內(nèi)部的，則應(yīng)考慮其期待利益，優(yōu)先考慮他們繼續(xù)經(jīng)營該土地。當(dāng)然，以上措施僅是基于《農(nóng)村土地承包法》而言，具體的實(shí)行還需《民法典》物權(quán)編與繼承編的相應(yīng)協(xié)調(diào)。