袁 云

（天津農(nóng)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，天津300384）

改革開放40多年來，中國農(nóng)地制度改革始終立足于本國國情農(nóng)情，遵循生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律，適應(yīng)時代發(fā)展要求，著眼解決現(xiàn)實問題，從“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”，中國已經(jīng)形成并正在踐行具有鮮明中國特色的農(nóng)地制度。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在“兩權(quán)分離”農(nóng)地制度基礎(chǔ)上，站在城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度，全面深化農(nóng)地制度改革，積極穩(wěn)妥有序推進“三權(quán)分置”改革，走出了一條中國特色社會主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

一、全面深化農(nóng)地制度改革的必要性和緊迫性

習(xí)近平總書記指出：“解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所面臨的種種矛盾和問題，根本靠深化改革?！盵1]而解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在農(nóng)地制度改革。現(xiàn)階段深化農(nóng)地制度改革，就是要推進“三權(quán)分置”依法有序發(fā)展?！叭龣?quán)分置”是當(dāng)前中國特色農(nóng)地制度的核心[2]，其制度設(shè)計為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、維護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益提供了重要保障。它是在馬克思主義中國化進程中，我國適應(yīng)時代變遷和國內(nèi)國際環(huán)境變化做出的重大制度創(chuàng)新。

中國經(jīng)濟改革是從農(nóng)村土地制度改革開始的。改革開放之初，生產(chǎn)力水平極端低下，我國面臨的頭等難題是解決老百姓的吃飯問題、解放和發(fā)展生產(chǎn)力。因此，土地由“集體所有，集體經(jīng)營”改變?yōu)椤凹w所有，家庭經(jīng)營”，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，在堅持農(nóng)地集體所有的前提下，按人口平分土地，實現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，即將所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離開來，由家庭（農(nóng)戶）享有承包經(jīng)營權(quán)。這種體制最大程度地釋放了長期壓抑的生產(chǎn)潛能，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，溫飽問題得以解決?！皟蓹?quán)分離”是中國農(nóng)村改革的重大成果，是農(nóng)地制度改革史上的一次制度創(chuàng)新。正如習(xí)近平總書記指出，搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，將改革前合一的“兩權(quán)”分開，這是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。[3]

隨著時代變遷和社會發(fā)展，基于公平需求的“兩權(quán)分離”模式逐漸暴露出制度缺陷，比如，均分土地造成土地細(xì)碎化，頻繁調(diào)地加劇細(xì)碎化，兩者引發(fā)農(nóng)民短期的粗放化經(jīng)營行為；土地調(diào)整局限于封閉的農(nóng)村集體內(nèi)，限制了土地的規(guī)模效益，難以構(gòu)建市場化機制，勢必影響農(nóng)業(yè)的質(zhì)量效益和競爭力?，F(xiàn)階段，土地承包制的制度缺陷與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)的沖擊交互式影響，造成農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化和務(wù)農(nóng)老齡化?！皟蓹?quán)分離”的農(nóng)地制度由于產(chǎn)權(quán)虛置、權(quán)能殘缺等缺陷已經(jīng)不足以應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)。著眼于改革全局和戰(zhàn)略高度，必須深化農(nóng)地制度改革，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，它指明了當(dāng)前深化農(nóng)地制度改革的基本方向，是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。[3]

