肖 鵬,王朝霞

[中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京 100083 ]

2018年中央1號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出宅基地“三權(quán)分置”，這是繼承包地“三權(quán)分置”之后農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的又一次重大變革，將成為今后宅基地制度改革的方向，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。

宅基地“三權(quán)分置”改革的必要性，學(xué)界存在不同觀點。一種觀點認為，現(xiàn)行宅基地制度在國家管制權(quán)、集體所有權(quán)與農(nóng)民使用權(quán)等三個維度總體有效，宅基地制度改革是局部調(diào)整而非全盤重建。(1)桂華、賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，《法學(xué)研究》2014年第4期。宅基地“三權(quán)分置”收益不大，宅基地資格權(quán)難以落實，宅基地使用權(quán)的放活則將農(nóng)民置于失地風(fēng)險之中。(2)賀雪峰：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革能收獲什么》，《決策》2018年第7期。大部分學(xué)者充分肯定了宅基地“三權(quán)分置”改革的必要性?！叭龣?quán)分置”可以改變宅基地的管理體制，(3)董祚繼：《“三權(quán)分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》，《中國土地》2018年第3期。增強鄉(xiāng)村振興的活力，(4)孫憲忠：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革亟待入法》，《中國人大》2018年第8期。推動城鎮(zhèn)化的進程，(5)劉守英：《宅基地“三權(quán)分置”影響幾何》，《實事報告》2018年第3期。增加城市土地的供給并遏制房價的上漲。(6)曉葉：《宅基地“三權(quán)分置”的政策效應(yīng)》，《中國土地》2018年第3期。宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)明晰“三權(quán)”的權(quán)能邊界和關(guān)系, 這不但有利于鞏固集體所有制, 也有利于保護宅基地使用權(quán)人和其他主體的合法權(quán)益。(7)韓文龍、謝璐：《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能困境與實現(xiàn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第5期。在夯實宅基地的居住保障功能的基礎(chǔ)上，(8)岳永兵：《宅基地“三權(quán)分置”:一個引入配給權(quán)的分析框架》，《中國國土資源經(jīng)濟》2018第1期。宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是放活宅基地使用權(quán)，(9)林依標：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能界定與實現(xiàn)路徑》，《中國土地》2018年第9期。通過市場化配置促進宅基地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)和宅基地要素的優(yōu)化配置，(10)韓立達、王艷西、韓冬：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”:內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實現(xiàn)形式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第7期。從而適度拓展宅基地用途和流轉(zhuǎn)范圍。(11)劉圣歡、楊硯池：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)與實施路徑——基于大理市銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地制度改革試點》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第9期。當(dāng)然，宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)民的社保、防止耕地的亂占、防止宅基地的囤積等從而避免陷入相應(yīng)風(fēng)險。(12)鄭風(fēng)田：《讓宅基地“三權(quán)分置”改革成為鄉(xiāng)村振興新抓手》，《人民論壇》2018年第10期。

在對宅基地“三權(quán)分置”改革的必要性達成基本共識的前提下，梳理宅基地“三權(quán)分置”的制度演進，分析宅基地“三權(quán)分置”的政策背景，歸納宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利構(gòu)造的不同模式，并分析不同權(quán)利構(gòu)造模式的核心爭議，有著重要的理論意義和實踐價值。

一、宅基地“三權(quán)分置”的制度演進

梳理中國農(nóng)村土地法律制度的歷史沿革，宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化可以分為單一的宅基地所有權(quán)，宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分置”，宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”三個階段。

(一)單一的宅基地所有權(quán)

新中國成立之初，農(nóng)村的土地改革運動廢除了封建土地所有制度，從而完成了土地所有制的強制性變遷。(13)張紅宇：《中國農(nóng)村的土地制度變遷》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2002年，第40頁。1950年《土地改革法》的頒布實施，使得農(nóng)民的土地所有制得以確立，農(nóng)村土地所有權(quán)由農(nóng)民享有。(14)高飛：《集體土地所有權(quán)主體制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2017年，第44頁。伴隨土地改革建立起來的宅基地制度，實行以個人為單位平均分配，以戶為單位發(fā)放土地房產(chǎn)所有權(quán)證的無償取得制度。(15)喻文莉、陳利根：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度嬗變的歷史考察》，《中國土地科學(xué)》2009年第8期。此時的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)為單一的宅基地所有權(quán)，農(nóng)民擁有宅基地所有權(quán)。

