張 宇

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京150029)

土地制度的變遷集中體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)不同歷史時(shí)期的基本矛盾，當(dāng)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展與繼續(xù)增加的龐大人口使得本就十分有限的土地資源日益緊張，人地矛盾日益尖銳。 在土地征收中，失地農(nóng)民與地方政府之間的矛盾還未能在現(xiàn)行體制內(nèi)得以緩解，有一些矛盾不斷被激化。 主要問(wèn)題之一就是現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償原則的不合理，農(nóng)民得以安身立命的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利在制度和立法層面得不到應(yīng)有的重視，反而在大規(guī)模的土地征收中不斷被侵犯[1]。

有研究表明，土地征收補(bǔ)償不僅在土地征收整體研究中占有重要地位，且趨向于在當(dāng)下土地制度改革這一總體歷史進(jìn)程和理論框架下，通過(guò)整合相關(guān)研究成果來(lái)真正揭示征地沖突的形成機(jī)理和誘發(fā)根源[2]。 此種趨勢(shì)既是基于多年來(lái)土地征收補(bǔ)償制度改革步履維艱的反思，也反映出土地征收補(bǔ)償與土地制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。 但現(xiàn)有研究至今仍未能基于我國(guó)農(nóng)民集體土地所有權(quán)來(lái)就此一問(wèn)題展開(kāi)充分的和有價(jià)值的理論挖掘。 有研究認(rèn)為，征收補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利[3]， 但其實(shí)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)只是補(bǔ)償權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，而補(bǔ)償權(quán)源于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，因土地征收而消滅、受到損失和發(fā)生轉(zhuǎn)化。 有研究指出，土地征收補(bǔ)償制度是公共利益與私人利益的平衡，損害賠償法的補(bǔ)償功能在于實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的“應(yīng)有狀況”而非“原有狀況”，土地征收補(bǔ)償旨在填補(bǔ)損害，但與損害賠償發(fā)生的補(bǔ)償功能存在本質(zhì)區(qū)別。 根據(jù)特別犧牲理論，基于普遍的、平等的施加于每一位社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制不會(huì)產(chǎn)生補(bǔ)償，但公共負(fù)擔(dān)落于特定個(gè)人及構(gòu)成特別犧牲的，應(yīng)對(duì)其補(bǔ)償達(dá)到“近似未犧牲”的效果，以求得在被征收人及因征收而受不利影響的其他關(guān)系人與其他社會(huì)成員之間實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)。 所謂的“公正補(bǔ)償”其實(shí)就是在“公共利益的需要”與“平等保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)”之間所進(jìn)行的權(quán)衡[4]。 也有學(xué)者認(rèn)為土地征收補(bǔ)償與民事?lián)p害賠償在內(nèi)在機(jī)理和制度功能上相一致，并因此得以準(zhǔn)用后者的原則與規(guī)則[5]。 可見(jiàn)，學(xué)界并未對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)姆蓪傩缘葍?nèi)在機(jī)理形成應(yīng)有的范式。 對(duì)于如何在土地征收補(bǔ)償中對(duì)私人利益與公共利益進(jìn)行平衡，西方國(guó)家的代表性理論有“公共負(fù)擔(dān)說(shuō)”和“特別犧牲說(shuō)”，但在我國(guó)圍繞土地增值如何分配以及土地財(cái)政現(xiàn)象如何評(píng)價(jià)等問(wèn)題至今爭(zhēng)議不斷，難以為改革和立法提供堅(jiān)實(shí)的理論指導(dǎo)。 公正補(bǔ)償原則要求按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，然而在我國(guó)是否能夠適用市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，卻因?yàn)榧w土地所有權(quán)不得交易而陷入困境。 就土地征收補(bǔ)償問(wèn)題而言，在土地征收補(bǔ)償體系內(nèi)，補(bǔ)償原則具有基礎(chǔ)地位，對(duì)具體制度和規(guī)則的制定具有統(tǒng)帥作用。 我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償體制的主要弊端或根源其實(shí)也在于此。 筆者擬就我國(guó)農(nóng)民集體土地征收補(bǔ)償原則的相關(guān)立法和實(shí)踐當(dāng)中的問(wèn)題，在我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法之間進(jìn)行系統(tǒng)性橫向比較和總結(jié)，來(lái)挖掘現(xiàn)行體制的問(wèn)題根源和有效的解決路徑。