除了農(nóng)地制度自身的一系列缺陷，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地經(jīng)營發(fā)生的外部性重大變化，使得農(nóng)地制度的外部適應(yīng)性面臨嚴(yán)峻的考驗。其一，城市工商資本正在進入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，其形式逐漸多樣，速度逐漸加快，范圍逐漸擴大。由于各地土地流轉(zhuǎn)的加快，催生了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，包括龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等等。在外部沖擊下，中國傳統(tǒng)的自給性小農(nóng)趨于衰落，城市資本正勢不可擋地以多種方式進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。這對中國土地制度的影響將是不容小覷的。其二，消費者需求日益成為農(nóng)產(chǎn)品市場的主導(dǎo)因素。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品消費結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的需求對于消費者來說日益強烈。這就要求分散化、細(xì)碎化的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式必須向?qū)I(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式轉(zhuǎn)變，并由外部需求端推動生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換。[4]這一重大變化也是深化農(nóng)地制度改革的重要原因。其三，中國農(nóng)業(yè)國際競爭力還有待提高。中國農(nóng)業(yè)大而不強，在全球農(nóng)業(yè)競爭中處于弱勢。[5]近些年，中國農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易逆差居高不下，關(guān)系國計民生的重要糧食作物（大豆、玉米、小麥等）進口量逐年增加，資源性農(nóng)產(chǎn)品（棉花、谷物、油料等）對外依存度逐年提高。這意味著中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與國外相比，在諸多方面尚存在一定差距，比如，農(nóng)地分散化、農(nóng)業(yè)粗放式經(jīng)營、自然災(zāi)害防護能力弱、市場風(fēng)險抵御能力差、農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用推廣能力弱、勞動生產(chǎn)率和資源配置效率低等等。如果兩者競爭，中國將面臨巨大的外部沖擊。當(dāng)前，如何提升農(nóng)業(yè)的國際競爭力，優(yōu)化人地資源配置，最大程度地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化、專業(yè)化、科學(xué)化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，成為當(dāng)下深化農(nóng)地制度改革亟需解決的問題。

綜上所述，當(dāng)前深化農(nóng)地制度改革的緊迫性和必要性不僅要從農(nóng)業(yè)內(nèi)部進行審視，還需兼顧調(diào)整和提升其外部適應(yīng)性。正如習(xí)近平總書記指出：“農(nóng)業(yè)仍是‘四化同步’的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板。”[6]658“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村?！盵7]16完成這一任務(wù)的關(guān)鍵就是深化農(nóng)地制度改革。“三權(quán)分置”作為重大的理論和制度創(chuàng)新，著眼于解決現(xiàn)實問題，為當(dāng)前全面深化農(nóng)地制度改革指明了方向。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞“三權(quán)分置”改革發(fā)表了系列重要講話，明確提出“三權(quán)分置”改革的基本內(nèi)容和精神內(nèi)涵。

二、習(xí)近平農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革思想的基本內(nèi)容與精神內(nèi)涵

作為新形勢下適合我國國情農(nóng)情的農(nóng)地制度創(chuàng)新，“三權(quán)分置”內(nèi)涵豐富，精神明確，是新時代推進農(nóng)地制度改革的重要遵循。[8]習(xí)近平總書記指出，要在堅持農(nóng)地集體所有的前提下，形成“三權(quán)分置”、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。[9]黨的十九大進一步指出，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。深刻理解習(xí)近平總書記的重要論述，落實黨的十九大的部署要求，正確詮釋“三權(quán)分置”的基本內(nèi)容，明確“三權(quán)分置”的精神內(nèi)涵，是當(dāng)前深化農(nóng)地制度改革面臨的重大實踐和理論課題。

（一）落實集體所有權(quán)

關(guān)于中國農(nóng)地歸屬，學(xué)界一直存在土地私有化的主張，他們甚至認(rèn)為土地私有制是最有效率的制度安排。[10]習(xí)近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。[11]農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革中，落實集體所有權(quán)是堅持公有制經(jīng)濟為主體地位的重要體現(xiàn)，是中國特色社會主義的重要制度特征，同時也是農(nóng)地制度改革的首要前提和基本底線。落實集體所有權(quán)的關(guān)鍵在于堅持土地集體所有制，習(xí)近平總書記指出，改革要堅守底線，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。[12]“三權(quán)分置”改革必須旗幟鮮明地堅持維護集體所有制，堅守社會主義的基礎(chǔ)，絕不能在根本性問題上犯下顛覆性錯誤——走改旗易幟的邪路，搞“私有制”。這是對學(xué)界一直爭論不休的“土地公有私有”的明確有力的正面回應(yīng)。同時，“三權(quán)分置”改革也不能走封閉僵化的老路，搞絕對公有制。這是被歷史和實踐證明了的違背生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律的事實。因此，“三權(quán)分置”改革必須明確堅持和維護農(nóng)村土地集體所有制。

（二）穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)