1955年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》改變的是農(nóng)村土地的使用模式，而非改變農(nóng)村土地的所有權(quán)，農(nóng)民依舊擁有宅基地所有權(quán)。1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第十三條第一款明確規(guī)定，入社后的土地由農(nóng)民私有變?yōu)楹献魃缂w所有，集體土地所有權(quán)得以確立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是集體土地所有權(quán)的主體。但是，宅基地所有權(quán)的處理較為復(fù)雜：一方面該章程明確規(guī)定社員原有房屋地基無須入社，宅基地所有權(quán)自然屬于農(nóng)民；另一方面社員新修房屋需用的地基由合作社統(tǒng)籌解決，但是沒有明確此類宅基地的所有權(quán)性質(zhì)。(16)趙樹楓、李廷佑、張強、黃序：《農(nóng)村宅基地制度與城鄉(xiāng)一體化》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2014年，第19頁。有學(xué)者認為，由于當(dāng)時沒有對宅基地和宅基地上的房屋做出嚴格區(qū)分，農(nóng)民擁有房屋所有權(quán)也意味著擁有宅基地所有權(quán)。(17)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部：《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，北京：中國發(fā)展出版社，2015年，第151頁。

(二)宅基地“兩權(quán)分置”的確立

1958年人民公社的建立，使得集體土地所有權(quán)發(fā)生了變化。截至1958年12月，全國百分之九十九以上的各民族農(nóng)戶參加了人民公社，這是原來集體所有制的擴大和提高，(18)人民網(wǎng)：《關(guān)于人民公社若干問題的決議》.http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5089/5100/5219/20010428/454521.html，訪問時間：2019-10-20。人民公社成為集體土地所有權(quán)的主體。1959年，人民公社的所有制再次調(diào)整。同年4月《關(guān)于人民公社的十八個問題》將生產(chǎn)隊明確為基本核算單位。(19)于建嶸：《中國農(nóng)民問題研究資料匯編》第二卷(上冊)，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2007年，第1481頁。1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二十一條第一款確立了生產(chǎn)隊作為集體土地所有權(quán)主體的地位，同時明確規(guī)定宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊。(20)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》第二十一條第一款規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣?！?963年中共中央發(fā)布的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》初步建立了宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分置”的基本格局，(21)溫世揚、梅維佳：《宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊與制度實現(xiàn)》，《法學(xué)》2018年第9期。宅基地歸集體所有并由農(nóng)戶長期使用，“宅基地使用權(quán)”得以明確。

改革開放之后，1982年《憲法》以國家根本大法的形式，明確規(guī)定了集體土地所有權(quán)。(22)1982年《憲法》第十條第二款：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?986年4月《民法通則》明確了集體土地所有權(quán)的主體以及行使方式。(23)《民法通則》第七十四條第二款：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)民集體所有?！本驼刂贫榷?，1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》首次以一個專門行政法規(guī)的形式對宅基地問題予以規(guī)定，(24)韓懷清：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2015年，第99頁。再次強調(diào)社員對宅基地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。(25)《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第四條第一款：“農(nóng)村人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的土地，分別歸公社、大隊、生產(chǎn)隊集體所有。社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)。不得在自留地、自留山、飼料地和承包的土地上建房、葬墳、開礦和毀田打坯、燒磚瓦等。1986年6月《土地管理法》專章規(guī)定了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地，《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》被廢止。1986年《土地管理法》以及之后的歷次修訂，均堅持宅基地歸集體所有，農(nóng)民使用的權(quán)利結(jié)構(gòu)。(26)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部：《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，北京：中國發(fā)展出版社，2015年，第153頁。2007年3月19日《物權(quán)法》頒布，將宅基地使用權(quán)明確為用益物權(quán)，最終確立了中國宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的基本格局，即“宅基地所有權(quán)+宅基地使用權(quán)”，就其權(quán)利性質(zhì)而言是“所有權(quán)+用益物權(quán)”。

(三)宅基地“三權(quán)分置”的提出

2015年2月27日，國務(wù)院得到全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)，在全國三十三個試點縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地制度改革試點，(27)中國政府網(wǎng)：《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》. http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/28/content_2822866.htm，訪問時間：2019-10-20。正式開啟了最新一輪的宅基地制度改革試點工作?！叭龣?quán)分置”正是在此輪宅基地制度改革的實踐中提出的。作為試點地區(qū)的浙江省義烏市在全國首次提出了農(nóng)戶資格權(quán)概念并探索宅基地“三權(quán)分置”，(28)義烏市自然資源和規(guī)劃局：義烏農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”法律制度研究成果發(fā)布及研討會在北京召開.http://www.yw.gov.cn/11330782002609848G/bmxxgk/11330782002609434C/zwdt/gzdt/201811/t20181115_3459870_2.html，訪問時間：2019-10-20。宅基地資格權(quán)成為當(dāng)?shù)卣厥褂脵?quán)有條件轉(zhuǎn)讓制度的重要組成部分。(29)宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計》，《法學(xué)評論》2018年第4期。