一、集體土地征收補(bǔ)償原則的缺陷

(一)憲法規(guī)范的缺失與普通立法的不足

土地征收補(bǔ)償原則在土地征收立法和實(shí)踐中具有關(guān)鍵意義，但我國(guó)至今仍沒(méi)有在憲法和相關(guān)立法上對(duì)其予以明確規(guī)定。 2004 年修憲以前一直未正式區(qū)分土地征收與土地征用，2004 年修憲雖然正式確立了征收制度，但只是規(guī)定“給予補(bǔ)償”，沒(méi)有明確規(guī)定“如何補(bǔ)償”，沒(méi)有為普通立法奠定憲法基石，此種“根本法”層面的規(guī)范缺失直接導(dǎo)致了1998 年《土地管理法》根本沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償條款，2004 年《土地管理法》與2004 年修憲相一致，也規(guī)定了“予以補(bǔ)償”，也沒(méi)有明確規(guī)定“如何補(bǔ)償”，缺失了憲法規(guī)范的基石和指引，普通立法不得不在路徑依賴(lài)作用下延續(xù)原有的土地補(bǔ)償原則與規(guī)則。

(二)仍沿襲計(jì)劃體制時(shí)期確立的低價(jià)征收原則

現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償立法采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”，其實(shí)質(zhì)就是在城鄉(xiāng)二元土地制度和“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”政策下的“低價(jià)征收”。 而發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償原則，無(wú)論是英國(guó)的“等額補(bǔ)償”、美國(guó)的“公正補(bǔ)償”，還是法國(guó)的“公正補(bǔ)償”、德國(guó)的“完全補(bǔ)償”，都實(shí)行“公正補(bǔ)償”并采以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)[6]。 現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”還是“市場(chǎng)價(jià)格”，補(bǔ)償原則是實(shí)行“低價(jià)征收”還是“公正補(bǔ)償”，其都取決于是否確立土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。 通過(guò)比較可以發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行征收補(bǔ)償立法上并未真正承認(rèn)具有法權(quán)意義，尤其是物權(quán)法意義的農(nóng)民集體土地所有權(quán)[7]。 我國(guó)《憲法》規(guī)定的農(nóng)民集體所有制并沒(méi)有真正轉(zhuǎn)化和落實(shí)為《物權(quán)法》意義上的集體所有權(quán)，或者說(shuō)《物權(quán)法》所規(guī)定的“集體所有權(quán)”僅從此處的土地征收補(bǔ)償來(lái)看并不具備真正的法權(quán)意義，而僅具有一種“生存保障”的功能[8]。 所謂的“足額支付”只是表明在現(xiàn)有補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，地方政府要按照該標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算并全額發(fā)放補(bǔ)償款，不得無(wú)故拖延或克扣，而這與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)關(guān)。 是否在立法上確立并保護(hù)被征收土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在根本上決定了能否建立現(xiàn)代土地征收補(bǔ)償制度。發(fā)達(dá)國(guó)家土地制度和征收制度無(wú)一例外地以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為根基，較好地實(shí)現(xiàn)了公共利益與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的有效協(xié)調(diào)，但在我國(guó)集體土地征收中卻因不具備這一基礎(chǔ)、不承認(rèn)集體土地所有權(quán)而導(dǎo)致征地沖突日益激化。 這直接導(dǎo)致了我國(guó)以往的土地立法，尤其是《土地管理法》及其歷次修訂，在基本理念上就存在著偏差，所謂的“嚴(yán)格”并不是嚴(yán)格制約國(guó)家土地征收權(quán)，而是嚴(yán)格限制本就十分匱乏的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)[9]。

(三)法定補(bǔ)償范圍狹窄

我國(guó)現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，以及安置補(bǔ)助費(fèi)，且以土地補(bǔ)償費(fèi)為主。 很多應(yīng)予補(bǔ)償?shù)囊蛲恋卣魇斩斐傻膿p失，比如英國(guó)的殘地?fù)p失(severance of the land)、干擾侵害(disturbance)，美國(guó)的營(yíng)業(yè)損失、遷移費(fèi)用，法國(guó)的地役權(quán)、永佃權(quán)，以及德國(guó)的固定客源等，在我國(guó)現(xiàn)行體制和立法下都被排除在補(bǔ)償范圍之外。 這些損失都是物質(zhì)的、直接的、確定的，都是因土地征收而造成的損失，然而在集體土地征收立法上卻得不到承認(rèn)和彌補(bǔ)。 以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第132 條，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然被規(guī)定為一項(xiàng)用益物權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依法獲得“相應(yīng)補(bǔ)償”，但其合法權(quán)益卻因缺乏司法保障而難以實(shí)現(xiàn)。 有權(quán)利必有救濟(jì)，相反缺乏救濟(jì)的“權(quán)利”表明其在立法上尚未得以真正確立[10]。 此外，宅基地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)雖然逐步在實(shí)踐和政策上被承認(rèn)，但仍缺乏明確的立法規(guī)定。 總體而言，在我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度下，土地征收權(quán)得不到制約而農(nóng)民權(quán)益得不到保障，立法沒(méi)有回應(yīng)不斷變化和凸顯的社會(huì)需要，因?yàn)闊o(wú)法確保相關(guān)投入能夠獲得相當(dāng)收益的穩(wěn)定預(yù)期，直接導(dǎo)致土地資源無(wú)法得到有效利用。