中國共產(chǎn)黨成立后，中國農(nóng)地制度改革的主線始終是農(nóng)民與土地的關(guān)系。毛澤東指出，中國革命的關(guān)鍵在于解決農(nóng)民的土地問題。在革命年代，黨帶領(lǐng)廣大人民，著力于真正建立起“耕者有其田”的土地制度。建國初期，通過土地改革，廢除了封建剝削土地制度，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)民成為土地真正的主人。社會主義制度建立過程中，將農(nóng)民土地私有制改為集體所有制。改革開放后，在此基礎(chǔ)上實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成了“集體所有、家庭承包”的格局，理順了農(nóng)民與土地的關(guān)系，又一次解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。建黨以來的農(nóng)地制度改革歷程表明，實行“耕者有其田”的土地制度，處理協(xié)調(diào)好農(nóng)民與土地的關(guān)系，始終是中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作的初心和土地制度的政策目標(biāo)。

黨的十九大報告中指出，不忘初心，方得始終。新形勢下，農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革的主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。農(nóng)村土地由集體內(nèi)的農(nóng)民家庭承包，習(xí)近平總書記指出，其他任何主體不得取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，[11]并多次強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。黨的十九大報告在此基礎(chǔ)上明確第二輪土地承包到期后再延長三十年，這與我國實現(xiàn)強國目標(biāo)的時間表完全契合。這一做法給承包戶和經(jīng)營者都吃了一顆“定心丸”。在土地集體所有的前提下，一方面，“長久不變”使承包戶享有了充分而有保障的承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地的財產(chǎn)效益得以更充分的發(fā)揮。另一方面，“長久不變”為經(jīng)營者簽訂長期流轉(zhuǎn)合同、放心投入、擴大生產(chǎn)提供了政策保障，農(nóng)地的規(guī)模效益得以更好地發(fā)揮。

習(xí)近平總書記指出，穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系的重要保證，就是建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。[6]670其中，農(nóng)地的確權(quán)登記頒證工作是穩(wěn)定承包關(guān)系的基礎(chǔ)性工作。只有做到確實權(quán)、頒鐵證，才能真正為農(nóng)地的權(quán)利歸屬提供政策依據(jù)，才能真正使農(nóng)民的權(quán)益得以保護，才能真正使承包戶放心流轉(zhuǎn)土地，才能真正使想種地、能種地的經(jīng)營主體長期持續(xù)投資土地。截止2017年底，全國已完成確權(quán)面積11.3億畝，占二輪承包面積的84%。[13]目前，我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量不斷增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迸發(fā)出前所未有的生機和活力，這些成效的取得，與確權(quán)登記頒證工作的切實推進是密不可分的。

習(xí)近平總書記多次強調(diào)家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基礎(chǔ)性地位，[14]58其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。[15]換言之，盡管家庭經(jīng)營在現(xiàn)實中暴露出規(guī)模小、進入市場難、抗風(fēng)險能力弱等問題，但絕不能因此動搖其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要地位。因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展路徑與工業(yè)生產(chǎn)完全不同，其生產(chǎn)周期長，沒有中間產(chǎn)品，而且不可能通過日益精細(xì)的社會分工從傳統(tǒng)手工方式發(fā)展為大規(guī)模工廠化方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的這些特點要求生產(chǎn)者之間共同勞作、共擔(dān)風(fēng)險、共負(fù)責(zé)任、共享利益，而只有家庭成員才能滿足以上要求。因此，家庭經(jīng)營對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，不論在發(fā)展中國家，還是在發(fā)達(dá)國家，都具有最強的適應(yīng)性和生命力。需要注意的是，家庭經(jīng)營并不意味著分散化的自給性小農(nóng)，更不代表著落后的生產(chǎn)方式。事實上，家庭經(jīng)營具有容納生產(chǎn)力的巨大空間?？v觀我國的家庭經(jīng)營，它經(jīng)歷了從小而全到專業(yè)化、自給性到商品性的演進過程，當(dāng)前更是彰顯著強大的生命力。因此，“三權(quán)分置”改革必須堅定不移地維護家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。