2018年1月15日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在全國國土資源工作會議上提出：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。(30)姜大明：《國土資源工作要在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中有更大擔(dān)當(dāng)》，《中國國土資源報》，2018年1月16日。2018年2月4日，2018年中央1號文件全文發(fā)布，宅基地“三權(quán)分置”首次出現(xiàn)在中央文件之中。2018年中央1號文件明確提出宅基地“三權(quán)分置”后，山東省禹城市、浙江省義烏市和德清縣、四川省瀘縣等宅基地制度改革試點地區(qū)結(jié)合各自的改革實踐情況，對宅基地“三權(quán)分置”的不同模式開展了相關(guān)探索。(31)中國人大網(wǎng)：《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067609.htm，訪問時間：2019-10-20。

二、宅基地“三權(quán)分置”的政策背景

宅基地“三權(quán)分置”的提出，是基于現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度改革的迫切需求，是對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)普遍存在的積極回應(yīng)，也是此輪宅基地制度改革的進一步深化。同時，承包地“三權(quán)分置”的提出和相關(guān)政策的日趨完善，對宅基地制度改革產(chǎn)生了重大影響。

(一)宅基地使用權(quán)制度亟待改革

在“兩權(quán)分置”的背景下，學(xué)界對宅基地使用權(quán)制度改革的必要性及其普遍問題存在共識。宅基地實行無償、無期限、無流動性的使用方式，宅基地使用權(quán)帶有強烈的生存保障和福利性質(zhì)，其財產(chǎn)屬性不明顯。(32)梁亞榮：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的完善》，《法學(xué)論壇》2015年第6期。宅基地使用權(quán)的主體制度、登記制度、流轉(zhuǎn)制度等問題均在不完善之處。(33)龍翼飛、徐霖：《對我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議——兼論“小產(chǎn)權(quán)房”問題的解決》，《法學(xué)雜志》2009年第9期。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，亟須完成其本身的現(xiàn)代化構(gòu)造，(34)王崇敏：《論我國宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造》，《法商研究》2014年第2期。應(yīng)當(dāng)進一步細化宅基地使用權(quán)的取得制度，充實宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，完善宅基地使用權(quán)的有限轉(zhuǎn)讓制度、確權(quán)登記制度，建立宅基地有前提的收回制度等。(35)陳小君、蔣省三：《宅基地使用權(quán)制度:規(guī)范解析、實踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》，《管理世界》2010年第10期。

同時，宅基地使用權(quán)中各類具體制度設(shè)計也得到學(xué)界的廣泛重視。以宅基地使用權(quán)取得制度為例，宅基地使用權(quán)取得制度根植于計劃經(jīng)濟時代，應(yīng)當(dāng)?shù)厥褂脵?quán)的行政色彩，還其作為用益物權(quán)的本性。(36)高圣平、劉守英：《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》，《中國土地科學(xué)》2007年第2期。農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)為邏輯基點，以合同機制為邏輯線索，宅基地使用權(quán)因合同生效而設(shè)立。(37)蔡立東：《宅基地使用權(quán)取得的法律結(jié)構(gòu)》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2007年第3期。值得注意的是，宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)，受讓方是否應(yīng)當(dāng)受到限制，能否將之流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織之外的人，尤其是流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民，(38)宋志紅：《中國農(nóng)村土地制度改革研究：思路、難點和制度建設(shè)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年，第308頁。成為是“兩權(quán)分置”背景下，宅基地使用權(quán)制度改革的爭議焦點，后文將進一步探討。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)普遍存在

宅基地使用權(quán)能否對外流轉(zhuǎn)存在否定說和肯定說兩種觀點。持否定說的學(xué)者認為，主張宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)更多的是強勢群體的利益訴求，其正當(dāng)性和公平性均在疑問；(39)孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評論》2005年第4期。宅基地具有用益物權(quán)的性質(zhì)，不能成為宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的法理基礎(chǔ)；(40)韓松：《論對農(nóng)村宅基地的管理與〈土地管理法〉的修改》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。為防止亂占耕地，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)只能農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。(41)耿卓：《論宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動》，《政治與法律》2012年第5期。持肯定說的學(xué)者主張，宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)可保障農(nóng)民土地權(quán)益，彰顯宅基地的財產(chǎn)價值，促進農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，(42)周其仁：《城鄉(xiāng)中國》(下)，北京：中信出版社，2014年，第218-219頁。改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，(43)王利明：《全面深化改革中的民法典編纂》，《中國法學(xué)》2015年第4期。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方不應(yīng)受到限制，應(yīng)當(dāng)涵蓋本集體經(jīng)濟組織成員和本集體經(jīng)濟組織之外的單位或者個人。(44)姜振穎：《改革完善我國農(nóng)村宅基地法律制度探究》，《河南社會科學(xué)》2015年第11期。