(四)法定受償權(quán)利人不周延

補(bǔ)償范圍與受償權(quán)利人具有對(duì)應(yīng)性和一致性，在我國(guó)集體土地征收受償權(quán)利人與補(bǔ)償范圍一樣極其有限。 根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償對(duì)象限于被征收土地的農(nóng)民集體和農(nóng)民，又因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償款在構(gòu)成上以土地補(bǔ)償為主，土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，因此實(shí)際上土地征收補(bǔ)償對(duì)象主要是農(nóng)民集體。 其他因征地而受到不利影響的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)行補(bǔ)償制度下并沒(méi)有被納入到土地征收補(bǔ)償范圍中來(lái)，享有這些權(quán)益的相關(guān)主體因此也一同被排除在法定受償權(quán)利人范圍之外。 因?yàn)闊o(wú)法通過(guò)征地補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)其前期的投入和損失，就嚴(yán)重抑制了集體成員以及其他實(shí)際利用主體對(duì)集體土地進(jìn)行充分開(kāi)發(fā)和利用的積極性。 相關(guān)私法規(guī)范并未在公法上被承認(rèn)并受到嚴(yán)格保護(hù)，就此而言農(nóng)民集體土地征收的實(shí)際運(yùn)作無(wú)疑是對(duì)私法權(quán)威、私法秩序以及對(duì)私人利益的破壞。 計(jì)劃時(shí)代建立的補(bǔ)償制度顯然已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)條件下的需要。

二、對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償原則的比較研究

從各國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ê蛯?shí)踐來(lái)看，現(xiàn)代土地征收補(bǔ)償原則有一些共同特點(diǎn)，這些共同特點(diǎn)當(dāng)中適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治發(fā)展要求的部分應(yīng)當(dāng)為我們當(dāng)下的農(nóng)民集體土地征收補(bǔ)償制度改革所充分關(guān)注并合理借鑒。

(一)土地征收實(shí)行公正補(bǔ)償原則

關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則，在發(fā)達(dá)國(guó)家各有不同。 如英國(guó)的1961 年《土地補(bǔ)償法》，其土地征收以“等額補(bǔ)償”為原則，具體補(bǔ)償數(shù)額以被征收土地財(cái)產(chǎn)狀況為基準(zhǔn)。 美國(guó)憲法第五修正案規(guī)定，土地征收以“公正補(bǔ)償”為原則，具體補(bǔ)償數(shù)額按照“公平市場(chǎng)價(jià)格”來(lái)計(jì)算。 法國(guó)的《公用征收法典》規(guī)定，土地征收以“公平補(bǔ)償”為原則，具體補(bǔ)償數(shù)額限定在直接、物質(zhì)和確定的損失范圍內(nèi)。 德國(guó)的《普魯士土地征收法》規(guī)定，土地征收補(bǔ)償以“全額補(bǔ)償”為原則；根據(jù)其《基本法》“唇齒條款”未經(jīng)補(bǔ)償不得征收，即以征收事項(xiàng)與補(bǔ)償事項(xiàng)的同時(shí)性、捆綁性為征收立法設(shè)定義務(wù)[11]。 從法律文本來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則的法律規(guī)定主要有如下一些共同特點(diǎn):(1)這些國(guó)家對(duì)土地征收補(bǔ)償原則，無(wú)論是在憲法層面，還是在普通立法層面都有規(guī)定；(2)就相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)部而言，憲法規(guī)范為普通立法確立了明確的憲法根據(jù)和憲法框架，直接約束相關(guān)普通立法，為土地征收法律規(guī)范的統(tǒng)一和權(quán)威奠定了基礎(chǔ)[12]；(3)在法律文本表述上，多以反向表述來(lái)強(qiáng)調(diào)土地征收以依法補(bǔ)償為要件，其實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家土地征收權(quán)的制約和對(duì)公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。