農(nóng)民家庭是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體和利益主體，但農(nóng)民自身卻是需要保護的弱勢群體。土地問題關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，當(dāng)前深化農(nóng)地制度改革，習(xí)近平總書記指出，農(nóng)民利益不能受損。[16]維護農(nóng)民利益，就是通過“三權(quán)分置”改革，還權(quán)賦能，賦予農(nóng)民充分的自主選擇權(quán)，充分發(fā)揮農(nóng)民手中土地的財產(chǎn)功能，防止部分鄉(xiāng)村干部和城市工商資本代農(nóng)民做主，讓農(nóng)民在改革中切實體會到獲得感。建立完善的農(nóng)地退出機制，沒有務(wù)農(nóng)意愿和務(wù)農(nóng)能力的農(nóng)民能夠自主、自愿、自由地選擇退出，其形式是既可以持股有限退出，也可以是有償永久退出。

（三）放活土地經(jīng)營權(quán)

習(xí)近平總書記倡導(dǎo)農(nóng)民的地農(nóng)民種，也指出“土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營……是農(nóng)村改革的基本方向?！盵17]在堅持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營為主體、承包關(guān)系穩(wěn)定（簡稱為“三不變”）的前提下，如何通過土地經(jīng)營體制改革，為農(nóng)村基本經(jīng)營制度注入持久活力，是“三權(quán)分置”改革的重要課題。習(xí)近平總書記指出，目前農(nóng)村基本經(jīng)營制度有兩種實現(xiàn)形式，一種是基本實現(xiàn)形式，即家家包地，戶戶務(wù)農(nóng)。另一種是新的實現(xiàn)形式，即家庭承包、專業(yè)大戶經(jīng)營，或家庭農(nóng)場經(jīng)營，或集體經(jīng)營，或合作經(jīng)營，或企業(yè)經(jīng)營五種形式。[11]（這五種實現(xiàn)形式中，無論哪種新型主體經(jīng)營，承包權(quán)都是屬于農(nóng)戶家庭的。）說到底，“三權(quán)分置”就是要在堅持“三不變”的前提下，適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式多樣化的要求，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。[11]

實行“三權(quán)分置”，一方面，通過穩(wěn)定承包權(quán)，發(fā)揮土地的保障功能和財產(chǎn)功能，切實維護農(nóng)戶的權(quán)益。另一方面，通過放活土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)流動，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。同時，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地權(quán)能，破解農(nóng)地分散化細(xì)碎化的生產(chǎn)經(jīng)營困境，提升土地的勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，推動形成“集體所有，家庭承包，多元經(jīng)營”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制，走出一條中國特色的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革的系列講話，明確了改革必須堅持以農(nóng)民與土地的關(guān)系為主線，必須堅持農(nóng)村土地集體所有制，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位?！叭龣?quán)分置”改革在穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活經(jīng)營權(quán)，既兼顧了公平和效率，又兼顧了農(nóng)民問題和農(nóng)業(yè)問題，通過優(yōu)化農(nóng)地資源配置，提高了農(nóng)業(yè)效益，增強了農(nóng)業(yè)國際競爭力，因而是充滿智慧的制度安排，具有鮮明的中國特色和時代特點。

三、農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革：實踐中的問題與思考

“三權(quán)分置”改革彰顯出改革開放以來中國農(nóng)地制度改革一貫的創(chuàng)新精神，在推進過程中表現(xiàn)出漸進性、靈活性、包容性、同向性、規(guī)范性等顯著的制度特征。以習(xí)近平同志為核心的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體審時度勢，積極穩(wěn)妥有序推進“三權(quán)分置”改革，取得了值得肯定的成績。但因改革是一項牽一發(fā)而動全身的綜合性工程，在實踐中還存在一些難點，亟需我們在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下深度思考，為繼續(xù)推進改革提供決策參考。