無論學(xué)界的爭議如何，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情形均現(xiàn)實存在。一方面，《土地管理法》第六十二條確立的“一戶一宅”原則已經(jīng)被突破。按照第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，截至2016年年末，全國99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房。其中擁有2處住房的2677萬戶，占11.6%；擁有3處及以上住房的196萬戶，占0.9%。(45)國家統(tǒng)計局：《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第四號).http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.html，訪問時間：2019-10-20。另一方面，宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)也普遍存在。據(jù)調(diào)查，北京郊區(qū)的大部分村鎮(zhèn)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)量占宅基地總數(shù)的10%左右，有的甚至高達40%以上，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本通過地下交易完成，(46)章波、唐健、黃賢金、姚麗：《經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究——以北京市郊區(qū)為例》，《中國土地科學(xué)》2006年第1期。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形交易市場已經(jīng)形成。(47)王崇敏、張麗華：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀考察》，《河北省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)使得宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)進一步復(fù)雜化，宅基地使用權(quán)能否對外流轉(zhuǎn)以及受讓方的權(quán)利如何設(shè)計，成為宅基地制度改革中無法回避的問題。

(三)宅基地制度改革的力度不足

2015年以來的宅基地制度改革，在保障“戶有所居”的基礎(chǔ)上，對宅基地有償使用、無償或有償退出等相關(guān)制度進行了探索。(48)劉銳：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下的宅基地制度改革》，《理論與改革》2018年第3期。宅基地使用權(quán)有償使用主要是針對農(nóng)村村民超面積占用宅基地的情況；(49)楊雅婷：《我國宅基地有償使用制度探索與構(gòu)建》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第4期。宅基地使用權(quán)退出則帶有明顯的權(quán)力本位和計劃經(jīng)濟色彩，在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和主動退出方面欠缺突破。(50)梁亞榮：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的完善》，《法學(xué)論壇》2015年第6期。此輪宅基地制度改革對如何解決宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)關(guān)注不足，而這正是宅基地“三權(quán)分置”要著重解決的問題。

宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是適度放活宅基地使用權(quán)，(51)朱啟臻：《宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是使用權(quán)適度放活》，《農(nóng)村工作通訊》2018年第3期。是在保持集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)的情況下，推出宅基地資格權(quán)，促進宅基地使用權(quán)有限度地進入市場。(52)孫憲忠：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革亟待入法》，《中國人大》2018年第8期。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)的對外流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)受到諸多約束，(53)鄭尚元：《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，《中國法學(xué)》2014年第2期。其條件主要包括：權(quán)屬清楚合法、符合規(guī)劃和用途管制、轉(zhuǎn)出農(nóng)村村民有其他固定居所等。(54)宋志紅：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，《中國土地科學(xué)》2016年第5期。同時，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度應(yīng)當(dāng)與有償使用制度、強制登記制度、收益分配制度相互配合。(55)董萬程：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。可見，宅基地“三權(quán)分置”是在宅基地有償使用、退出等改革的基礎(chǔ)上進行的，是此輪宅基地制度改革的進一步深化。

此外，宅基地“三權(quán)分置”的提出受到了承包地“三權(quán)分置”的影響。2014年中央1號文件明確提出了承包地“三權(quán)分置”，承包地“三權(quán)分置”是承包地權(quán)利結(jié)構(gòu)的變革，將原有的“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)”變?yōu)椤巴恋厮袡?quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”。(56)肖鵬：《“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)研究》，《中國土地科學(xué)》2018年第4期。宅基地“三權(quán)分置”同樣是在保持宅基地集體所有權(quán)不變情況下，(57)劉守英：《宅基地“三權(quán)分置”影響幾何》，《實事報告》2018年第3期。參考了承包地“三權(quán)分置”的辦法，將宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)由目前的“兩權(quán)”變?yōu)椤叭龣?quán)”。(58)孫憲忠：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革亟待入法》，《中國人大》2018年第8期。