(二)市場(chǎng)價(jià)格基準(zhǔn)和公正補(bǔ)償原則

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償原則的貫徹或體現(xiàn)，從發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)立法來(lái)看，有怎樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就有怎樣的補(bǔ)償原則；反之亦然。 (1)發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償原則，其具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上都是以被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)。 在英國(guó)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照公開(kāi)市場(chǎng)(open market)價(jià)格估價(jià)，此種價(jià)格實(shí)際上是一種擬制價(jià)格，參照理性的出售人在公開(kāi)市場(chǎng)自愿出售的和合理期待的價(jià)格。 在美國(guó)，對(duì)公正補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)的形成和演化在很大程度上歸因于法院在其法治體系中的重要作用，在審判實(shí)踐中逐步形成“公平市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)，使抽象法律概念、憲法規(guī)范和法治觀念得以具體化、客觀化和獲得可操作性[13]。 在按照“公平市場(chǎng)價(jià)值”進(jìn)行“客觀評(píng)估”的過(guò)程中，美國(guó)法院通過(guò)判例還演化出兩項(xiàng)附屬原則，或者更加具體化的操作標(biāo)準(zhǔn):一個(gè)是“最高和最佳使用”原則，另一個(gè)是“整體性”原則[14]。 在法國(guó)，其“公平補(bǔ)償”所要求的市場(chǎng)價(jià)格以一審判決之日為準(zhǔn)，即具體確定市場(chǎng)價(jià)格的必備要件——時(shí)間節(jié)點(diǎn)。 在德國(guó)，立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定“全額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，強(qiáng)調(diào)以全額之補(bǔ)償使被征收人獲得被征收土地之“等價(jià)物”或“替代物”。 從法律文本看，1919 年《魏瑪憲法》之后德國(guó)的土地征收補(bǔ)償原則似乎發(fā)生了改變，以“適當(dāng)補(bǔ)償”取代了“公正補(bǔ)償”，授予土地征收機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)更大的裁量權(quán)力，但實(shí)際情況并非如此。 該條憲法規(guī)范并未對(duì)其后續(xù)立法有所影響，因此源自德國(guó)1874 年《土地征收法》所確立的全額補(bǔ)償原則得以穿越時(shí)空而延續(xù)至今。 (2)發(fā)達(dá)國(guó)家雖然在具體規(guī)則或計(jì)算方法方面有所差異，但各國(guó)的土地征收補(bǔ)償原則都以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為根基，以被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，鮮明地體現(xiàn)出這些國(guó)家對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)，因此可概括為土地征收的公正補(bǔ)償原則[15]。 美國(guó)有些州還在“公平市場(chǎng)價(jià)值”基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如規(guī)定“補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)不低于被征收土地財(cái)產(chǎn)的150%”來(lái)計(jì)算[16]。 此種獨(dú)特現(xiàn)象其實(shí)是出于對(duì)聯(lián)邦最高法院在凱洛案中所采取的司法立場(chǎng)的擔(dān)憂(yōu)和抵制，其實(shí)質(zhì)并非背離土地財(cái)產(chǎn)權(quán)或者被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格基準(zhǔn)，而在于通過(guò)提高這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)增加土地征收成本，最終來(lái)強(qiáng)化對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。

(三)土地征收補(bǔ)償范圍廣泛

發(fā)達(dá)國(guó)家在土地征收補(bǔ)償范圍上，涵蓋較廣，充分體現(xiàn)了對(duì)因征收而受到不利影響的私人財(cái)產(chǎn)損失予以充分補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值取向。 在英國(guó)，由于征收造成損害的利益都納入補(bǔ)償?shù)姆秶貏e規(guī)定了對(duì)租賃權(quán)損失的補(bǔ)償，對(duì)殘地(severance of the land)、其他干擾侵害(disturbance)也給予補(bǔ)償。 在美國(guó)，征地補(bǔ)償范圍和英國(guó)一樣，除了對(duì)土地及地上實(shí)物等價(jià)值損失進(jìn)行補(bǔ)償外，對(duì)相關(guān)費(fèi)用、殘地?fù)p失以及基于土地所進(jìn)行的正常營(yíng)業(yè)的損失也在補(bǔ)償范圍內(nèi)[17]。 在法國(guó)，根據(jù)補(bǔ)償“全部直接的、物質(zhì)的和確定的損失”的規(guī)定，凡符合這個(gè)條件的損失都必須全部補(bǔ)償，同時(shí)，在補(bǔ)償被征收土地及地上物之外，還補(bǔ)償基于被征收土地而設(shè)定的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如地役權(quán)、承佃權(quán)，以及相關(guān)費(fèi)用。 在德國(guó)等其他國(guó)家的情況也大致如此。 發(fā)達(dá)國(guó)家在土地征地補(bǔ)償范圍上，除被征收土地及地上實(shí)物損失以外，還包括因土地征收而產(chǎn)生的其他損失，如英國(guó)對(duì)殘地、其他干擾侵害也給予補(bǔ)償，美國(guó)對(duì)殘地、營(yíng)業(yè)損失、遷移費(fèi)用等也給予補(bǔ)償，法國(guó)對(duì)土地他項(xiàng)權(quán)利(如地役權(quán)、土地承佃權(quán)、房屋承租權(quán))以及因征收產(chǎn)生的遷移費(fèi)等也給予補(bǔ)償。 補(bǔ)償范圍與受償權(quán)利人具有對(duì)應(yīng)性和一致性，依據(jù)法律規(guī)定得以在實(shí)務(wù)中確定特定損失是否屬于征收補(bǔ)償范圍、其受償權(quán)利人是誰(shuí)，以及如何按照市場(chǎng)價(jià)格最終確定征收補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額。