（一）“三權(quán)分置”改革中的難點

難點一：改革的立法問題。

習(xí)近平總書記指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)……發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用?！盵18]但是，由于我國農(nóng)地制度改革遵循“底層發(fā)動—政策推動—法律修改”的邏輯，當(dāng)前“三權(quán)分置”改革遇到了法律的缺位現(xiàn)象及現(xiàn)有法律條文與現(xiàn)行政策相矛盾的問題。比如，現(xiàn)有法律對“農(nóng)民集體”的意思表達(dá)模糊，所有權(quán)主體未能實體化，導(dǎo)致無法真正落實所有權(quán)主體；“三權(quán)分置”倡導(dǎo)土地承包關(guān)系“長久不變”，但《物權(quán)法》（第26條）、《農(nóng)村土地承包法》（第20條）、《土地管理法》（第14條）規(guī)定“耕地的承包期為三十年”；習(xí)近平總書記指出，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系[19]，但目前尚沒有一部法律將“三權(quán)”分置，更談不上對“三權(quán)”的權(quán)能及相互關(guān)系做出明確界定。如果改革舉措長期得不到法律授權(quán)，改革沒有相應(yīng)的法律為其保駕護航，就會違背黨全面依法治國的精神，改革的方案就不會真正落實，改革的效力就會大打折扣。

因此，深刻領(lǐng)會黨和國家的重要政策精神，高度關(guān)注農(nóng)民權(quán)利保障的現(xiàn)實需求，綜合考慮專家學(xué)者的理論研究成果，加快立法工作，健全配套法律法規(guī)，將制度的實施落實到法律法規(guī)層面，加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容完備、具有可操作性的法律體系，成為當(dāng)前深化農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革的緊迫任務(wù)。

難點二：改革的規(guī)模問題。

習(xí)近平總書記指出，要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度。[20]現(xiàn)實中，規(guī)模經(jīng)營包括土地規(guī)模經(jīng)營和服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，兩者是復(fù)合并存、相互融合的。一方面，土地規(guī)模經(jīng)營主體如果完全自我生產(chǎn)、加工營銷，生產(chǎn)成本就會大大提高，一旦政府減少補貼或市場競爭加劇，這種封閉式的土地規(guī)模經(jīng)營的局限性就會更明顯地暴露出來。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)社會分工日益細(xì)化，土地規(guī)模經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)只有與服務(wù)規(guī)模經(jīng)營結(jié)合起來，才能降低成本、提高效率。另一方面，只有土地規(guī)模經(jīng)營，才能為提供各種生產(chǎn)性服務(wù)的經(jīng)濟組織創(chuàng)造有效需求。因此，兩者不是非此即彼，也沒有優(yōu)劣之分，只是可能在不同地區(qū)表現(xiàn)出不同的適應(yīng)程度。在現(xiàn)實中，應(yīng)該根據(jù)各地不同情況，因地制宜的處理好兩者之間的關(guān)系。

關(guān)于規(guī)模經(jīng)營的度，習(xí)近平總書記強調(diào)，要做到“三個適應(yīng)”，不能片面追求快和大。如何劃定土地適度規(guī)模經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)實操作中各地普遍面臨的難點。原因在于“適度”是一個動態(tài)性指標(biāo)，橫向看，資源稟賦、生產(chǎn)條件、服務(wù)系統(tǒng)、主體經(jīng)營能力等各地不一，各地“適度”的標(biāo)準(zhǔn)也會因此差異。縱向看，即使同一地區(qū)，一旦生產(chǎn)條件和生產(chǎn)方式改變，“適度”的標(biāo)準(zhǔn)也會隨之變化。因此，對于推進適度規(guī)模經(jīng)營，需要根據(jù)各地實際情況，制定更加精準(zhǔn)的支持政策。而當(dāng)前政策優(yōu)化的重點首先應(yīng)當(dāng)是關(guān)注共同性需求，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，建立健全服務(wù)體系，逐步完善外部支撐。

難點三：改革的保障問題。

“三權(quán)分置”是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其中，確權(quán)頒證工作是基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度是關(guān)鍵，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育扶持政策是支撐。但是現(xiàn)實中依然存在諸多問題，比如，確權(quán)不徹底，土地虛假流轉(zhuǎn)，工商資本進入加劇“非農(nóng)化”，新型經(jīng)營主體人才缺、層次低、融資難，配套的保障制度不健全，都嚴(yán)重阻礙了“三權(quán)分置”改革的順利推進。