三、宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造

宅基地“三權(quán)分置”法律上妥當(dāng)表達的實現(xiàn)，學(xué)界的研究既有其共性的一面，也存在較大的分歧。其共性在于對宅基地集體所有權(quán)的堅持。宅基地所有權(quán)是農(nóng)民集體作為宅基地所有者依法享有占有、使用、收益、處分的完整權(quán)能。(59)卓躍飛、吳次芳、李冠：《農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的經(jīng)濟解釋與法理演繹》，《中國土地科學(xué)》2018年第8期。其差異在于宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的分置。不同學(xué)者提出了不同的權(quán)利構(gòu)造路徑，主要包括：“成員權(quán)+用益物權(quán)”模式、“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式和“用益物權(quán)+債權(quán)”模式。

(一)“成員權(quán)+用益物權(quán)”模式

“成員權(quán)+用益物權(quán)”模式的核心觀點是，將現(xiàn)行宅基地使用權(quán)分置為兩類權(quán)利，即宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)。分置之后宅基地使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)屬于用益物權(quán)，可以依法自由流轉(zhuǎn)，(60)李鳳章、趙杰：《農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的規(guī)范分析》，《行政管理改革》2018年第4期。實質(zhì)上取代了現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，分置之后的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟成員的利益為前提，此種利益的保護集中體現(xiàn)于宅基地資格權(quán)。

分置之后的宅基地資格權(quán)屬于成員權(quán)，其法理基礎(chǔ)在于：現(xiàn)行宅基地使用權(quán)實質(zhì)上是成員權(quán)和用益物權(quán)的綜合體。(61)李鳳章、李卓麗：《宅基地使用權(quán)身份化困境之破解——以物權(quán)與成員權(quán)的分離為視角》，《法學(xué)雜志》2018年第3期。宅基地資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的重要權(quán)利，(62)呂廣揮、張同德：《宅基地“三權(quán)分置”面臨的問題和對策》，《中國土地》2018年第8期。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)在集體土地之上建設(shè)住宅。(63)李鳳章：《宅基地資格權(quán)的判定和實現(xiàn)——以上海實踐為基礎(chǔ)的考察》，《廣東社會科學(xué)》2019年第1期。當(dāng)然，成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的全部權(quán)利，宅基地資格權(quán)只是其中的部分內(nèi)容，(64)丁國民、龍圣錦：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的障礙與破解》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第1期。是宅基地使用權(quán)申請資格的權(quán)利化，是成員權(quán)在宅基地領(lǐng)域的體現(xiàn)。(65)江曉華：《宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的司法裁判立場研究》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2017年第1期。也有學(xué)者提出，“三權(quán)分置”是指將宅基地取得資格從使用權(quán)中分離出來單獨設(shè)立配給權(quán)，該配給權(quán)屬于成員權(quán)。(66)岳永兵：《宅基地“三權(quán)分置”:一個引入配給權(quán)的分析框架》，《中國國土資源經(jīng)濟》2018年第1期。

(二)“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式

“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式的核心觀點是，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中分置為兩類權(quán)利，在現(xiàn)行宅基地使用權(quán)保持不變的前提下，其關(guān)鍵是為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的受讓方設(shè)計權(quán)利，該權(quán)利屬于設(shè)立宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)之上的次級用益物權(quán)。此種設(shè)計包括地上權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)兩類觀點。

第一種觀點是引入地上權(quán)，在現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上再行創(chuàng)設(shè)一項新的用益物權(quán)，從而形成“宅基地使用權(quán)+地上權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。(67)席志國：《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》，《行政管理改革》2018年第4期。當(dāng)宅基地上房屋所有權(quán)讓與本集體經(jīng)濟組織成員之外的人時，為取得房屋所有權(quán)人設(shè)定法定或約定地上權(quán)。(68)王衛(wèi)國、朱慶育：《宅基地如何進入市場?——以畫家村房屋買賣案為切入點》，《政法論壇》2014年第3期?！叭龣?quán)分置”下的宅基地資格權(quán)是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)，屬于用益物權(quán)；宅基地使用權(quán)是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)上設(shè)立的地上權(quán)。(69)韓立達、王艷西、韓冬：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實現(xiàn)形式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第7期。該地上權(quán)實質(zhì)上是設(shè)立于宅基地使用權(quán)之上的次級用益物權(quán)。