(四)補(bǔ)償權(quán)利人范圍周延

補(bǔ)償權(quán)利人也即一般所稱(chēng)之補(bǔ)償對(duì)象，然而在土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系中，從國(guó)家與公民關(guān)系看，稱(chēng)其為補(bǔ)償權(quán)利人而不是補(bǔ)償對(duì)象更符合其所應(yīng)當(dāng)具有的法律主體資格，更符合法治國(guó)家或憲政國(guó)家中私權(quán)與公權(quán)關(guān)系的一般原理。 補(bǔ)償權(quán)利人其實(shí)是為因土地征收而受到不利影響的人在體制上、在土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)體和程序上確立了主體資格，被征收人以及關(guān)系人是補(bǔ)償權(quán)利主體。 在英國(guó)，補(bǔ)償權(quán)利人包括土地產(chǎn)權(quán)人、土地承租人、土地占有人和其他利害關(guān)系人；在美國(guó)，土地征收補(bǔ)償權(quán)利人包括土地產(chǎn)權(quán)人及其他利害關(guān)系人；在法國(guó)，補(bǔ)償權(quán)利人包括不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人、用益物權(quán)人，以及佃戶(hù)、房客、長(zhǎng)期租賃物權(quán)人等；在德國(guó)，補(bǔ)償權(quán)利人包括土地產(chǎn)權(quán)人、土地用益人、占有人以及其他利害關(guān)系人。 補(bǔ)償權(quán)利人與補(bǔ)償范圍具有內(nèi)在的一致性，涵蓋較廣的補(bǔ)償范圍與此處的補(bǔ)償權(quán)利人相印證，共同起到維護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和制約土地征收權(quán)的制度功能。

總之，從發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償原則的立法和實(shí)踐中可以得出如下共同特點(diǎn):(1)土地征收補(bǔ)償原則以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。 征地機(jī)關(guān)依法行使征收權(quán)和剝奪被征收土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但須按照市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償，受償權(quán)利人在被征收人以外還包括其他利害關(guān)系人，在補(bǔ)償范圍上以被征收土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，涵蓋地上物、用益物權(quán)、租賃權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利損失。 整體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍確立了土地征收的公正補(bǔ)償原則，這是財(cái)產(chǎn)權(quán)原則在土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，是權(quán)利本位原則與所有權(quán)社會(huì)化之間的辯證關(guān)系的集中體現(xiàn)。 (2)土地征收補(bǔ)償原則具有突出的公法屬性。 以市場(chǎng)價(jià)格為征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)質(zhì)上是擬制標(biāo)準(zhǔn)，雖以私法規(guī)范為基礎(chǔ)但又有所修正。 征收補(bǔ)償范圍雖然涵蓋較廣但仍有限定，首先是不補(bǔ)償間接損失，其次是不補(bǔ)償不確定損失，再次是不補(bǔ)償精神損失。 在這些方面，各發(fā)達(dá)國(guó)家的做法基本一致。這說(shuō)明土地征收補(bǔ)償既不同于非補(bǔ)償性行政征收，也不同于民事?lián)p害賠償。 所謂的公正補(bǔ)償其實(shí)就是公共利益與私人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利之間的權(quán)衡，借以界定和判斷其是屬于所有權(quán)的“一般性社會(huì)負(fù)擔(dān)”，還是屬于應(yīng)予補(bǔ)償?shù)摹疤貏e犧牲”[18]。 發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償制度之所以對(duì)補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償權(quán)利人有所限定，是因?yàn)閺姆ń?jīng)濟(jì)學(xué)或者公共管理的成本效益分析來(lái)看，土地征收的公益性與補(bǔ)償性并不對(duì)等，即通過(guò)土地征收所要滿(mǎn)足或?qū)崿F(xiàn)的公共利益必須明顯大于因此而對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)所造成的損失，或者說(shuō)明顯大于因土地征收而實(shí)際支出的征收補(bǔ)償費(fèi)用。 正因?yàn)橥恋卣魇站哂薪?jīng)濟(jì)性，更能夠克服分別談判所造成的高昂代價(jià)，土地征收才成為土地市場(chǎng)之外政府有效配置土地資源的必要手段。