此外，當(dāng)前農(nóng)民社會保障制度的不完善成為影響“三權(quán)分置”改革進程的重要因素。習(xí)近平總書記在談到土地流轉(zhuǎn)時強調(diào)，要把土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)交給農(nóng)民。[11]土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)在農(nóng)民手中，但是要真正推進土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營，還需要為農(nóng)民建立相應(yīng)的社會保障制度。一方面，土地流轉(zhuǎn)后，隨著土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化生產(chǎn)方式，傳統(tǒng)農(nóng)民被取代，如果他們長時間沒有就業(yè)機會，社會保障又處于缺位狀態(tài)，勢必引起嚴(yán)重的社會問題。另一方面，土地流轉(zhuǎn)后，大量農(nóng)民雖然進了城，但是由于城市化無法在短期內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化，他們在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會資源方面的保障尚待完善，一旦遇到經(jīng)濟滑坡，大批農(nóng)民就會返鄉(xiāng)，返鄉(xiāng)后又會面臨無地可種的狀況，這些返鄉(xiāng)農(nóng)民的生計問題就會凸顯出來。

（二）基于習(xí)近平總書記“三權(quán)分置”改革重要論述的思考

“三權(quán)分置”改革，歸根結(jié)底，就是按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，凸顯農(nóng)地的財產(chǎn)功能，維護農(nóng)民權(quán)益，在此基礎(chǔ)上，使土地在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化生產(chǎn)。[21]

首先，注重學(xué)習(xí)總結(jié)，強化頂層設(shè)計。

創(chuàng)新永無止境。如何凸顯“三權(quán)分置”改革的中國特色并在世界范圍內(nèi)成為制度創(chuàng)新范例，需要我們及時借鑒并總結(jié)國內(nèi)外改革的經(jīng)驗和模式，進而在理念、制度、政策三個層面強化頂層設(shè)計。

從國外看，無論是資源緊缺的東亞國家，還是資源豐富的歐美國家，土地規(guī)模經(jīng)營是共同取向。各國的土地制度改革中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系由原來的“重所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸厥褂谩?，他們大多堅持土地所有制不變，賦予土地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，土地權(quán)利不斷細(xì)化并由不同主體分享。比如，近些年，美日等國為了促進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；F(xiàn)代化，大都鼓勵采用租地農(nóng)場的形式，農(nóng)場以租佃方式獲得經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)可以再出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等，這種方式既提高了農(nóng)地的配置效率，又提升了農(nóng)業(yè)競爭力。國外農(nóng)地制度改革的先進理念和具體做法，為推進我國“三權(quán)分置”改革提供了經(jīng)驗借鑒。

從國內(nèi)看，“三權(quán)分置”的實踐探索早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始了。時至今日，其實踐模式呈現(xiàn)出多樣化的特點，充分證明了“三權(quán)分置”具有極大的制度張力。比如，貴州省塘約村的“三權(quán)”促“三變”模式、山東省東平縣的“土地股份合作模式”、四川省崇州市的“農(nóng)業(yè)共贏模式”、湖南省長沙市的“土地合作經(jīng)營模式”，這些模式在“三權(quán)分置”指導(dǎo)思想下穩(wěn)步推進，呈現(xiàn)出形成規(guī)模、降低成本、應(yīng)用科技、規(guī)避風(fēng)險、促進生產(chǎn)、提升實力的制度績效，內(nèi)生著承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分離的制度內(nèi)涵。發(fā)揮國內(nèi)典型性實踐模式在類似地區(qū)的輻射作用，為“三權(quán)分置”在更廣泛的范圍推進提供了重要參考。

學(xué)習(xí)借鑒別國農(nóng)地制度改革的基本經(jīng)驗，總結(jié)概括各地實踐模式的成功做法，為強化“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計提供更為扎實的支撐。既要堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也要兼顧各地實際情況；既要明確“三權(quán)分置”的原則底線，也要有具體的制度設(shè)計；既要明確“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，又要有可行的實施路徑。圍繞農(nóng)民與土地的關(guān)系這條主線，做好改革縱向配套與橫向支撐，增強改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和實踐性，確保新時代社會主義改革的穩(wěn)步進行。正確處理好不同權(quán)利主體之間的利益關(guān)系，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，處理好政府和市場在改革中的關(guān)系。

改革是一個長期的系統(tǒng)性工程，黨的十八大以來，中國農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革在確立“四梁八柱”基礎(chǔ)上循序漸進地向前推進，但是，改革自身具有涉及利益主體多、范圍廣、動態(tài)性等特點，因此，改革只有進行時，我們要保持足夠的歷史耐心。