第二種觀點是引入建設(shè)用地使用權(quán)，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后受讓方的權(quán)利應(yīng)當(dāng)被稱為“建設(shè)用地使用權(quán)”，從而形成“宅基地使用權(quán)+建設(shè)用地使用權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。(70)劉銳:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下的宅基地制度改革》，《理論與改革》2018年第3期。本集體經(jīng)濟組織成員之外的人流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的應(yīng)當(dāng)進行登記，該建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有明確使用期限，并繳納使用費。(71)高海：《農(nóng)村宅基地上房屋買賣司法實證研究》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2017年第4期?！叭龣?quán)分置”下的宅基地資格權(quán)是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)，屬于用益物權(quán)；宅基地使用權(quán)是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)。該建設(shè)用地使用權(quán)實質(zhì)上是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)上設(shè)立的次級用益物權(quán)。

(三)“用益物權(quán)+債權(quán)”模式

“用益物權(quán)+債權(quán)”模式的核心觀點是，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)中分置為兩類權(quán)利，這與“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式的觀點相同。兩類模式的根本差異在于，對現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后受讓方取得何種性質(zhì)的權(quán)利存在不同認知?！坝靡嫖餀?quán)+債權(quán)”模式認為受讓方取得的是租賃權(quán)，其權(quán)利性質(zhì)自然應(yīng)當(dāng)屬于債權(quán)。該模式中不同學(xué)者對于受讓方取得的租賃權(quán)存在兩類不同的觀點。

第一種觀點認為受讓方取得法定租賃權(quán)。農(nóng)村村民的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給本集體經(jīng)濟組織成員之外的人的，在受讓方與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間產(chǎn)生對宅基地的使用關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定受讓方對宅基地在房屋的通常耐用年限內(nèi)享有的法定租賃權(quán)。(72)劉凱湘：《法定租賃權(quán)對農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想》，《法學(xué)論壇》2010年第1期。法定租賃權(quán)是本集體經(jīng)濟組織成員之外的人與土地所有權(quán)人之間成立債權(quán)性的土地租賃關(guān)系。(73)陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。原農(nóng)村村民并不喪失宅基地使用權(quán)，(74)韓世遠：《宅基地的立法問題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》，《政治與法律》2005年第5期。租賃期屆滿的，原農(nóng)村村民恢復(fù)行使宅基地使用權(quán)。(75)高圣平：《宅基地制度改革試點的法律邏輯》，《煙臺大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第3期。。

第二種觀點認為受讓方取得租賃權(quán)。農(nóng)村村民將宅基地使用權(quán)中的一定年限內(nèi)的占有、使用等權(quán)能讓渡給承租人。(76)宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計》，《法學(xué)評論》2018年第4期。農(nóng)村村民不喪失宅基地使用權(quán)，受讓方取得租賃權(quán)，(77)陳耀東：《宅基地“三權(quán)分置”的法理解析與立法回應(yīng)》，《廣東社會科學(xué)》2019年第1期。其權(quán)利構(gòu)造模式為“宅基地使用權(quán)+宅基地租賃權(quán)”。與法定租賃權(quán)不同的是，租賃權(quán)是基于宅基地使用權(quán)租賃合同在農(nóng)村村民與本集體經(jīng)濟組織成員之外的人之間產(chǎn)生的；而法定租賃權(quán)是基于法律規(guī)定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與本集體經(jīng)濟組織成員之外的人之間產(chǎn)生的。

四、宅基地“三權(quán)分置”的核心爭議

通過對上述宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利構(gòu)造不同觀點的分析，可以看到宅基地“三權(quán)分置”的核心爭議集中于宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的分置基礎(chǔ)，宅基地資格權(quán)法律表達的選擇，以及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建等三個方面。

(一)宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的分置基礎(chǔ)

宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)分置的基礎(chǔ)究竟是基于現(xiàn)行宅基地使用權(quán)本身的身份屬性，還是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是三類不同權(quán)利構(gòu)造模式爭議的起點。

“成員權(quán)+用益物權(quán)”模式的分置基礎(chǔ)是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)本身所具備的身份屬性。宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體存在強烈的身份約束，(78)崔建遠：《物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說——以中國物權(quán)法的解釋論為中心》(下冊)，北京：清華大學(xué)出版社，2011年，第586頁。此種權(quán)利原則上只能由本集體經(jīng)濟組織成員享有。(79)王利明：《物權(quán)法研究》(第三版)下卷，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第946頁。宅基地資格權(quán)的獨立，正是對現(xiàn)行宅基地使用權(quán)中身份屬性的剝離?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)中與身份屬性相關(guān)的內(nèi)容由宅基地資格權(quán)予以規(guī)范，承擔(dān)了現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的社會保障功能；現(xiàn)行宅基使用權(quán)中與財產(chǎn)相關(guān)的內(nèi)容由宅基地使用權(quán)予以規(guī)范，從而使宅基地使用權(quán)成為純粹意義的財產(chǎn)權(quán)。