三、完善我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償原則的幾點(diǎn)建議

1953 年我國(guó)《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定要進(jìn)行“公平合理”才能征收農(nóng)民土地，但隨著社會(huì)主義改造的完成和集體所有制的逐步建立，在土地征收立法上逐步趨向強(qiáng)制性、淡化補(bǔ)償性。 在文化大革命時(shí)期法律虛無(wú)主義導(dǎo)致我國(guó)法制建設(shè)整體陷于停滯甚至是倒退狀態(tài)。 撥亂反正和改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)土地征收立法得以恢復(fù)并不斷發(fā)展，在憲法層面從沒(méi)有規(guī)定到規(guī)定“給予補(bǔ)償”；我國(guó)《土地管理法》以及《物權(quán)法》等相關(guān)立法以八二憲法及其歷次修訂為根據(jù)，規(guī)定征收集體土地要予以“相應(yīng)的補(bǔ)償”“公平的補(bǔ)償”以及確?！霸猩钏讲唤档汀钡?。 就土地征收立法發(fā)展的歷史來(lái)看，我國(guó)土地征收補(bǔ)償法制建設(shè)隨著整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型一直在努力探索和不斷進(jìn)步。 但從橫向比較來(lái)看，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償原則與發(fā)達(dá)國(guó)家普遍確立的公正補(bǔ)償原則仍存在著實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。 雖然發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)其土地征收補(bǔ)償原則的稱(chēng)謂各異，但實(shí)質(zhì)上都屬于一種公正補(bǔ)償，既以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為根基，同時(shí)又基于公共利益目標(biāo)而有所權(quán)衡，就整體而言相關(guān)立法兼有公法屬性和私法屬性，也可以說(shuō)是國(guó)家土地征收權(quán)與非國(guó)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)這一基本矛盾在征地補(bǔ)償領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。 總之，以公正補(bǔ)償取代低價(jià)征收是改革和完善我國(guó)集體土地征收制度的必由之路，在征地補(bǔ)償中既要強(qiáng)調(diào)公共利益目標(biāo)，又要適時(shí)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治所不可或缺的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，由此才能在征地補(bǔ)償中真正做到公私協(xié)調(diào)和公私兼顧。 為此，筆者提出以下幾個(gè)方面的建議。

(一)在法律文本中對(duì)征收補(bǔ)償原則予以明確規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償原則存在缺陷的主要根源之一就在于憲法規(guī)范的缺失。 美國(guó)憲法第五修正案規(guī)定“非有公正補(bǔ)償，不得征收私有財(cái)產(chǎn)供公共使用”；法國(guó)《人權(quán)宣言》第17 條規(guī)定“除非事先給與公正補(bǔ)償，不得予以征收”；德國(guó)1949 年《基本法》第14 條規(guī)定“征收需依法律或基于法律，而該法律亦規(guī)定補(bǔ)償之種類(lèi)及限度時(shí)，方得為之”。 在發(fā)達(dá)國(guó)家，不僅依法補(bǔ)償是判斷具體土地征收活動(dòng)是否合法的一項(xiàng)法定要件，而且相關(guān)國(guó)家立法從根本上受上述憲法規(guī)范直接制約。 發(fā)達(dá)國(guó)家憲法文本之所以采取“反向表述”方式，其實(shí)正契合了“法無(wú)授權(quán)不可為”的控權(quán)原則和“法無(wú)禁止即可為”的維權(quán)原則。 而我國(guó)現(xiàn)行憲法文本沒(méi)有對(duì)土地征收補(bǔ)償原則予以明確規(guī)定，這直接導(dǎo)致我國(guó)憲法征收條款雖有了授權(quán)但缺失了限權(quán)，并沒(méi)有在公民與國(guó)家、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地征收權(quán)之間建立憲政屏障。 如此一來(lái)，雖然也將補(bǔ)償問(wèn)題與征收問(wèn)題一并規(guī)定，但與發(fā)達(dá)國(guó)家的憲法規(guī)定，尤其是德國(guó)憲法上的“唇齒條款”相去甚遠(yuǎn)[18]。 所以，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究逐步成熟和完備的基礎(chǔ)上適時(shí)對(duì)憲法征收補(bǔ)償條款和相關(guān)普通法律規(guī)范進(jìn)行修改，對(duì)土地征收補(bǔ)償原則予以明確規(guī)定。