其次，完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建完整的“三權(quán)分置”法律體系。

習(xí)近平總書記指出，加強相關(guān)立法工作，確保在法治軌道上推進改革。[18]針對當(dāng)前“三權(quán)分置”改革的法律缺位問題，做好“三權(quán)分置”在“民法典”中立法表達(dá)的理論研究，填補法律空白，抓住《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》的修法時機，修改現(xiàn)有法律與政策相互矛盾的部分，做好現(xiàn)實、政策與法律之間的有機銜接。

習(xí)近平總書記指出，要好好研究“三權(quán)”的關(guān)系。對“三權(quán)分置”進行立法確認(rèn)和法律保障，首要任務(wù)是分別界定“三權(quán)”的權(quán)能邊界及其相互關(guān)系，促進形成“三權(quán)”大致均衡、相互銜接、平等保護的格局。“三權(quán)”在“三權(quán)分置”中位于不同的權(quán)格，其中，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和本位。[11]集體所有權(quán)派生出承包經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)又派生出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)”之間是層層派生的關(guān)系。同時，“三權(quán)”之間又存在相對獨立性。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，農(nóng)地的占有、使用、收益、處分四大權(quán)能在所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間進行了重新分割，“三權(quán)”分別具有了新的權(quán)能邊界。

對待集體所有權(quán)，既不能完全過分強化，也不能過度虛化。在“三權(quán)分置”改革的頂層設(shè)計下，需要弱化集體所有權(quán)在土地使用和收益方面的權(quán)能，強化其在占有和處分方面的權(quán)能。具體表現(xiàn)在：一是享有發(fā)包權(quán)和調(diào)整土地權(quán)。集體經(jīng)濟組織通過承包合同，確保集體經(jīng)濟組織成員享有穩(wěn)定長久的承包權(quán)。但在遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害等特殊情形下可以對部分耕地進行適當(dāng)調(diào)整。二是享有管理監(jiān)督權(quán)。集體經(jīng)濟組織建立健全完善的動態(tài)監(jiān)督制度，重點監(jiān)督棄耕拋荒行為。此外，集體經(jīng)濟組織需為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供組織服務(wù)。三是享有土地征收補償權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)參與到土地征收補償費分配方案和分配辦法的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。四是享有一定的自由處置權(quán)，鼓勵創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織行使處分權(quán)的做法。比如，上海市松江實行新的“反租倒包模式”，村集體先將承包戶手中的土地租過來，然后再將租過來的土地分包給適當(dāng)?shù)慕?jīng)營者。在此過程中，村集體非但沒有截留土地流轉(zhuǎn)費，而且還提供相應(yīng)的流轉(zhuǎn)獎勵，兼顧了農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。這種模式創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式，豐富了集體經(jīng)濟組織行使處分權(quán)的做法。

習(xí)近平總書記指出，即使農(nóng)民家庭承包的土地流轉(zhuǎn)給其他主體，集體土地承包權(quán)仍屬于農(nóng)民家庭。[15]承包權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)，只有集體經(jīng)濟組織的成員才能享有。保護農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益是處理“三權(quán)”關(guān)系的核心。而保護農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益關(guān)鍵在于分離后的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)如何界定權(quán)利內(nèi)容。承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容具體包括：一是承包關(guān)系保持權(quán)；二是收益權(quán)，承包方將根據(jù)相關(guān)政策法律簽訂流轉(zhuǎn)合同享受財產(chǎn)收益；三是征地補償權(quán)，保證承包戶的訴求表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，兼顧農(nóng)地的生產(chǎn)功能、財產(chǎn)功能和社會保障功能，提高農(nóng)民土地收益的比例；四是繼承權(quán)；五是賦予承包權(quán)有限的處分權(quán)能?！叭龣?quán)分置”下，經(jīng)營權(quán)可以抵押，但承包權(quán)不可以。[22]