“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式和“用益物權(quán)+債權(quán)”模式的分置基礎(chǔ)在于現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。兩類模式的差異在于現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的受讓方取得的權(quán)利究竟屬于用益物權(quán)還是債權(quán)。兩種模式面臨的共同問題是，適用范圍較小。目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的絕對數(shù)量和所占比例，均不構(gòu)成宅基地使用權(quán)制度的主流。截至2016年年末，全國擁有1處住房農(nóng)戶為20030萬，占擁有自己住房農(nóng)戶的87.0%。(80)國家統(tǒng)計局：《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報》(第四號).http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.html，訪問時間：2019-10-20。全國范圍內(nèi)容的絕大多數(shù)宅基地使用權(quán)并未流轉(zhuǎn)，這意味著將宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)分置立足于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式，其適用范圍比較狹窄。若采用上述兩種模式，中國宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)將長期處于“兩權(quán)分置”和“三權(quán)分置”并存的局面。

(二)宅基地資格權(quán)法律表達的抉擇

不同學(xué)者對宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利構(gòu)造爭議的另一個焦點在于宅基地資格權(quán)的法律表達方式，究竟是將宅基地資格權(quán)直接規(guī)定于法律之中，還是在法律修訂過程中使用其他的概念替代宅基地資格權(quán)。

在“成員權(quán)+用益物權(quán)”的模式中，將宅基地資格權(quán)界定為成員權(quán)，從而使其在宅基地法律制度改革中得以直接體現(xiàn)。但是，此種模式面臨的難題是，法律獨立規(guī)定宅基地資格權(quán)的必要性何在？雖然成員權(quán)有必要在《物權(quán)法》中予以規(guī)范，(81)溫世揚、梅維佳：《宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊與制度實現(xiàn)》，《法學(xué)》2018年第9期。但是應(yīng)當(dāng)在集體所有權(quán)中做出統(tǒng)一規(guī)定。(82)陳小君：《我國農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，《清華法學(xué)》2017年第2期。因此，完善成員權(quán)是堅持宅基地集體所有權(quán)的必要內(nèi)容。(83)劉國棟：《論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律表達》，《法律科學(xué)》2019年第1期。而在“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式和“用益物權(quán)+債權(quán)”模式中，以確認現(xiàn)行宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)，并通過為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中受讓方賦予一種新的權(quán)利，以實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”。兩種模式在法律表達邏輯上均無宅基地資格權(quán)存在的必要性。宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)從政策語言轉(zhuǎn)換為法學(xué)語言：(84)宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計》，《法學(xué)評論》2018年第4期。宅基地資格權(quán)就是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)則是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的新權(quán)利，新權(quán)利可以是作為用益物權(quán)的地上權(quán)或者建設(shè)用地使用權(quán)，也可以是作為債權(quán)的法定租賃權(quán)或者租賃權(quán)。

值得注意的是，在“成員權(quán)+用益物權(quán)”模式中，并不妨礙為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后的受讓方設(shè)計權(quán)利。如果將宅基地使用權(quán)作為純粹意義上的財產(chǎn)權(quán)，則權(quán)利人既可以將其物權(quán)性流轉(zhuǎn)，也可以將其債權(quán)性流轉(zhuǎn)。在采用物權(quán)性流轉(zhuǎn)的情形下，權(quán)利人喪失宅基地使用權(quán)，但是保留宅基地資格權(quán)；宅基地使用權(quán)權(quán)能分離時，則需要考慮的是用益物權(quán)之上能否再設(shè)立用益物權(quán)，此時與“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式相同。在采用債權(quán)性流轉(zhuǎn)的情形下，宅基地使用權(quán)出租時，權(quán)利人保留宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，受讓人取得租賃權(quán)，此時與“用益物權(quán)+債權(quán)”模式相同。因此，無論是何種權(quán)利構(gòu)造模式，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建都是必不可少的內(nèi)容。

(三)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建

“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式和“用益物權(quán)+債權(quán)”模式的成立，均涉及相關(guān)民事法律制度的修訂，主要與《物權(quán)法》和《合同法》的修訂密切相關(guān)。