(二)以市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建立公正補(bǔ)償原則

雖然現(xiàn)行立法規(guī)定土地征收補(bǔ)償要“維持原有生活水平不降低”，但是從實(shí)際情況看征地補(bǔ)償明顯偏低，致使相當(dāng)一部分農(nóng)民無(wú)法通過(guò)征地補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)其失地?fù)p失。 對(duì)農(nóng)民而言，土地并不是一項(xiàng)可以替換的、可以補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)，而是安身立命的根本。 在現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償體制下，多數(shù)失地農(nóng)民生活水平明顯下降，難以分享城市化、工業(yè)化等改革發(fā)展成果，低價(jià)征收其實(shí)正是廣大農(nóng)村征地矛盾愈演愈烈的主要原因[19]。 要從根本上緩解征地矛盾，必須徹底廢除現(xiàn)行不合理征收補(bǔ)償原則，盡早建立公正補(bǔ)償原則。 現(xiàn)行征地補(bǔ)償原則是在計(jì)劃體制下逐步確立的，其指導(dǎo)思想是以“低成本”土地供給來(lái)確保地方一些所謂的“國(guó)家建設(shè)”的順利進(jìn)行。 但半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的實(shí)踐證明，現(xiàn)行征地補(bǔ)償原則嚴(yán)重?fù)p害了一些農(nóng)民的土地權(quán)益，立法規(guī)定的“為公共利益的需要而征收的土地”在實(shí)踐中卻有一部分被用于商業(yè)開(kāi)發(fā)等，而商業(yè)開(kāi)發(fā)用地完全可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)滿(mǎn)足用地需要。 此種補(bǔ)償原則已經(jīng)與我國(guó)《憲法》確立的人權(quán)原則、合理利用土地原則以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)明顯相悖，因此真正確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)并建立公正補(bǔ)償原則以及市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅真正回應(yīng)了廣大農(nóng)民的迫切訴求，也有其憲法根據(jù)。 有學(xué)者認(rèn)為，“由于土地產(chǎn)權(quán)制度的局限性，這些變革沒(méi)有突破原有制度的路徑依賴(lài)，實(shí)踐中多元化補(bǔ)償和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索未能在高層次、系統(tǒng)性的法律法規(guī)中體現(xiàn)”[20]。 發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償原則無(wú)不以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為根基，在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍以及補(bǔ)償權(quán)利人等方面，都建立在對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重和保護(hù)之上[21]。 我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度改革徘徊不前的一個(gè)主要原因就是至今仍未確立真正法權(quán)意義尤其是物權(quán)法意義上的農(nóng)民集體土地所有權(quán)[22]。 土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的缺失不僅是實(shí)體上的缺失，也包括程序上的缺失；不僅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍以及補(bǔ)償權(quán)利人不合理，被征收人及利害關(guān)系人也明顯缺乏程序性權(quán)利，在征地補(bǔ)償程序上不具有話語(yǔ)權(quán)，根本無(wú)法討價(jià)還價(jià)[23]。 因此，一方面，要在實(shí)體立法上以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)取代產(chǎn)值倍數(shù)法，以公正補(bǔ)償原則取代低價(jià)征收原則；另一方面，要建立土地征收正當(dāng)程序，使征收程序公開(kāi)、透明，要確立被征收人及利害關(guān)系人的程序性權(quán)利，使其能夠有效參與土地征收程序并對(duì)征收補(bǔ)償決定施加實(shí)質(zhì)性影響，以實(shí)現(xiàn)實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一和充分保障廣大失地農(nóng)民的合法土地權(quán)益。

(三)全面規(guī)定集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/h3>

既要以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)與核心，又要不斷探索和完善以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。 在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題上，要對(duì)成員承包與通過(guò)招拍掛獲得承包這兩種承包權(quán)予以同等保護(hù)，并確立訴權(quán)，通過(guò)司法審查來(lái)強(qiáng)化對(duì)承包權(quán)益的切實(shí)保障。 對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)要在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化目標(biāo)下，通過(guò)當(dāng)下的改革試點(diǎn)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并積極穩(wěn)妥地推進(jìn)集體建設(shè)用地入市，從而形成客觀且直觀的集體土地市場(chǎng)價(jià)格，為建立市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和公正補(bǔ)償原則奠定必要條件。 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)土地改革走的是一條以公有制為基礎(chǔ)的，不斷探索和完善其實(shí)現(xiàn)形式的道路。 在土地征收補(bǔ)償中要在農(nóng)民集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上不斷拓寬補(bǔ)償范圍，唯有如此才能在土地征收補(bǔ)償制度上兼顧國(guó)家、農(nóng)民集體、農(nóng)民以及其他土地利用者的各方面法益，才能真正建構(gòu)和培育適應(yīng)土地市場(chǎng)化建設(shè)需要的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