關(guān)于“三權(quán)”的關(guān)系，發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的要素功能是重點。只有明確了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，才能更好地發(fā)揮功能。根據(jù)中央文件精神，權(quán)利內(nèi)容概括為“經(jīng)營自主，多樣流轉(zhuǎn)，可抵押可擔(dān)保可處置?！本唧w表現(xiàn)為：占有權(quán)方面，鼓勵流轉(zhuǎn)合同長期化；使用權(quán)方面，經(jīng)營主體擁有種植決策權(quán)、田間管理權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)；收益權(quán)方面，農(nóng)業(yè)直接補貼逐步向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)者傾斜；處分權(quán)方面，允許以經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、抵押、入股和繼承。

“三權(quán)分置”改革要想取得理想成效，就必須于法有據(jù)。深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記講話精神，廣泛吸取法學(xué)界的智慧和建議，構(gòu)建完整的“三權(quán)分置”法律體系，為改革政策的制度化與法律化提供支撐，是當(dāng)前全面深化農(nóng)地制度改革的重要任務(wù)。

最后，全面推進改革，不斷完善保障機制。

“三權(quán)分置”是一個完整的系統(tǒng)工程，順利推進需要系統(tǒng)化的制度保障，包括農(nóng)地管理制度、培育新型經(jīng)營主體的政策體系、農(nóng)村社會保障制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制等等。

其一，健全農(nóng)地管理制度。搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，厘清集體、農(nóng)戶和經(jīng)營者的關(guān)系；構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)市場交易體系，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范運行，使農(nóng)地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置；健全農(nóng)地使用監(jiān)管體系，防范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的投機行為和道德風(fēng)險，嚴(yán)厲查處“非農(nóng)化”“非糧化”行為。

其二，構(gòu)建培育新型經(jīng)營主體的政策體系。既要切實維護承包農(nóng)戶的權(quán)益，又要建立健全有助于新型主體的體制機制。因此，首先為普通農(nóng)戶提供技術(shù)裝備、資金投入和社會化服務(wù)，提高普通農(nóng)戶的生產(chǎn)能力和經(jīng)營水平，鼓勵農(nóng)戶之間加強合作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化集約化水平。同時，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，不斷完善培育、認(rèn)定和扶持政策體系。還要鼓勵土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，在投入、金融、補貼、保險等方面體現(xiàn)政策的導(dǎo)向性，以利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

其三，完善農(nóng)村社會保障制度。習(xí)近平總書記始終強調(diào)要維護農(nóng)民的利益，改革的目標(biāo)是人民的福祉。維護農(nóng)民利益就是要為農(nóng)民提供均等化的社會保障，建立新型農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老制度及最低生活保障體系，解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，保證“三權(quán)分置”改革有序推進。

其四，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。城鎮(zhèn)化是推動“三權(quán)分置”改革的重要因素，可以說，“三權(quán)分置”順利推進與我國城鎮(zhèn)化是不可分割的。建國以來，中國共產(chǎn)黨人一直堅持不懈地探索中國特色的城鄉(xiāng)關(guān)系，形成了豐富的社會主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在此基礎(chǔ)上對城鄉(xiāng)關(guān)系進行了發(fā)展。黨的十九大圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。當(dāng)前，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最大障礙仍然是城鄉(xiāng)二元體制，要徹底破除這一障礙、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的新型關(guān)系，就必須保持農(nóng)民土地承包關(guān)系長久不變，讓土地承包權(quán)牢牢掌握在農(nóng)民手中。只有農(nóng)民切實獲得了權(quán)利，才能放心進城，從而推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。同時，盡快解決進城農(nóng)民在醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面的問題，增強城鎮(zhèn)對進城農(nóng)民的吸引力，使他們放心流轉(zhuǎn)或退出承包地，促進“三權(quán)分置”改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展配套進行，從而形成改革與新型城鎮(zhèn)化互促共進的良好格局。

習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)地制度“三權(quán)分置”改革的系列講話，明確提出了“三權(quán)分置”改革的基本內(nèi)容和精神內(nèi)涵，彰顯出鮮明的中國特色和時代特點?！叭龣?quán)分置”改革過程中，我們必須深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記重要講話精神，全面貫徹落實重要思想。我們堅信，隨著實踐的發(fā)展，“三權(quán)分置”將會得到更多更好的檢驗和充實。在“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計和底層實踐中，改革必將突破層層障礙，開創(chuàng)中國特色農(nóng)地制度改革的新時代，向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建成小康社會邁進！