“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式主要涉及《物權(quán)法》的修訂?，F(xiàn)行法中的用益物權(quán)是在他人所有之物上設(shè)定的權(quán)利，(85)孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》(第三版)，北京：法律出版社，2014年，第150頁。土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)均為在國家所有或者集體所有的土地上設(shè)定的他物權(quán)。地役權(quán)能否設(shè)立在用益物權(quán)之上存在爭議：一種觀點認為地役權(quán)的客體包括不動產(chǎn)和各種用益物權(quán)；(86)王利明：《物權(quán)法研究》(第三版)下卷，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第974頁。一種觀點認為地役權(quán)只能存在于不動產(chǎn)上，用益物權(quán)之上不能設(shè)立地役權(quán)。(87)崔建遠：《物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說——以中國物權(quán)法的解釋論為中心》(下冊)，北京：清華大學(xué)出版社，2011年，第614頁。無論如何，《物權(quán)法》第五條確立了嚴格的物權(quán)法定原則。宅基地“三權(quán)分置”若采用“用益物權(quán)+用益物權(quán)”模式，一方面需要對用益物權(quán)的概念做出修訂，從而實現(xiàn)在用益物權(quán)之上再設(shè)立用益物權(quán)的目的；另一方面還需要在宅基地使用權(quán)部分明確規(guī)定因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的新用益物權(quán)的名稱及內(nèi)容。

“用益物權(quán)+債權(quán)”模式則主要涉及《合同法》的修訂。若采用法定租賃權(quán)，法定租賃權(quán)屬于租賃的成立，即租賃因法律規(guī)定而成立，而非當(dāng)事人的約定。這需要修訂《合同法》中租賃合同的相關(guān)規(guī)定。若采用租賃權(quán)，該租賃權(quán)屬于特種租賃中的權(quán)利租賃。(88)林誠二：《民法債編各論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第327頁。權(quán)利租賃的法律規(guī)范可以采用類似“臺灣民法典”第463條之1關(guān)于權(quán)利租賃的規(guī)定，即準用租賃的相關(guān)規(guī)定。就權(quán)利租賃而言，不修改相關(guān)法律也不存在太大影響，其原因有二：一是中國現(xiàn)行法律中已經(jīng)存在建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同、土地承包經(jīng)營權(quán)租賃合同等權(quán)利租賃類型；(89)崔建遠：《合同法》(第三版)，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第497頁。二是無名契約或特別法上的有名契約，類推適用民法上的典型契約，屬于學(xué)理上的當(dāng)然結(jié)論，無須明文規(guī)定。(90)邱聰智：《新訂債法各論》(上)， 姚志明校訂，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第225頁。但是，宅基地使用權(quán)出租若有區(qū)別于一般租賃的特殊之處，仍需由法律特別規(guī)范。

五、結(jié) 論

通過對宅基地“三權(quán)分置”的制度演進、政策背景、權(quán)利構(gòu)造和核心爭議等方面的研究，本文的基本結(jié)論如下：

第一，宅基地“三權(quán)分置”是中國宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)展的必然結(jié)果。中國宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)由單一的宅基地所有權(quán)到宅基地“兩權(quán)分置”，是宅基地所有權(quán)由私人所有權(quán)發(fā)展為集體所有權(quán)而產(chǎn)生的宅基地所有和利用分離的必然結(jié)果，主要解決的是農(nóng)村集體與農(nóng)村村民的權(quán)利分置問題。宅基地“三權(quán)分置”是由宅基地“兩權(quán)分置”發(fā)展而來，宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)由宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分置”，發(fā)展為宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”。宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)著重考慮的是在堅持宅基地所有權(quán)、保護宅基地資格權(quán)的前提下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計。

第二，宅基地“三權(quán)分置”是宅基地制度改革的進一步深化?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度存在問題成為宅基地“三權(quán)分置”改革的制度誘因；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)尤其是對外流轉(zhuǎn)的普遍存在構(gòu)成宅基地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實需求；2015年以來宅基地制度改革的力度不足，尤其是缺乏對宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的回應(yīng)，直接促成了宅基地“三權(quán)分置”改革的提出。承包地“三權(quán)分置”的提出對宅基地“三權(quán)分置”也產(chǎn)生了重大影響。

第三，宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造存在諸多爭議。在堅持宅基地集體所有權(quán)的前提下，如何分置宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，主要存在“成員權(quán)+用益物權(quán)”、“用益物權(quán)+用益物權(quán)”和“用益物權(quán)+債權(quán)”等三類權(quán)利構(gòu)造模式。宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的分置基礎(chǔ)是不同權(quán)利構(gòu)造模式爭議的起點，并進一步引發(fā)了宅基地資格權(quán)法律表達方式的不同抉擇。同時，三類權(quán)利構(gòu)造模式均須解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建難題，才能實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，從而凸顯其財產(chǎn)屬性。