(四)切實(shí)保障土地被征收人及關(guān)系人的合法權(quán)益

發(fā)達(dá)國(guó)家之所以在土地征收補(bǔ)償原則上有許多相同之處，是因?yàn)橄嚓P(guān)基礎(chǔ)理論所產(chǎn)生的普遍性影響。對(duì)于土地征收補(bǔ)償有不同理論學(xué)說(shuō)，其中尤以“公平負(fù)擔(dān)說(shuō)”和“特殊犧牲說(shuō)”最具有代表性。 “公平負(fù)擔(dān)說(shuō)”源自法國(guó)。 在資產(chǎn)階級(jí)革命以后，人人平等之進(jìn)步思潮得以在國(guó)家體制層面確立，這構(gòu)成該學(xué)說(shuō)的社會(huì)基礎(chǔ)、觀念基礎(chǔ)和直接思想來(lái)源。 該學(xué)說(shuō)認(rèn)為對(duì)于因公共利益或社會(huì)需要而發(fā)生的公共負(fù)擔(dān)理應(yīng)由國(guó)家代表全體人民平等負(fù)擔(dān)，相反如果這些負(fù)擔(dān)由私人承擔(dān)必然導(dǎo)致受害人承擔(dān)多于其本人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分，而這顯然是不符合人人平等或公平這一基本原則的。 所以，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共財(cái)政來(lái)填補(bǔ)被征收人所遭受的特別犧牲，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)或者是公共利益代價(jià)的公平負(fù)擔(dān)[24]。 “公平負(fù)擔(dān)說(shuō)”對(duì)當(dāng)時(shí)的德國(guó)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，德國(guó)學(xué)者結(jié)合本國(guó)理論和實(shí)踐以“公平負(fù)擔(dān)說(shuō)”為基礎(chǔ)，創(chuàng)建了“特別犧牲說(shuō)”，其中尤以?shī)W拓·邁耶的闡述最具有代表性。 “特別犧牲說(shuō)”認(rèn)為，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的享有和行使在根本上具有社會(huì)性，都不可避免地受到既定社會(huì)條件的影響和制約，法權(quán)觀念和構(gòu)建制度始終源于特定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面的需要，也無(wú)法擺脫既定條件的制約。 依據(jù)憲法和法律，所有公民都必須承受公共負(fù)擔(dān)，且不需要、也不能夠予以特別的補(bǔ)償，否則會(huì)違背公平的社會(huì)觀念和法治原則。 但是，如果國(guó)家因?yàn)楣怖嫘枰鴮?duì)特定私人財(cái)產(chǎn)予以征收，則與一般的稅費(fèi)征收不同，被征收人因征收而遭受的損失不再符合公共負(fù)擔(dān)原則，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成一種“特殊犧牲”，因?yàn)闈M(mǎn)足公共利益需要，被征收人有義務(wù)服從征收決定，但對(duì)于超出私人財(cái)產(chǎn)權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的一般性限制，基于法律的公平正義精神，國(guó)家對(duì)于這種“特殊犧牲”理應(yīng)予以公正補(bǔ)償。 比較而言，“公平負(fù)擔(dān)說(shuō)”與“特殊犧牲說(shuō)”相近，都主張因征收而造成的財(cái)產(chǎn)權(quán)損失在實(shí)質(zhì)上屬于公共負(fù)擔(dān)，基于公平原則，國(guó)家應(yīng)通過(guò)公共財(cái)政對(duì)權(quán)利人的損失予以公正補(bǔ)償[18]。 我國(guó)與西方國(guó)家不同，土地征收主要針對(duì)的是農(nóng)民集體土地，征收補(bǔ)償主要是補(bǔ)償農(nóng)民集體土地所有權(quán)的損失，以及在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)立的其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等。 但“公平負(fù)擔(dān)說(shuō)”和“特殊犧牲說(shuō)”對(duì)于我國(guó)確立補(bǔ)償權(quán)利人仍具有啟發(fā)意義，集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)不同，是非國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)；同時(shí)在現(xiàn)階段廣大農(nóng)民仍無(wú)法享有城市居民的社會(huì)保障，土地仍是農(nóng)民的安身立命之本，所以土地征收補(bǔ)償立法一定要切實(shí)保障農(nóng)民集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，要徹底破除城鄉(xiāng)二元土地制度所確立的“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”“以農(nóng)養(yǎng)工”，去除農(nóng)民和農(nóng)民集體土地所有權(quán)所背負(fù)的不合理負(fù)擔(dān)，在土地征收補(bǔ)償中吸收上述“公平負(fù)擔(dān)說(shuō)”和“特殊犧牲說(shuō)”理論中的合理成分，真正確立和維護(hù)農(nóng)民集體基于土地所有權(quán)所應(yīng)享有的收益分配，以此為基礎(chǔ)才能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地征收中不斷發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，才能真正有效保障廣大失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

此外，還要改革不合理的財(cái)政體制。 要確立物權(quán)法意義上的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，還需要改革不合理的財(cái)政體制。 有學(xué)者指出，土地制度自身的缺陷和不合理的財(cái)政制度是土地財(cái)政得以形成的2 個(gè)主要原因[25]。 1994 年分稅制改革以后，地方財(cái)政尤其是基層財(cái)政普遍存在困難，這是地方政府通過(guò)低價(jià)征收獲得財(cái)政資金的一個(gè)主要原因。 不合理的財(cái)政體制和地方財(cái)政危機(jī)，導(dǎo)致飽受詬病的土地財(cái)政和屢禁不絕的土地違法。 土地財(cái)政也即漲價(jià)歸公，其實(shí)質(zhì)是與民爭(zhēng)利，是計(jì)劃時(shí)代“以農(nóng)養(yǎng)工”“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的另一種形式。 對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為，這雖然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和城市化迅速發(fā)展的一個(gè)因素，但同時(shí)也造成了日益嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)分化和“三農(nóng)”問(wèn)題[26]。 在所有相關(guān)問(wèn)題當(dāng)中，徹底廢除現(xiàn)行不合理土地征收補(bǔ)償原則，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律和各國(guó)法治的經(jīng)驗(yàn)，盡早建立符合土地產(chǎn)權(quán)要求的公正補(bǔ)償原則，是徹底擺脫目前困局、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和城市化健康發(fā)展的必由之路。